Aktenzeichen M 17 K 16.3755
Leitsatz
1 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Untersagungsanordnung nach § 18 Abs. 5 S. 2 KrWG ist angesichts von deren Charakter als Dauerverwaltungsakt der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (Anschluss an OVG Münster BeckRS 2015, 54785). (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Drei-Monats-Frist des § 18 Abs. 1 KrWG beginnt erst mit einer vollständigen Anzeige zu laufen. Es handelt sich nicht um eine Ausschlussfrist für eine etwaige Untersagungsanordnung durch die Behörde (Anschluss an OVG Münster BeckRS 2015, 54784). (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Untersagung einer Sammlung ist nach § 18 Abs. 5 S. 2 Alt. 2 iVm § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 KrWG zulässig, wenn die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle nicht dargelegt worden ist. (redaktioneller Leitsatz)
Gründe
Bayerisches Verwaltungsgericht München
M 17 K 16.3755
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 10. November 2016
17. Kammer
Sachgebiets-Nr. 1022
Hauptpunkte: Untersagung einer Alttextiliensammlung; Keine Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
…,
– Klägerin –
gegen
Freistaat Bayern,
vertreten durch …
– Beklagter –
wegen KrWG
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht München, 17. Kammer, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht …, die Richterin am Verwaltungsgericht …, den Richter am Verwaltungsgericht …, den ehrenamtlichen Richter …, den ehrenamtlichen Richter … aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. November 2016 am 10. November 2016 folgendes Urteil:
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung seiner gewerblichen Alttextiliensammlung im Landkreis …
Mit Schreiben vom 13. August 2012 zeigte der Kläger dem Landratsamt … (Landratsamt) unter Bezugnahme auf § 18 KrWG eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Altschuhen an. Dabei gab er an, dass die Sammlung mittels Textilsammelbehältern, die auf festen Standorten und auf unbegrenzte Zeit aufgestellt seien, erfolge. Der größtmögliche Umfang betrage derzeit 200 t monatlich. Die voraussichtliche Menge betrage 500 kg bis 10.000 kg monatlich und könne nicht genauer vorhergesagt werden. Offensichtlicher Müll werde aussortiert und bei der Firma … in … entsorgt. Übrige Textilien würden an die Firma … in … verkauft. Bei beiden Betrieben handle es sich um Entsorgungsfachbetriebe.
Das Landratsamt bat mit Schreiben vom 2. Oktober 2012 um Ergänzung um Folgendes:
1. Angaben über die Größe (wirtschaftlicher Jahresumsatz, Zahl der Angestellten etc.) und Organisation ihres Sammlungsunternehmens …
2. Angaben über Ausmaß (Standorte) der Sammlung im Landkreis …,
3. Führungszeugnis (nicht älter als drei Monate) des Betriebsinhabers und der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen,
4. Auszug aus dem Gewerbezentralregister (nicht älter als drei Monate) des Betriebsinhabers und der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen – personenbezogen sowie
5. Auszug aus dem Gewerbezentralregister (nicht älter als drei Monate) – firmenbezogen.
Der Kläger ergänzte mit Schreiben vom 15. Oktober 2012 seine Anzeige „für gewerbliche Sammlungen gemäß §§ 72 Abs. 2, 18 Abs. 1 KrWG durch den Kläger, welche bereits vor dem … Juni 2012 stattgefunden haben“. Die beigefügte Anzeige enthält folgende „Angaben zur Sammlung:
Art der Sammlung:Container
Ausmaß der Sammlung:Flächendeckend
Dauer der Sammlung:Seit 2011 bis unbefristet
Anzahl der Sammlungen:Die Sammelbehälter werden wöchentlich geleert.
Art der Abfälle:Altkleider und Altschuhe
Max. Sammelmenge (Monat):10 Tonnen“.
Zur „Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung“ wurden als Verwertungsbetriebe die Firmen … und … GmbH und bei beiden Betrieben als vorgesehener Verwertungsweg „Recycling“ genannt.
In der beigefügten Abnahmebestätigung der Firma … vom … August 2012 wurde bestätigt, dass zwischen der … und dem Kläger ein unbefristetes Geschäftsverhältnis besteht und die … von dem Kläger monatlich bis 200 Tonnen Altkleider/-schuhe abnimmt. Es werde außerdem zugesichert, dass die überschüssigen Alttextilien ebenfalls abgenommen werden.
