Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 16 S 18.5013

Leitsatz

1 Befreiungen von der Dienstbereitschaft für Apotheken nach der Apothekenbetriebsordnung stellen einen sach- bzw. betriebsbezogenen Dauerverwaltungsakt dar. (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine Notdienstregelung für Apotheken kann in Bayern nach wie vor auf § 4 Abs. 2 LadSchlG gestützt werden. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
3 Welchen Inhalt eine Anordnung nach § 4 Abs. 2 LadSchlG hat, ist in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde gestellt. Dabei muss die Behörde unter Wahrung der Wettbewerbsgleichheit zwischen den Apotheken die Arbeitsschutzinteressen des Apothekenpersonals und das Versorgungsinteresse der Bevölkerung gegeneinander abwägen. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Verfügung, mit der die Antragsgegnerin eine neue Notdienstregelung u.a. für die Apotheke der Antragstellerin getroffen hat.
Die … geborene Antragstellerin ist approbierte Apothekerin und betreibt seit 2007 die …-Apotheke in … Die Antragsgegnerin hat zur Einrichtung eines Notdienstes der Apotheken in Bayern Notdienstkreise und damit korrespondierende Notdienstverbünde von Apotheken gebildet, im Umgriff Grainaus die Notdienstkreise Garmisch-Partenkirchen, Mittenwald und Murnau. Die …-Apotheke in … war in der Vergangenheit keinem Notdienstverbund zugeordnet.
Mit einem an den vorherigen Betreiber der …apotheke, Herrn … …, adressierten Bescheid vom 21. Juli 1998 befreite die Antragsgegnerin „Herrn Apotheker … …“ unter dem Vorbehalt des Widerrufs (Nr. II des Bescheidstenors) von der Pflicht zur Dienstbereitschaft in folgenden Zeiten: Montag bis Freitag von 18:30 Uhr bis 8:00 Uhr (des nächsten Tages), samstags von 12:00 Uhr bis Sonntag um 11:00 Uhr, am Sonntag von 12:00 Uhr bis Montag 08:00 Uhr und an Feiertagen von 8:00 bis 11:00 Uhr und ab 12:00 Uhr bis 08:00 Uhr des nächsten Tages. Während der übrigen Zeiten habe „die …-Apotheke“ sich ständig dienstbereit zu halten (Nr. I). In den Gründen wird u.a. ausgeführt, für „die …-Apotheke“ könne aufgrund der Entfernung zu den nächstgelegenen Apotheken keine Anordnung einer wechselnden Dienstbereitschaft während der allgemeinen Ladenschlusszeiten nach § 4 Abs. 2 des Gesetzes über den Ladenschluß (LadSchlG) getroffen werden; die Befreiung erfolge, damit „für die …-Apotheke“ keine ständige Dienstbereitschaft bestehe. Gegenüber der Antragstellerin erging nach Übernahme der Apotheke keine Verfügung mit vergleichbarem Inhalt; sie hält die Apotheke – mit Ausnahme von gewissen Randzeiten und Mittagspausen – zu den sich aus dem Bescheid ergebenden Öffnungszeiten offen.
Eine 2005 erwogene Einbeziehung der …-Apotheke in den Notdienstkreis Garmisch-Partenkirchen verfolgte die Antragsgegnerin zunächst nicht weiter, nachdem aus dem Kreis der dortigen Apotheker eine Wahrnehmung der Dienstbereitschaft durch zentral – in Garmisch-Partenkirchen – gelegene Apotheken favorisiert wurde.
Noch im ersten Halbjahr 2018 wechselten sich, auf der Grundlage eines Bescheids vom 13. Oktober 2014, neun in Garmisch-Partenkirchen gelegene Apotheken in einem tageweisen Turnus in der Dienstbereitschaft ab. Nachdem die …-Apotheke in Garmisch-Partenkirchen zum 31. Mai 2018 geschlossen wurde, traf die Antragsgegnerin zunächst durch Änderungsbescheid vom 22. Mai 2018 (zur Notdienstregelung vom 13. Oktober 2014) eine Übergangsregelung. Danach werden die auf die Gruppe 3, in der bis dahin die …-Apotheke eingeteilt war, entfallenden Notdienste in der Zeit vom 7. Juni 2018 bis 31. Dezember 2018 der Reihe nach von den acht im Notdienstkreis verbleibenden Garmischer Apotheken übernommen.
