Aktenzeichen 18 P 17.2228
Leitsatz
1. Die Vorschriften des § 10 BPersVG zur Schweigepflicht und des § 67 BPersVG zur Neutralitätspflicht stellen per se aufgrund ihrer systematischen Stellung im Bundespersonalvertretungsgesetz keine Vorschriften des Wahlverfahrens dar; ein Verstoß gegen diese Vorschriften kann demnach eine Wahlanfechtung nur dann begründen, wenn zugleich ein Verstoß gegen Vorschriften des Wahlverfahrens, etwa gegen § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG (sittenwidrige Wahlbeeinflussung) vorliegt. (Rn. 63)
2. Die ausdrücklich in § 67 Abs. 2 BPersVG für zulässig erklärte Werbung von Personalratsmitgliedern für ihre Gewerkschaft ist durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt; dies gilt nicht für eine Werbung in ihrer Eigenschaft als Personalratsmitglieder. (Rn. 66)
3. Das Verbot für Personalratsmitglieder, spezifisch unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten zu werben (vgl. BVerwG, B.v. 19.9.2012 – 6 A 7.11 – PersR 2013, 123 Rn. 39), gilt nicht nur für die Werbung für andere Wahlkämpfer wie Gleichstellungsbeauftragte, sondern auch bei Wahlwerbung für sich selbst. (Rn. 67)
Verfahrensgang
M 14 P 16.1396 2017-09-27 Bes VGMUENCHEN VG München
Tenor
I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist die Frage der Gültigkeit der Wahl des örtlichen Personalrats M. beim D … im März 2016.
Beim D … in M. wurde am 8. März 2016 die Wahl zum örtlichen Personalrat durchgeführt. Mit Niederschrift vom selben Tag wurde das Ergebnis der Wahl festgestellt. Von den 15 zu wählenden Personalratsmitgliedern waren für die Gruppe der Beamten zehn Vertreter und für die Gruppe der Arbeitnehmer fünf Vertreter zu wählen. Für die Gruppe der Beamten wurden 1020 Stimmzettel abgegeben, wovon elf Stimmzettel ungültig waren. Auf die Bewerber der Vorschlagsliste 1 (ver.di) entfielen 227 Stimmen, auf die der Vorschlagsliste 2 (Freie Liste Beamte) 442 Stimmen und auf die der Vorschlagsliste 3 (VBGR/DBB) 340 Stimmen. Nach der Errechnung der Höchstzahlen verteilen sich die zehn Sitze der Beamten auf zwei Bewerber der Vorschlagsliste 1, fünf Bewerber der Vorschlagsliste 2 und drei Bewerber der Vorschlagsliste 3. Für die Gruppe der Arbeitnehmer wurden 421 Stimmzettel abgegeben, wovon 14 Stimmzettel ungültig waren. Auf die Bewerber der Vorschlagsliste 1 (ver.di) entfielen 346 gültige Stimmen und auf die Bewerber der Vorschlagsliste 2 (VBGR/DBB) 61 gültige Stimmen. Nach Errechnung der Höchstzahlen fallen alle fünf Sitze an die Bewerber der Vorschlagsliste 1; einer dieser erfolgreichen Bewerber ist der vormalige Personalratsvorsitzende T.
Der damalige Vorsitzende des Hauptpersonalrats und stellvertretende Vorsitzende des Gesamtpersonalrats E. ist zwar Beschäftigter der Dienststelle M., hatte aber nicht für den örtlichen Personalrat, sondern nur für den Haupt- und Gesamtpersonalrat kandidiert; die diesbezüglichen Wahlen sind nicht angefochten.
Kurz vor der Wahl – am 3. März 2016 – hatte eine Personalversammlung des (vormaligen) örtlichen Personalrats der Dienststelle M. stattgefunden, die von dessen Vorsitzenden T. geleitet worden war. Der Antragsteller zu 1 hatte dort als Vertreter der Gewerkschaft „Verband der Beschäftigten des gewerblichen Rechtsschutzes“ (im Folgenden: VBGR) die Gelegenheit zur Äußerung. Die geplante Tagesordnung sah vor, dass das Grußwort der Gewerkschaften und Verbände unter dem letzten Tagesordnungspunkt 12 erfolgen sollte. Tatsächlich hielt der Antragsteller zu 1 sein Grußwort nach der Pause vor dem Tagesordnungspunkt 9. Vorausgegangen war ein Redebeitrag des Herrn E. in seinen Funktionen als Vorsitzender des Hauptpersonalrats und – wegen Abwesenheit der Gesamtpersonalratsvorsitzenden – als stellvertretender Vorsitzender des Gesamtpersonalrats (mit darauffolgenden Ausführungen des Vorsitzenden des Personalrats T.). Im Anschluss an das Grußwort des Antragstellers zu 1 erwiderte der Vorsitzende des Personalrats T. hierauf.
Am 4. März 2016 hatte der Vorsitzende des örtlichen Personalrats eine E-Mail an alle Beschäftigten der Dienststelle M. mit einem Link auf die im Intranet veröffentlichten Redebeiträge aus der Personalversammlung versandt, soweit ihm diese zur Verfügung gestellt worden waren.
Der Redebeitrag des Vorsitzenden des Hauptpersonalrats (und stellvertretenden Gesamtpersonalratsvorsitzenden) E. lautete nach der Veröffentlichung im Intranet wie folgt:
„Liebe Kolleginnen und Kollegen,
Die letzten Wochen haben mich aber dazu bewogen, ein Statement zu den unzähligen Veröffentlichungen des VBGR vorzutragen.“
Da war oft von Schuld der ver.di-Personalräte die Rede…und dass es Ihnen liebe Kolleginnen und Kollegen seitdem sehr schlecht geht und die Arbeitsbedingungen sich dramatisch verschlechtert haben. Diese Aussagen haben mich an das E erinnert, in dem tatsächlich solche Zustände herrschen.