Der Kläger teilte mit Schreiben vom 31. Oktober 2013 mit, die Adresse der Firma habe sich geändert.
Das Landratsamt bat mit Schreiben vom 26. April 2016 den Kläger um Mitteilung, ob er seine Anzeige noch aufrechterhalte. Für diesen Fall müsse zwingend noch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Materialien dargelegt werden. Es sei durch Vorlage von Belegen für jede Abfallcharge (z. B. Altkleider, Alttextilien, Altschuhe) der Verwertungsweg und die Verwertung selbst nachzuweisen. Es müsse ersichtlich sein, zu welchen Teilen die Sammelware wiederverwendet, recycelt oder beseitigt wird. Nur die Vorlage beispielsweise von Abnahmeverträgen etc. sei nicht geeignet, die geforderte Darlegung nachzuweisen. Ferner sei eine aktuelle Auflistung der Containerstandorte für den Landkreis … vorzulegen.
Der Kläger teilte mit Schreiben vom 24. Mai 2016 mit, die Anzeige werde aufrechterhalten. Eine Standortliste könne der Beklagte nach der Rechtsprechung nicht verlangen. Der Verwertungsweg sei bereits dargelegt worden, weitere Nachweise könne das Landratsamt daher nicht verlangen.
Das Landratsamt hörte den Kläger mit Schreiben vom 28. Juni 2016 zur Absicht an, eine Untersagungsverfügung zu erlassen. Eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei bisher nicht dargelegt worden. Außerdem sei bekannt geworden, dass Container der Firma des Klägers in mindestens 26 Fällen unzulässigerweise, sprich ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers, aufgestellt worden seien.
Der Kläger bestritt mit Schreiben vom 18. Juni 2016, in 26 Fällen Sammelbehälter ohne Einwilligung auf Privatgrundstücken aufgestellt zu haben. Dessen ungeachtet liege in diesen Fällen ein rein privatrechtlicher Verstoß vor. Die Behörde könne nicht auf § 18 KrWG gestützt nach fast vier Jahren weitere Angaben fordern. Nach Ablauf der Frist von drei Monaten gemäß § 18 Abs. 3 KrWG könne die Sammlung rechtmäßig beginnen.
Mit Bescheid vom 8. August 2016, gegen PZU zugestellt am 17. August 2016, untersagte das Landratsamt dem Kläger, gewerbliche Sammlungen von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Landkreis … durchzuführen. Die Sammlungen dieser Abfälle seien spätestens eine Woche nach Zustellung dieser Anordnung einzustellen. Für den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seien die Sammlungen bis spätestens eine Woche nach Bestandskraft dieser Anordnung einzustellen (Bescheidstenor I.). Hinsichtlich Ziffer I. des Bescheides wurde die sofortige Vollziehung angeordnet (Bescheidstenor II.). Für den Fall, dass der Kläger dieser Anordnung zuwider handle, werde ein Zwangsgeld in Höhe 2.000,- Euro angedroht. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag (Bescheidstenor III.).
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kläger seiner Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nur unvollständig nachgekommen sei. Die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sei nicht abschließend dargelegt worden. Daher habe nicht abschließend geprüft werden können, ob die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorliegen. Damit seien die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erfüllt, denn die Durchführung der angezeigten Sammlung sei zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten sei. Weiter ergäben sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden aus dem unzulässigen Aufstellen von Containern durch den Kläger ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer. Die Anzeige habe zu keinem Zeitpunkt vollständig vorgelegen, so dass auch nicht automatisch drei Monate nach Anzeigeerstattung mit der Sammlung habe begonnen werden dürfen. Im Nachforderungsschreiben vom … Oktober 2012 sei der Hinweis ergangen, dass die Frist des § 18 Abs. 1 KrWG erst zu laufen beginne, wenn alle in § 18 Abs. 2 KrWG genannten Unterlagen vollständig vorlägen. Auch ohne Vorliegen einer Containerstandortliste hätten sich die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers bestätigt. Denn in 26 Fällen allein im Zeitraum Oktober 2013 bis Februar 2014 sei nur beim Landratsamt … das Aufstellen von Containern ohne Einholung des Einverständnisses des Grundstückseigentümers dokumentiert.