Mit Bescheid vom 12. September 2018, der Antragstellerin mit Begleitschreiben vom selben Tage formlos übersandt, ordnete die Antragsgegnerin für die Apotheken in Garmisch-Partenkirchen und Grainau eine neue Notdienstregelung an. Danach müssen während der gesetzlichen Ladenschlusszeiten diejenigen Apotheken abwechselnd geschlossen sein, die nicht nach Nummer II des Bescheids zur Dienstbereitschaft eingeteilt sind (Nr. I des Bescheidstenors). Die Dienstbereitschaft beginnt jeweils um 8:30 Uhr früh und endet am nächsten Tag um dieselbe Zeit. Es wurden neun Gruppen gebildet; die Apotheke der Antragstellerin wurde der Gruppe 3 zugeordnet. Die Anordnung gilt ab dem 1. Januar 2019 mit der Maßgabe, dass die Apotheke der Gruppe 4 an diesem Tag dienstbereit sein muss. Daran anschließend folgen die weiteren Apotheken in der angegebenen Reihenfolge (Nr. II). An den jeweils geschlossen zu haltenden Tagen ist am Eingang an sichtbarer Stelle ein deutlich lesbarer Aushang anzubringen, der auf die nächsten dienstbereiten Apotheken hinweist (Nr. III). Die sofortige Vollziehung der Nummern I bis III wurde angeordnet (Nr. IV). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die …-Apotheke habe auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 LadSchlG unter Abwägung der Belange des Arbeitsschutzes der in den betroffenen Apotheken Beschäftigten einerseits, dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung andererseits sowie mit Blick auf die Belange der Garmischer Apotheken dem Notdienstkreis Garmisch-Partenkirchen zugeordnet werden können. So könne der bisherige Neuner-Turnus im Dienstkreis beibehalten werden. Die …-Apotheke liege 5,9 Kilometer von Garmisch-Partenkirchen entfernt, so dass Kunden aus Grainau zuzumuten sei, eine dienstbereite Apotheke in Garmisch-Partenkirchen aufzusuchen, und umgekehrt Kunden aus Garmisch-Partenkirchen, bei Dienstbereitschaft die …-Apotheke in Anspruch zu nehmen. Nach der neuen Notdienstregelung gelte für die Antragstellerin die Befreiung von der grundsätzlichen Dienstbereitschaft der Apotheken nach der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 12. Juni 2012; zudem bestünden weitere Befreiungsmöglichkeiten. Die Pflichtöffnungszeit der …-Apotheke liege danach nur bei 29 Stunden in der Woche und erhöhe sich bei Einteilung zu einem Notdienst, je nachdem ob dieser auf einen Werktag oder auf einen Sonn- bzw. Feiertag falle, auf 46 bis 53 Stunden in der Woche. Bislang müsse die Antragstellerin nach dem vorgenannten, gegenüber ihrem Vorgänger ergangenen Bescheid vom 21. Juli 1998, der nach der Übernahme der …-Apotheke auch ihr gegenüber Wirkung entfalte, hingegen grundsätzlich 57,5 Stunden in der Woche geöffnet haben. Zudem werde für jeden „Volldienst“ eine Notdienstpauschale von aktuell ca. 270 EUR aus dem sog. Nacht- und Notdienstfonds gezahlt. Im Übrigen entfalte der vorgenannte Bescheid aus 1998 aber auch keinen Bestandsschutz, da er unter Widerrufsvorbehalt stehe. Um der Antragstellerin ggf. notwendige organisatorische Änderungen zu ermöglichen, erfolge die Änderung erst ab dem 1. Januar 2019. Eine von der Antragstellerin angeregte Einbeziehung der Apotheken in Mittenwald, Farchant und Krün zur Erhöhung des Turnus sei nicht verfolgt worden. Krün und Mittenwald seien von Grainau aus mit 25 km bzw. 29 km weiter entfernt, als dem Kunden zumutbar; die Grenze liege insoweit bei 15 km. Zudem seien die genannten Apotheken Dienstkreisen zugeordnet, die bereits einen kleineren als den hier angeordneten Neuner-Turnus hätten; eine Herauslösung ginge zu Lasten der in jenen Dienstkreisen verbleibenden Apotheken.
Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 10. Oktober 2018 Anfechtungsklage erhoben, über die noch nicht entschieden ist (M 16 K 18.5011). Zugleich beantragte sie gemäß § 80 Abs. 5 VwGO,
die Ziffer IV der Notdienstregelung gemäß Bescheid der Beklagten vom 12. September 2018 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage gegen diesen Bescheid wieder herzustellen bzw. anzuordnen.
Zur Begründung führt sie zusammengefasst aus, der angegriffene Bescheid sei ermessensfehlerhaft und gefährde sie in ihrer wirtschaftlichen Existenz. Bislang öffne sie ihre Apotheke an 44,5 Stunden in der Woche. Nach der Neuregelung müsse sie, je nach Lage der Notdienste, bis zu 70 Stunden in der Woche dienstbereit sein. Sie beschäftige jedoch nur eine einzige approbierte Apothekerin in Teilzeit, die eine Wahrnehmung von Notdiensten ablehne und arbeitsvertraglich auch nicht dazu verpflichtet sei. Die sich aus dem angegriffenen Bescheid ergebenden Zeiten könnten daher bei Berücksichtigung von Abwesenheiten z.B. durch Urlaub und Krankheit nur durch Einstellung eines weiteren Apothekers in Vollzeit abgedeckt werden, wodurch ihr Kosten i.H.v. 72.000 EUR im Jahr entstünden. Sie selber könne angesichts ihres Alters und Gesundheitszustands keine zusätzlichen Belastungen mehr auf sich nehmen. Wenn ihr Rechtsschutzbegehren keinen Erfolg habe, müsse sie ihre Apotheke daher sofort schließen. Insoweit sei ihre kleine Landapotheke in einer anderen Lage als die Garmischer Apotheken, die allesamt größer seien und jeweils über vier bis fünf approbierte Apotheker verfügten. In diesem Zusammenhang verwies die Klägerin auch auf eine schlechte Umsatz- und Ertragslage. Die von der Antragsgegnerin thematisierte Befreiung u.a. am Samstagvormittag könne keinen Ausgleich bieten, da auf diese Zeiten ein großer Teil ihres Umsatzes entfalle. Zudem verwies die Antragstellerin hinsichtlich der Öffnungszeiten auf Bestandsschutz. Schließlich sei die Apotheke nicht für Nachtnotdienste eingerichtet; es fehlten Notdienstklappe, Notdienstklingel und eine benutzbare Übernachtungsmöglichkeit.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt sie ergänzend vor, aus ihrer Sicht könnten die sich aus der Notdienstregelung ergebenden Öffnungszeiten von bis zu 53 Stunden von der Antragstellerin und der angestellten Apothekerin, die nach ihren Meldedaten mit 26 Stunden in der Woche beschäftigt sei, unproblematisch abgedeckt werden. Zudem gebe es sog. externe Springer, die Dienstbereitschaften übernähmen, die Möglichkeit des Notdiensttausches sowie in begründeten Fällen wie Krankheit auch der Befreiung von der Dienstbereitschaft. Die Garmischer Apotheken verfügten in einem Fall nur über eine approbierte Apothekerin, zwei weitere Apotheken über eine der …-Apotheke entsprechende Personalstruktur. Rechtlich seien Differenzierungen nach der Zahl der Mitarbeiter bei der Heranziehung zum Notdienst aber auch nicht geboten. Mit Blick auf den Gesichtspunkt des Bestandsschutzes wurde die Frage aufgeworfen, ob der an Herrn … adressierte Bescheid vom 21. Juli 1998 gegenüber der Antragstellerin überhaupt Wirkung entfalte.