Jetzt könnte ich sagen: Ja, ich habe Schuld auf mich geladen!
Ja, ich bin schuld, dass alle einen sicheren Arbeitsplatz haben!
Ja, ich bin schuld, dass trotz der Einführung von D … … und M … kein einziger Kollege bzw. Kollegin den Arbeitsplatz verloren hat!
Ja, ich bin schuld, dass es in diesem Jahr mindestens 700 Telearbeitsplätze geben wird!
Ja, ich bin schuld, dass wir jetzt im Rahmen der Gleitzeit eine bessere Freitagsregelung haben, nämlich die sog. 12:00-Uhr-Regelung.
Ja, ich bin schuld, dass es die Arbeitsplätze in H … weiterhin gibt!
Diese Aufzählung ließe sich beliebig fortsetzen! (…)
Selbstverständlich gibt es bei der Dienstvereinbarung Beurteilungsrichtlinie Nachbesserungsbedarf (den wir im Übrigen auch mit der Amtsleitung verabredet haben). Der Vorwurf des VBGR, durch diese neue DV werden alle Kolleginnen und Kollegen benachteiligt ist und bleibt trotz ständiger Wiederholungen falsch! Sie werden doch nicht glauben, wie es auch immer wieder vorgetragen wurde, dass diese DV rechtswidrig ist. Da unterschätzen Sie die Juristinnen und Juristen des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz, die eben diese wichtige DV auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft und genehmigt haben (…).
Wider besseren Wissens wird seitens des VBGR an die Tarifbeschäftigten suggeriert, mit ihnen wird alles besser und jeder bekommt eine bessere Eingruppierung. Das ist an Dreistigkeit nicht zu überbieten. Ich würde mich auch freuen, wenn alle TB eine bessere Eingruppierung bekommen würden, dies lässt aber die Entgeltordnung zumindest flächendeckend nicht zu (…).
Liebe Kolleginnen und Kollegen, verstehen Sie mich nicht falsch, ich habe nichts gegen einen manchmal auch überzogenen Wahlkampf – ich mag es nur nicht – wenn man Sie vorsätzlich falsch informiert!
Sie haben also bei der Wahl die Qual!
Ich vertraue Ihrer abgegebenen Stimme. ver.di Liste 1“
Der Vorsitzende des Personalrats T. äußerte auf der Personalversammlung nach der Veröffentlichung im Intranet Folgendes:
„Sehr geehrter Herr G.,
Danke für Ihr Grußwort.
Ehrlich gesagt, muss ich mich über Ihre – und die von ihrem Verband gemachten Aussagen manchmal sehr wundern.
Allein schon deswegen, weil diese…den Eindruck vermitteln,…als hätten sie das Bundespersonalvertretungsgesetz nicht verstanden,…was ja nicht stimmt (…).
Ich wünsche den neu gewählten Gremien, dass alle gewählten Personalräte sich auch als solche verstehen…und mitarbeiten.
Eine Opposition ist im Bundespersonalvertretungsgesetz nicht vorgesehen.
Für Opposition ist in Gremien mit 15 oder einer Handvoll mehr Mitglieder kein Platz.
Ebenso wenig sollte Personalratsarbeit nicht mit Verbandsarbeit verwechselt werden (…).
Sie erinnern sich bestimmt daran, dass ich (…) Klausursitzungen angeboten habe.
Diese hatten zum Ziel, dass darin die unterschiedlichen Standpunkte gemeinsam auf die rechtlichen Rahmenbedingungen geprüft werden, dass wir gemeinsam schauen, welchen möglichen Weg – welche mögliche Vorgehensweise, wir…gemeinsam…zum Wohle der Beschäftigten…und…zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben…einschlagen.
Das war deswegen nicht möglich, weil handelnde Akteure ihres Verbandes das verweigert haben. Handelnde Akteure ihres Verbandes haben in Ausschüssen, beispielsweise dem, zur Erarbeitung der neuen Beurteilungsrichtlinie bereits zu Beginn gesagt, ich zitiere: „egal was ausgehandelt wird, wir werden sowieso nicht zustimmen“. Zitatende.
Stattdessen haben sich handelnde Akteure ihres Verbandes zurück gelehnt…und abgewartet, was die von ihnen so gerne kritisierte Mehrheit als Ergebnis vor zu weisen hat, …um dann Gegenpositionen zu erarbeiten und diese zu veröffentlichen. Einzig und alleine zu dem Zweck, den Beschäftigten vorzugaukeln, hier sind die besseren Personalräte aber leider in der Minderheit. Ich hätte es begrüßt wenn man mitgearbeitet hätte.
Sie haben die Gelegenheit sich einzubringen bewusst nicht wahrgenommen und stattdessen Fundamentalopposition betrieben!
Wenn den handelnden Akteuren ein Ergebnis in den Kram gepasst hat, dann wurde es sich opportun auf die Fahne geschrieben.
Das ist nicht mein Verständnis für eine wirksame Interessenvertretung!
Handelnde Akteure ihres Verbandes geben öffentlich zum Ausdruck, dass sie nicht gewillt sind, formal…und im Rahmen des Gesetzes…wirksame Entscheidungen des Gremiums, dem sie angehören, zu akzeptieren. Stattdessen wird aktiv versucht, Mehrheitsentscheidungen zu untergraben.
In meinen Augen wird somit auf besonders destruktive Art und Weise der Betriebsfrieden in der Dienststelle und innerhalb des Gremiums gestört.
Der im BPersVG enthaltenen immanenten Pflicht zur Wahrung des Dienststellenfriedens wird aktiv entgegengewirkt.
Sie haben den Örtlichen Personalrat, dem auch handelnde Akteure ihres Verbandes angehören, wiederholt mit verwaltungsgerichtlichen Klagen überzogen.