Ein milderes, gleich geeignetes Mittel, das zum selben Erfolg führen würde, sei nicht erkennbar. Die Anordnung sei auch angemessen. Ohne die obligatorisch vorzulegenden Anzeigeunterlagen sei keine Beurteilung möglich, ob die beabsichtigte bzw. bereits begonnene Sammlung den Vorgaben des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entspreche. Der Sofortvollzug sei im besonderen öffentlichen Interesse zur Sicherung des Rechtsfriedens und zum Schutz des Eigentums der Bürger erforderlich.
Am 22. August 2016 erhob der Kläger Klage mit dem Antrag,
den Bescheid des Beklagten vom 8. August 2016 aufzuheben.
Ergänzend wurde beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten anzuordnen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe mit Anzeige vom 1. Juni 2012 die beabsichtigte Sammlung von Alttextilien angezeigt. Wenn und soweit die Behörde nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten ergänzende Angaben fordere, könne die Sammlung nach Ablauf der Frist rechtmäßig beginnen. Der Beklagte habe mit Schreiben vom 2. Oktober 2013 (!) weitere unberechtigte Nachweise gefordert, die der Kläger ungeachtet der Rechtswidrigkeit mit Schreiben vom 15. Oktober 2013 (!) erbracht habe. Der Kläger habe nach Ablauf der Dreimonatsfrist mit der Sammlung begonnen. Der Beklagte habe mit Schreiben vom 26. April 2016, mithin 3 ½ Jahre später, gestützt auf § 18 KrWG weitere Nachweise gefordert. Er könne nicht nach über drei Jahren im Rahmen einer bereits rechtmäßig laufenden Sammlung weitere Angaben fordern. Das Anzeigeverfahren gemäß § 18 KrWG sei kein Nachweisverfahren und kein präventives Erlaubnisverfahren. Die vom Beklagten geforderten weiteren Nachweise hinsichtlich der Verwertung müssten daher ohnehin nicht erbracht werden. Eine Standortliste könne und dürfe der Beklagte nicht verlangen. Der Kläger habe insoweit im Rahmen des Möglichen in der Anzeige vollständige und richtige Angaben gemacht. Die Unzuverlässigkeit eines Sammlers könne nicht mit der Unterlassung solcher Angaben im Rahmen der Sammlungsanzeige begründet werden, die von § 18 Abs. 2 KrWG nicht gefordert werden. Im Übrigen sei die Durchsetzung der Anzeigepflicht vorrangig gegenüber einer sofortigen Untersagung der Sammlung. Diese käme nur als ultima ratio in Betracht. Eine substanzhafte Auseinandersetzung mit dem Übermaßverbot könne nicht gesehen werden. Es seien keineswegs in 26 Fällen Sammelbehälter ohne Einwilligung auf Privatgrundstücken aufgestellt worden. Hierzu habe der Beklagte nichts Sachdienliches vorgetragen. Aktuelle Verstöße würden nicht einmal behauptet. Jahre zurückliegende Vorkommnisse seien nicht in die Bewertung einzubeziehen, wenn von Seiten des Klägers seither keine neuen Verstöße feststellbar gewesen seien. Weder aufgrund der vom Beklagten angenommenen Unvollständigkeit der Sammlungsanzeige noch aufgrund von Rechtsverstößen im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern könne auf die Unzuverlässigkeit des Klägers geschlossen werden. Die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit müssten ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potenziellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigten. Dies schließe es aus, etwa die Nichtprüfbarkeit der Zuverlässigkeit mit dem Tatbestandsmerkmal „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alternative 1 KrWG gleichzusetzen.
Das Landratsamt nahm mit Schreiben vom 30. August 2016 Stellung und führte aus, die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers seien mit dem unzulässigen Aufstellen von Containern begründet, und nicht wie vom Kläger angegeben mit der Unterlassung von Angaben. Dem Landratsamt seien in konkret 26 Fällen Fotos zur Verfügung gestellt worden. Das heiße aber nicht, dass seither keine Container mehr unzulässig aufgestellt worden seien. Vielmehr beweise es die Bedenken der Unzuverlässigkeit des Klägers, der nach wie vor abstreite, Container ohne Einwilligung auf Privatgrundstücken aufgestellt zu haben. Eine Anordnung gemäß § 62 KrWG wäre hier überflüssig gewesen, da gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und 5 KrWG die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung einer Anzeige beizufügen sei.
