Arbeitsrecht

Aktenzeichen  18 P 16.1700

Leitsatz

1. In personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist auch in sog. Gruppen- bzw. Massenverfahren – Verfahren mit wesentlich gleichem Sachverhalt – als Gegenstandswert der Auffangwert von 5.000 Euro festzusetzen; der Streitwertkatalog für die Arbeitsgerichtsbarkeit, der eine Erhöhung des Gegenstandswerts je nach Anzahl der betroffenen Fälle vorsieht, ist nicht entsprechend anzuwenden. (Rn. 19)
2. Die unzulässige Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) stellt einen besonderen Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben dar (§ 242 BGB), der als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht Geltung beansprucht (Anschluss an BVerwG BeckRS 2014, 54344). (Rn. 13) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 7 P 16.296 2016-08-08 Bes VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 8. August 2016 wird der Gegenstandswert für das erstinstanzliche Beschlussverfahren auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Mit ihrer Beschwerde begehrt die Beteiligte zu 1, die Präsidentin des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: BAMF), die Festsetzung eines niedrigeren Gegenstandswerts für ein erstinstanzliches personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren.
In dem erstinstanzlichen Beschlussverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach beantragten der örtliche Personalrat beim BAMF und der Gesamtpersonalrat beim BAMF (letzterer bezogen auf seine Zuständigkeit für verselbständigte Dienststellen) die Feststellung, dass 1. die zu den Terminen 1. Februar, 8. Februar und 15. Februar 2016 aufgrund von Einstellungsvorschlägen des Arbeitgeber-Services der Bundesagentur für Arbeit erfolgten Einstellungen ohne vorherige Mitbestimmung des örtlichen Personalrats bzw. des Gesamtpersonalrats rechtswidrig gewesen seien und 2. die Einstellung und Beschäftigung der in Ziffer 1 genannten Mitarbeiter trotz verweigerter personalvertretungsrechtlicher Zustimmung ohne Einleitung eines Stufenverfahrens oder Einigungsstellenverfahrens rechtswidrig gewesen sei bzw. ist. Mit Beschluss vom 4. August 2016 gab das Verwaltungsgericht den Anträgen statt und sprach die beantragten Feststellungen aus. Insgesamt handelte es sich dabei um die Einstellung von 343 namentlich benannten Tarifbeschäftigten.
Mit Schriftsatz vom 4. August 2016 beantragte der Bevollmächtigte der Antragsteller die Festsetzung des Gegenstandswerts für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren in Anlehnung an Abschnitt II Nr. 13.7 des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit in der überarbeiteten Fassung vom 5. April 2016. Das Verwaltungsgericht setzte in entsprechender Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit 2016 mit Beschluss vom 8. August 2016 den Gegenstandswert auf 194.000 Euro fest.
Die Beteiligte zu 1 begehrt mit ihrer Beschwerde,
unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Verfahren auf 5.000 Euro festzusetzen.
Sie beruft sich dabei insbesondere auf Nr. 31 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach für Streitigkeiten aus dem Personalvertretungsrecht pauschal der Auffangwert von 5.000 Euro vorgesehen sei, sowie auf die bisherige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte.
Der Bevollmächtigte der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Die Beschwerde verstoße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB). Es werde insbesondere wegen widersprüchlichen Verhaltens der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erhoben. Es verstoße gegen den Grundsatz der Waffengleichheit und das personalvertretungsrechtliche Benachteiligungsverbot, wenn ein Arbeitgeber trotz der sehr einfachen Rechtslage eine Honorarvereinbarung abschließen und so eine renommierte, bundesweit tätige und hoch qualifizierte Anwaltskanzlei beauftragen könne, wogegen dies den Personalvertretungen verwehrt sei. Der Gegenstandswert sei vom Verwaltungsgericht nicht überhöht festgesetzt worden, sondern entspreche dem Grundsatz der Waffengleichheit und dem personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbot, das sich auch auf die außergerichtliche Vergütung der Rechtsverfolgungskosten erstrecke. Es gehe nicht an, der Vertretung der Beteiligten zu 1 eine Honorarvereinbarung zuzubilligen, die Vertretung der Antragsteller aber auf den Regelstreitwert zu verweisen, zumal in einem Organstreit zwischen zwei Organen der gleichen Dienststelle. Es sei hier sachgerecht, den Streitwertkatalog für die Arbeitsgerichtsbarkeit heranzuziehen.