Für die Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten im gegenständlichen und im Hauptsacheverfahren, die vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift über den Erörterungstermin am 11. Dezember 2018 verwiesen.
II.
Das Rechtsschutzgesuch ist als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage statthaft und zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg.
I.
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der in der Hauptsache erhobenen Anfechtungsklage ist nach § 80 Abs. 5 VwGO Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft. Die Antragstellerin verfolgt dort, soweit sie sich gegen den Bescheid vom 12. September 2018 wendet, richtigerweise Rechtsschutz mit einer Anfechtungsklage (zur Abgrenzung zum Antrag nach § 123 VwGO vgl. OVG NRW, B.v. 1.12.2017 – 13 B 676/17 – juris Rn. 27 ff.).
Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 der Apothekenbetriebsordnung (ApBetrO) in der geltenden Fassung vom 12. Juni 2012 (BGBl. I S. 1264) sind zwar Apotheken zur ständigen Dienstbereitschaft verpflichtet. Von dieser Pflicht war die …-Apotheke zum Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheids jedoch durch den vorgenannten Bescheid vom 21. Juli 1998 sowie die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 12. Juni 2012 schon in beträchtlichem Umfang befreit.
Der Bescheid vom 21. Juli 1998 erging zwar gegenüber dem vorigen Inhaber. Befreiungen von der hier in Rede stehenden Dienstbereitschaft sind nach dem Wortlaut der Apothekenbetriebsordnung – vgl. § 23 Abs. 1 Sätze 1 und 2 ApBetrO und auch den seinerzeit maßgeblichen § 23 Abs. 3 ApBetrO i.d.F.v. 30.6.1996 (BGBl. I S. 1187) – sowie auch nach ihrem Sinn und Zweck, die Dienstbereitschaft unabhängig von Wechseln in der Inhaberschaft einer Apotheke sicherzustellen, jedoch als sach- bzw. betriebsbezogener Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren. Sie sind damit nicht auf den Apotheker persönlich, sondern auf die einzelne Apotheke und den jeweiligen Inhaber der Apotheke bezogen (vgl. BayVGH, U.v. 27.12.1985 – 22 B 81 A.117 – NJW 1986, 1564/1565; VG Würzburg, B.v. 20.1.2005 – W 8 S 05.23 – juris Rn. 7; Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 64). Etwas anderes lässt sich hier auch den Formulierungen in dem Bescheid nicht entnehmen, zumal dort mal von einer Befreiung gegenüber „dem Apotheker“, mal von einer Befreiung „der Apotheke“ die Rede ist. Damit entfaltet der Bescheid auch gegenüber der Antragstellerin als aktueller Inhaberin der …-Apotheke Wirkung und ist jedenfalls insoweit noch relevant, als er eine weitgehende Befreiung von der Dienstpflicht an Sonn- und Feiertagen enthält.
Eine weitergehende Befreiung ergibt sich für die Antragstellerin aus der auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO und § 23 Abs. 2 ApBetrO ergangenen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 12. Juni 2012. Damit werden die Apotheken insbesondere werktags von 06:00 bis 09:00 Uhr, montags bis freitags von 12:00 bis 14:30 Uhr, montags bis freitags von 18:00 bis 20:00 Uhr und samstags von 12:00 bis 20:00 Uhr von der Dienstbereitschaft befreit; die Befreiung gilt jedoch nicht für Tage, an denen die Apotheke zur ständigen Dienstbereitschaft eingeteilt wird. Diese Befreiungen gelten auch für die …-Apotheke; der Bescheid vom 21. Juli 1998 steht dem nicht entgegen. Soweit es dort heißt, in den nicht von der Befreiung abgedeckten Zeiten müsse die …-Apotheke sich ständig dienstbereit halten, stellt dies nach Auffassung der Kammer allein einen Hinweis auf die seinerzeitige gesetzliche Regelung, also auf das Fehlen einer weitergehenden Befreiung dar und lässt sich nicht als Einteilung zur ständigen Dienstbereitschaft verstehen. Dafür spricht auch, dass der Bescheid auf der Grundlage des § 23 Abs. 3 ApBetrO i.d.F.v. 30.6.1996 erging, der nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck allein auf eine Befreiung sog. Landapotheken abzielte, die gerade keiner Notdienstregelung mit wechselnder Dienstbereitschaft unterlagen (vgl. Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 15). Der bis zum Erlass des gegenständlichen Bescheids geltende Umfang der Befreiung der …-Apotheke ergibt sich damit aus einer Zusammenschau des Bescheids vom 21. Juli 1998 und der Allgemeinverfügung vom 12. Juni 2012, die den vorgenannten Bescheid teilweise überlagert (montags bis freitags von 08:00 bis 09:00 Uhr, von 12:00 bis 14:30 Uhr sowie von 18:00 bis 18:30 Uhr).
