Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  6 ZB 15.2029

Leitsatz

1 Ist ein Beamter während des vom Dienstherrn festgesetzten Beurteilungszeitraums befördert worden, so hat die Erstbehörde im Rahmen der Regelbeurteilung sämtliche vom Beamten während dieses Zeitraums erbrachten Leistungen am Maßstab der Anforderungen des am Beurteilungsstichtag innegehabten Amtes zu würdigen, wenn die einschlägigen Beurteilungsrichtlinien und die Beurteilungspraxis dies so vorsehen. Der Tatbestand einer Beförderung des beurteilten Beamten muss in der (Regel-)Beurteilung der Erstbehörde hinreichend deutlich erkennbar werden (Fortschreibung BVerwG 26.08.1993 – 2 C 37.91 – DVBl 1994, 112). (redaktioneller Leitsatz)
2 Im Regelfall kann – bei gleich gebliebener Leistung – das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung nach Beförderung in das Spitzenamt des gehobenen Dienstes (Besoldungsgruppe A 13 s) gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung um eine Stufe (von “übertrifft die Anforderungen deutlich” auf “übertrifft die Anforderungen”) herabgesetzt werden (Präzisierung BayVGH BeckRS 2016, 45101). (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Widerspruchsbehörde hat bei der Überprüfung einer Regelbeurteilung grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Die Widerspruchsbehörde ist bei der Überprüfung einer Regelbeurteilung nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt (Fortschreibung BVerwG NVwZ 2000, 329). (redaktioneller Leitsatz)
4 Die Widerspruchsbehörde hat bei der Überprüfung einer Regelbeurteilung ihre Prüfungskompetenz auszuschöpfen. Sie kann dabei die Beurteilung des Dienstvorgesetzten (ggf. bestätigt durch den weiteren Vorgesetzten und den abschließenden Beurteiler) aus der Entscheidung der Erstbehörde übernehmen und sich zu eigen machen (Präzisierung BVerwG NVwZ 2000, 329). (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 21K 13.2402 2015-05-29 Ent VGMUENCHEN VG München

Tenor

I.
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 29. Mai 2015 – M 21 K 13.2402 – wird zugelassen, soweit die Klage auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 24. April 2013 abgewiesen wurde.
Im Übrigen wird der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung abgelehnt.
II.
Der Kläger hat die Kosten des erfolglosen Teils des Zulassungsverfahrens zu tragen. Im Übrigen bleibt die Kostenentscheidung der Endentscheidung vorbehalten.
III.
Der Streitwert für den erfolglosen Teil des Zulassungsverfahrens wird auf 5.000 € festgesetzt. Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird vorläufig auf 2.500 € festgesetzt.