Die Beteiligte zu 2, die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses, hält die Beschwerde unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte für begründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.
II.
Die nach § 33 Abs. 3 RVG zulässige Beschwerde der Beteiligten zu 1 – diese ist die zwischenzeitliche (und damit automatisch in das Verfahren eingetretene) Dienststellenleiterin des gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG (grundsätzlich) erstattungsverpflichteten BAMF – gegen die Festsetzung des Gegenstandswerts im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. August 2016, über die die Vorsitzende nach § 33 Abs. 8 Satz 1, § 1 Abs. 3 RVG ohne ehrenamtliche Richter entscheidet, ist größtenteils begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Verfahren mit 194.000 Euro zu hoch festgesetzt. Er ist gemäß § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG auf 10.000 Euro festzusetzen (zwei mal 5.000 Euro aufgrund subjektiver Antragshäufung). Der Beschluss des Verwaltungsgerichts war entsprechend zu ändern.
1. Die Beschwerde ist nicht unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (§ 242 BGB), der als allgemeiner Rechtsgrundsatz auch im öffentlichen Recht Geltung beansprucht (vgl. BVerwG, U.v. 20.3.2014 – 4 C 11.13 – BVerwGE 149, 211 Rn. 29), unzulässig. Ob dieser Grundsatz zum Tragen kommt, hängt von den im Einzelfall gegebenen besonderen Umständen ab. Anerkannt ist insbesondere, dass ein besonderer Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben die unzulässige Rechtsausübung bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) darstellt (BVerwG, U.v. 30.6.2010 – 5 C 2.10 – juris Rn. 12; U.v. 20.3.2014 a.a.O. Rn. 31). Hierfür müssen besondere, in der Person oder im Verhalten des Beschwerdeführers liegende Umstände vorliegen, die sein Verhalten als treuwidrig oder rechtsmissbräuchlich erscheinen lassen. Ein derartiges Verhalten kann nicht aus dem Umstand gefolgert werden, dass der Vorgänger der Beteiligten zu 1 mit seinen Bevollmächtigten (gegebenenfalls) eine Vergütungsvereinbarung abgeschlossen hat und dies nach der Rechtsprechung den Personalvertretungen im Hinblick auf die Erstattungspflicht der Dienststelle gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG grundsätzlich verwehrt ist (vgl. hierzu BVerwG, B.v. 29.4.2011 – 6 PB 21.12 – PersR 2011, 341). Es fehlt schon im Ansatz an einem treuwidrigen Verhalten der Beteiligten zu 1 bzw. ihres Vorgängers. Die Festsetzung des Gegenstandswerts erfolgt ausschließlich durch das Gericht. Mit dem Abschluss einer Vergütungsvereinbarung mit seinen Bevollmächtigten begründet ein Dienststellenleiter gegenüber den Personalvertretungen keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, er werde gegen einen seiner Auffassung nach vom Gericht zu hoch festgesetzten Gegenstandswert nicht vorgehen. Auch spielt es im Rahmen der Prüfung, in welcher Höhe ein Gegenstandswert festzusetzen ist, keine Rolle, welche Vergütung zwischen den jeweils am Verfahren Beteiligten mit ihren jeweiligen Bevollmächtigten vereinbart wurde und ob dabei gegebenenfalls das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO missachtet wurde; diese Umstände können allenfalls in einem nachfolgenden Erstattungsverfahren von Bedeutung sein.
2. Die Beschwerde ist größtenteils begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gegenstandswert für das erstinstanzliche Beschlussverfahren zu hoch auf 194.000 Euro festgesetzt. Aufgrund der subjektiven Antragshäufung – zwei zu addierende (jeweils eigenständige) Anträge von Personalrat und Gesamtpersonalrat – ist er vorliegend nicht, wie von der Beteiligten zu 1 begehrt, auf 5.000 Euro, sondern auf 10.000 Euro festzusetzen.
a) Nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG ist der Gegenstandswert, soweit er sich – wie hier – nicht aus den in § 23 Abs. 3 Satz 1 RVG genannten Bewertungsvorschriften des Gerichts- und Notarkostengesetzes ergibt, nach billigem Ermessen zu bestimmen. Bei nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten wie der vorliegenden ist der Gegenstandswert mit 5.000 Euro, nach Lage des Falles niedriger oder höher, nicht jedoch über 500.000 Euro anzunehmen.