Diese die Antragstellerin begünstigenden Verwaltungsakte hat die Antragsgegnerin durch Anordnung der hier gegenständlichen Notdienstregelung konkludent widerrufen bzw. jedenfalls (teilweise) inhaltlich zurückgenommen, wobei die Qualifikation des Vorbehalts in der Allgemeinverfügung vom 12. Juni 2012 hier keiner näheren Erörterung bedarf (vgl. auch BVerwG, U.v. 14.12.1989 – 3 C 30/87 – NJW 1991, 766 = juris Rn. 13; VG Würzburg, B.v. 20.1.2005 – W 8 S 05.23 – juris Rn. 11; VG Regensburg, U.v. 27.11.2017 – RO 5 K 13.1861 – beck-online; VG Ansbach, U.v. 12.10.2016 – An 4 K 16.120 – beck-online). Folglich wäre der Antragstellerin bereits mit der Aufhebung des angegriffenen Bescheids gedient, ohne dass es einer Verpflichtung der Antragstellerin bzw. einer Neubescheidung bedarf.
II.
Der davon ausgehend statthafte und auch sonst zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist jedoch unbegründet.
1. Die Vollziehbarkeitsanordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO genügt den formellen Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin begründet das besondere Interesse daran mit der Sicherstellung der Arzneimittelversorgung sowie dem Interesse der übrigen beteiligten Apotheken an der sofortigen Umsetzung der Dienstbereitschaftsregelung. Aus dieser Begründung ergibt sich hinreichend, weshalb die Antragsgegnerin dem Vollzugsinteresse den Vorrang eingeräumt hat (vgl. dazu VGH BW, B.v. 16.9.1993 – 9 S 1856/93 – juris Rn. 2).
2. Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung hat auch in materieller Hinsicht keinen Erfolg.
Bei der im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung ist zunächst die offensichtliche Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bzw. die Erfolgsaussicht des Hauptsacherechtsbehelfs zu prüfen. Offensichtlich sind die Erfolgsaussichten, wenn das beschließende Gericht im Eilverfahren meint, bereits mit hinreichender Sicherheit den Ausgang in der Hauptsache, also vorrangig seine eigene Entscheidung, prognostizieren zu können (vgl. Külpmann in Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren, 7. Auflage 2017, Rn. 968 m.w.N). Bei offener Erfolgsprognose ist eine (reine) Interessenabwägung durchzuführen, bei der aber die überschaubaren Erfolgsaussichten in der Hauptsache gleichwohl mit einbezogen werden können (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, § 80 Rn. 369 ff. m.w.N.).
a) Nach diesen Maßstäben überwiegt hier das öffentliche Interesse an der Vollziehbarkeit des angegriffenen Bescheids. Die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt, dass der angegriffene Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist und die Anfechtungsklage daher unbegründet bleibt. Jedenfalls aber führt eine Interessenabwägung dazu, dass das besondere öffentliche Interesse an der Vollziehung des Bescheids das Aufschubinteresse der Antragstellerin überwiegt.
aa) Rechtsgrundlage für die angegriffene Regelung der Dienstbereitschaft der Apotheken ist § 4 Abs. 2 LadSchlG id.F.v. 2. Juni 2003 (BGBl I S. 746). Danach hat die nach Landesrecht zuständige Verwaltungsbehörde – in Bayern nach § 3 Abs. 3 der Verordnung über die Zuständigkeit der Arzneimittelüberwachungsbehörden und zum Vollzug des Gendiagnostikgesetzes (Arzneimittelüberwachungszuständigkeitsverordnung – ZustVAMÜB) i.V.m. Art. 34 Abs. 3 Satz 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. g) des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheits- und Veterinärdienst, die Ernährung und den Verbraucherschutz sowie die Lebensmittelüberwachung (Gesundheits- und Verbraucherschutzgesetz – GDVG) die Antragsgegnerin – für eine Gemeinde oder für benachbarte Gemeinden mit mehreren Apotheken anzuordnen, dass während der allgemeinen Ladenschlusszeiten (§ 3 LadSchlG) abwechselnd ein Teil der Apotheken geschlossen sein muss (Satz 1). An den geschlossenen Apotheken ist an sichtbarer Stelle ein Aushang anzubringen, der die zur Zeit offenen Apotheken bekannt gibt (Satz 2). Die Dienstbereitschaft der Apotheken steht der Offenhaltung gleich (Satz 3). Diese Vorschrift gilt trotz Wegfalls der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) und der damit einhergehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Ladenschlusszeiten in Bayern gem. Art. 125 a Abs. 1 GG als Bundesrecht fort, da Bayern bisher von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat (vgl. Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 20).
