Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  3 ZB 16.868

Leitsatz

1 Die Übergangsregelung des Art. 143 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 BayBG bringt nicht allgemein zum Ausdruck, dass der „alte Rechtsstand“ für Beamte gelten soll, die sich bereits zum 31. Dezember 2010 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befunden haben. (redaktioneller Leitsatz)
2 Der bayerische Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zum Neuen Dienstrecht vom 5. August 2010 mit Art. 106 BayBeamtVG eine Übergangsregelung hinsichtlich der Anhebung des Referenzalters zur Ermittlung der Versorgungsabschläge nach Art. 26 Abs. 2 BayBeamtVG bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung getroffen. Der Umstand, dass in dieser Übergangsregelung die Gruppe der Lehrer in der Ansparphase keine Sonderregelung erfahren hat, ist nicht als planwidrige Regelungslücke zu werten. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 1 K 15.2574 2016-03-15 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 1.417,20 € festgesetzt.

Gründe

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 2. Alt. VwGO (besondere rechtliche Schwierigkeiten) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag bleibt ohne Erfolg.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Ernstliche Zweifel sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen. Das ist vorliegend nicht der Fall.
Die am 17. Juni 1953 geborene Klägerin beantragte am 26. Februar 2010 Altersteilzeit im Blockmodell, die unter dem 3. August 2010 von der Regierung von Mittelfranken antragsgemäß genehmigt wurde. Die Arbeits- bzw. Ansparphase wurde auf den Zeitraum zwischen dem 1. August 2010 und dem 31. Juli 2013 und die Freistellungsphase auf den Zeitraum zwischen dem 1. August 2013 und dem (vorzeitigen) Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand, voraussichtlich 1. August 2015, festgesetzt.
Im Streit ist die Festsetzung der Versorgungsbezüge ab dem 1. August 2015. Die Klägerin geht davon aus, dass nur ein Versorgungsabschlag in Höhe von 3,31 v.H. vorzunehmen ist.
1.1 Das Verwaltungsgericht hat einen Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Versorgungsbezügen mit einem geringeren Versorgungsabschlag als 5,4 v.H. zu Recht verneint. Rechtsgrundlage für die Festsetzung des Versorgungsabschlags in Höhe von 5,4 v.H. ist Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 2 des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes (BayBeamtVG) in der Fassung vom 1. Januar 2011 (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt: BVerwG, B.v. 20.8.2014 – 2 B 49/14 – juris Rn. 15: Eintritt in den Ruhestand). Danach sind die Versorgungsbezüge zu mindern, wenn der Beamte vor Ablauf des Monats, in dem er das für ihn in Art. 106 Abs. 2 Nr. 2 BayBeamtVG geregelte Referenzalter erreicht, in den Ruhestand versetzt wird. Da die Klägerin am 17. Juni 1953 geboren ist, beträgt das für sie maßgebliche Referenzalter 63 Jahre und 7 Monate. Danach hätte sie mit Ablauf des Monats Januar 2017 abschlagsfrei in den regulären Ruhestand gehen können. In den Ruhestand versetzt wurde die Klägerin hingegen auf eigenen Antrag bereits mit Ablauf des Monats Juli 2015, mithin 18 Monate vor Erreichen des Referenzalters. Ihre Versorgungsbezüge waren folglich um den Versorgungsabschlag, der nach Art. 26 Abs. 2 BayBeamtVG 3,6 v.H. für jedes Jahr beträgt, um das der Beamte/die Beamtin vor Erreichen des Referenzalters in den Ruhestand versetzt wird, zu mindern (3,6 v.H. x 1,5 = 5,4).