Beim personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren handelt es sich um ein objektives Verfahren, in dem es in aller Regel nicht um die Durchsetzung von Ansprüchen oder um die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens von Rechtsverhältnissen, sondern um die Klärung und Feststellung von Zuständigkeiten, von personalvertretungsrechtlich festgelegten Befugnissen und Pflichten sowie um gestaltende Entscheidungen bei Wahlanfechtung, Auflösung oder Ausschluss geht (vgl. BVerwG, B.v. 11.11.1977 – VII P 3.76 – Buchholz 360 § 13 GKG Nr. 3 m.w.N.; BayVGH, B.v. 24.11.2014 – 17 C 14.2403 – PersV 2015, 187 Rn. 9 m.w.N.). Entsprechend geht es im vorliegenden Beschlussverfahren ausschließlich um die Rechtsfrage, ob der (vormalige) Dienststellenleiter bei den ohne vorherige Zustimmung des örtlichen Personalrats bzw. des Gesamtpersonalrats erfolgten Einstellungen deren Mitbestimmungsrechte nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG verletzt hat. Der Umstand, dass den Anträgen der Personalvertretungen letztlich insgesamt 343 personelle Einzelmaßnahmen mit wesentlich gleichem Sachverhalt zugrunde lagen, erhöht die Zahl der Gegenstände im Sinne von § 22 Abs. 1 RVG nicht. Zwar mag in der Einstellung von 343 Tarifbeschäftigten ohne ordnungsgemäße Beteiligung der Antragsteller verfahrensmäßig bei jedem Einzelnen der Betroffenen ein Beteiligungsverstoß vorliegen. Die für die Bemessung des Gegenstandswerts eines sog. Gruppen- oder Massenverfahrens (mit wesentlich gleichem Sachverhalt) maßgebliche Bedeutung der Sache für die Antragsteller und die Beteiligte zu 1 liegt aber allein in der Beantwortung der umstrittenen Frage der Mitbestimmung bei Einstellungen der vorliegenden Art. Die Anzahl der jeweils gleichartigen Einstellungen ist deshalb dafür nicht wesentlich (stRspr, vgl. etwa BVerwG, B.v. 9.3.1992 – 6 P 11.90 – BVerwGE 90, 76/86 f.; B.v. 9.12.1998 – 6 P 6.97 – juris Rn. 49, insoweit in BVerwGE 108, 135 nicht abgedruckt; BayVGH, B.v. 24.11.2014 a.a.O. Rn. 10 m.w.N.; OVG Berlin-Bbg, B.v. 19.10.2016 – OVG 60 PV 9.16 – NZA-RR 2017, 41 Rn. 3 f. m.w.N).
b) Gründe, von dieser Rechtsprechung im vorliegenden Fall abzuweichen, sind nicht ersichtlich.
Auch wenn die Zahl der betroffenen Beschäftigten mit 343 Personen hier sehr hoch ist und den bisherigen Fallgestaltungen wesentlich weniger Einzelmaßnahmen zugrunde lagen – in der Fallgestaltung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. März 1992 – 6 P 11.90 – (BVerwGE 90, 76) waren es immerhin 83 Beschäftigte -, kann dies, da die Zahl der betroffenen Beschäftigen nach der Rechtsprechung bedeutungslos ist, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu keiner anderen Beurteilung führen. Gleiches gilt für die vom Bevollmächtigen der Antragsteller angesprochenen Rechtsfolgen des Verfahrens, das zu einer erheblichen Belastung des Bundes als Arbeitgeber mit Folgekosten führen könne. Denn Folgewirkungen, insbesondere auch wirtschaftliche Auswirkungen, rechtfertigen es nicht, einzelne Streitsachen unterschiedlich zu bewerten (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, B.v. 9.12.1998 – 6 P 6.97 – juris Rn. 49; B.v. 27.1.2006 – 6 P 5.05 – abrufbar über die Homepage des BVerwG, insoweit in PersR 2006, 212 nicht abgedruckt; BayVGH, B.v. 5.10.2007 – 18 C 07.1215 – juris Rn. 12 m.w.N; SächsOVG, B.v. 12.8.2016 – 9 E 61/16.PL – IÖD 2016, 275 Rn. 7). Ebenso wenig können die vom Bevollmächtigen der Antragsteller angesprochenen weiteren Gesichtspunkte – erhöhter Arbeitsaufwand wegen besonderen Abstimmungsbedarfs oder besondere politische Bedeutung der Angelegenheit – zu einer Erhöhung führen.