Gründe

Der zulässige Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, ist teilweise begründet.
1. Unbegründet ist der Zulassungsantrag, soweit sich der Kläger gegen die Abweisung seiner Klage auf Aufhebung der dienstlichen Beurteilung vom 31. August 2012 wendet. Insoweit bestehen an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Der Kläger ist Technischer Regierungsoberamtsrat (Besoldungsgruppe A 13s) und als Flugbetriebs- und Systemingenieur für Kampfflugzeuge tätig. Er wendet sich gegen seine Regelbeurteilung vom 31. August 2012 für den Zeitraum vom 1. Februar 2009 bis 30. November 2011, die mit dem (drittbesten) Gesamturteil „übertrifft die Anforderungen“ schließt. Am 24. März 2011 war der Kläger in sein derzeitiges statusrechtliches Amt befördert worden. Den vom Kläger erhobenen Widerspruch gegen seine dienstliche Beurteilung wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. April 2013 zurück. Die Klage auf Aufhebung der dienstlichen Beurteilung und des Widerspruchsbescheids sowie auf erneute Beurteilung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Mai 2015 für unbegründet erachtet und insgesamt abgewiesen.
Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 31. August 2012 rechtlich nicht zu beanstanden ist.
Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung ist auf die Überprüfung beschränkt, ob der Dienstherr gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hingegen darf das Gericht nicht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollziehen oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzen. Denn nur der für den Dienstherrn handelnde Vorgesetzte soll ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls vom Dienstherrn zu bestimmenden – fachlichen und persönlichen Anforderungen des Amtes und der Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu (ständige Rechtsprechung, z. B. BVerwG, U. v. 17.9.2015 – 2 C 13.14 – juris Rn. 9; U. v. 11.12.2008 – 2 A 7.07 – juris Rn. 11; BayVGH, B. v. 3.6.2015 – 6 ZB 14.312 – juris Rn. 5; B. v. 5.3.2012 – 6 ZB 11.2419 – juris Rn. 4). Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen (hier die Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und Arbeitnehmer im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung – Beurteilungsbestimmungen – und die zugehörigen Durchführungshinweise), sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Das Gericht hat deshalb auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U. v. 11.12.2008 – 2 A 7.07 – juris Rn. 11; BayVGH, B. v. 3.6.2015 – 6 ZB 14.312 – juris Rn. 5; B. v. 5.3.2012 – 6 ZB 11.2419 – juris Rn. 4).
Gemessen an diesem Maßstab ist nichts dafür ersichtlich, dass die streitige dienstliche Beurteilung vom 31. August 2012 an einem beachtlichen Rechtsmangel leiden und der Dienstherr daher zu einer Neubeurteilung des Klägers verpflichtet sein könnte. Der Zulassungsantrag zeigt keine Gesichtspunkte auf, die insoweit Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils begründen und weiterer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht ausreichend berücksichtigt, dass das Gesamturteil gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung um eine Stufe (von „übertrifft die Anforderungen deutlich“ auf „übertrifft die Anforderungen“) herabgesetzt worden ist.
Nach § 21 BBG und § 48 BLV sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten regelmäßig zu beurteilen. Dem entspricht Abschnitt A. Nr. II.4 Abs. 1 der Beurteilungsbestimmungen, wonach Beamte bis einschließlich der Besoldungsgruppe A 15 alle 3 Jahre zu beurteilen sind. Wenn ein Beamter – wie der Kläger – während des Beurteilungszeitraums befördert worden ist, sind im Rahmen der Regelbeurteilung sämtliche vom Beamten während dieses Zeitraums erbrachten Leistungen am Maßstab der Anforderungen des am Beurteilungsstichtag innegehabten Amtes zu würdigen, wenn die einschlägigen Beurteilungsrichtlinien und die Beurteilungspraxis dies so vorsehen. Der Aussagewert der Beurteilung hinsichtlich der Vergleichbarkeit mit Beurteilungen anderer Beamter ist jedenfalls dann gewährleistet, wenn der Beamte am Maßstab des ihm im Zeitpunkt des Beurteilungsstichtags jeweils übertragenen (statusrechtlichen) Amtes beurteilt wird und der Tatbestand der Beförderung des Beamten hinreichend deutlich in der Beurteilung erkennbar wird. (BVerwG, U. v. 26.8.1993 – 2 C 37.91 – juris Rn. 12). Hiermit stehen die Beurteilungsbestimmungen und die hierzu ergangenen Durchführungshinweise im Einklang. Nach Abschnitt A. Nr. 2a.2 der Durchführungshinweise hat es keinen Einfluss auf den Beginn des Beurteilungszeitraumes, wenn der Beamte im Beurteilungszeitraum befördert wird. Der Tag der Beförderung ist in Abschnitt A des Beurteilungsvordrucks anzugeben. Die Leistungen des Beamten sind am Maßstab des ihm zum Beurteilungsstichtag übertragenen statusrechtlichen Amtes zu beurteilen. In der dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 31. August 2012 ist das Datum der Beförderung innerhalb des Beurteilungszeitraums mit „24. März 2011“ zutreffend angegeben. Nach Abschnitt A. Nr. 17.2 der Durchführungshinweise zu den Beurteilungsbestimmungen ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Anforderungen in einem höheren statusrechtlichen Amt größer sind als in einem niedrigeren. Das bedeutet, dass der Beamte nach der Beförderung an einem strengeren Maßstab zu messen ist, nämlich an dem des neuen Amtes, so dass er bei gleich