Die Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht habe unzutreffend eine entsprechende Anwendung des Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBG verneint. Die Übergangsregelung des Art. 106 Abs. 2 BayBeamtVG sei unzureichend und erfasse Sachverhaltsgestaltungen wie die vorliegende nicht, sodass von einer gesetzlichen Regelungslücke auszugehen sei. Sie verweist auf die bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegte Ruhegehaltsberechnung des Bayerischen Lehrer- und Lehrerinnenverbands vom 1. Januar 2010, die – ausgehend von einem Referenzalter von 63 Jahren – einen Versorgungsabschlag auf das Ruhegehalt gemäß § 14 Abs. 3 BeamtVG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (§ 108 Abs. 1 BeamtVG) für die Zeit vom 1. August 2015 bis 30. Juni 2016 in Höhe von 3,31 v.H. (3,6 v.H. x 0,92) vorgenommen hat.
Nach Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBG findet Art. 62 BayBG in der am 31. Dezember 2010 geltenden Fassung für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen Anwendung, die sich am 1. Januar 2011 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befinden. Nach Art. 62 Satz 2 BayBG in der Fassung vom 31. Dezember 2010 ist die Altersgrenze für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen das Ende des Schuljahres, das dem Schuljahr vorangeht, in dem sie das 65. Lebensjahr vollenden.
Die Klägerin meint, die Übergangsregelung des Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBG bringe allgemein zum Ausdruck, dass der „alte Rechtsstand“ für Beamte gelten solle, die sich bereits zum 31. Dezember 2010 in der Ansparphase der Altersteilzeit im Blockmodell befunden hätten.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils kann die Klägerin damit nicht darlegen.
Die Auffüllung „offener“ Gesetzeslücken durch Analogie ist in zweifacher Hinsicht möglich. Zum einen durch eine Gesetzeszum anderen durch eine Rechts- bzw. Gesamtanalogie (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 381/383 f.). Der Klägerin kann weder mit einer Gesetzesnoch mit einer Rechtsanalogie das von ihr begehrte Ziel eines verminderten Versorgungsabschlags erreichen.
Bei der Gesetzesanalogie wird die von einer Norm angeordnete Rechtsfolge auf Sachverhalte angewendet, die dieser Norm nicht unterfallen. Die mit Art. 143 Abs. 1 Satz 3 angeordnete Rechtsfolge – Anwendung des Art. 62 BayBG in der am 31. Dezember 2010 geltenden Fassung – ist für die hier zu beurteilende versorgungsrechtliche Streitigkeit unbehelflich und vermag daher in methodischer Hinsicht eine zulässige Analogie nicht zu vermitteln.
Bei der Rechtsanalogie wird ein aus mehreren Bestimmungen abzuleitender Rechtsgedanke auf einen im Gesetz nicht geregelten Tatbestand übertragen. Da die hier von der Klägerin in den Blick genommene Bestimmung eine singuläre ist, scheidet mithin eine Rechtsanalogie bereits aus diesem Grunde aus.
Mitunter mag zwar auch die Klarstellung der einer einzelnen Gesetzesbestimmung zu Grunde liegenden „ratio legis“ für eine Analogie genügen (vgl. Larenz a.a.O. S. 388), aber auch insoweit kann die Klägerin keine ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO darlegen.
Zum einen ist ratio des Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBeamtVG nicht – wie die Klägerin meint – der Gedanke, Beamte in der Ansparphase generell dem „alten Recht“ unterfallen zu lassen. Der bayerische Gesetzgeber hat vielmehr ausschließlich wegen schulorganisatorischer Gründe eine Übergangsregelung geschaffen, um die mit der Anhebung der Altersgrenze verbundene Verschiebung der Freistellungsphase in das laufende Schuljahr zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 16/3200, S. 576). Ratio legis der Bestimmung sind daher legitime pädagogische und schulorganisatorische Gründe zur Sicherstellung eines kontinuierlichen Schul- und Unterrichtsbetriebs.