§ 4 Abs. 2 LadSchlG ist damit zugleich Grundlage für Ausnahmen vom Grundsatz der ständigen Dienstbereitschaft nach § 23 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO. Zwar verweist § 23 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO seit der Änderung der ApBetrO durch die Vierte Verordnung zur Änderung der Apothekenbetriebsordnung vom 5. Juni 2012 (BGBl I S. 1254) nicht mehr auf § 4 Abs. 2 LadSchlG. Die Vorgängerregelung sah vor, dass die Apotheke außer zu den Zeiten, in denen sie aufgrund einer Anordnung nach § 4 Abs. 2 LadSchlG geschlossen zu halten war, ständig dienstbereit war. Gleichwohl kann eine Notdienstregelung, wie sie hier inmitten steht, in Bayern nach wie vor auf § 4 Abs. 2 LadSchlG gestützt werden. Die Schließungsanordnung entbindet die nicht zur Dienstpflicht eingeteilten Apotheken, auch wenn die gesetzessystematische Verknüpfung von Ladenschlussrecht und der Apothekenbetriebsordnung nicht mehr ausdrücklich normiert ist, in Bayern nach wie vor zugleich von der Pflicht zur ständigen Dienstbereitschaft nach § 23 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO. Dies ergibt sich bereits im Wege der Auslegung. Denn es ist nicht anzunehmen, dass die bundesrechtliche Regelung in § 23 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO von dem Apothekenbetreiber eine Öffnung verlangt, die auf der Grundlage des – ebenfalls dem Bundesrecht zugehörenden – Norm des § 4 Abs. 2 LadSchlG untersagt ist. In diesem Sinne lässt sich auch die Begründung der Vierten Verordnung zur Änderung der Apothekenbetriebsordnung verstehen. Danach wurde der Verweis auf § 4 Abs. 2 LadSchlG lediglich gestrichen, weil er nicht mehr für alle Bundesländer relevant ist (vgl. BR-Drs. 61/12 S. 57; vgl. auch Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 7). Dies lässt nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber in der Apothekenbetriebsordnung nunmehr eine abschließende Regelung treffen und, soweit noch relevant, dem bisher geltenden Zusammenwirken von Schließungsanordnungen nach § 4 Abs. 2 LadSchlG und § 23 ApBetrO (vgl. dazu BVerwG, U.v. 16.2.1989 – BVerwG 3 C 35/86 – NJW 1990, 787 = juris Rn. 29; BVerwG, U.v. 26.5.2011 – 3 C 21/10 – NVwZ-RR 2011, 819 = juris Rn. 13), die Grundlage entziehen wollte (vgl. auch VG München, U.v. 23.5.2013 – M 16 K 12.4912 – juris Rn. 14; VG Regensburg, U.v. 27.11.2017 – RO 5 K 13.1861 – beck-online; VG Ansbach, U.v. 12.10.2016 – AN 4 K 16.120 – beck-online). Kompetenzrechtliche Probleme ergeben sich insoweit hier ebenso wenig wie solche der Zuständigkeit: Nach § 3 Abs. 3 ZustVAMÜB ist für den Vollzug von § 4 Abs. 2 LadSchlG sowie von § 23 ApBetrO die Landesapothekenkammer zuständig, soweit öffentliche Apotheken betroffen sind. Die Frage, ob eine Notdienstregelung, wie sie hier in Nummer II des angegriffenen Bescheids getroffen wurde, zugleich als Befreiungsverfügung nach § 23 ApBetrO verstanden werden kann (vgl. dazu Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 33) bedarf damit vorliegend keiner Erörterung.
bb) Davon ausgehend ist der konkludente (teilweise) Widerruf des Bescheids vom 21. Juli 1998 und der Allgemeinverfügung vom 12. Juni 2012 bzw. deren inhaltliche Zurücknahme durch die entsprechenden (Widerrufs-)Vorbehalte gedeckt. Dass die beiden Verwaltungsakte jeweils mit einem (Widerrufs-)Vorbehalt versehen wurden, begegnet dabei keinen Bedenken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts legen Sinn, Zweck und Maßstab einer (Not-)Dienstanordnung nahe, dass es sich dabei um einen Verwaltungsakt handelt, dem seiner Natur nach die Widerruflichkeit immanent ist (vgl. BVerwG, U.v. 14. 12.1989 – 3 C 30.87 – NJW 1991, 766 = juris Rn. 15); im Übrigen wäre die Rechtmäßigkeit des Vorbehalts unerheblich für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs (vgl. BVerwG, a.a.O.).
