Aktenzeichen Vf. 7-VII-16
Leitsatz
1. Überprüfung einer Außenbereichssatzung gemäß § 35 Abs. 6 BauGB anhand der Maßstäbe des Rechtsstaatsprinzips und des Willkürverbots. (amtlicher Leitsatz)
2. Art. 3 Abs. 1 S. 1 BV ist erst dann betroffen, wenn der Normgeber des bayerischen Landesrechts offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlässt und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis schafft. (redaktioneller Leitsatz)
3. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht nicht nur offensichtlich zutage tritt, sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist. (redaktioneller Leitsatz)
4. Eine Gemeinde darf im Rahmen ihrer “Städtebaupolitik” hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass einer Bauleitplanung nehmen und sich dabei an den Wünschen der Grundstückseigentümer im Plangebiet orientieren. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
Der Antrag wird abgewiesen.
Gründe
I.
Gegenstand der Popularklage ist die Frage, ob die Außenbereichssatzung der Stadt F. gemäß § 35 Abs. 6 BauGB für die Stadtteile Ob. und We., erste Änderung, vom 20. März 2014 gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstößt.
Die ursprüngliche Außenbereichssatzung der Stadt F. gemäß § 35 Abs. 6 BauGB für die Stadtteile Ob. und We. vom 4. April 2006 umfasste verschiedene bebaute Grundstücke bzw. Teilflächen mit insgesamt ca. 1,9 ha. Am 23. Oktober 2012 fasste der Stadtrat der Stadt F. den Aufstellungsbeschluss für die Änderung der Außenbereichssatzung, um den Bau eines Wohnhauses samt Ferienwohnung und Büro in einem Bereich zwischen den von der bisherigen Satzung erfassten und bereits bebauten Grundstücken Fl.Nrn. 9 und 11/5 zu ermöglichen. Die Änderung wurde vom Bau-, Umwelt- und Verkehrsausschuss am 4. Februar 2014 als Satzung beschlossen, am 20. März 2014 vom ersten Bürgermeister ausgefertigt und am 24. März 2014 ortsüblich bekannt gemacht.
Das von der Änderungssatzung umfasste unbebaute Gebiet erstreckt sich auf das Grundstück Fl.Nr. 11/6 und eine Teilfläche des Flurstücks 10 mit einer Gesamtfläche von 0,06 ha. Nach § 4 der Änderungssatzung ist auf der einbezogenen Fläche ein Wohngebäude mit fremdenverkehrlicher, landwirtschaftlicher und gewerblicher Nutzung zulässig. Begründet wird die Änderung bzw. Erweiterung der Außenbereichssatzung mit dem Bedarf an weiterem Wohnraum und der Schaffung einer Obstbaumkultur mit Vermarktung vor Ort; dies diene auch zur Pflege der Landschaft.
II.
Mit seiner am 29. April 2016 eingereichten und mit Schriftsatz vom 10. August 2016 ergänzten Popularklage begehrt der Antragsteller, die Verfassungswidrigkeit der geänderten Außenbereichssatzung wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) in Verbindung mit Art. 118 Abs. 1 BV in der Form des allgemeinen Willkürverbots festzustellen. Für die getroffene Satzungsregelung lasse sich bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise kein sachgerechter Grund feststellen. Die Stadt F. habe eine offensichtlich rechtswidrige Satzung erlassen.
