Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  RO 3 E 20.2645

Leitsatz

Die organschaftlichen Stellungen als Stadtratsmitglied verleihen diesem nur subjektive Mitwirkungsrechte im Stadtratsgremium – ein Recht auf Erweiterung dieses Rechtskreises durch Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat lässt sich daraus nicht ableiten. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz für die Bestellung von Verwaltungsbeiräten der Antragsgegnerin.
Bei der Kommunalwahl im Jahr 2020 wurden zwei von insgesamt 50 Stadtratsmitgliedern für die Partei AfD in den Stadtrat gewählt, einer davon ist der Antragsteller des gegenständlichen Verfahrens, der andere ist der Antragsteller des parallelen Verfahrens RO 3 E 20.2648.
Die Geschäftsordnung für den Stadtrat der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2014 in der Fassung vom 14. Mai 2020 (Geschäftsordnung) enthält in § 18 („Bestellung und Aufgaben“) folgende Regelungen:
„(1) Der Stadtrat kann zur Vorbereitung seiner Beschlüsse und zur Überwachung der Stadtverwaltung (Art. 30 Abs. 3 GO) ehrenamtliche Stadtratsmitglieder zu ehrenamtlichen Verwaltungsbeiräten/Verwaltungsbeirätinnen für einzelne städtische Dienststellen, Schulen, Betriebe, von der Stadt verwaltete Stiftungen oder sonstige städtische Wirkungsgebiete bestellen. Sie sollen Mitglieder des für ihr Wirkungsgebiet zuständigen Stadtratsausschusses sein.
(2) Der Oberbürgermeister/Die Oberbürgermeisterin hat dafür Sorge zu tragen, dass die Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen über bedeutsame Angelegenheiten ihres Wirkungsgebietes unterrichtet werden und geforderte Auskünfte erhalten, soweit nicht besondere Verschwiegenheitspflichten entgegenstehen. Die Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen haben kein Weisungsrecht gegenüber städtischen Bediensteten.
(3) Für die Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen gilt die als Anlage 2 dieser Geschäftsordnung beiliegende „Geschäftsordnung für die ehrenamtlichen Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen“; sie ist Bestandteil dieser Geschäftsordnung (Art. 30 Abs. 3 GO)“
Die Oberbürgermeisterin der Antragsgegnerin lud mit Schreiben vom 2. Juni 2020 zu einer Sitzung des Ältestenrates für den 23. Juni 2020. Das Einladungsschreiben nannte als Thema des ersten Tagesordnungspunktes die „Bestellung der Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen“. Laut Teilnehmerliste nahm für die AfD der Antragsteller an der Sitzung am 23. Juni 2020 teil. In dieser wurde den Mitgliedern des Ältestenrates von der Stadtverwaltung laut Sitzungsniederschrift mitgeteilt, dass bei der Bestellung der Verwaltungsbeiräte üblicherweise das d´Hondtsche Höchstzahlverfahren angewendet werde und den Fraktionen und Einzelstadträten eine Auflistung zugegangen sei, welchen Dienststellen ein Verwaltungsbeirat zur Seite gestellt werden solle und in welcher Reihenfolge die Fraktionen und Einzelstadträte ihre Wünsche äußern könnten. Laut Niederschrift sei eine Diskussion entstanden, als der Antragsteller vorgeschlagen habe, dass ein Stadtratsmitglied der AfD als Verwaltungsbeirat für das Amt für Integration und Migration (Amt 77) bestellt werden solle. Die restlichen Mitglieder des Ältestenrates hätten diesem Wunsch ausdrücklich widersprochen und ein Mitglied habe dem Antragsteller vorgeschlagen, anstelle des Amtes 77 das Rechtsamt zu übernehmen. Dies habe der Antragsteller abgelehnt. Auch der zweite Vorschlag des Antragstellers, auch für das Amt für Wirtschaft und Wissenschaft einen AfD-Stadtrat als Verwaltungsbeirat zu bestellen, sei auf Widerstand gestoßen. Laut Niederschrift sei von der Stadtverwaltung darauf hingewiesen worden, dass die Mitglieder des Ältestenrates lediglich Empfehlungen für die Bestellung der Verwaltungsbeiräte abgeben könnten und die endgültige Entscheidung im Stadtrat getroffen werde.
Das Schreiben, mit dem die in der Niederschrift erwähnte Auflistung der Dienststellen, denen ein Verwaltungsbeirat zur Seite gestellt werden solle, und der Reihenfolge, in der die Fraktionen und Einzelstadträte ihre Wünsche äußern könnten, war in den von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen nicht enthalten.
Am 23. Juli 2020 bestellte der Stadtrat der Antragsgegnerin einzelne seiner Mitglieder zu Verwaltungsbeiräten für verschiedene städtische Dienststellen, Schulen, von der Stadt verwaltete Stiftungen und sonstige städtische Wirkungsgebiete. Für die Bestellung von 45 Verwaltungsbeiratspositionen folgte der Stadtrat dem nach Aktenlage einvernehmlichen Beschlussvorschlag des Ältestenrates; dabei wurden zwölf Kandidaten der CSU, elf von Bündnis 90/Die Grünen, jeweils sechs von SPD und Brücke, drei Kandidaten der ÖDP, zwei der Freien Wähler und jeweils ein Kandidat von CSB, FDP, LINKE, PARTEI und Ribisl bestellt. Für zwei weitere Verwaltungsbeiratspositionen gab es jeweils mehrere Vorschläge: als Verwaltungsbeirat für das Amt für Integration und Migration (Amt 77) wurden der Antragsteller sowie ein Mitglied der SPD-Stadtratsfraktion vorgeschlagen, der gegen die Stimmen der beiden Stadträte der AfD bestellt wurde; als Verwaltungsbeirat für das Amt für Wirtschaft und Wissenschaft (Amt 85) wurden der Antragsteller des Verfahrens RO 3 E 20.2648 sowie eine Kandidatin der FDP vorgeschlagen, die ebenfalls gegen die Stimmen der beiden AfD-Stadträte bestellt wurde. Laut Sitzungsniederschrift kündigte der Antragsteller an, eine juristische Überprüfung dieses Vorgangs zu veranlassen.