Zum anderen sind im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts einer analogen Anwendung besonders enge Grenzen gesetzt. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Versorgungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (vgl. § 3 Abs. 1 BeamtVG bzw. Art. 3 Abs. 1 BayBeamtVG). Durch die Gesetzesbindung ist es daher den Gerichten verwehrt, Beamten eine gesetzlich nicht geregelte Versorgung zu gewähren (BVerwG, U.v. 27.3.2014 – 2 C 2/13 – juris Rn. 18). Das schließt zwar nicht generell aus, eine im Bayerischen Beamtenversorgungsgesetz versehentlich nicht getroffene Regelung nach dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers im Wege der Analogie zu schließen (BVerwG a.a.O. juris Rn. 19). Der analogen Anwendung einer – hier beamtenrechtlichen – Regelung auf versorgungsrechtliche Bestimmungen sind aber besonders enge Grenzen gesetzt. Dies gilt gleichermaßen für die Zuerkennung von Versorgungsleistungen im Wege der Analogie als auch für deren Ausschluss oder Beschränkung (BVerwG a.a.O. juris Rn. 20). Zum einen liegen planwidrige Gesetzeslücken im Bereich der geltenden Beamtenversorgung angesichts des regelmäßig abschließenden Charakters der getroffenen Bestimmungen nur ganz ausnahmsweise vor (BVerwG a.a.O. juris Rn. 21). Zum anderen darf die Analogie nicht zur Umgehung des verfassungsrechtlich fundierten Gesetzesvorbehalts im Versorgungsrecht führen. Es muss ausgeschlossen sei, dass letztlich die Gerichte durch großzügige Interpretation des mutmaßlichen Willens des Gesetzgebers Versorgungsleistungen zusprechen, ausschließen oder beschränken (BVerwG a.a.O. juris Rn. 22).
Die Voraussetzungen für eine Analogie sind danach vorliegend nicht gegeben. Es fehlt bereits an einer Regelungslücke. Der bayerische Gesetzgeber hat mit dem Gesetz zum Neuen Dienstrecht vom 5. August 2010 (GVBl 2010, 764) mit Art. 106 BayBeamtVG eine Übergangsregelung hinsichtlich der Anhebung des Referenzalters zur Ermittlung der Versorgungsabschläge nach Art. 26 Abs. 2 BayBeamtVG bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung getroffen. Der Umstand, dass in der genannten Übergangsregelung die Gruppe der Lehrer in der Ansparphase keine Sonderregelung erfahren hat, ist nicht als planwidrige Regelungslücke zu werten. Diese ist nicht schon dann anzunehmen, wenn die von einem Betroffenen erwünschte Regelung nicht bzw. nur in einem anderen Regelungszusammenhang ergangen ist. Es muss maßgeblich hinzukommen, dass aufgrund der Gesamtumstände anzunehmen ist, dass diese Regelung unbedacht vom Gesetzgeber nicht getroffen worden ist (vgl. BVerwG, B.v. 26.1.2016 – 2 B 17/15 – juris Rn. 11). Entsprechende Gesamtumstände hat die Klägerin in ihrer Antragsbegründung nicht dargelegt, sondern sich darauf beschränkt, die von ihr gewünschte Analogie als sachgerecht zu bezeichnen. Damit kommt sie ihrer Darlegungslast nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht nach.
1.2 Die Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass es in ihrem Fall aufgrund der Kombination von Altersteilzeit bei vorzeitiger Ruhestandsversetzung auf Antrag und Änderung der gesetzlichen Vorschriften durch Erhöhung der Altersgrenze zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen „echten“ Rückwirkung gekommen sei.
Ernstliche Zweifel ergeben sich auch hieraus nicht. Die die Klägerin belastende Neuregelung der Altersgrenze für den abschlagsfreien Ruhestandseintritt entfaltet keine „echte“ Rückwirkung. Eine „echte“ Rückwirkung liegt nur dann vor, wenn die Rechtsfolgen einer Norm mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Sachverhalte gelten sollen (vgl. BVerfG, B.v. 2.5.2012 – 2 BvL 5/10 – juris Rn. 65 und 72 m.w.N.). Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach der Verkündung eintreten, tatbestandlich aber bereits von einem ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgehen („tatbestandliche Rückanknüpfung“), liegt eine „unechte“ Rückwirkung vor (vgl. BVerfG, B.v. 2.5.2012 a.a.O. Rn. 73).