Sämtliche Anschuldigungen von Ihnen wurden seitens der Gerichtsbarkeit zurückgewiesen, auch in der, von ihnen angerufenen zweiten Instanz.
Wiederholt habe ich die handelnden Akteure ihres Verbandes gebeten, Verantwortung zu übernehmen und mit zu arbeiten.
Den Erfolg sind sie den Beschäftigten des Amtes bis heute schuldig geblieben!“
Die fünf Antragsteller haben am 23. März 2016 als Wahlberechtigte beim D … in M. im Hinblick auf die sich ihrer Auffassung nach insbesondere aus den o.g. Redebeiträgen von Herrn E. und Herrn T. ergebende unzulässige Wahlbeeinflussung ein Wahlanfechtungsverfahren beim Verwaltungsgericht München eingeleitet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragsteller, die am 8. März 2016 erfolgte Wahl des örtlichen Personalrats M. beim D … für ungültig zu erklären, mit Beschluss vom 27. September 2017 abgelehnt. Die Redebeiträge des Herrn T. und Herrn E. auf der Personalversammlung am 3. März 2016 hätten nicht in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise Einfluss auf die Wahl zum örtlichen Personalrat genommen. Auch durch einen möglichen Wahlaufruf von Herrn E. im Hinblick auf die ver.di-Liste hätte dieser nicht in sittenwidriger Weise gegen die Neutralitätspflicht des § 67 BPersVG verstoßen. Gleiches gelte für das Versenden eines Links auf die Redebeiträge der Personalversammlung per E-Mail an alle Beteiligten durch Herrn T. Auch das Vorziehen des Redebeitrags des Antragstellers zu 1 auf der Personalversammlung und der von den Antragstellern gerügte Verstoß von Herrn T. und Herrn E. gegen die Schweigepflicht des § 10 BPersVG stellten keine sittenwidrigen Verstöße gegen Wahlvorschriften dar.
Hiergegen wendet sich die Beschwerde der Antragsteller. Sie beantragen,
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. September 2017 abzuändern und die am 8. März 2016 erfolgte Wahl des örtlichen Personalrats M. beim D … für ungültig zu erklären.
Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, entgegen der verwaltungsgerichtlichen Auffassung liege ein Anfechtungsgrund i.S.d. § 25 BPersVG vor. Mit den Redebeiträgen von Herrn E. und Herrn T. sei in sittenwidriger Weise eine Wahlbeeinflussung erfolgt. Die beiden hätten grob wahrheitswidrige Behauptungen aufgestellt. Das von Herrn T. genannte wörtliche Zitat eines Mitglieds des VBGR „Egal was ausgehandelt wird, wir werden sowieso nicht zustimmen“ habe kein Mitglied des VBGR getätigt. Es stelle eine bewusst wahrheitswidrige Aussage mit dem Ziel der Diffamierung der Mitglieder des VBGR dar, da beim Wähler der Eindruck vermittelt werde, dass der VBGR im Personalrat unabhängig von deren Inhalt jegliche Ausarbeitungen blockieren würde. Soweit nunmehr behauptet werde, der Antragsteller zu 1 habe die Aussage getätigt, entspreche dies nicht den Tatsachen. Vielmehr habe dieser sinngemäß folgende Aussage getroffen: „Egal was Sie zu den Vertrauenspersonen aushandeln, die Beschäftigte bei Beurteilungsgesprächen mitnehmen können, die Vertreter des VBGR können einer rückwirkend in Kraft tretenden Dienstvereinbarung mit amtsweit geltenden Vergleichsgruppen nicht zustimmen. Auch dann nicht, wenn die vorgenannten Rechte von Beurteilten Vertrauenspersonen in Beurteilungsgesprächen mitnehmen zu können unsere Zustimmung finden“. Hauptkritikpunkte dieser Aussagen seien gewesen, dass die Dienstvereinbarung rückwirkend gelten sollte und amtsweite Vergleichsgruppen gebildet werden sollten, z.B. alle A 15-wertigen Dienstposten, egal welche Tätigkeit ausgeübt werde.
In diesem Zusammenhang sei auch der Vorwurf zu bewerten, die Mitglieder der VBGR hätten besonders destruktiv gehandelt und „Fundamentalopposition betrieben“. Entgegen der Darstellung von Herrn T. hätten die Vertreter des VBGR an den angesetzten Klausursitzungen teilgenommen; Herr T. habe jedoch nach 2012 keine derartigen Sitzungen mehr angesetzt, was ihm bekannt gewesen sei. Auch in Bezug auf die neuen Beurteilungsrichtlinien habe er den Sachverhalt bewusst wahrheitswidrig dargestellt, da über diese nur der Gesamtpersonalrat entscheiden und der örtliche Personalrat hierzu lediglich Stellungnahmen abgeben habe können. Weiter habe Herr T. wahrheitswidrig behauptet, dass sämtliche Anschuldigungen in den gerichtlichen Verfahren zurückgewiesen worden seien, was so nicht zutreffe, da beispielsweise die gerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht München mit den Az. M 14 P 13.4183 und M 14 P 13.4220 zu einer Neuverteilung der Freistellungen im beantragten Umfang geführt hätten.
Herr E. habe behauptet, dass die Beschäftigten durch den VBGR nicht nur falsch informiert worden seien, sondern dass dies sogar vorsätzlich erfolgt sei. Damit sei diesen eine bewusste Lüge unterstellt worden, die nicht den Tatsachen entspreche. Weiter beinhalte dies eine bewusste Herabwürdigung der Mitglieder des VBGR. Gleiches gelte für dessen Formulierung „Das ist an Dreistigkeit nicht zu überbieten“. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass es sich hierbei um eine verleumderische bzw. diffamierende Kritik handle; zusätzlich bleibe unklar, wie die Beschäftigten zu einem eigenen Urteil kommen sollten, insbesondere darüber, ob die Behauptungen von Herrn E. und Herrn T. den Tatsachen entsprächen oder nicht.