Mit Anwaltsschriftsatz vom 26. Oktober 2020, bei Gericht eingegangen am 30. Oktober 2020, ließen der Antragsteller des gegenständlichen Verfahrens und der Antragsteller des Verfahrens RO 3 E 20.2648 Klage erheben (RO 3 K 20.2646 bzw. RO 3 K 20.2649) mit dem Antrag, die Antragsgegnerin zu verurteilen, die am 23. Juli 2020 vorgenommene Bestellung der Verwaltungsbeiräte zu wiederholen und dergestalt zu ändern, dass sie gemäß ihrem Stärkeverhältnis im Stadtrat bei der Bestellung entsprechend berücksichtigt werden. Ferner beantragten sie in einem weiteren Anwaltsschriftsatz vorläufigen Rechtsschutz.
Zur Begründung machten sie geltend, im Koalitionsvertrag von 2014, bestätigt im Koalitionsvertrag von 2020, sei geregelt, dass bei Benennung der Verwaltungsbeiräte der Zugriff durch die Parteien und Gruppen in der Reihenfolge erfolge, die sich nach d`Hondt (Höchstzahlverfahren) aus dem Wahlergebnis ergebe. Nach dem d`Hondtschen Höchstzahlverfahren stünden den Antragstellern jeweils ein Sitz „in einem Verwaltungsbeirat“ zu. Der Antragsteller habe einen Verzicht auf die Bewerbung, zu der er aufgefordert worden sei, mit der Begründung abgelehnt, er sei hierfür geeignet, da er ein Drittel seiner beruflichen Laufbahn im Ausland verbracht habe, mehrere Sprachen fließend spreche und mit einer nichteuropäischen Ausländerin verheiratet sei. Die im Ältestenrat erfolgten Vorschläge der AfD sollten gemäß der Geschäftsordnung dem Stadtrat vorgeschlagen werden. Die Amtszeit der Beiräte betrage in der Regel sechs Jahre. Die stimmberechtigten Mitglieder im Integrationsbeirat würden 2021 neu gewählt. Nicht stimmberechtigte Mitglieder aus dem Stadtrat seien durch den Stadtrat bereits am 23. Juli 2020 bestellt worden. Die erste konstituierende Sitzung zur Neuwahl des Integrationsbeirates habe am 8. Oktober 2020 in der Volkshochschule R. stattgefunden, am 15. Oktober 2020 habe es eine Videokonferenz gegeben.
Der Antragsteller sei für den gegenständlichen Antrag antragsbefugt, da er geltend machen könne, möglicherweise in seinem Recht als Stadtrat und im Recht auf Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat entsprechend dem Stärkeverhältnis im Stadtrat verletzt zu sein. Das Recht zur möglichen Bestellung ergebe sich aus § 18 der Geschäftsordnung i.V.m. Art. 30 der Bayerischen Gemeindeordnung (GO), den Satzungen sowie den Koalitionsvereinbarungen 2014 und 2020. Das Recht zur Bestellung stehe jedem einzelnen Stadtratsmitglied zu, ein solches könne daher auch als Prozesspartei auftreten. Ein Anordnungsgrund sei gegeben, da es für den Antragsteller einen wesentlichen Nachteil darstelle, wenn er bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu Unrecht gezwungen wäre, auf einen ihm zustehenden Sitz „in den Verwaltungsbeiräten“ der Antragsgegnerin zu verzichten und so wesentliche kommunalpolitische Einflussmöglichkeiten zu verlieren. Die Mitwirkungsmöglichkeiten an der Willensbildung und der Einflussnahme seien rechtlich an den Sitz im jeweiligen Beirat geknüpft. Die besondere Eilbedürftigkeit liege vor, da am 8. Oktober 2020 erstmalig der Integrationsbeirat zu einer Sitzung zusammengekommen sei. Es bestehe auch ein Anordnungsanspruch, da der Antragsteller als Stadtratsmitglied einen grundsätzlichen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Bestellung von Verwaltungsbeiräten durch den Stadtrat habe. Das Demokratieprinzip verlange eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit den staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern der Verwaltung. Die Spiegelbildlichkeit müsse daher nicht nur bei der Besetzung der Ausschüsse eingehalten werden, sondern auch „in den Beiräten“. Insbesondere wenn sich der Stadtrat für ein anerkanntes Verteilungsverfahren nach d`Hondt entschieden habe, sei er daran gebunden. Von diesem Verfahren – dessen Anwendung sich aus § 18 der Geschäftsordnung i.V.m. Art. 30 Abs. 3 GO und den Koalitionsverträgen von 2014 und 2020 ergebe – sei ohne sachliche Begründung abgewichen worden. Auch unter Berücksichtigung der Organisations- und Selbstverwaltungshoheit des Stadtrates sei es mit dem Willkürverbot nicht vereinbar, für die Verteilung von Verwaltungsbeiratsposten von einem gewählten Verfahren ohne sachlichen Grund abzuweichen, um so gezielt Fraktionen oder Gruppen im Stadtrat zu benachteiligen oder auszuschließen. Die nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren zustehenden Beiratssitze seien den Antragstellern abgesprochen worden. Nachdem sich die Antragsteller für einen Beirat entschieden hätten, sei ihnen das Vorschlagsrecht abgesprochen worden. Die Oberbürgermeisterin habe andere Stadtratsmitglieder „für die entsprechenden Beiräte“ vorgeschlagen, um die Antragsteller von der Bestellung auszuschließen und ihnen einen Beiratsposten zu verweigern. Je stärker von einer bisher überwiegend akzeptierten Handhabung abgewichen werde und je gezielter die gewählte Verfahrensgestaltung auf einen bestimmten (Ausgrenzungs-)Effekt hin zugeschnitten erscheine, desto gewichtiger müssten die sachbezogenen Argumente sein, die das Vorgehen der Ratsmehrheit rechtfertigten. Solche sachbezogenen Argumente seien weder vorgetragen noch ersichtlich.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, über die Bestellung der Verwaltungsbeiräte im Stadtrat erneut zu entscheiden und die Antragsteller gemäß dem Stärkeverhältnis im Stadtrat bei der Bestellung entsprechend zu berücksichtigen.
Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung ist insbesondere ausgeführt, das d´Hondtsche Höchstzahlverfahren habe die Antragsgegnerin bereits in der Vergangenheit hilfsweise bei der Erstellung der Vorschlagsliste für die Bestellung der Verwaltungsbeiräte, über die der Stadtrat beschließe, herangezogen. Die Gründe hierfür seien rein praktischer Art, da die Anwendung des Verfahrens zu einer nachvollziehbaren Reihung führe. In der Sitzung des Ältestenrates am 23. Juni 2020 seien mit Ausnahme des Antragstellers alle Teilnehmer der Auffassung gewesen, dass ein Stadtratsmitglied, das einer rechtspopulistischen, in Teilen rechtsextremen Partei angehöre, vom Stadtrat keinesfalls beauftragt werden könne, die Verwaltungstätigkeit einer Dienststelle zu überwachen, zu deren Aufgaben unter anderem die Flüchtlings- und Integrationsberatung und Ausländerangelegenheiten gehörten. Dies stoße nicht nur die ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürger vor den Kopf, sondern würde auch für die Beschäftigten dieses Amtes eine äußerst schwierige Situation darstellen. Eine ähnliche Einschätzung habe es bei dem Wunsch für die Bestellung als Verwaltungsbeirat beim Amt für Wirtschaft und Wissenschaft gegeben, insbesondere bei den Wirtschaftsbetrieben und den Hochschulen würde diese Bestellung zu Irritationen und Unverständnis führen. Im Laufe der Diskussion habe man dem Antragsteller nahezulegen versucht, seinen Wunsch nach einer anderen, noch verfügbaren Dienststelle zu benennen. Dies habe er abgelehnt, selbst nach mehrfachem Hinweis der Oberbürgermeisterin, dass der Stadtrat den Wünschen der beiden AfD-Stadtratsmitglieder möglicherweise nicht entsprechen werde. Der gegenständliche Antrag sei bereits nicht statthaft, da die zu bestellenden Organwalter (hier: Verwaltungsbeiräte) bereits allesamt seit Juli 2020 bestellt seien, ihre Funktion bzw. ihr Amt angenommen und ihre Tätigkeit auch bereits aufgenommen hätten. Seit dem 23. Juli 2020 bis zur Einreichung des streitgegenständlichen Antrags seien 95 Tage vergangen; dies sei mit der gebotenen zeitnahen Inanspruchnahme des einstweiligen Rechtsschutzes schwerlich zu vereinbaren. Die zeitliche Verknüpfung zu einer Sitzung des Integrationsbeirates sei unbehelflich; mit der Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat des Amtes für Integration und Migration sei keine Mitgliedschaft im Integrationsbeirat der Stadt R. verbunden; es handle sich um unterschiedliche Funktionen bzw. Gremien, die möglicherweise vom Antragsteller miteinander verwechselt worden seien. Dem Antrag fehlten aber auch Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund. Aus der Geschäftsordnung ergebe sich gerade nicht, dass alle Stadtratsmitglieder zu einem Verwaltungsbeirat bestellt werden müssten. Der Stadtrat könne, er müsse aber nicht alle ehrenamtlichen Mitglieder zu Verwaltungsbeiräten bestellen. Auch bleibe es dem Stadtrat überlassen, festzulegen, auf welche Weise die Auswahl darüber erfolge, welches Stadtratsmitglied für welche städtische Dienststelle zum Verwaltungsbeirat bestellt werde. Es liege in seinem Entschließungs- bzw. Auswahlermessen, ob, auf welche Weise und wie viele Verwaltungsbeiräte bestellt würden. Weder sei der Stadtrat dabei an das Spiegelbildlichkeitsprinzip gemäß Art. 33 Abs. 1 GO gebunden noch vermittle die Koalitionsvereinbarung einen solchen Anspruch, da damit kein „Zugriff“ verschafft werde, sondern lediglich eine Reihung für die Möglichkeit erfolge, anzugeben, bei welchen Dienststellen die jeweiligen Fraktionen und Einzelstadträte die Funktion als Verwaltungsbeirat übernehmen würden. Bei der Bestellung der Verwaltungsbeiräte habe die Antragsgegnerin keine justiziablen Ermessensfehler begangen. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerseite sei den AfD-Stadtratsmitgliedern auch nicht das Vorschlagsrecht abgesprochen worden, sie hätten ihre Vorschläge bzw. Wünsche durchaus unterbreiten können. Der Stadtrat sei über diese auch informiert gewesen.
Das Gericht teilte den Beteiligten im Rahmen der Eingangsbestätigung bzw. der Erstzustellung mit, dass für jeden der beiden Antragsteller jeweils eigene Verfahren angelegt worden seien, da sie geltend gemacht hätten, das Recht zur Bestellung stehe dem jeweiligen Antragsteller als einzelnes Stadtratsmitglied zu. Eine Reaktion des Antragstellers erfolgte daraufhin nicht.
Zur Vervollständigung der Sachverhaltsdarstellung wird auf die Inhalte der Gerichtsakten in den Verfahren RO 3 E 20.2645, RO 3 K 20.2646, RO 3 E 20.2648 und RO 3 K 20.2649 Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz bleibt ohne Erfolg.