1. Dies folge bereits aus dem offensichtlichen Verstoß gegen die Ermächtigungsnorm des § 35 Abs. 6 BauGB. Erfüllt werde nicht einmal die Mindestvoraussetzung für den Erlass einer auf dieser Grundlage ergehenden Außenbereichssatzung, dass nämlich im Satzungsgebiet überhaupt Bebauung vorhanden sei. In dem von der Änderungssatzung zusätzlich umfassten Gebiet befinde sich keinerlei Bebauung. Ihr räumlicher Geltungsbereich erstrecke sich an der westlichen Grenze auf im Außenbereich liegende unbebaute Flächen. Erst diese Ausdehnung schaffe Raum für die Verwirklichung des geplanten – inzwischen genehmigten -Bauvorhabens, welches innerhalb der ursprünglichen Grenzen der Außenbereichssatzung nicht möglich und auch städtebaulich nicht erforderlich gewesen wäre, da nur ein schmaler Keil an Fläche (Fl.Nr. 11/6) neben dem Ob.er Weg vorhanden gewesen sei, wofür es kein Bedürfnis zur Lückenschließung gegeben hätte. Die Einbeziehung dieser kleinen Fläche in den Änderungsbereich der Satzung führe nicht dazu, dass die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt wären. Vielmehr gehe es einzig darum, durch die Ausweitung des Geltungsbereichs in den bisher unbebauten Außenbereich ein einzelnes Bauvorhaben zu realisieren, das sonst innerhalb der bestehenden Splittersiedlung nicht hätte verwirklicht werden können. Damit liege kein durch die Ermächtigungsgrundlage begünstigter Lückenschluss vor, sondern eine Erweiterung des Geltungsbereichs in den unbebauten Außenbereich, um ein an den Siedlungsansatz angrenzendes unbebautes Grundstück einer Bebauung zuzuführen. Die Satzungsänderung stelle sich als Erweiterung einer Splittersiedlung in den bisher unbebauten Außenbereich dar und werde offensichtlich nicht vom Regelungszweck der planungsrechtlichen Norm erfasst.
2. Die Änderungssatzung sei zudem in solchem Maß von Sachwidrigkeit geprägt, dass ihr die Geltung abgesprochen werden müsse. Dies ergebe sich daraus, dass der Satzungsgeber zum einen bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB in erheblicher Weise die Bedeutung des Bodenschutzes und des Schutzes des Landschaftsbilds gemäß Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV verkannt habe (a). Zum anderen sei die nachträgliche Einbeziehung des von der Satzung erfassten Bereichs nicht durch eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse angezeigt oder gerechtfertigt
(b).
a) Auch beim Erlass einer Außenbereichssatzung müsse eine Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB stattfinden; die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zum Willkürverbot im Zusammenhang mit dem Abwägungsgebot sei auf den vorliegenden Fall zu übertragen, weil eine derartige Satzung den Grundstückseigentümern ähnlich einem Bebauungsplan ein Baurecht für Wohnbebauung verleihe und diese faktisch zu privilegierten Vorhaben im Außenbereich mache. Bei der vorgenommenen Abwägung habe die Stadt dem Interesse des Bauherrn übermäßig großes Gewicht, den Belangen des Bodenschutzes und der Schonung des Orts- und Landschaftsbilds dagegen kaum bzw. keine Bedeutung beigemessen.
So habe die Stadt im Zusammenhang mit der ökologischen sowie orts- und landschaftsgestalterischen Bedeutung des Gebiets vorgebracht, dass das Bauvorhaben ursprünglich auf einem höher gelegenen Teil des einbezogenen Grundstücks vorgesehen gewesen und aufgrund der Bedeutung der Landschaft ein Baufeld im tiefer gelegenen Teil in die Satzung aufgenommen worden sei. Damit gestehe die Stadt letztlich die Eingriffe in die Landschaft ein, setze sich aber nicht damit auseinander, welche Folgen die konkrete Planung für den Boden- und Landschaftsschutz habe, und verweigere damit eine sachgerechte Würdigung dieses Belangs. Gerade auf das konkret geplante Vorhaben habe sich die Einwendung des Landratsamts Ostallgäu im Rahmen der Behördenbeteiligung bezogen.
Es fehle eine Erläuterung, weshalb der Satzungsgeber den Eingriff in den ökologisch bedeutsamen Naturraum im Hinblick auf Belange des Wohnens und der fremdenverkehrlichen Nutzung als vertretbar erachte.
Die Stadt habe sich auch einer Auseinandersetzung mit dem entgegenstehenden Flächennutzungsplan verweigert, der die Fläche einem Landschaftsteil mit besonderer ökologischer sowie orts- und landschaftsgestalterischer Bedeutung zuordne. Der Hinweis der Stadt auf die fehlende Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans sei nicht tragfähig, vielmehr erfasse der geschützte Raum das gesamte in der Darstellung durch eine balkenartige Struktur gekennzeichnete Gebiet.