Das Verwaltungsgericht habe bei Verneinung einer sittenwidrigen Verletzung der Neutralitätsverpflichtung aus § 67 BPersVG nicht hinreichend berücksichtigt, dass Herr T. und Herr E. in ihrer Funktion als Vorsitzende des jeweiligen Personalratsgremiums gesprochen hätten. Zwar sei unbestritten, dass es grundsätzlich den Mitgliedern des Personalrats erlaubt sei, für die Liste einer Gewerkschaft einzutreten. Die Frage sei nur, in welchem Rahmen dies erfolge. Der Hauptzweck der Personalversammlung sei die Erstattung des Tätigkeitsberichts, wobei dieser nach der Rechtsprechung nach Form und Inhalt zumindest in den Grundzügen vom Personalrat zu beschließen sei; dies sei vorliegend unterblieben, Herr T. habe selbst entschieden, wie er sich äußere. Da Herr T. sich gerade in seiner Funktion als Personalratsvorsitzender geäußert habe, sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Beschäftigten hätten erkennen können, dass Herr T. Werbung für eine bestimmte Liste gemacht habe und insoweit keinerlei Zusammenhang zu seinem Personalratsamt bestehe.
Angesichts des Umstands, dass sich Herr E. und Herr T. in ihrer Funktion als Vorsitzende des jeweiligen Personalratsgremiums geäußert hätten, gehe es auch um die Frage, ob unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten eine Werbeaktivität erfolgt sei, die anderen Beschäftigten versperrt gewesen sei. Die Möglichkeit, auf der Personalversammlung zu sprechen, hätten andere Wahlbewerber als Herr E. und Herr T. nicht gehabt, so dass diese ihr Amt und ihre Funktion ausgenutzt hätten, inhaltlich Kritik an Personalratsmitgliedern zu äußern, die einer anderen Liste, nämlich der Liste des VBGR, angehörten. Dem Antragsteller zu 1 und anderen Beschäftigten habe keine vergleichbare Möglichkeit zur Verfügung gestanden, sich in der Personalversammlung zu äußern. Zwar bestehe grundsätzlich die Möglichkeit zu Wortmeldungen; der Antragsteller zu 1 habe aber bereits im Rahmen des eingeräumten Grußworts fünf bis zehn Minuten gesprochen und es gebe nicht die Möglichkeit, sich einseitig mehrfach das Rederecht zu geben. Demgegenüber hätten Herr T. und Herr E. wesentlich längere Zeiten, sogar mehr als eine Stunde, für ihre Redebeiträge zur Verfügung gehabt. Insgesamt hätten die Äußerungen von Herrn E. und Herrn T., die offiziell gesprochen hätten, auch mehr Autorität und Verbindlichkeit als Wortmeldungen anderer Personalratsmitglieder.
Ein sittenwidriger Wahlverstoß ergebe sich auch aus der Versendung des Links auf die Redebeiträge mit der E-Mail vom 4. März 2016. Der Antragsteller zu 1 als Ersatzmitglied sei nicht aufgefordert worden, seinen Redebeitrag zur Verfügung zu stellen, und habe im Übrigen auch nicht gewusst, dass er einen Redebeitrag veröffentlichen hätte können. Bei ihm sei als Vorsitzendem des VBGR zwar die Anfrage bezüglich eines Grußwortes eingegangen, aber kein Angebot, dass sein Redebeitrag im Intranet veröffentlicht werden könne. Unklar bleibe auch, ob etwa Wortmeldungen der Beschäftigten in der Personalversammlung veröffentlicht worden wären. Zudem sei es gänzlich untypisch, dass Grußworte der Gewerkschaften im Intranet veröffentlicht würden. So sei auch das Grußwort des Vertreters von ver.di in nachvollziehbarer Weise nicht in dem Link mitenthalten gewesen. Zusammengefasst habe Herr T. seine Funktion als Personalratsvorsitzender ausgenutzt, indem er die spezifisch unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten verwandt und damit suggeriert habe, dass er als Personalratsvorsitzender handele. Darin liege auch ein erheblicher Verstoß gegen die Neutralitätspflicht, da in der Versendung der Links eine Wahlwerbung liege.
Auch die zeitliche Abfolge der Reden sei ungewöhnlich und eigenmächtig erfolgt; sie habe verhindert, dass der Vorsitzende des VBGR in seinem Grußwort zu den vorgetragenen Vorwürfen seitens des Herrn T. und des Herrn E. erfolgreich eine ausführliche Antwort habe geben können. Auch sei es bisher nicht üblich gewesen, dass nach einer Personalversammlung eine solch zeitnahe Versendung der Links für die Redebeiträge erfolge, hier am Freitag vor der Personalratswahl am nachfolgenden Dienstag. Die schriftliche Veröffentlichung bestätige, dass die Aussagen von Herrn T. und Herrn E. als Vorsitzende ihrer Gremien und nicht als Vertreter der Gewerkschaft ver.di erfolgt seien. Der Wahlaufruf von Herrn E., Kandidaten der Listen von ver.di zu wählen, sei auch in der Personalversammlung erfolgt, was durch einen Zeugen bestätigt werden könne.