Der Antrag ist bei verständiger Würdigung und Auslegung des Vorbringens nach § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass Antragsteller das einzelne Stadtratsmitglied und nicht etwa die „Gruppe“ der AfD im Stadtrat ist. Zwar hat der Antragsteller gemeinsam mit dem Antragsteller des Verfahrens RO 3 E 20.2648, der ebenfalls für die AfD Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin ist und gemeinsam mit dem Antragsteller dieses Verfahrens die vollständige AfD-Stadtratsgruppe bildet, durch den gemeinsamen Prozessbevollmächtigten in jeweils einem Schriftsatz für beide Klagen erheben und für beide Eilanträge stellen lassen. Dabei handelt es sich aber erkennbar nicht um eine Klage und einen Antrag der im Stadtrat der Antragsgegnerin vertretenen Gruppe der AfD, sondern um jeweils eine für jedes einzelne der beiden Stadtratsmitglieder individuell erhobene Klage und jeweils einen für jedes einzelne der beiden Stadtratsmitglieder individuell gestellten Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz, die nur äußerlich in je einem Anwaltsschriftsatz verbunden sind. So stellten sie schon nicht ausdrücklich als eine im Stadtrat vertretene Gruppe ihre Rechtsschutzbegehren, was – zumal von anwaltlich Vertretenen – zur Klarstellung durchaus zu erwarten gewesen wäre. Vor allem aber ergibt sich das aufgezeigte Auslegungsergebnis aus dem Umstand, dass die Antragsteller ausdrücklich zu erkennen gaben, jeweils ein Recht als einzelnes Mitglied des Stadtrates geltend machen zu wollen; dementsprechend machten sie eigens geltend, als einzelnes Stadtratsmitglied auch als Prozesspartei auftreten zu können. Sie stellten daher ersichtlich nicht auf ein der Stadtratsgruppe der AfD vorgeblich zustehendes Recht ab, sondern eben auf eines, das ihnen jeweils als einzelnes Stadtratsmitglied zustehen sollte. Dann gibt sich aber nicht die AfD-Gruppe als Antragsteller zu erkennen, sondern die einzelnen Stadtratsmitglieder. Bestätigt wird diese Auslegung letztlich dadurch, dass die Antragsteller auch auf den bereits mit der Eingangsbestätigung erteilten Hinweis des Gerichts, für jeden der beiden Antragsteller seien jeweils eigene Verfahren angelegt worden, da sie geltend gemacht hätten, das Recht zur Bestellung stehe dem jeweiligen Antragsteller als einzelnes Stadtratsmitglied zu, nicht reagierten und insbesondere nicht etwa die Behandlung eines einheitlichen Antrags der AfD-Gruppe in einem gemeinsamen Verfahren verlangten.
1. Der danach im gegenständlichen Verfahren als Antrag des einzelnen Stadtratsmitglieds zu verstehende Antrag ist bereits unzulässig.
Der Antragsteller kann schon keine Antragsbefugnis bzw. keinen Anordnungsanspruch auf eine neue Beschlussfassung im Stadtrat der Antragsgegnerin und seine Berücksichtigung bei einer neuen Entscheidung über die Bestellung der Verwaltungsbeiräte geltend machen, weil es ihm insoweit bereits an einer entsprechenden subjektiven Rechtsposition fehlt. Der Antrag ist daher unabhängig von der antragsgegnerseitig aufgeworfenen Frage der „Statthaftigkeit“ (vgl. aber zur Möglichkeit jedenfalls der Verpflichtung zu einer erneuten Entscheidung über eine Ausschussbesetzung VG Ansbach, B.v. 25.9.2020 – AN 4 E 20.01670 – juris) und einer Verwirkung bereits unzulässig. Ebenso wenig kommt es deshalb darauf an, inwieweit der Antragsteller die Funktion und die Bedeutung des Amtes eines „Verwaltungsbeirates“ im Sinne des § 18 der Geschäftsordnung für den Stadtrat der Antragsgegnerin möglicherweise missverstanden oder verwechselt hat.
a) Der Antragsteller ist nicht als Privatperson von den streitgegenständlichen Beschlüssen des Stadtrats vom 23. Juli 2020 betroffen, sondern allenfalls in seiner Eigenschaft als Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin und damit als Organ. Damit kann er im gegenständlichen Verfahren keine ihm gerade als Privatperson zustehenden Rechte geltend machen, sondern lediglich solche, die ihm in seiner Eigenschaft als Organ zustehen. Als solches ist er aber letztlich Teil der öffentlichen Gewalt, die selbst grundrechtsverpflichtet ist. Da der Antragsteller aber nicht zugleich Grundrechtsverpflichteter und Grundrechtsberechtigter sein kann, kann er sich als Organ grundsätzlich schon einmal nicht auf Grundrechte wie beispielsweise Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) berufen (vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, VwGO, 39. EL Juli 2020, § 42 Abs. 2 Rn. 101).
b) In seinen ihm tatsächlich zustehenden organschaftlichen Rechten oder in seiner Stellung als Organ ist der Antragsteller jedoch nicht berührt. Er ist gegenwärtig zwar Mitglied des Stadtrats der Antragsgegnerin, die insoweit bestehende organschaftliche Stellung und die damit verbundenen Mitwirkungs- und sonstigen Rechte (z.B. Recht auf Teilnahme, Beratung und Abstimmung in den Sitzungen der entsprechenden Gremien) bleiben durch die streitgegenständlichen Beschlüsse des Stadtrats jedoch unberührt.