Der Kläger ergänzte die Begründung mit Schreiben vom 12. September 2016. Der Beklagte habe trotz mehrfacher Aufforderung keinen einzigen konkreten Vorwurf belegen können oder wollen. Selbst ausgehend von der Richtigkeit der Vorwürfe wären diese heute nicht mehr geeignet, eine Unzuverlässigkeitsprognose zu erteilen, denn die aktuellsten Vorwürfe bezögen sich auf das Jahr 2013, mithin seien dem Beklagten weder 2014, 2015 noch 2016 Vorkommnisse bekannt geworden. Allein dies belege, dass keine negative Zukunftsprognose bestehen könne.
Das Landratsamt erwiderte mit Schreiben vom 21. September 2016, dem Landratsamt seien Sammeltätigkeiten des Klägers vor dem … Juni 2012 nicht bekannt gewesen. Insbesondere sei eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen oder zumindest dargelegt worden. Es sei auch erst im Schreiben vom 15. Oktober 2012 § 72 Abs. 2 KrWG zitiert worden. Bei der Anzeige vom … August 2012 sei eine bereits laufende Sammlung nicht erwähnt worden. Zum Thema unzulässig aufgestellter Container sei ein Standort auf einem Grundstück der Stadt … ermittelt worden, nach deren Auskunft keine Anfrage zum Aufstellen eines Altkleidercontainers des Klägers erfolgt sei.
Der Kläger führte mit Schreiben vom 4. Oktober 2016 aus, sofern die Behörde nicht von ihren Befugnissen zur Beschränkung oder Untersagung nach § 18 Abs. 5 KrWG fristgerecht Gebrauch mache, könne die angezeigte Sammlung nach Ablauf der Warte- und Prüfungsfrist einfach aufgenommen werden. Damit schließe sich auch der Anwendungszeitraum des § 18 KrWG. Für laufende Sammlungen könnten Anordnungen nur über §§ 62, 47 KrWG erfolgen. Die Vorwürfe hinsichtlich widerrechtlich aufgestellter Sammelbehälter seien weiterhin völlig unsubstantiiert und entbehrten jeglicher Grundlage. Auch sei selbst bei Vorliegen eines Verstoßes dieser Einzelfall nicht geeignet, die Unzuverlässigkeit zu begründen. Zur Rechtslage werde auf das beigefügte Gutachten der Universität Würzburg „Die Auslegung und die Bedeutung des normativen Begriffs der Zuverlässigkeit in § 18 Abs. 5 Satz 2 Variante 1 KrWG, insbesondere unter Berücksichtigung des Problems, ob Verstöße gegen Vorschriften des Straßenrechts oder des Privatrechts Bedenken gegen die Zuverlässigkeit von Sammlern bei Sammlungen nach § 18 Abs. 1 KrWG begründen können“ verwiesen.
In der mündlichen Verhandlung vom 10. November 2016 erklärte das Landratsamt auf Anregung des Gerichts, dass Nr. II. und Nr. III. Satz 2 des Bescheids vom 8. August 2016 aufgehoben werden. Es beantragte,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Über den Rechtsstreit konnte aufgrund der mündlichen Verhandlung am 10. November 2016 entschieden werden, obwohl der Kläger nicht erschienen war. Denn in der frist- und formgerechten Ladung zur mündlichen Verhandlung wurde darauf hingewiesen, dass auch im Fall des Nichterscheinens der Beteiligten verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der streitgegenständliche Bescheid ist sowohl formell als auch materiell rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Da die streitgegenständliche Untersagungsanordnung ein Dauerverwaltungsakt ist, ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. OVG NW, U. v. 21.9.2015 – 20 A 2219/14 – juris Rn. 42). Bei der Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG) handelt es sich zudem um eine gebundene Entscheidung, so dass das Gericht von Amts wegen umfassend zu prüfen hat, ob das materielle Recht die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Dabei hat es alle entscheidungserheblichen Gründe zu berücksichtigen, die ihm bekannt sind, gleichgültig, woher es die Kenntnis hat (OVG NW, B. v. 5.8.2015 – 20 A 1188/14 – juris Rn. 20; Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 113 Rn. 22).
2. Die Untersagung, die sich – wie die Auslegung des Bescheids vom 8. August 2016 ergibt – auf die angezeigte Alttextiliensammlung des Klägers bezieht, kann hier entgegen der Auffassung des Klägers auf § 18 KrWG gestützt werden.