Schließlich werte der Satzungsgeber die Belange der Landschaftspflege opportunistisch je nach Situation unterschiedlich. Einerseits werde zur Begründung der Änderungssatzung der Umstand herangezogen, dass auf dem Grundstück eine Obstbaumkultur geschaffen und Bioobst angebaut sowie vor Ort vermarktet werden solle, was auch in § 4 der Satzung so festgelegt sei. Andererseits sei im zuständigen Ausschuss bei der Behandlung von Einwendungen vorgetragen worden, die angesprochene Obstbaumkultur spiele bei der Entscheidung über den Erlass der Änderungssatzung keine Rolle.
Den Einwand der Fachbehörde zur landschaftsbildlich exponierten Lage der Bebauung habe die Stadt damit abgetan, dass die bereits existierende Bebauung oberhalb des betroffenen Grundstücks noch exponierter sei. Mit dem Gewicht der geplanten Bebauung und des damit verbundenen Eingriffs in das Landschaftsbild beschäftige sich der Satzungsgeber nicht. Die Unberührtheit des Landschaftsbilds und die Frage der nicht gerechtfertigten Exponiertheit ließen sich aber nur durch einen Vergleich der Situation vor und nach der geplanten Bebauung beantworten. Die Argumentation der Stadt liefe darauf hinaus, dass im Fall einer „Bausünde“ stets eine weitere nachgeschoben werden dürfe.
Schließlich befasse sich die Stadt im Rahmen der Abwägung in keinem Punkt mit der elementaren gesetzgeberischen Wertung des § 35 BauGB. Dessen Absatz 6 sei überhaupt nur dann anwendbar, wenn und soweit eine vorhandene Bebauung dazu führe, dass der Außenbereich dieses Ziel nicht mehr oder nur noch mit wesentlichen Einschränkungen erfüllen könne. Die Regelung korrespondiere mit der verfassungsrechtlichen Pflicht, den Boden als natürliche Lebensgrundlage zu schützen und ihn nicht über Gebühr in Anspruch zu nehmen. So verstoße ein Bebauungsplan gegen das allgemeine Willkürverbot, wenn wesensfremde Bebauung in hochwertiger landschaftlicher Umgebung und in exponierter Lage zugelassen werde, ohne dass gewichtige Gründe diese Planung rechtfertigten.
Eine besondere Dringlichkeit für die Belange der Wohnbebauung und des Fremdenverkehrs, wie sie die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs verlange, sei vom Satzungsgeber weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich. Überhaupt dränge sich die Frage auf, ob die Stadt wirklich eine Außenbereichssatzung habe erlassen wollen. Denn aus den Sitzungsunterlagen des zuständigen Ausschusses ergebe sich, dass für dessen Mitglieder Ob. ein „Ortsteil“ sei und nicht als „Splittersiedlung im Außenbereich“ angesehen werde. Aus den Begrifflichkeiten lasse sich schließen, dass man angenommen habe, das fragliche Gebiet befinde sich im Innenbereich nach § 34 BauGB.
b) Ein krasser Verstoß gegen das Willkürverbot liege ferner darin, dass der Geltungsbereich der Satzung erweitert worden sei, obwohl sich die Sachlage seit dem Erlass der ursprünglichen Satzung nicht verändert habe. Das bezeichnete Grundstück könne vor und nach der Änderung landwirtschaftlich genutzt werden und solle dies auch. Eine Begründung für die nun notwendige Wohnbebauung auf einer Teilfläche des Grundstücks Fl.Nr. 10 fehle gänzlich. Allein der Wunsch des Grundstückseigentümers, einen Teil der Fläche einer Wohnbebauung zuzuführen, könne nicht ausschlaggebend sein.
III.
1. Der Bayerische Landtag hat sich nicht am Verfahren beteiligt.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat von einer Äußerung abgesehen.
3. Die Stadt F. hält die Popularklage für unzulässig, darüber hinaus auch für unbegründet.
a) Der Antragsteller lege nicht hinreichend dar, weshalb die angegriffene Satzung gegen ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verstoße. Es genüge nicht, dass Derartiges lediglich behauptet werde. Es bedürfe vielmehr substanziiert bezeichneter Tatsachen und Vorgänge, anhand derer der Verfassungsgerichtshof beurteilen könne, ob der Schutzbereich der Grundrechtsnorm berührt sei. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssten eine Verletzung zumindest als möglich erscheinen lassen.