Wie aus dem Vorbringen des Antragstellers hervorgeht, verfolgt er mit seinem Rechtsschutzbegehren letztlich das Ziel, entsprechend dem Vorschlag der AfD-Stadträte zum Verwaltungsbeirat des Amtes für Integration und Migration bestellt zu werden. Die organschaftlichen Stellungen als Stadtratsmitglied verleihen dem Antragsteller aber eben auch nur subjektive Mitwirkungsrechte im Stadtratsgremium – ein Recht auf Erweiterung dieses Rechtskreises durch Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat lässt sich daraus jedoch nicht ableiten.
Dies folgt zunächst aus einem Vergleich mit der Situation bei der Besetzung von Ausschüssen. Es existiert nämlich auch kein Anspruch, der einer Minderheit oder gar einem einzelnen Stadtratsmitglied generell in jedem Ausschuss einen Sitz zusprechen würde (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: 106. EL Juni 2019, Art. 33 GO Rn. 14 m.w.N.). Ein Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds darauf, eine mitgliedschaftliche Vertretung in einem Ausschuss des Gemeinderats zu erhalten, kann insbesondere auch nicht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über die Minderheitenrechte fraktionsloser Abgeordneter des Deutschen Bundestages begründet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat die prinzipielle Mitwirkungsmöglichkeit für einen einzelnen (fraktionslosen) Abgeordneten in Ausschüssen, denen er nicht angehört, aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitet. Für die Rechtsstellung des gewählten Kommunalvertreters fehlt aber eine entsprechende Vorschrift. Auch eine analoge Anwendung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG kommt nicht in Betracht. Zwar gehen auch die Kommunalvertretungen aus Wahlen im Sinn des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG hervor. Sie sind aber Organe einer Selbstverwaltungskörperschaft und kein Parlament. Im Übrigen hat das Bundesverfassungsgericht die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleiteten Mitwirkungsmöglichkeiten des fraktionslosen Abgeordneten ohnehin in einem bloßen Rederecht und Antragsrecht in den Ausschüssen gesehen; es ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts verfassungsrechtlich jedoch nicht geboten, einem fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuss ein – notwendigerweise überproportional wirkendes – Stimmrecht zu geben (vgl. zum Ganzen BayVGH, BayVBl 1993, 180 und BVerwG, BayVBl 1994, 376) und dadurch den Vertretern einer Fraktion im Ausschuss gleichzustellen. Wenn aber bei der Mitwirkung in Ausschüssen keine völlige Gleichstellung des fraktionslosen Abgeordneten mit den fraktionsangehörigen Abgeordneten geboten ist, ist nicht ersichtlich, weshalb für einen fraktionsloses Stadtratsmitglied bei der Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat etwas anders gelten soll.
Der Antragsteller als Organ kann zudem nicht in einem Recht auf objektive Rechtmäßigkeit der vom Gemeinderat gefassten Beschlüsse verletzt sein, da ihm ein solches ebenfalls nicht zusteht. Als Organ bzw. als einzelnes Stadtratsmitglied hat der Antragsteller nämlich weder aus Art. 19 Abs. 4 GG (Rechtsschutzgarantie) noch aus Art. 20 Abs. 3 GG (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) oder aus sonstigen Vorschriften einen allgemeinen, gegebenenfalls einklagbaren Rechtsanspruch darauf, dass der Stadtrat nur materiell rechtmäßige Beschlüsse fasst (vgl. z.B. Hölzl/Hien/Huber, GO/LKrO/BezO, Stand: 62. EL Juni 2020, Art. 29 GO Nr. 5.5 sowie Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Stand: 142. EL Juli 2020, Art. 30 GO Nr. 6.2, jeweils m.w.N. zur Rechtsprechung). Dementsprechend kann er auch nicht allgemein die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Beschlüsse des Gemeinderats gerichtlich überprüfen lassen, mit denen seine Bestellung zum Verwaltungsbeirat abgelehnt wurde.
c) Der Antragsteller behauptet zwar sinngemäß durchaus, es bestehe ein Recht auf seine Bestellung zum Verwaltungsbeirat, weil die Verteilung der Verwaltungsbeiratsposten der Antragsgegnerin nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren zu erfolgen habe, danach der AfD zwei derartige Funktionen zustünden und bei deren Besetzung einem entsprechenden Vorschlagsrecht Rechnung zu tragen sei. Selbst wenn man ein solches bindendes Vorschlagsrecht vorliegend annehmen wollte, könnte dieses tatsächlich aber jedenfalls nicht vom Antragsteller selbst geltend gemacht werden, sondern allenfalls von der „Gruppe“ der AfD im Stadtrat, die ihn vorgeschlagen hat. Diese ist aber nicht Antragstellerin im gegenständlichen Verfahren, wie bereits oben aufgezeigt wurde.
Die Bestellung zu einem Verwaltungsbeirat im Sinne des § 18 der Geschäftsordnung ist zu unterscheiden von der Bestellung zu einem Ausschussmitglied im Sinne des Art. 33 GO. Während sich für die Zusammensetzung der gemeindlichen Ausschüsse und die Bestellung von Ausschussmitgliedern in Art. 33 GO gesetzliche Regelungen finden, fehlt Entsprechendes für die Bestellung von Verwaltungsbeiräten, denen bestimmte Aufgaben übertragen und die mit der Bestellung gerade nicht automatisch Mitglied in einem Gremium werden. Eine gesetzliche Grundlage besteht zwar mit Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GO auch hierfür; danach beschließt der Gemeinderat über die Verteilung der Geschäfte unter die Gemeinderatsmitglieder. Dabei kann der Gemeinderat ihm selbst zustehende Geschäfte (nicht solche des Bürgermeisters) auf Gemeinderatsmitglieder (nicht etwa auf Gemeindebedienstete) übertragen; das allein so bestellte Gemeinderatsmitglied, dem nicht auch zusätzlich nach Art. 39 Abs. 2 GO Befugnisse übertragen wurden, ist im Wesentlichen darauf beschränkt, die dem Gemeinderat zustehende Überwachungsbefugnis nach Art. 30 Abs. 3 GO im übertragenen Umfang auszuüben und hierüber dem Gemeinderat zu berichten (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO/LKrO/BezO, Stand: 62. EL Juni 2020, Art. 46 GO Nr. 2); hinzu kommt gegebenenfalls eine Mitwirkung bei der Vorbereitung der Beratungsgegenstände im Gemeinderat (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Stand: 142. EL Juli 2020, Art. 46 GO Nr. 5). Nähere Bestimmungen zur Bestellung nach Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GO, etwa zum Verteilungsverfahren, zur Amtszeit oder auch zur Abberufung, sind dem Gesetz jedoch zu nicht zu entnehmen; daher obliegt es grundsätzlich dem jeweiligen Gemeinderat, die weiteren Einzelheiten kraft seiner Geschäftsordnungsautonomie zu bestimmen (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Stand: 142. EL Juli 2020, Art. 46 GO Nr. 4).