Der Beteiligte zu 1, der örtliche Personalrat M. beim D …, beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Beschwerde sei bereits unzulässig, da sich die Antragsteller nicht dezidiert mit der erstinstanzlichen Entscheidung auseinandergesetzt hätten. Sie sei im Übrigen auch unbegründet. Es werde auf die erstinstanzliche Entscheidung sowie den erstinstanzlichen Vortrag verwiesen. Die zeitliche Lage des Wortbeitrags des Antragstellers zu 1 habe darin ihren Grund, dass dieser sich in der Vergangenheit zu verschiedenen Gelegenheiten darüber beklagt habe, dass seine Organisation erst am Ende der Versammlung ein Rederecht eingeräumt bekommen habe. Dem Vertreter der Gewerkschaft ver.di sei Entsprechendes signalisiert worden, dieser habe jedoch abgewinkt und habe an der vorgeplanten Stelle gesprochen. Im Übrigen hätte der Antragsteller zu 1 als Beschäftigter der Dienststelle mehrfach Gelegenheit gehabt, sich im Laufe der Versammlung zu Wort zu melden. Bei der E-Mail vom 4. März 2016 sei ausdrücklich der Hinweis erfolgt: „Es gilt das gesprochene Wort!“. Der letzte Satz des Herrn E. sei in der Personalversammlung nicht gefallen, was dieser als Zeuge bestätigen könne. Die Äußerungen von Herrn T. seien aus dem Zusammenhang gerissen. Um diese Replik annähernd richtig einzuordnen, hätte offenbart werden müssen, welche Anwürfe der Antragsteller zu 1 gegen die Personalratsmehrheit in seinem Wortbeitrag vorgetragen habe. Im Rahmen seines Grußwortes habe der Antragsteller zu 1, der ja als Personalrat auf dem Podium gesessen sei, als Verbandsvertreter ausdrücklich Entscheidungen der Personalratsmehrheit bestehend aus Freier Liste und ver.di kritisiert. Er habe dabei auch festgehalten, welche Verbände/Organisationen die von ihm kritisierten Entscheidungen zu vertreten hätten. Er habe somit seinen Redebeitrag nicht mehr nur als Gewerkschaftsvertreter, sondern auch als Personalrat gesprochen, indem er auf die Personalratsarbeit eingegangen sei. Insoweit sei eine Reaktion durch den Personalratsvorsitzenden T. verständlich. Zudem sei auch darauf hinzuweisen, dass Herr T. alle Beteiligten zur Zusammenarbeit aufgerufen habe. Dem Antragsteller zu 1 sei zu keinem Zeitpunkt verwehrt gewesen, seinen Beitrag im Intranet einstellen zu lassen; aber selbst das für den Personalrat vortragende Mitglied des VBGR, Herr K., habe seinen Beitrag nicht geliefert. Auch wenn die Beurteilungsrichtlinien letztlich im Gesamtpersonalrat entschieden würden, seien fast alle Themen in gemeinsamen Ausschüssen behandelt worden; das entsprechende Zitat, sowieso nicht zuzustimmen, stamme vom Antragsteller zu 1.
Die Beteiligte zu 2, die Präsidentin des D … … … …, stellt keinen Antrag.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.
II.
Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig sowie hinreichend substantiiert begründete Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragsteller, die am 8. März 2016 erfolgte Wahl des örtlichen Personalrats M. beim D … für ungültig zu erklären, zu Recht abgelehnt.
Gemäß § 25 BPersVG können mindestens drei Wahlberechtigte, jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft oder der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Vorstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Danach ist der Wahlanfechtungsantrag zwar zulässig – die fünf Antragsteller sind anfechtungsberechtigt, der Antrag ist form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht gestellt worden -, aber unbegründet, da kein Verstoß i.S.d. § 25 BPersVG in Bezug auf die Wahl des örtlichen Personalrats M. vorliegt.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass vorliegend nur ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens, nämlich § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG in Betracht kommt, wonach niemand die Wahl des Personalrats behindern oder in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflussen darf. Denn die von den Antragstellern angeführten Vorschriften des § 10 BPersVG zur Schweigepflicht und des § 67 BPersVG zur Neutralitätspflicht stellen per se aufgrund ihrer systematischen Stellung im Bundespersonalvertretungsgesetz keine Vorschriften des Wahlverfahrens dar. Ein Verstoß gegen diese Vorschriften kann demnach eine Wahlanfechtung nur dann begründen, wenn er – in Bezug auf die hier nur inmitten stehende Wahlbeeinflussung, die als solche nicht verboten ist, auch wenn sie naturgemäß das Ziel hat, auf die Wählerentscheidung Einfluss zu nehmen – die Grenze zur Sittenwidrigkeit überschreitet. § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG wendet sich an jedermann, also auch an den einzelnen Wahlbewerber und verpflichtet ihn, alles zu unterlassen, was in sittenwidriger Weise ein bestimmtes Wahlergebnis herbeiführen kann (vgl. BayVGH, B.v. 7.3.2017 – 17 P 16.2124 – BayVBl 2017, 640 Rn. 15 unter Hinweis auf BVerwG, B.v. 7.11.1969 – VII P 2.69 – BVerwGE 34, 177 und OVG NW, B.v. 10.11.2005 – 1 A 5076/04.PVL – PersV 2006, 138).