So zeige der Antragsteller einen möglichen Verstoß gegen das Willkürverbot bzw. das Rechtsstaatsprinzip nicht hinreichend auf. Es werde nicht dargelegt, woraus sich bei der getroffenen Regelung ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz sowie den Gerechtigkeitsgedanken ergeben solle, so dass hierauf weder substanziiert erwidert werden noch sich hieraus eine die Zulässigkeit begründende Grundrechtsverletzung ergeben könne. In der ursprünglichen Fassung der Satzung sei die Grenze des Geltungsbereichs um das damals noch unbebaute Grundstück des Antragstellers in gleicher Weise gezogen worden wie nun im Rahmen der Änderungssatzung. Nach dessen Argumentation wäre erst recht sein eigenes Vorhaben unzulässig gewesen.
Der behauptete Verstoß gegen § 35 Abs. 6 BauGB fuße zudem auf falschen Grundlagen, weil der vom Antragsteller herangezogenen Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 6. August 2010 (VerfGHE 63, 128) ein nicht vergleichbarer Fall, nämlich die Aufstellung einer Außenbereichssatzung in einem völlig unbebauten Bereich, zugrunde gelegen habe. Hier sei die Ursprungssatzung samt ihrer Änderung zu betrachten, die einen bebauten Bereich im Außenbereich erfasse. Die Bebauung entlang des Ob.er Wegs sei bereits so verdichtet, dass dort die Freiraumfunktion nicht mehr erfüllt werden könne. Der Bereich sei nicht mehr überwiegend landwirtschaftlich geprägt. Im Geltungsbereich der Satzung befänden sich 15 Wohnhäuser.
Allein die Argumentation, das Erfordernis einer Lückenschließung sei nicht vorhanden gewesen und die Satzungsänderung habe lediglich bezweckt, das an einen Siedlungsansatz angrenzende unbebaute Grundstück einer Bebauung zuzuführen, könne keinen krassen und schwerwiegenden Eingriff in die Rechtsordnung begründen. Zudem bestehe ein gewisser Spielraum der Kommune bei der Beurteilung, ob es sich um eine Lückenschließung handle.
b) Unabhängig hiervon sei die Popularklage aber auch unbegründet. Die angegriffene Satzung verstoße nicht offensichtlich und schwerwiegend gegen Bundesrecht, auch nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise gegen die Mindestvoraussetzungen des § 35 Abs. 6 BauGB. Eine Verletzung des Willkürverbots sei ebenfalls nicht ersichtlich.
IV.
Die Zulässigkeit der Popularklage ist zweifelhaft.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts. Demnach kann auch eine gemeindliche Außenbereichssatzung (§ 35 Abs. 6 BauGB) Gegenstand einer Popularklage sein (VerfGH vom 6.8.2010 VerfGHE 63, 128/130).
2. Die Zulässigkeit der Popularklage setzt gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG ferner voraus, dass der Antragsteller darlegt, ein durch die Bayerische Verfassung gewährleistetes Grundrecht werde verfassungswidrig eingeschränkt. Auf einen schwerwiegenden und krassen Verstoß der landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht unter dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsprinzips kann sich der Antragsteller von vornherein nicht berufen. Denn Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verbürgt kein Grundrecht (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGHE 63, 128/130). Ob der Antragsteller im Übrigen mit seiner Rüge, die angegriffene Satzung verletze Art. 118 Abs. 1 BV, in noch hinreichend substanziierter Weise eine Grundrechtsverletzung dargelegt hat, ist fraglich.
a) Der Antragsteller erhebt insoweit u. a. die Abwägung des Satzungsgebers betreffende Rügen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs muss ein Antragsteller, der mit der Popularklage Abwägungsfehler der Bauleitplanung unter Willkürgesichtspunkten überprüft wissen will, sich mit den Überlegungen des Satzungsgebers auseinandersetzen und darf sich regelmäßig nicht damit begnügen, lediglich das Abwägungsergebnis zu beanstanden, indem er die Sach- und Rechtslage aus seiner Sicht darstellt und bewertet. Er muss seine Willkürrüge vielmehr in Bezug setzen zu den die Abwägung tragenden Erwägungen der Gemeinde, wie sie in der Begründung der planungsrechtlichen Norm oder anderweitig, etwa in Sitzungsunterlagen des kommunalen Beschlussgremiums, dokumentiert sind (zum Bebauungsplan vgl. VerfGH vom 4.5.2012 VerfGHE 65, 73/87; vom 28.10.2014 BayVBl 2015, 337 Rn. 26).