gebliebenen Leistungen regelmäßig schlechter zu beurteilen ist. Auch dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung, weil der allgemeine Erfahrungssatz besteht, dass mit einem höheren Statusamt die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben verbunden ist, die im allgemeinen gegenüber einem niedrigeren Statusamt gesteigerte Anforderungen beinhalten und mit einem größeren Maß an Verantwortung verbunden sind (vgl. BVerfG, B. v. 4.10.2012 – 2 BvR 1120/12 – NVwZ 2013, 573 Rn. 13; BVerwG, B. v. 20.6.2013 – 2 VR 1.13 – BVerwGE 147, 20 Rn. 52; BayVGH, B. v. 26.02.2016 – 6 CE 16.240 – juris Rn. 11). Es entspricht daher – bei gleich gebliebener Leistung – dem Regelfall, dass das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung des Klägers nach dessen Beförderung in das Spitzenamt des gehobenen Dienstes (Besoldungsgruppe A 13s) gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung um eine Stufe (von „übertrifft die Anforderungen deutlich“ auf „übertrifft die Anforderungen“) herabgesetzt worden ist. Dies erfolgte nicht „schematisch“ oder „zwingend“, wie der Kläger meint, sondern entsprechend den höheren Anforderungen seines höheren Statusamtes unter Heranziehung einer neuen Vergleichsgruppe von Beamten des gleichen höheren Statusamtes. Der Zulassungsantrag enthält keine überzeugende Darlegung dahingehend, dass im Fall des Klägers eine Ausnahme von diesem Regelfall zu machen wäre.
2. Zuzulassen ist die Berufung hingegen, soweit das Verwaltungsgericht die Klage auf Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr vom 24. April 2013 abgewiesen hat. Insoweit bestehen aus den mit dem Zulassungsantrag fristgerecht dargelegten Gründen ernstliche Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Das Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr hat im Widerspruchsbescheid vom 24. April 2013 den Umfang seiner Entscheidungskompetenz verkannt. Es hat nicht etwa – wie nunmehr die Beklagte in ihrem Schriftsatz vom 5. Oktober 2015 vorträgt – die Beurteilung des Klägers durch dessen Dienstvorgesetzten (bestätigt durch den weiteren Vorgesetzten und den abschließenden Beurteiler) übernommen und sich zu eigen gemacht, was zulässig gewesen wäre. Vielmehr ist es nach dem ausdrücklichen Wortlaut in den Gründen des Widerspruchsbescheids davon ausgegangen, dass die Würdigung der im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen dem Vorgesetzten als Berichterstatter oblegen habe und die Beurteilung von der Widerspruchsbehörde nur dahingehend überprüfbar sei, ob der beurteilende Vorgesetzte den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen könne, verkannt habe oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sei, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen habe. Gemessen an diesen Grundsätzen sei die Beurteilung des Klägers nicht rechtswidrig. Die Wertungen des Berichterstatters und des weiteren Vorgesetzten könnten als Akt wertender Erkenntnis nicht durch die Wertung anderer ersetzt werden. Damit hat sich die Widerspruchsbehörde ausdrücklich nur für befugt gehalten, eine Rechtmäßigkeitskontrolle durchzuführen. Es spricht nichts Greifbares dafür, dass sie trotz der ausdrücklichen Beschränkung gleichwohl in der Sache den Beurteilungsvorgang in Wahrnehmung der auch ihr zustehenden Beurteilungsermächtigung eigenständig vollzogen oder sich die Beurteilung zu eigen gemacht haben könnte. Die Widerspruchsbehörde hat damit verkannt, dass sie gemäß § 68 Abs. 1 VwGO grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde hat; sie ist nicht – wie die Gerichte – auf eine Rechtskontrolle beschränkt (BVerwG, U. v. 11.2.1999 – 2 C 28.98 – juris Rn. 29; U. v. 17.5.1979 – 2 C 4.78 – juris Rn. 19-22).
Der Widerspruchsbescheid vom 24. April 2013 leidet daher an dem Mangel, dass die Beklagte ihre Überprüfungskompetenz im Widerspruchsverfahren nicht ausgeschöpft hat. Auf diesem Fehler beruht der Widerspruchsbescheid; er wird deshalb im Berufungsverfahren aufzuheben sein, so dass erneut über den Widerspruch des Klägers zu entscheiden ist (vgl. BVerwG, U. v. 11.2.1999 – 2 C 28.98 – juris Rn. 31).
3. Die Entscheidung über die Kosten des erfolglosen Teils des Zulassungsverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Soweit die Berufung zugelassen wurde, bleibt die Kostenentscheidung der Endentscheidung vorbehalten, weil das Zulassungsverfahren insoweit als Berufungsverfahren fortgesetzt wird (§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO). Die Streitwertfestsetzung für den erfolglosen Teil des Zulassungsverfahrens beruht auf § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 3 GKG, die vorläufige Streitwertfestsetzung für das Berufungsverfahren auf § 63 Abs. 1 Satz 1 GKG.
4. Soweit der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt wird, ist dieser Beschluss unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts in diesem Umfang rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Soweit die Berufung zugelassen wurde, gilt folgende
Belehrung
Das Verfahren wird als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Wegen der Verpflichtung, sich im Berufungsverfahren vertreten zu lassen, wird auf die Rechtsmittelbelehrung der angefochtenen Entscheidung verwiesen. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.
Hinsichtlich der im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung kann auf die Begründung des Zulassungsantrags Bezug genommen werden.