1. Bei der Beurteilung, ob eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung durch einen Wahlbewerber vorliegt, ist von Folgendem auszugehen:
a) Gegen die guten Sitten verstößt eine Wahlwerbung nur dann, wenn eine Maßnahme unter Würdigung von Inhalt, Beweggrund und Zweck gegen das Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden verstößt. Dabei ist in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung der Gesamtumstände und unter sorgfältiger Abwägung der Entscheidungsfreiheit der betroffenen Wähler und des grundsätzlichen Rechts, auf ihre Entscheidung einzuwirken, zu entscheiden, ob eine gegen die guten Sitten verstoßende Wahlbeeinflussung gegeben ist (vgl. Schlatmann in Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., BPersVG, Stand Januar 2019, § 24 Rn. 7 ff.; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 24 Rn. 5 ff.; Dörner in Richardi/Dörner/Weber, Bundespersonalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 24 BPersVG Rn. 12; Noll in Altvater/Baden/Berg u.a., BPersVG, 9. Aufl. 2016, § 24 Rn. 3 ff.). Das Verbot der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung orientiert sich am Leitbild eines fairen Wettbewerbs‚ der auf die Wirkung der Persönlichkeit der Wahlbewerber und ihrer Argumente setzt und manipulative sowie diffamierende Methoden ausschließt. Nicht jedes nach allgemeinem Verständnis unfaire und unsachliche Verhalten überschreitet die Grenze zur Sittenwidrigkeit im wahlrechtlichen Sinne. Eine Überspannung der diesbezüglichen Anforderungen liefe Gefahr‚ den Wahlkampf seiner Vitalität zu berauben und seinerseits wahlbeeinflussende Wirkungen zu erzeugen. Entsprechend sind der Wahlkampfcharakter von Wahlen sowie die Fähigkeit der Wähler zu berücksichtigten‚ sich eigenständig ein Urteil zu bilden‚ wozu auch gehört‚ unfaires oder unsachliches Verhalten selbst erkennen und aus ihm Schlussfolgerungen ziehen zu können. Rechtlicher Reglementierung bedarf der Wahlkampf dort‚ wo der Persönlichkeitsschutz der Wahlbewerber oder die Autonomie der Willensbildung der Wähler spürbar in Gefahr geraten könnte, etwa bei einem Verstoß gegen Bestimmungen des Strafgesetzbuchs oder bei verunglimpfender, diffamierender Abwertung von Mitbewerbern, grob wahrheitswidriger Propaganda über Wahlbewerber oder bei Schmähkritik, mit der der Boden sachlicher Kritik an den Mitbewerbern verlassen wird; scharfe Kritik an gegnerischen Gewerkschaften oder Listen wird als zulässig angesehen, solange sie nicht in Hetze ausartet (vgl. BVerwG, B.v. 27.6.2007 – 6 A 1.06 – PersR 2007, 443 Rn. 34; B.v. 19.9.2012 – 6 A 7.11 – PersR 2013, 123 Rn. 38).
b) Was die Neutralitätspflicht von Personalratsmitgliedern gemäß § 67 BPersVG betrifft, so besteht während der Amtsperiode eine größere Pflichtbindung zu einer sachlichen Auseinandersetzung als während der Wahlkampfzeiten. Mitgliedern des Personalrats, die einer bestimmten Gewerkschaft angehören, ist es auch außerhalb von Wahlkampfzeiten nicht verwehrt, auf die von ihnen geleistete Arbeit hinzuweisen und auch Erfolge, die für die Beschäftigten erreicht worden sind, herauszustellen. Dabei kann es auch nicht schon als pflichtwidrig angesehen werden, an der Tätigkeit der Personalratsmitglieder anderer Gewerkschaften Kritik zu üben, wenn diese derartigen Plänen oder Vorhaben nicht zugestimmt oder andere, nach Auffassung der Selbstdarsteller schlechtere Lösungen vorgeschlagen haben. Im Wahlkampf besteht eine geringere Pflichtbindung zu einer sachlichen Auseinandersetzung als während der Amtsperiode, auch wenn dieser nicht von allen Bindungen freigestellt ist und beispielsweise keine Verleumdungen anderer Koalitionen erlaubt (siehe oben a sowie BVerwG, B.v. 6.2.1979 – 6 P 14.78 – PersV 1980, 196/200 f.). Die ausdrücklich in § 67 Abs. 2 BPersVG für zulässig erklärte Werbung von Personalratsmitgliedern für ihre Gewerkschaft ist durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, B.v. 27.3.1979 – 2 BvR 1011/78 – BVerfGE 51, 77); dies gilt aber nicht für eine Werbung in ihrer Eigenschaft als Personalratsmitglieder (BVerfG, B.v. 26.5.1970 – 2 BvR 311/67 – BVerfGE 28, 314).
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es auch den einzelnen Mitgliedern des Personalrats grundsätzlich unbenommen, sich wie andere Beschäftigte für andere Wahlkämpfer, etwa für Gleichstellungsbeauftragte, einzusetzen und sich im Kollegenkreis wertend über die jeweiligen Wahlbewerberinnen oder Wahlbewerber zu äußern (BVerwG, B.v. 19.9.2012 – 6 A 7.11 – PersR 2013, 123 Rn. 39). Als sittenwidrige Wahlbeeinflussung ist dabei nur eine solche Werbeaktivität eines einzelnen Personalratsmitglieds in Betracht zu ziehen, die spezifisch unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten und mithin in einer Weise erfolgt, die anderen Beschäftigten versperrt wäre und diesen zugleich suggerieren müsste, das Personalratsmitglied handle gerade in dieser Eigenschaft (BVerwG, B.v. 19.9.2012 a.a.O.). Das Verbot, spezifisch unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten zu werben, muss auch dann gelten, wenn das Personalratsmitglied selbst im Wahlkampf steht, also für sich selbst wirbt und sich dabei wertend über die anderen Wahlbewerberinnen oder Wahlbewerber äußert. Ansonsten könnte es sich durch Nutzung einer solchen, anderen Wahlbewerbern nicht zur Verfügung stehenden Darstellungsmöglichkeit einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschaffen.
d) Was die geltend gemachte Verletzung der Schweigepflicht des § 10 BPersVG betrifft, können – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat – rechtliche Folgen eines diesbezüglichen Verstoßes etwa der Ausschluss aus dem Personalrat nach § 28 BPersVG, arbeits-, disziplinar- und/oder strafrechtliche Maßnahmen und gegebenenfalls zivilrechtliche Schadensersatzansprüche sein (vgl. Faber in Lorenzen/Etzel/Gerhold u.a., BPersVG, § 10 Rn. 41 ff.; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 10 Rn. 22 ff.; Treber in Richardi/Dörner/Weber, Bundespersonalvertretungsrecht, § 10 BPersVG Rn. 35 ff.; Seulen in Altvater/Baden/Berg u.a., BPersVG, § 10 Rn. 26 ff.), grundsätzlich aber nicht die Einstufung als sittenwidrige Wahlbeeinflussung.