2.1 Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der hier allein maßgebliche § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG regelt, dass die Pflicht, Abfälle aus privaten Haushaltungen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, nicht für Abfälle besteht, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Wann öffentliche Interessen entgegenstehen, ist wiederum in § 17 Abs. 3 KrWG geregelt.
2.2 Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG steht insbesondere nicht entgegen, dass seit der Sammlungsanzeige durch den Kläger mehr als drei Monate vergangen sind.
Zwar ergibt sich aus § 18 Abs. 1 KrWG, wonach gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde anzuzeigen sind, dass der Gewerbetreibende nach Ablauf dieser drei Monate mit der Sammlung beginnen darf, wenn die Behörde bis dahin keine Untersagungsanordnung erlassen hat.
Zum einen beginnt diese Drei-Monats-Frist jedoch erst ab vollständiger Anzeige, die hier nicht vorliegt, da zumindest die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung entgegen § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG bis heute nicht dargelegt wurde (s.u. 2.3). Zum anderen handelt es sich bei der Frist des § 18 Abs. 1 KrWG auch nicht um eine Ausschlussfrist für eine etwaige Untersagungsanordnung durch die Behörde, so dass diese auch noch nach Ablauf der Drei-Monats-Frist ergehen kann (vgl. OVG NW, U. v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 46f.; VGH BW, B. v. 4.3.2014 – 10 S 1127/13 – juris Rn. 17; von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Stand September 2016, § 18 Rn. 72).
2.3 Auch die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sind hier erfüllt.
Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob die Untersagungsverfügung im Bescheid vom 8. August 2016 auch auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 KrWG) gestützt werden kann, weil dieser trotz entsprechender Aufforderung im Schreiben des Landratsamts vom 26. April 2016 weitere Angaben zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausdrücklich verweigert hat (vgl. OVG NW, U. v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 68; VGH BW, B. v. 10.10.2013 – 10 S 1202/13 – juris Rn. 22 f., 26; BayVGH, B. v. 8.4.2013 – 20 CS 13.377 – juris Rn. 10; VG Bremen, B. v. 25.6.2013 – 5 V 2112/12 – juris Rn. 22 ff.; VG Neustadt (Weinstraße), B. v. 6.5.2013 – 4 L 318/13.NW – juris Rn. 8 ff.). Offenbleiben kann ferner, ob die vom Landratsamt dargelegten 26 Fälle, in denen im Zeitraum Oktober 2013 bis Februar 2014 das Landratsamt das Aufstellen von Containern ohne Einholung des Einverständnisses des Grundstückseigentümers dokumentiert hat, im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 10. November 2016 noch Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers rechtfertigen. Schließlich muss sich das Gericht auch nicht näher damit auseinandersetzen, ob das vom Kläger vorgelegte Rechtsgutachten zur Auslegung und Bedeutung des normativen Begriffs der Zuverlässigkeit in § 18 Abs. 5 Satz 2 Variante 1 KrWG die Auslegung des Begriffs in der herrschenden Rechtsprechung (VGH BW, B. v. 5.5.2014 – 10 S 30/14 – juris Rn. 12; OVG NW, U. v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 72; OVG Nds, B. v. 17.5.2016 – 7 ME 43/16 – juris Rn. 5) widerlegt. Denn jedenfalls ist die streitgegenständliche Anordnung deswegen gerechtfertigt, weil die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht dargelegt wurde:
2.3.1 Die Untersagung einer Sammlung ist nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zulässig, weil der Kläger die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle nicht dargelegt hat.
Gemäß § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG sind vom Sammler die innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten darzulegen sowie, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird. Nach § 7 Abs. 3 Sätze 2 und 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht, und schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
Das BVerwG hat zu dieser Darlegungspflicht im Einzelnen Folgendes ausgeführt (U. v. 30.6.2016 – 7 C 5/15 – juris Rn. 27 f.):
„Folglich ist […] bei der Bestimmung des Umfangs der Darlegungspflicht nicht generalisierend, sondern im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend vorzugehen. So kann von Bedeutung sein, ob für eine Abfallfraktion etablierte Verwertungswege bestehen. Der aktuelle Marktpreis kann ein bestehendes ökonomisches Interesse an der Verwertung indizieren. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, ob der gewerbliche Sammler die Verwertung selbst durchführt oder die gesammelten Abfälle – im Rahmen einer langjährigen (funktionierenden) Geschäftsbeziehung – an ein oder mehrere (bekannte und bewährte) Entsorgungsunternehmen weiterveräußert und ob diese Unternehmen ihren Sitz im In- oder Ausland haben.