Eine entsprechende Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit in der überarbeiteten Fassung vom 5. April 2016 scheidet entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus. Die dortigen unter Abschnitt II Nr. 13.7 getroffenen Regelungen über Massenverfahren mit wesentlich gleichem Sachverhalt bei personellen Einzelmaßnahmen nach §§ 99, 100, 101 BetrVG, die eine Erhöhung des Gegenstandswerts je nach Anzahl der betroffenen Fälle vorsehen, können im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Berücksichtigung finden. Dies gilt schon deshalb, weil für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ungeachtet der weitgehenden Geltung des Arbeitsgerichtsgesetzes nach §§ 83 f. BPersVG der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist. Aus diesem Grund hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung aus Gründen der Rechtseinheit in direkter Anwendung des § 52 Abs. 2 GKG sowie in Übereinstimmung mit Nr. 31 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit – derzeit in der Fassung von 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57) – schon vor Änderung des § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG (mit seinem damaligen Auffangwert von 4.000 Euro) in personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten den für verwaltungsgerichtliche Verfahren geltenden Auffangwert von 5.000 Euro festgesetzt (vgl. etwa BVerwG, B.v. 3.4.2007 – 6 PB 18.06 – juris Rn. 1); zwischenzeitlich wurde auch der Auffangwert nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RVG auf 5.000 Euro erhöht. Eine Anwendung des Streitwertkatalogs für die Arbeitsgerichtsbarkeit würde der Rechtseinheit widersprechen und berücksichtigte auch nicht, dass die Arbeitsgerichte bei der Festsetzung des Gegenstandswerts in betriebsverfassungsrechtlichen Streitigkeiten – anders als die Verwaltungsgerichte bei personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten – wirtschaftliche Interes-sen des Arbeitgebers berücksichtigen (vgl. etwa LAG Hamm, B.v. 15.10.2015 – 13 Ta 52/15 – juris Rn. 11 m.w.N.). Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Antragsteller führt dies auch nicht zu einem Wettbewerbsvorteil des Dienststellenleiters. Denn bei der Beurteilung personalvertretungsrechtlicher Fragestellungen ist es bei gleichgelagerten Fällen ohne Bedeutung, in welcher Zahl Beschäftigte von den strittigen Maßnahmen betroffen sind, so dass hier auch keine Ausführungen zu den einzelnen Betroffenen erforderlich sind. Viel entscheidender kann im Übrigen die Auswahl eines Bevollmächtigten für personalvertretungsrechtliche Verfahren sein, bei denen – im Gegensatz zum vorliegenden Fall – schwierige Rechtsfragen inmitten stehen, somit qualifizierte Ausführungen von Bevollmächtigten das Gericht in die eine oder andere Richtung beeinflussen können. Selbst bei schwierigen Rechtsfragen hat das Bundesverwaltungsgericht aber in der Vergangenheit eine Erhöhung des Gegenstandswerts abgelehnt (vgl. etwa BVerwG, B.v. 27.1.2006 – 6 P 5.05; B.v. 12.11.2002 – 6 P 2.02; jeweils insoweit nicht veröffentlicht und abrufbar über die Homepage des BVerwG). Letztlich hat das Bundesverwaltungsgericht bisher eine Erhöhung des Gegenstandswerts nur bei subjektiver oder objektiver Antragshäufung zugelassen.
c) Ausgehend hiervon war für die beiden jeweils gestellten Anträge, die letztlich nur auf dasselbe Ziel, nämlich die Feststellung der Verletzung des Mitbestimmungsrechts der jeweils zuständigen Personalvertretung bei der Einstellung der Tarifbeschäftigten, gerichtet waren, einheitlich ein Gegenstandswert von 5.000 Euro anzunehmen. Nachdem es sich vorliegend um zwei Antragsteller handelt, die jeweils nur für ihren eigenen Zuständigkeitsbereich die Verletzung des Mitbestimmungsrechts geltend machen konnten und geltend gemacht haben, ist von einer subjektiven Antragshäufung auszugehen, die eine Verdoppelung des Gegenstandswerts rechtfertigt.
Das Beschwerdeverfahren ist gebührenfrei; Kosten werden nicht erstattet (§ 33 Abs. 9 RVG).
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 33 Abs. 4 Satz 3 RVG).