2. Dies zugrunde gelegt ergibt sich vorliegend Folgendes:
a) Was den Redebeitrag des Herrn E. betrifft, hat sich dieser durch seine Ausführungen in der Personalversammlung bzw. durch seinen danach im Intranet veröffentlichten Redebeitrag einen unzulässigen Wahlvorteil verschafft.
Herr E. ist ersichtlich als Vorsitzender des Hauptpersonalrats bzw. stellvertretender Vorsitzender des Gesamtpersonalrats aufgetreten. Zwar mögen seine Äußerungen zu Aussagen von Mitgliedern des VBGR in Bezug auf die neue Dienstvereinbarung Beurteilungsrichtlinie bzw. zu Eingruppierungen von Tarifbeschäftigten noch keine verleumderische oder diffamierende Kritik darstellen. Allerdings hat er in seiner vor der Personalversammlung vorbereiteten Rede die Beschäftigten mit den Worten „Ich vertraue Ihrer abgegebenen Stimme. ver.di Liste 1“ ausdrücklich aufgerufen, ihn zu wählen, nachdem er vorher die von ihm bzw. dem Haupt- bzw. Gesamtpersonalrat geleistete Arbeit und die ihm bzw. diesen Gremien zu verdankenden Erfolge dargestellt hatte. Er hat somit – und zwar gezielt, da es sich um einen vorbereiteten Redebeitrag handelte – das Forum der Personalversammlung genutzt, um sich einen Wahlvorteil gegenüber anderen Wahlbewerbern zu verschaffen, denen die Möglichkeit, als (stellvertretende) Vorsitzende solcher Gremien auf der Personalversammlung zu sprechen (vgl. § 52 Abs. 1 Satz 3 BPersVG), nicht eingeräumt ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob er die Äußerung tatsächlich in der Personalversammlung getätigt hat oder dieser Wahlaufruf den Beschäftigten erst über die Einstellung im Intranet (über den entsprechenden Link) zugänglich gemacht wurde. Denn auch durch die Einstellung des Redebeitrags im Intranet ist sein vorbereiteter Redebeitrag nach außen an die Beschäftigten gelangt, wobei ihm bei Abfassung des Beitrags bewusst gewesen war, dass – wie in den Vorjahren – solche schriftlich vorbereitete und eingereichte Beiträge über einen entsprechenden Link im Intranet eingestellt werden.
Allerdings wirkt sich dieser Verstoß im Ergebnis für das vorliegende Verfahren nicht aus, da Herr E. nicht für den örtlichen Personalrat, sondern nur für den Gesamt- und Hauptpersonalrat kandidiert hat und die Wahlwerbung mit dem entsprechenden Wahlaufruf sich ersichtlich auf ihn persönlich bezog. Dies ergibt sich aus der Gesamtwürdigung der Rede, die durch ständige Wiederholung von „ich“ eindeutig auf die Darstellung seiner eigenen Erfolge im Haupt- bzw. Gesamtpersonalrat bzw. die dieser Gremien abgestellt hat. Die Nennung der „ver.di Liste 1“ im Wahlaufruf diente dabei – dies war auch für die Beschäftigten ohne Weiteres erkennbar – dazu, den Wählern nochmal zu verdeutlichen, für welche Liste sie ihre Stimme abgeben müssen, um ihn zu wählen.
b) Was den Redebeitrag des (vormaligen) Personalratsvorsitzenden T. betrifft, ist dieser unter Berücksichtigung der Gesamtumstände nicht als sittenwidrige Wahlbeeinflussung zu werten.
Zwar hat letztlich auch Herr T. das Forum der Personalversammlung genutzt, um scharfe Kritik an der Personalratsarbeit der VBGR-Vertreter zu üben. Dabei handelte es sich aber nicht um einen vorbereiteten Redebeitrag. Die geäußerte Kritik stellt vielmehr eine Reaktion auf den vorangegangenen Beitrag des Antragstellers zu 1 dar, der, obwohl er nur als Vertreter des Beamtenbunds/VBGR sprechen sollte, die konkrete Personalratsarbeit der Mehrheit, bestehend aus Freier Liste und ver.di, angegriffen hat. Insoweit hat er – anders als Herr E. – nicht gezielt und geplant das Forum der Personalversammlung genutzt, um sich bzw. der Liste ver.di, auf der er kandidierte, einen Vorteil gegenüber anderen Bewerbern zu verschaffen.