cc) Die Antragsgegnerin hat von ihrer Widerrufsbefugnis auch fehlerfrei Gebrauch gemacht und eine Neuregelung vorgenommen, die inhaltlich den Anforderungen des § 4 Abs. 2 LadSchlG genügt. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
Nach § 4 Abs. 2 LadSchlG liegt es nicht im Ermessen der Behörde, ob sie tätig wird, wenn die Grundvoraussetzungen der Norm vorliegen. Vielmehr hat sie eine Regelung zu treffen, wenn in einer Gemeinde oder in benachbarten Gemeinden mehrere Apotheken vorhanden sind. Welchen Inhalt diese Anordnung dann hat, ist jedoch in das pflichtgemäße Ermessen der Behörde gestellt. Dabei muss die Behörde unter Wahrung der Wettbewerbsgleichheit zwischen den Apotheken die Arbeitsschutzinteressen des Apothekenpersonals und das Versorgungsinteresse der Bevölkerung gegeneinander abwägen. Weder kann die Bevölkerung eine in jeder Hinsicht bequeme Arzneimittelversorgung verlangen noch das Apothekenpersonal einen uneingeschränkten Arbeitsschutz. Bei der Abwägung hat die Behörde die örtliche Situation zu berücksichtigen, d.h. die Zahl der für eine Notdienstregelung in Betracht kommenden Apotheken, die Entfernung zwischen der dienstbereiten Apotheke und den notfalls zu versorgenden Apothekenkunden sowie die Verkehrsverhältnisse und die öffentlichen Verkehrsbedingungen. Da die widerstreitenden Interessen zu einem gerechten Ausgleich zu bringen sind, kann das Interesse der Bevölkerung an kurzen Wegen zur dienstbereiten Apotheke umso eher berücksichtigt werden, je mehr Apotheken von der Regelung erfasst werden und je geringer damit die Belastung des Apothekenpersonals der einzelnen Apotheke ist. Die Bevölkerung muss umgekehrt um so mehr Abstriche an einer bequemen Arzneimittelversorgung hinnehmen, je weniger Apotheken nach den örtlichen Verhältnissen zu einer einheitlichen Notdienstregelung herangezogen werden können. In keinem Falle aber darf die Notdienstregelung dazu führen, dass sich im Hinblick auf die tatsächlichen Verhältnisse die Bevölkerung außerhalb der allgemeinen Öffnungszeiten nicht mehr in zumutbarer Weise mit Arzneimitteln versorgen kann. Damit sind zugleich die äußersten Grenzen abgesteckt, innerhalb deren sich eine rechtmäßige Ermessensausübung bewegen kann (vgl. zu alldem BVerwG, U.v. 16.2.1989 – BVerwG 3 C 35/86 – NJW 1990, 787 = juris Rn. 28 ff.; BVerwG, U.v. 14.12.1989 – 3 C 30/87 – NJW 1991, 766 = juris Rn. 17).
Das Gericht überprüft dabei lediglich, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder vom Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Es ist hingegen nicht Aufgabe des Gerichts, aus einer Vielzahl möglicher Problemlösungen eine auszuwählen, soweit sich nicht allein diese eine Lösung als die einzig richtige aufdrängt. Bei einer wie vorliegend vielschichtigen Abwägung unter Berücksichtigung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse kann nicht nur eine Rechtsfolge zwingend sein, die dann von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang nachprüfbar wäre und ggf. durch eine eigene Entscheidung des Gerichts ersetzt werden könnte (BVerwG, U. v. 16.2.1989 – 3 C 35/86, NJW 1990, 787 = juris Rn 31).
Nach diesen Maßstäben begegnet der angegriffene Bescheid keinen durchgreifenden Bedenken. Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen erkannt und ihre Ermessensentscheidung ausreichend begründet (Art. 39 Abs. 1 Satz 3 BayVwVfG). Tragfähige Umstände, die eine Ermessensüberschreitung oder einen Ermessensfehlgebrauch nahe legen könnten, sind von der Antragstellerin nicht vorgebracht und auch im Übrigen nicht erkennbar.
Die Antragsgegnerin hat sich im Rahmen der durch die Schließung der …-Apotheke Mitte des Jahres 2018 veranlassten Überprüfung des bisherigen Notdienstmodells in Garmisch-Partenkirchen in nicht zu beanstandender Weise von dem Gedanken leiten lassen, grundsätzlich alle Apotheken in der Region Garmisch-Partenkirchen gleichermaßen in die Notdienstregelung einzubeziehen, soweit die ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung der Bevölkerung hierdurch nicht gefährdet wird. Dies gebietet schon der Gedanke der Wettbewerbsgleichheit als Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, U.v. 26.5.2011 – 3 C 21/10 – NvwZ-RR 2011, 629 = juris Rn. 27; Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 71 und 93; Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 38).