Eine ausdrückliche Regelung für die Verteilung der Verwaltungsbeiratsposten auf die Stadtratsmitglieder lässt sich der geltenden Geschäftsordnung für den Stadtrat der Antragsgegnerin jedoch nicht entnehmen. In § 18 dieser Geschäftsordnung in Verbindung mit der Anlage 2 („Geschäftsordnung für die Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen“) ist unter anderem vorgesehen, dass der Stadtrat einzelne seiner Mitglieder gemäß ihren persönlichen und beruflichen Kenntnissen, Erfahrungen, Neigungen und Interessen durch Beschluss als „Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen“ bestellen und für jeden von ihnen ein Vertreter bestellt werden könne; ihnen obliege die Aufgabe, im Rahmen der allgemeinen Rechtsordnung und der für den Stadtrat und die Stadtverwaltung insbesondere geltenden Bestimmungen aller Art städtische oder stiftungseigene Einrichtungen, Betriebe, Vermögensinbegriffe oder ein sonstiges städtisches Wirkungsgebiet zu betreuen, und zwar informativ, fördernd und überwachend (§ 1 der Anlage 2 zur Geschäftsordnung). Dabei sei nach § 2 der Anlage 2 zur Geschäftsordnung ein Verwaltungsbeirat nur dem Stadtrat verantwortlich und das Amt werde im Auftrag des gesamten Stadtrates und in Beachtung seiner Beschlüsse oder der Beschlüsse von Ausschüssen ausgeübt. Der einzelne Verwaltungsbeirat solle Mitglied des Ausschusses sein, in dem die Angelegenheiten des betreffenden Wirkungsgebietes überwiegend behandelt werden; andernfalls soll er an dessen Sitzungen teilnehmen, wenn wichtige, das Wirkungsgebiet betreffende Gegenstände beraten werden (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung und § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Anlage 2 zur Geschäftsordnung). Ein Stadtratsmitglied ist nach § 2 Abs. 2 der Anlage 2 zur Geschäftsordnung zur Übernahme des Amtes verpflichtet, wenn ihm dies neben der Inanspruchnahme als Stadtratsmitglied und neben seinem Hauptberuf und ohne dessen allzu große Vernachlässigung billigerweise zugemutet werden könne. Das Amt als Verwaltungsbeirat lasse die sonstigen Pflichten als Stadtratsmitglied unberührt und es könne unabhängig von der Stadtratsmitgliedschaft abgelehnt oder niedergelegt werden, wobei hierfür die Vorschriften der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Stadtrats gelten sollen. Insbesondere eine Anwendbarkeit des sich für die Ausschussbesetzung aus Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO ergebenden Spiegelbildlichkeitsprinzips, das zu einem verkleinerten Abbild der Zusammensetzung des Stadtrates im jeweiligen Ausschuss führen soll, ist in den gegenständlichen Geschäftsordnungsregelungen des Stadtrates damit gerade nicht ausdrücklich bestimmt. Vielmehr sind in der Geschäftsordnung und ihrer Anlage 2 lediglich fachliche Auswahlkriterien genannt („gemäß ihren persönlichen und beruflichen Kenntnissen, Erfahrungen, Neigungen und Interessen“), die durch das Einbeziehen auch bloßer „Neigungen und Interessen“ der Stadtratsmitglieder allerdings sehr offen gehalten sind.
Zwar enthält die „Koalitionsvereinbarung für die Stadtratsperiode 2014 – 2020“, die zwischen vier Stadtratsfraktionen und einer Einzelstadträtin geschlossen worden war, unter anderem folgende Regelung: „Bei Benennung der Verwaltungsbeiräte/Verwaltungsbeirätinnen erfolgt der Zugriff durch die Parteien und Gruppen in der Reihenfolge, die sich nach D´Hondt (Höchstzahlverfahren) aus dem Wahlergebnis ergibt.“ Aber auch dann, wenn diese Regelung in eine für die aktuelle Amtsperiode des Stadtrats geltende Koalitionsvereinbarung zwischen einzelnen Stadtratsfraktionen und -gruppen bzw. Einzelstadträten Eingang gefunden haben sollte, könnte der Antragsteller daraus keine Rechte für sich ableiten, da er weder Partner der aktuellen Koalitionsvereinbarung wäre noch durch die Koalitionsvereinbarung unmittelbar Geschäftsordnungsrecht zu seinen individuellen Gunsten gesetzt worden wäre; eine Umsetzung der Regelung aus der Koalitionsvereinbarung im Rahmen der maßgeblichen Geschäftsordnung ist jedenfalls nicht erfolgt.