Vorliegend liegt ein Fall der „unechten“ Rückwirkung vor. Die Klägerin befand sich zwar bereits seit 1. August 2010 in Altersteilzeit im Blockmodell, ihr ursprüngliches Referenzalter nach § 14 Abs. 3 BeamtVG in der bis zum 31. August 2006 geltend Fassung (Art. 108 Abs. 1 BeamtVG) – 31. Juli 2016 – war aber zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern am 5. August 2010 ebenso wenig eingetreten wie das erst nachträglich geänderte Referenzalter mit Ablauf des 31. Januar 2017. Eine solche „unechte“ Rückwirkung ist zulässig, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 7.7.2010 – 2 BvL 14/02 – juris Rn. 58). Zu diesen Voraussetzungen verhält sich die Antragsbegründung nicht, sodass die Klägerin auch insoweit ihrer Darlegungslast nicht nachgekommen ist.
1.3 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass für die Berechnung der Versorgungsbezüge der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt des Eintritts des Versorgungsfalls maßgeblich ist, somit die am 1. August 2015 geltenden Bestimmungen des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes. An dieser Rechtsauffassung ergeben sich für den Senat auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens der Klägerin keine Zweifel. Hinsichtlich des Bestehens des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs ergibt sich der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt nicht aus dem Prozessrecht, sondern aus dem materiellen Recht. In materieller Hinsichtlich ist das Ruhegehalt nach demjenigen Recht festzusetzen, das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gilt (vgl. BVerwG, U.v. 26.9.2012 – 2 C 48.11 – juris Rn. 13; U.v. 25.8.2011 – 2 C 22.10 – juris Rn. 8). Materiell-rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Festsetzung der Versorgungsbezüge ist Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BayBeamtVG, wonach der Anspruch auf Ruhegehalt mit dem Beginn des Ruhestands entsteht. Mit dieser Formulierung kommt mittelbar zum Ausdruck, dass für den Anspruch auf Ruhegehalt die Verhältnisse maßgeblich sind, wie sie in sachlicher und tatsächlicher Hinsicht im Zeitpunkt des Beginns des Ruhestands maßgeblich sind. Die Klägerin führt aus, mit der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand auf Antrag sei auch eine Entscheidung über die künftigen Versorgungsbezüge getroffen worden. Diese Argumentation geht bereits von einem unzutreffenden Ausgangspunkt aus, denn mit der Gewährung der Altersteilzeit war keine – auch nur mittelbare – Entscheidung über die Versorgungsbezüge verbunden, zumal der gewährende Bescheid unter Widerrufsvorbehalt stand und den 1. August 2015 nur als voraussichtlichen Eintritt in den Ruhestand nannte.
2. Aus den unter 1. dargestellten Gründen ergibt sich zugleich, dass die Rechtssache nicht die behaupteten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweist.
3. Die Rechtssache weist auch nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Soweit die Klägerin die Frage aufwirft, ob „für Fallgestaltungen der Altersteilzeit in Kombination mit der vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand auf Antrag bei Schwerbehinderung und Änderung der Regelungen zur Altersgrenze bei Inkrafttreten des neuen Dienstrechts ab 1. Januar 2011 bei Tätigkeit der Beamten in der Ansparphase der Altersteilzeit eine entsprechende Anwendung des Art. 143 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 BayBG gerechtfertigt ist“, lässt sich diese anhand der o.g. Rechtsprechung beantworten.
4. Der Zulassungsantrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. der Ziff. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 2013 [24 x (152,57 € – 93,52 €) = 1.417,20 €].
Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).