Die Äußerungen des Herrn T. überschreiten entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht die Grenze zur Schmähkritik und stellen keine verunglimpfende, diffamierende Abwertung der Vertreter des VBGR dar; sie enthalten auch keine grob wahrheitswidrigen Aussagen. Dies gilt zunächst für die von den Antragstellern als unwahr dargestellte Aussage „Egal was ausgehandelt wird, wir werden sowieso nicht zustimmen“. Wie der Antragsteller zu 1 in der mündlichen Anhörung vor dem Verwaltungsgerichtshof eingeräumt hat, ist ein ähnliches Zitat tatsächlich in einer Ausschusssitzung gefallen, auch wenn sich dieses nur auf einen bestimmten Punkt der Dienstvereinbarung Beurteilungsrichtlinie bezogen haben soll. Angesichts dessen, dass diese Aussage, wenn auch in etwas eingeschränkter Form getätigt wurde, kann Herrn T. jedenfalls nicht vorgeworfen werden, grob wahrheitswidrig ein falsches Zitat wiedergegeben zu haben. Auch kann die Wertung der Personalratsarbeit der VBGR-Vertreter als „Fundamentalopposition“ angesichts der vorangegangenen Vorfälle nicht als verunglimpfend angesehen werden. Zum einen stellt diese Aussage eine (subjektive) Wertung und keine Tatsachenaussage dar; zum anderen hat der Antragsteller zu 1 eingeräumt, die Vertreter des VBGR hätten sich vor Ausschusssitzungen zu der Dienstvereinbarung Beurteilungsrichtlinie bereits öffentlich in einem Flugblatt auf eine ablehnende Haltung zur Dienstvereinbarung festgelegt, wenn – aus ihrer Sicht falsche – Regelungen der Dienstvereinbarung nicht verändert würden, und sie hätten in den späteren Sitzungen nicht hinter diesen Aussagen im Flugblatt zurückbleiben wollen. Die Bewertung einer solchen (Vor-)Festlegung als „Fundamentalopposition“ mag zwar etwas zugespitzt sein, überschreitet aber noch nicht die Schwelle zur Verunglimpfung oder Verleumdung. Auch die weitere Aussage des Herrn T., sämtliche Anschuldigungen von Mitgliedern des VBGR seien seitens der Gerichtsbarkeit zurückgewiesen worden, kann nicht als grob wahrheitswidrig bezeichnet werden. Denn unter den angesprochenen „Anschuldigungen“ sind nicht zwangsläufig auch gerichtliche Verfahren zu verstehen, in denen es – wie in den von den Antragstellern genannten Verfahren Az. M 14 P 13.4183 und M 14 P 13.4220 – um die Freistellung von dem VBGR angehörenden Personalratsmitgliedern ging und bezüglich derer vor dem Verwaltungsgericht eine Einigung erzielt worden, also eine gerichtliche Entscheidung nicht ergangen ist. Es liegt nicht fern, unter „Anschuldigungen“ nur diejenigen Streitigkeiten zu verstehen, in denen es um den Vorwurf gegangen ist, die Personalratsmehrheit habe rechtswidrige Beschlüsse gefasst, der von VBGR-Vertretern in – den Beteiligten bekannten – gerichtlichen Verfahren erhoben worden, aber letztlich vor dem Verwaltungsgerichtshof und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos geblieben ist. Hinsichtlich der Aussagen zu den Klausursitzungen kann ebenfalls nicht von grob wahrheitswidrigen Behauptungen gesprochen werden, da solche – wenn auch nicht mehr in der letzten Amtszeit des Personalrats – tatsächlich einberufen worden sind, aber offensichtlich ihr Ziel, gemeinsame Standpunkte zu entwickeln, nicht erreicht haben.
Zusammengefasst ist zugunsten des Herrn T. neben dem Umstand, dass er das Forum der Personalversammlung nicht gezielt bzw. geplant, sondern nur als Reaktion auf vorangegangene Kritik eines anderen Wahlbewerbers zur Selbstdarstellung und Kritik am Mitbewerber bzw. dessen Verband genutzt hat, auch zu werten, dass er wiederholt in seinem Redebeitrag zur Zusammenarbeit aller aufgerufen und am Ende der Versammlung die Beschäftigten gebeten hat, zur Wahl zu gehen, egal wem sie ihre Stimme geben wollen. Unter Würdigung all dieser Umstände ist davon auszugehen, dass auch die mündigen Wähler, von denen die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes ausgehen (vgl. BVerwG, B.v. 3.3.2003 – 6 P 14.02 – PersR 2003, 196; B.v. 27.6.2007 – 6 A 1.06 – PersR 2007, 443 Rn. 31), diese bereits im Vorfeld der Personalratsversammlung geäußerte und in dieser wiederholte gegenseitige Kritik von Personalratsmehrheit und -minderheit richtig beurteilen und im Rahmen ihres Wahlverhaltens richtig bewerten konnten. Damit ist bei Herrn T. kein sittenwidriges Verhalten festzustellen.
c) Auch das Vorziehen des Redebeitrags des Antragstellers zu 1 durch Herrn T. sowie die Versendung der Links auf die schriftlich abgefassten Redebeiträge der Personalversammlung – der Redebeitrag von Herrn T. wurde dabei von diesem nachträglich aus der Erinnerung niedergeschrieben, was auch an den mit … gekennzeichneten Auslassungen erkennbar ist – per E-Mail durch Herrn T. begründen keine sittenwidrigen Verstöße gegen die Neutralitätspflicht des § 67 BPersVG.
Die Verschiebung seines Redebeitrags erfolgte letztlich im Einverständnis mit dem Antragsteller zu 1.
Das Einstellen der schriftlichen, von den jeweiligen Rednern zur Verfügung gestellten Redebeiträge der Personalversammlung entspricht der üblichen Vorgehensweise, die allen Beteiligten bekannt war. Den Beteiligten war grundsätzlich auch bekannt, dass auch Grußworte im Intranet veröffentlicht werden können. Darin, dass nicht alle Beteiligten die Möglichkeit der Veröffentlichung durch Zurverfügungstellen des jeweiligen Redebeitrags genutzt haben, liegt keine ungerechtfertigte Bevorzugung derjenigen, deren Beitrag veröffentlicht worden ist. Der Antragsteller zu 1 hatte im Übrigen seine Rede abweichend von seinem Manuskript spontan gehalten und diese auch nicht – wie Herr T. – nachträglich niedergeschrieben, so dass insoweit nicht einmal ein schriftlicher Beitrag vorlag, der eingestellt hätte werden können. Die Versendung der Links kurz vor der Wahl hat seinen Grund darin, dass die Personalversammlung kurz vor der Wahl abgehalten wurde; eine alsbaldige Versendung der dort gehaltenen Reden nach Ende der Personalversammlung ist per se nicht zu beanstanden.
d) Was die behauptete Verletzung der Schweigepflicht des § 10 BPersVG betrifft, so wurde diese im Rahmen des Beschwerdeverfahrens nicht weiter thematisiert und könnte, selbst wenn eine solche vorliegen sollte, als solche keine sittenwidrige Wahlbeeinflussung begründen (vgl. oben 1. d).
Eine Kostenentscheidung erübrigt sich (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 80 Abs. 1, § 2a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 72 Abs. 2 ArbGG nicht vorliegen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1, § 92 Abs. 1, § 72 Abs. 2 Nr. 1 u. 2 ArbGG).