Mangels anderweitiger Anhaltspunkte wird daher für die Verteilung der Verwaltungsbeiratsposten maßgeblich auf die bisherige Verteilungspraxis abzustellen sein. Wenn dabei in der Vergangenheit etwa wie bei der Besetzung von Ausschusssitzen verfahren worden sein sollte und keine ausdrückliche Abkehr von dieser Praxis beschlossen wurde, mag in Ermangelung ausdrücklicher Geschäftsordnungsregelungen daran zu denken sein, dass auch für neue Verwaltungsbeiratsbestellungen diese Handhabung fortzuführen ist (vgl. allgemein zur Frage der Geltung von Regelungen zur Ausschussbesetzung auch bei der Referentenbestellung vorbehaltlich Geschäftsordnungsregelungen z.B. BayVGH, B.v. 6.10.1987 – 4 CE 87.2294 – FSt 1988 Nr. 2 und Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Stand: 142. EL Juli 2020, Art. 46 GO Nr. 4). Auf diesem Weg kann es zumindest mittelbar auch zu einer gewissen Bedeutung der einschlägigen Regelungen aus der Koalitionsvereinbarung kommen, soweit diese die tatsächliche Übung im Stadtrat wiederspiegeln. Danach ergibt sich aber im Einklang mit dem Vorbringen der Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren, dass allenfalls den im Stadtrat vertretenen Parteien und Gruppen ein „Benennungsrecht“ zugesprochen wurde, nicht aber den einzelnen Stadtratsmitgliedern wie dem Antragsteller, der Teil einer zweiköpfigen AfD-„Gruppe“ im Stadtrat der Antragsgegnerin ist. Unabhängig davon, ob der Stadtrat bei der Bestellung von Verwaltungsbeiräten an die „Benennungen“ oder Vorschläge der im Stadtrat vertretenen Parteien und Gruppen gebunden ist, steht also jedenfalls dem Antragsteller selbst kein derartiges Benennungs- oder Vorschlagsrecht zu. Zumindest insoweit trägt auch ein Vergleich mit Art. 33 Abs. 1 Satz 4 GO, der den im Gemeinderat vertretenen „Parteien und Wählergruppen“ ein Vorschlagsrecht zuspricht, nicht aber den einzelnen Mitgliedern des Gemeinderats, auf die es auch nicht übertragen werden kann (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Stand: 142. EL Juli 2020, Art. 33 GO Nr. 1.4 m.w.N.). Daher wird insoweit der in einem Gemeinderat vertretenen Fraktion oder Gruppe als kommunalverfassungsrechtlich bestimmtes Organ bzw. als Personenvereinigung, der insoweit ein Recht zustehen kann, im Übrigen auch die Beteiligungsfähigkeit nach § 61 Nr. 2 VwGO zugesprochen (vgl. z.B. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 61 Rn. 9). Das von der Fraktion oder Gruppe vorgeschlagene Gemeinderatsmitglied ist in seiner Eigenschaft als Organ insoweit aber letztlich nur Objekt eines etwaigen bindenden Vorschlagsrechts, nicht aber Subjekt in dem Sinne, dass es selbst Träger eines solchen Rechts ist (vgl. VG Regensburg, U.v. 8.3.2017 – RN 3 K 16.1026 – juris).
Der Bestellungsvorschlag der AfD-Gruppe verschaffte dem einzelnen vorgeschlagenen Stadtratsmitglied auch gerade noch keine subjektive organschaftliche Rechtsposition, in der er durch einen die Bestellung ablehnenden Beschluss des Stadtrats verletzt sein könnte, sondern allenfalls die Chance, zum Verwaltungsbeirat bestellt zu werden, bzw. einen bloßen, noch nicht geschützten Rechtsreflex, der ihm daher auch noch keine Klagebefugnis vermitteln kann (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: 106. EL Juni 2019, Art. 33 GO Rn. 35 m.w.N. zur Situation bei einer Ausschussmitgliedsbestellung). Allein durch einen Vorschlag einer Stadtratsfraktion oder -gruppe hat sich die Position eines vorgeschlagenen Stadtratsmitglieds selbst dann, wenn der Vorschlag für den Stadtrat bindend wäre, noch nicht in einer Weise verdichtet, dass sie ihm eine Klage- und Antragsbefugnis verschaffen würde; vielmehr kann weiterhin allein die vorschlagende Fraktion oder Gruppe eine mögliche Verletzung eines allenfalls ihr zustehenden und möglicherweise bindenden Vorschlagsrechts geltend machen (vgl. VG Regensburg, U.v. 8.3.2017 – RN 3 K 16.1026 – juris zur Situation bei einer Ausschussbesetzung). Ein solches wäre im Übrigen auch nicht dadurch bereits „verbraucht“, dass sie den Vorschlag getätigt, der Stadtrat ihm aber nicht gefolgt ist, da dem Vorschlag durch dessen Ablehnung gerade noch nicht Rechnung getragen wurde.
Ein einzelnes Gemeinderatsmitglied, welches lediglich die allenfalls seiner Fraktion bzw. seiner Gruppe zustehenden Rechte geltend macht, ist nach allem nicht klage- oder antragsbefugt (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: 106. EL Juni 2019, Art. 33 GO Rn. 35 m.w.N.), da es insoweit nicht in subjektiven Rechten verletzt sein kann. Damit kann der Antragsteller als einzelnes Stadtratsmitglied, das einer Gruppe angehört, vorliegend aber auch keinen Anordnungsanspruch für sich reklamieren, sodass der gegenständliche Antrag bereits unzulässig ist.
2. Ob der im Stadtrat der Antragsgegnerin vertretenen Gruppe der AfD ein Anordnungsanspruch zustünde, kann vorliegend letztlich offen bleiben, da diese nicht Antragstellerin des gegenständlichen Verfahrens ist und die Frage in diesem daher nicht entscheidungserheblich ist. Dennoch sei zumindest darauf hingewiesen, dass insoweit durchaus gewisse Zweifel bestehen.