Davon ausgehend hat die Antragsgegnerin angenommen, es sei Kunden aus Garmisch-Partenkirchen zumutbar, für die Inanspruchnahme des Notdienstes die …-Apotheke in … aufzusuchen, und umgekehrt Kunden aus Grainau, nach Garmisch-Partenkirchen zu fahren. In rechtlicher Hinsicht gilt insoweit: Welche Entfernung zur nächsten dienstbereiten Apotheke der Bevölkerung zuzumuten ist, lässt sich nur bei einer Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalls beurteilen, zu denen u.a. die Dichte der Besiedelung, örtliche Lebensgewohnheiten, die topographische Lage der Apotheke, die Straßenverhältnisse sowie die Verkehrsverbindungen gehören (vgl. Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 44 ff.; Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 79 ff.). Als Richtwert wird dabei allgemein zu Grunde gelegt, dass eine Entfernung von mehr als 15 Kilometer zur nächsten dienstbereiten Apotheke für die Bevölkerung unzumutbar ist (vgl. VG Ansbach, U.v. 12.10.2016 – AN 4 K 16.120 – beck-online; BVerwG, U.v. 14.12.1989 – 3 C 30/87 – NJW 1991, 766 = juris Rn. 20). Angesichts der tatsächlichen Verkehrsverhältnisse im ländlich strukturierten Raum, dem das (nördliche) Werdenfelser Land zuzuordnen ist, lässt es keinen Rechtsfehler erkennen, dass die Antragsgegnerin sich hier an diesem Richtwert orientiert und angenommen hat, auch bei einer Einbeziehung der …-Apotheke in … in den Notdienst werde die Arzneimittelversorgung der Bevölkerung Garmisch-Partenkirchens sicher gestellt. Die Ortskerne von Garmisch-Partenkirchen und Untergreinau liegen nur etwa sechs Kilometer auseinander. Im Übrigen führte, selbst wenn man entgegen der Ansicht der Kammer das Ermessen der Antragstellerin wegen gewisser Erschwernisse, die die Neuregelung insbesondere mit Blick auf den öffentlichen Nahverkehr (trotz Anbindung an den sog. Eibseebus) für die Arzneimittelversorgung der Garmischer Bevölkerung mit sich bringt, überschritten sähe, dies wohl nicht zu einer Verletzung des subjektiven Rechts der Antragstellerin auf eine gerechte Verteilung der Notdienste und auf Berücksichtigung ihrer Belange (vgl. dazu VG Ansbach, U.v. 12.10.2016 – AN 4 K 16.120 – beck-online; zur Bedeutung des öffentlichen Nahverkehrs im ländlichen Raum vgl. auch VG Sigmaringen, U.v. 25.10.2005 – 9 K 284/04 – juris Rn. 25).
Die Belange der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin zutreffend erfasst und nicht fehlgewichtet.
Die Antragsgegnerin hat insoweit zunächst ohne Rechtsfehler zu Grunde gelegt, das Vertrauen der Antragstellerin auf den Fortbestand der bisherigen Regelung sei angesichts des genannten Widerrufsvorbehalts nicht schutzwürdig. Dazu führt sie zu Recht auch sinngemäß aus, dass Regelungen zur Dienstbereitschaft ihrer Natur nach Veränderungen der zu Grunde liegenden tatsächlichen Verhältnisse angepasst werden können und müssen; dies ist dem mit dem Berufsrecht vertrauten Apotheker auch erkennbar (vgl. BayVGH, U.v. 27.12.1985 – 22 B 81 A.117 – NJW 1986, 1564/1566).
Soweit die Antragsgegnerin vor Erlass des angegriffenen Bescheids keine Ermittlungen zur Wirtschaftskraft und Personalausstattung der betroffenen Apotheken vorgenommen und bei der Heranziehung zum Notdienst keine Differenzierungen insoweit getroffen hat, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die grundsätzlich ständige Dienstbereitschaft gehört zu den berufstypischen Pflichten des Apothekenbetreibers (vgl. Thür. OVG, U.v. 27.4.2010 – 3 KO 783/07 – juris Rn. 47; VGH BW, B.v. 16.9.1993 – 9 S 1856/93 – juris Rn. 3; Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 1 ff.) und damit zu den allgemeinen Bedingungen des Wettbewerbs. Die Gestaltung des Notdienstes soll die Wettbewerbsbedingungen zwischen den Apotheken vor diesem Hintergrund nicht verändern, sondern vielmehr darauf angelegt sein, die Belastungen und Nachteile, die der Notdienst mit sich bringt, möglichst gleichmäßig – und damit wettbewerbsneutral – auf alle Apotheken zu verteilen (vgl. BVerwG, U.v. 26.5.2011 – 3 C 21/10 – NvwZ-RR 2011, 629 = juris Rn. 27). Danach wird selbst dem Inhaber einer sog. Einmann-Apotheke zugemutet, den Bereitschaftsdienst ggf. allein wahrzunehmen (vgl. Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 6).
Im Übrigen ist, ohne dass es darauf noch entscheidungserheblich ankommt, aber auch nicht ersichtlich, dass die mit der Neuregelung verbundenen Nachteile für die Antragstellerin personell nicht aufzufangen wären. Auf der Grundlage des angegriffenen Bescheids und der Allgemeinverfügung vom 12. Juni 2012 ergeben sich für die …-Apotheke Pflichtöffnungszeiten von 35,5 Stunden. Dazu kommt, je nach Lage der Notdienste, noch eine Dienstbereitschaftszeit – während der Einteilung zum Notdienst – von höchstens 24 Stunden (an einem Sonn- oder Feiertag). Daraus folgt eine Öffnungszeit von maximal rund 60 Stunden in der Woche. Wie in dem Erörterungstermin angesprochen wurde, kann diese Zeit unter gewöhnlichen Umständen von der Antragstellerin und der mit 26 Stunden in der Woche angestellten approbierten Apothekerin abgedeckt werden (zur Wahrnehmung der Dienstbereitschaft durch approbierte Apotheker vgl. Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 95). Für Zeiten von Urlaub, Krankheit und sonstigen Personalengpässen hat die Antragsgegnerin in nicht zu beanstandender Weise auf verschiedene Möglichkeiten, u.a. des Notdiensttausches und der Befreiung im Einzelfall hingewiesen. Im Übrigen erscheint der Turnus mit neun teilnehmenden Apotheken im Vergleich mit anderen in der Rechtsprechung gebilligten Modellen relativ groß; daraus ergibt sich für die Antragstellerin eine Belastung von rund 40 Notdiensten im Jahr.