Hiernach sind die Mindestanforderungen aus § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG dann erfüllt, wenn aufgezeigt wird, dass der gesamte Abfall – hinsichtlich Sammelmenge und -zeitraum – von einem oder mehreren Entsorgungsunternehmen abgenommen wird. Durchläuft die Verwertung mehrere Stufen, muss bei der Festlegung weiterer Darlegungsanforderungen insbesondere die Situation der Kleinsammler Berücksichtigung finden. Dies gilt gerade bei einer Abfallfraktion wie dem Altmetall, für das nach dem unwidersprochenen Vortrag des Klägers eine hohe Recyclingquote zu verzeichnen ist, so dass alles dafür spricht, dass in diesem Marktsegment eine effektive Ressourcennutzung verwirklicht wird und die Verwertungswege funktionieren. In einem solchen Bereich wird der Sammler seine Anzeigepflicht regelmäßig dadurch erfüllen, dass er nachvollziehbar einen pauschalen Verwertungsweg schildert, das oder die Entsorgungsunternehmen, an die er die gesammelten Abfälle zu liefern beabsichtigt, namentlich benennt und geeignet belegt, dass diese willens und in der Lage sind, die Abfälle der Sammlung anzunehmen. Hierfür genügt – in Anlehnung an die Regelungen der Nachweisverordnung – eine schriftliche Erklärung des abnehmenden Unternehmens, aus der sich ergibt, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist. Eine detaillierte Beschreibung des weiteren Entsorgungswegs der gesammelten Abfälle bis zum finalen Bestimmungsort der Verwertung unter namentlicher Benennung aller beteiligten Unternehmen ist von einem Kleinsammler nicht zu verlangen, so dass es ausreicht, in dieser Situation zu § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG nur pauschal unter Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse im betreffenden Marktsegment vorzutragen. Denn Ausführungen zu den konkreten Umständen der endgültigen Verwertung sind dem am Anfang der Entsorgungskette stehenden Kleinsammler – wenn überhaupt – nur sehr eingeschränkt möglich, weil er zum einen auf Angaben der Unternehmen in der Verwertungskette angewiesen ist und diese sich in ihrer Zusammensetzung zum anderen durch Marktentwicklungen ändern kann. Des Weiteren stellt sich das Problem, dass sich der Weg der Abfälle des jeweiligen Kleinsammlers jedenfalls nach Vermischung mit den Abfällen anderer Sammler auf den weiteren Verwertungsstufen nicht mehr nachvollziehen lässt. In dieser Situation erscheint es angezeigt, die gegebenenfalls gebotenen Überwachungsmaßnahmen auf den verschiedenen Stufen der Entsorgungskette vorzunehmen, so dass der Zweck der Darlegung nur beschränkte Angaben vom Sammler rechtfertigt.“
2.3.2 Es ist bereits fraglich, ob diese Entscheidung auf den vorliegenden Fall überhaupt übertragbar ist, da der Kläger weder Kleinsammler ist noch mit Altmetall handelt. Aber letztendlich ist der Kläger hier auch der Darlegungspflicht, wie sie vom BVerwG umschrieben wird, nicht nachgekommen. So gab er lediglich als Verwertungsbetriebe die Firmen … und … GmbH und bei beiden Betrieben als vorgesehenen Verwertungsweg „Recycling“ an. In der beigefügten Abnahmebestätigung der Firma … vom … August 2012 wurde bestätigt, dass zwischen der … und dem Kläger ein unbefristetes Geschäftsverhältnis besteht und die … von dem Kläger monatlich bis 200 Tonnen Altkleider/-schuhe abnimmt. Es werde außerdem zugesichert, dass die überschüssigen Alttextilien ebenfalls abgenommen werden. Die Bestätigung der Fa. … ist über vier Jahre alt und damit nicht geeignet, die gegenwärtige Verwertung der Abfälle zu bestätigen. Die Angabe in der Anzeige, es handele sich um einen „Entsorgungsfachbetrieb“, reicht allein nicht aus darzutun, welche Art von Verwertungsmaßnahmen dort zugelassen sind und durchgeführt werden.