Wie oben bereits erwähnt kann zwar eine in einem Gemeinderat vertretene „Gruppe“ als kommunalverfassungsrechtlich bestimmtes Organ bzw. als Personenvereinigung, der insoweit ein Recht zustehen kann, nach § 61 Nr. 2 VwGO durchaus beteiligungsfähig sein. Bei den in Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO genannten „Parteien und Wählergruppen“ handelt es sich letztlich der Sache nach um die „Fraktionen und Gruppen“, die bis zur Gesetzesänderung von 1978 in der Regelung benannt waren (vgl. Hölzl/Hien/Huber, GO/LKrO/BezO, Stand: 62. EL Juni 2020, Art. 33 GO Nr. 8), wobei es sich bei einer „Gruppe“ um (eine Vereinigung von) Gemeinderatsmitglieder(n) handelt, die die in der jeweiligen Geschäftsordnung für eine Fraktionsbildung erforderliche Mindestgröße nicht erreicht bzw. erreichen (vgl. auch § 5 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Stadtrats der Antragsgegnerin). Danach handelt es sich bei den beiden AfD-Vertretern im Stadtrat der Beklagten um eine „Gruppe“ im vorgenannten Sinn, da sie die in § 5 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Stadtrat der Antragsgegnerin für eine Fraktionsbildung vorausgesetzte Mindestgröße von drei Mitgliedern nicht erreichen.
Wie ebenfalls bereits zuvor dargelegt, konnten nach der bisherigen Praxis offenbar die im Stadtrat der Antragsgegnerin vertretenen „Fraktionen“ und „Gruppen“ Vorschläge bzw. Benennungen für die Bestellung von Verwaltungsbeiräten unterbreiten, wobei die Reihenfolge der „Benennungen“ nach dem d´Hondtschen Höchstzahlverfahren erfolgte. Diese Vorschlags- bzw. Benennungsoption wurde nach Aktenlage vorliegend auch der Gruppe der AfD-Stadtratsmitglieder eingeräumt. Auf Grundlage der dem Gericht im gegenständlichen Verfahren bislang vorliegenden Informationen lässt sich aber nicht ohne weiteres darauf schließen, dass den Vorschlägen bzw. Benennungen der Fraktionen und Gruppen tatsächlich zwingend bindende Wirkung für die Beschlussfassung im Stadtrat zukommen sollte. Vielmehr stellt sich die praktizierte Handhabung bei vorläufiger Bewertung als ein Weg dar, um überhaupt in geordneter Form einen nach Möglichkeit einvernehmlichen Weg zur Bestellung der zahlreichen Verwaltungsbeiräte des Stadtrats der Antragsgegnerin beschreiten zu können; andernfalls würde möglicherweise schon zu Beginn einer neuen Amtsperiode „Kampfabstimmungen“ um jeden einzelnen der (nahezu) 50 zu besetzenden Verwaltungsbeiratsposten drohen. Es ist für das Gericht jedoch bislang nicht erkennbar, dass damit tatsächlich auch ein bindendes Recht für die einzelne Fraktion oder Gruppe verbunden sein sollte, um deren Vertreter die Überwachung gerade des konkret gewünschten städtischen Amtes und keines anderen zu ermöglichen. Trotz der insoweit geringen Schärfe des § 1 Abs. 1 der Anlage 2 zur Geschäftsordnung für den Stadtrat der Antragsgegnerin deutet darauf nämlich doch auch die darin enthaltene Aufzählung fachlicher Auswahlkriterien hin, wonach einzelne Stadtratsmitglieder „gemäß ihren persönlichen und beruflichen Kenntnissen, Erfahrungen, Neigungen und Interessen“ durch den Stadtrat (Plenum) zu Verwaltungsbeiräten bestellt werden (und auch nicht etwa durch den Ältestenrat, der die Behandlung im Stadtrat allenfalls vorbereiten kann). Der Stadtrat hat sich damit also durchaus ein gewisses Prüfungsrecht vorbehalten, ob die vorgeschlagenen Stadtratsmitglieder die genannten (wenn auch sehr weiten) Anforderungen erfüllen. Schon dadurch unterscheiden sich die gegenständlichen Verfahrensregelungen zur Bestellung von Verwaltungsbeiräten maßgeblich von denen zur Ausschussbesetzung, die ohne weitere Voraussetzungen eine Bindung an die Vorschläge der Fraktionen und Gruppen vorsehen. Auch ist – wie bereits oben angemerkt – eine Bindung des Stadtrats an die Vorschläge bzw. Benennungen der Fraktionen und Gruppen in der Geschäftsordnung und ihrer Anlage jedenfalls nicht ausdrücklich bestimmt. Ob eine rechtliche Verpflichtung besteht, bei der Verteilung der Geschäfte nach Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GO den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zu beachten, sodass womöglich daraus zumindest eine gewisse Bindung des Stadtrates an die getätigten Vorschläge resultiert, mag im Übrigen ebenfalls zweifelhaft sein, wie sich gerade aus dem Fehlen einer Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO entsprechenden Regelung in Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GO ergeben dürfte (die Geltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes ablehnend z.B. Wernsmann/Neudenberger in BeckOK Kommunalrecht Bayern, 8. Ed. Stand 1.11.2020, Art. 46 Rn. 6). Ungeachtet dessen würde sich vorliegend gegebenenfalls die weitere Frage stellen, ob dem Spiegelbildlichkeitsprinzip nicht nur deshalb nicht entsprochen wurde, weil sich die Gruppe der AfD weigerte, das Angebot der Benennung von Verwaltungsbeiratsvorschlägen zur Überwachung von anderen städtischen Ämtern als den gewünschten anzunehmen.
Der gegenständliche Antrag des einzelnen Stadtratsmitglieds war jedoch bereits ungeachtet dessen jedenfalls mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52, 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) unter Berücksichtigung des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. dort Ziff. 1.5 und 22.7).