Dass die Einbeziehung in den Notdienst betriebliche Änderungen von der Antragstellerin verlangt, hat die Antragsgegnerin berücksichtigt und die Einbeziehung in den Notdienstkreis deshalb ohne Ermessensfehler (erst) ab dem Januar 2019 vorgenommen. Eine weitergehende Karenzzeit musste sie der Antragstellerin auch insoweit nicht einräumen, als diese die Absicht zur Aufgabe bzw. zum Verkauf der Apotheke geäußert hat. Dagegen sprechen schon die Rücksicht auf die anderen an der Notdienstregelung beteiligten Apotheken sowie auch der von der Antragstellerin genannte recht lange und ungewisse zeitliche Horizont.
Hinsichtlich der räumlichen Ausstattung hat die Antragsgegnerin zu Recht darauf hingewiesen, dass die Apotheke nach § 4 Abs. 2 Satz 1 ApBetrO zwingend über ein Nachtdienstzimmer verfügen muss (vgl. dazu auch Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 4 Rn. 94 ff.). Dass der diensthabende Apotheker ständig erreichbar sein muss – und insoweit eine Einrichtung der Apotheke mit Notdienstklingel und Notdienstklappe zweckmäßig sein dürfte – ist der Pflicht zur Dienstbereitschaft immanent (vgl. dazu Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 30).
Mit Blick auf die Pflicht zur Bevorratung hat die Antragsgegnerin gleichfalls ohne Ermessensfehler darauf verwiesen, dass sich deren Umfang aus § 15 ApBetrO ergibt. Es ist nicht ersichtlich, dass die angegriffene Notdienstregelung eine erhebliche Ausweitung erforderte oder die Antragstellerin unzumutbare Vorkehrungen treffen müsste, um sich auf die Verschreibungspraxis der Garmischer Ärzte einzustellen.
Schließlich ist, ohne dass es darauf noch erheblich ankäme, noch darauf hinzuweisen, dass die bisher geltende Sonderstellung der …-Apotheke wohl nur historisch und mit Blick auf den Standpunkt der Garmischer Apotheker, die dortige Bevölkerung solle möglichst durch zentral in ihrem Markt gelegene Apotheken versorgt werden, zu erklären ist. Die bisherigen Öffnungszeiten der …-Apotheke, insbesondere die tägliche Öffnung am Sonntag für jeweils eine Stunde, kamen dem Interesse der Bevölkerung Grainaus sicherlich entgegen und erforderten zugleich einen beachtlichen Einsatz der Antragstellerin. Gleichwohl kann die bisherige Dienstbereitschaftszeit der …apotheke die Arzneimittelversorgung Grainaus nicht umfassend sicherstellen. Das bisherige Modell setzt damit zwingend voraus, dass die Grainauer Bevölkerung im Notfall außerhalb der Öffnungszeiten der …-Apotheke ohne weiteres eine Apotheke in Garmisch-Partenkirchen aufsuchen konnte. Wenn die …-Apotheke hingegen eine typische Landapotheke wäre, die sich aufgrund ihrer Entfernung keinem Notdienstverbund zuordnen ließe, müsste ihr zur Sicherstellung der Arzneimittelversorgung Grainaus aller Voraussicht nach eine Dienstbereitschaft auferlegt werden, die erheblich über die Dienstbereitschaft der an einer wechselnden Dienstbereitschaft teilnehmenden Apotheken hinausginge (vgl. Pfeil/Pieck/Blume, ApBetrO, Stand: 17. Ergänzungslieferung 2017, § 23 Rn. 67, 121 ff; Cyran/Rotta, ApBetrO, Stand: Januar 2018, § 23 Rn. 41).
Soweit die Antragstellerin schließlich eine Einbeziehung der Apotheken in Mittenwald, Krün und Farchant in den Notdienstkreis Garmisch-Partenkirchen – zur Vergrößerung des dortigen Turnus – angeregt hat, lässt der Verweis der Antragstellerin auf die Überschreitung der zumutbaren Entfernungen (im Falle Mittenwalds und Krüns) sowie auf das Interesse der in diesen Notdienstverbünden verbleibenden Apotheken, die bei einer Herauslösung der genannten Apotheken öfter Notdienst leisten müssten, keinen Rechtsfehler erkennen.
b) Schließlich wäre der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO selbst dann, wenn die Erfolgsaussichten nicht als hinreichend sicher zu beurteilen wären, dennoch im Wege einer Interessenabwägung abzulehnen. Ohne die sofortige Vollziehbarkeit der Nummern I und II des Bescheidstenors stünde ab dem 1. Januar 2019 an den Tagen, an denen nach der angegriffenen Regelung die …-Apotheke zur Dienstbereitschaft eingeteilt ist, keine Apotheke zur Arzneimittelversorgung der Bevölkerung zur Verfügung. Denn die Übergangsregelung vom 22. Mai 2018 ist bis zum 31. Dezember 2018 befristet. Wird zusätzlich in den Blick genommen, dass die Antragsgegnerin insoweit den Garmischer Apotheken auferlegen könnte, die durch die Schließung der …-Apotheke entstandene Lücke – wie bisher – einstweilen allein aufzufangen, fällt eine Abwägung der Interessen der Antragstellerin mit denen der Apothekenbetreiber in Garmisch-Partenkirchen zu Gunsten der letztgenannten aus, zumal diese schon bislang erheblich durch die Notdienste belastet werden.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG. Im Eilverfahren ist der Streitwert von Euro 5.000,00 dabei um die Hälfte zu reduzieren (Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).