Hinzu kommt, dass im Verfahren M 17 K 16.4301 das Gericht erfahren hat, dass die dortige Klägerin, die Rechtsnachfolgerin der Fa. …, dem Landratsamt eine Bestätigung der … vom … Juni 2012 vorgelegt hat, wonach zwischen dieser Firma und der … eine Geschäftsbeziehung besteht und Letztere pro Jahr geschätzte 900 t Alttextilien aus Deutschland anliefert. Jedoch ergibt sich aus diesem Schreiben nicht – wie das BVerwG verlangt -, dass die Annahme der Abfälle sowohl hinsichtlich ihres Umfangs als auch des Zeitraums der Sammlung gewährleistet ist, d. h. belegt ist, dass das Entsorgungsunternehmen willens und in der Lage ist, die – gesamten – Abfälle der Sammlung anzunehmen. Denn bestätigt wird darin nur, dass die Fa. …, die Rechtsvorgängerin der Klägerin im Verfahren M 17 K 16.4301, 900 t pro Jahr aus ganz Deutschland anliefert, nicht jedoch, dass die Firma … die Abnahme dieser Menge garantiert. Dabei kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Firma …, die angeblich die Abfälle der Fa. … annimmt, ihren Sitz im Ausland hat (vgl. BVerwG, U. v. 30.6.2016 – 7 C 5/15 – juris Rn. 27).
Ebenso wenig ist aus diesem Schreiben bzw. dem sonstigen Vortrag des Klägers erkennbar, dass die 900 t pro Jahr, d. h. 75 t pro Monat, die die Firma … unter Umständen abnimmt, auch ausreichen, um die gesamten bei der Fa. … bzw. deren Rechtsnachfolgerin anfallenden Alttextilien abzudecken. Damit ist aber auch die Abnahme der aus der Sammlung des Klägers stammenden Abfälle nicht gewährleistetet, da der Kläger bei seiner Sammlungsanzeige angegeben hat, im Landkreis … bis zu 200 t Alttextilien pro Monat zu sammeln und diese – abgesehen von offensichtlichem Müll – an die Fa. … zur Verwertung zu verkaufen. Da der Kläger zudem bekanntlich nicht nur im Landkreis …, sondern im gesamten Bundesgebiet Alttextilien sammelt, ist auch offensichtlich, dass die 200 t pro Monat, die in dem Schreiben der Firma … angegeben sind, nicht ausreichen, um die Abnahme der gesamten Abfälle des Klägers zu belegen. Es ist gerichtsbekannt, dass dieses Schreiben der Fa. … verschiedenen Anzeigen in mehreren Landkreisen bzw. Städten in Oberbayern beigefügt war. Was mit überschüssigen Alttextilien geschieht, ist jedoch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Hinzu kommt, dass auch das BVerwG zumindest die nachvollziehbare Schilderung eines pauschalen Verwertungswegs für erforderlich erachtet. Weder dem Vortrag des Klägers noch den vorgelegten Unterlagen ist jedoch die Art der Verwertung und damit auch kein „Verwertungsweg“ zu entnehmen.
Der Kläger hat damit nicht dargelegt, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet ist, wie es der eindeutige Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG verlangt, um der Behörde eine umfassende Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Sammlung zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 216/11 S. 209).
2.4 Eine Untersagung ist gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zwar nur möglich, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Diese Regelung stellt eine besondere Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar; die Untersagung ist insoweit als ultima ratio anzusehen (OVG NW, B. v. 11.12.2013 – 20 B 643/13 – juris; VG Würzburg, U. v. 14.5.2013 – W 4 K 12.1139 – juris Rn. 35; B. v. 15.4.2013 – W 4 S 13.145 – juris Rn. 42f.). Ein milderes Mittel, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen, wie etwa Auflagen oder Bedingungen, ist vorliegend aber nicht ersichtlich, insbesondere, weil – wie bereits ausgeführt – die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht nachgewiesen ist (OVG NW, B. v. 11.12.2013 – 20 B 643/13; VG Würzburg, B. v. 15.4.2013 – W 4 S 13.145 – juris Rn. 43). Es ist nicht erkennbar, wie Bedingungen und Auflagen oder auch eine Befristung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sicherstellen könnten (vgl. BayVGH, B. v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 18). Dabei ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch zu berücksichtigen, dass dem Kläger nicht seine gesamte Sammlungstätigkeit, sondern nur die Durchführung der angezeigten Sammlung für das Gebiet des Landkreises … untersagt wurde (vgl. BayVGH, B. v. 18.12.2013 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 19).
Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass in Fällen der unvollständigen Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG grundsätzlich die Durchsetzung der Anzeigepflicht, etwa im Wege eines entsprechenden Aufforderungs- oder Bußgeldbescheids, Vorrang gegenüber der Untersagung der Sammlung hat (vgl. OVG LSA, U. v. 17.3.2016 – 2 L 45/14 – juris Rn. 109; VGH BW, B. v. 16.1.2014 – 10 S 2273/13 – juris Rn.15; VG Ansbach, U. v. 19.8.2015 – AN 11 K 14.01348 – juris Rn. 44). Denn insbesondere hat sich der Kläger bisher stets geweigert, zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung weitere Angaben zu machen, so dass z. B. ein Nachforderungsbescheid nicht zielführend wäre (vgl. OVG LSA, U. v. 17.3.2016 – 2 L 45/14 – juris Rn. 109; VGH BW, B. v. 16.1.2014 – 10 S 2273/13 – juris Rn.15). Verwiese man die zuständige Abfallbehörde auf die Möglichkeit, die Angaben zur Verwertung mit Mitteln des Verwaltungszwangs und mittelbar durch die Verfolgung nach dem Ordnungswidrigkeitenrecht durchzusetzen, wäre zudem bis zur Durchsetzung dieser der Kläger treffenden Verpflichtung auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der in der Zwischenzeit eingesammelten Abfälle offen und damit nicht gewährleistet. Das ist von der in § 18 Abs. 1 KrWG geregelten Anzeigepflicht aber ersichtlich nicht gewollt (vgl. BayVGH, B. v. 18.12.2012 – 20 CS 13.2446 – juris Rn. 15 f.).
2.5 Ebenso wenig sind hier Vertrauensschutzgesichtspunkte nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen (vgl. zur Anwendbarkeit auf Untersagungen VG Würzburg, B. v. 28.1.2013 – W 4 S 12.1130 – juris Rn. 52; VG Düsseldorf B. v. 26.4.2013 – 17 L 580/13 Rn. 28 ff.). Nach § 18 Abs. 7 KrWG ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten, soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat.
Weder hat der Kläger konkret vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass er seine gewerbliche Sammlung bereits vor dem … Juni 2012 durchgeführt hat. Selbst wenn es sich hier aber um eine Bestandssammlung handeln sollte, könnte sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz berufen. Denn die Durchführung von gewerblichen Sammlungen steht stets unter dem Vorbehalt der Zuverlässigkeit und der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung. Schutzwürdig in Bezug auf die weitere Durchführung kann nur das Interesse eines zuverlässigen gewerblichen Sammlers sein, der eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet (VG Düsseldorf, U. v.7.10.2014 – 17 K 2897/13 – juris Rn. 132 ff.). Hier wurde aber die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht dargelegt (s.o. 2.3). Es ist davon auszugehen, dass auch in der Vergangenheit keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle erfolgte, da entsprechende Angaben auch für die Zeit vor dem … Juni 2012 nicht gemacht wurden (vgl. von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Stand September 2016, § 18 Rn. 94).
Der Kläger kann auch nicht aufgrund der jahrelangen Untätigkeit der Behörde Vertrauensschutz geltend machen (vgl. von Lersner/Wendenburg/Kropp/Rüdiger, Recht der Abfallbeseitigung, Stand September 2016, § 18 KrWG Rn. 72). Dem Kläger musste allein aufgrund des Wortlauts der §§ 17, 18 KrWG klar sein, dass er die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung darzulegen hat. Aus zahlreichen Parallelverfahren – auch vor diesem Gericht – musste er wiederum wissen, dass seine bisherigen Angaben dieser Darlegungspflicht nicht genügten.
3. Die Zwangsgeldandrohung in Nr. III. des streitgegenständlichen Bescheids ist ebenfalls rechtmäßig, nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 10. November 2016 den Satz 2 dieser Nummer aufgehoben hat. Denn damit liegt keine unzulässige Vorratsandrohung „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ (vgl. BVerwG, GB. v. 26.6.1997 – 1 A 10/95 – NVwZ 1998, 393 f.; BayVGH B. v. 13.10.1986 – 22 CS 86.01950 – NVwZ 1987, 512) mehr vor.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf Euro 20.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG – i. V. m. Nr. 2.4.2 Streitwertkatalog 2013).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes Euro 200,- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.