Bei einer Außenbereichssatzung ist indessen zu berücksichtigen, dass die Reichweite ihrer Rechtswirkungen beschränkt ist. Denn sie verändert weder die Zuordnung von Grundstücken zum Außenbereich noch begründet sie Baurechte (vgl. OVG NW vom 8.6.2001 NVwZ 2001, 1071/1072; vom 17.4.2009 – 10 D 27/07.NE – juris Rn. 23). Vielmehr beschränkt sie sich darauf, die Zulassung bestimmter Außenbereichsvorhaben zu erleichtern bzw. zu modifizieren (vgl. § 35 Abs. 6 Satz 3 BauGB; Rieger in Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 35 Rn. 220). Ihr Erlass hat für bestimmte Vorhaben zur Folge, dass ihnen nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen (§ 35 Abs. 6 Satz 1 a. E. BauGB). Die Satzung zielt dagegen nicht darauf ab, weiter reichende Hinderungsgründe für die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben auszuräumen (Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiss, BauGB, 7. Aufl. 2013, § 35 Rn. 291). Ob der Antragsteller entsprechend diesem reduzierten Maßstab hinreichend dargetan hat, dass die in § 35 Abs. 6 Satz 1 a. E. BauGB bezeichneten Belange mit der Folge eines Verstoßes gegen das Willkürverbot nicht oder nicht ausreichend abgewogen wurden, erscheint zweifelhaft.
b) Unter dem Gesichtspunkt der Substanziierung bestehen ferner Bedenken im Hinblick auf die Rüge, der landesrechtliche Normgeber habe mit der Änderungssatzung willkürlich gegen die bundesrechtliche Ermächtigungsnorm des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB verstoßen, weil er eine vom Bundesgesetzgeber aufgestellte planungsrechtliche Mindestvoraussetzung für deren Erlass nicht beachtet habe (vgl. auch Bühring, BayVBl 2010, 758), nämlich das Vorhandensein eines bebauten Bereichs. Zwar hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 6. August 2010 (VerfGHE 63, 128/132) eine Außenbereichssatzung beanstandet, in deren Gebiet keinerlei Bebauung vorhanden war. Ob die Popularklage sich mit den inhaltlichen Unterschieden des vorliegenden Sachverhalts, der durch im ursprünglichen Geltungsbereich der Satzung vorhandene Bebauung geprägt ist, hinreichend auseinandersetzt, ist jedoch ebenfalls zweifelhaft.
3. Die Bedenken wegen der Darlegung einer Grundrechtsverletzung können ebenso dahingestellt bleiben wie die Frage, ob das Rechtsschutzinteresse für die Popularklage im Hinblick darauf zu verneinen ist, dass die für das Vorhaben auf den Grundstücken Fl.Nr. 10 und 11/6 nach den Angaben des Antragstellers erteilte Baugenehmigung möglicherweise bereits bestandskräftig ist (vgl. VerfGH vom 29.4.1993 VerfGHE 46, 137/139 f.; BayVBl 2015, 337 Rn. 30). Selbst wenn man von einer zulässigen Popularklage ausgeht und der Verfassungsgerichtshof infolgedessen die angefochtene Regelung anhand aller in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung zu überprüfen hat, auch wenn diese – wie das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV – keine Grundrechte verbürgen (vgl. VerfGHE 63, 128/130; VerfGH vom 27.6.2012 VerfGHE 65, 125/132; vom 13.5.2015 BayVBl 2015, 677 Rn. 37), kann der Antragsteller keinen Erfolg haben.
V.
Die Popularklage ist jedenfalls unbegründet. Die angegriffene Außenbereichssatzung in ihrer geänderten Fassung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. Die Satzung verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV.
Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht kann allenfalls zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führen. Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kann der Verfassungsgerichtshof nicht umfassend prüfen, ob der Gesetzgeber einer landesrechtlichen Norm – hier der gemeindliche Satzungsgeber die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen einer bundesrechtlichen Ermächtigung zutreffend beurteilt und ermittelt und ob er andere bundesrechtliche Vorschriften in ihrer Bedeutung für den Inhalt seiner Regelung richtig eingeschätzt hat. Das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ist vielmehr erst dann betroffen, wenn der Normgeber des bayerischen Landesrechts offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht nicht nur offensichtlich zutage tritt, sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 18.4.2002 VerfGHE 55, 57/64; vom 25.1.2006 VerfGHE 59, 1/17; VerfGHE 63, 128/130 f.; vom 9.3.2016 BayVBl 2016, 517 Rn. 32).
Das ist hier nicht der Fall.
a) Erhebliche Gründe, wonach bereits das Aufstellungsverfahren das Rechtsstaatsprinzip verletzt hätte, sind nicht ersichtlich. Zwar beruft sich der Antragsteller auf die Ausschussberatung vom 4. September 2012 mit der in der Niederschrift festgehaltenen zusammenfassenden Aussage, dass Ob. als Ortsteil und nicht als Splittersiedlung im Außenbereich angesehen werde; dies deute auf eine verfehlte Behandlung nach § 34 BauGB und auf ein Hinwegsetzen über die Regelungsgrenzen des § 35 Abs. 6 BauGB hin. Es kann jedoch schon nicht festgestellt werden, dass sich ein derartiger Mangel im Aufstellungsbeschluss des Stadtrats vom 23. Oktober 2012 über die Änderung der Außenbereichssatzung für Ob. und im anschließenden Aufstellungsverfahren fortgesetzt hätte.
b) Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip durch offensichtliche und schwerwiegende Verkennung der bundesrechtlichen Ermächtigungsnorm ist auch im Übrigen nicht ersichtlich.
aa) Nach § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinn des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen.
bb) Hiernach erfordert der Erlass einer derartigen Satzung zunächst, dass in ihrem Gebiet überhaupt (Wohn-)Bebauung vorhanden ist (vgl. VerfGHE 63, 128/131). Auch wenn sich die Änderungssatzung auf einen bisher unbebauten Bereich erstreckt, widerspricht es nicht ersichtlich der Ermächtigungsnorm, die tatbestandliche Voraussetzung nach Maßgabe des Geltungsbereichs der geänderten Satzung insgesamt zu beurteilen. Denn die vom Satzungsgeber angenommene Notwendigkeit einer Lückenschließung kann sich auch noch nachträglich ergeben. In diesem Fall kommt eine unbebaute Fläche, wenn sie entsprechend den Kriterien des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB als Baulücke (vgl. BayVGH vom 19.4.1999 NVwZ-RR 2000, 482) zu beurteilen ist, durchaus als ein für eine Außenbereichssatzung geeigneter Bereich infrage.
Die vom Antragsteller in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 6. August 2010 (VerfGHE 63, 128) steht dieser Sichtweise schon deshalb nicht entgegen, weil dort nicht nur innerhalb einer sogenannten Baulücke, sondern im gesamten Geltungsbereich der beanstandeten Satzung keinerlei Bebauung vorhanden war.
cc) Ohne offensichtlichen Verstoß gegen die Ermächtigungsnorm konnte die Stadt den Geltungsbereich der Änderung als „Baulücke“ beurteilen.
Erfasst wird ein bisher nicht bebauter, durch den am Ostrand verlaufenden Erschließungsweg begrenzter, sich nach Westen hin erstreckender Bereich zwischen bebauten Flächen im Nordosten und im Süden.
(1) Die fachgerichtliche Rechtsprechung verlangt für Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB einen nach den Maßstäben des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu bestimmenden Bebauungszusammenhang, also eine aufeinanderfolgende, zusammengehörig und geschlossen erscheinende Bebauung. Ob dies der Fall ist, wird nicht unter Anwendung von geografisch-mathematischen Maßstäben bestimmt. Vielmehr kommt es – ohne Schematismus, sondern unter Beachtung der Umstände des Einzelfalls, also einer echten Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts – darauf an, inwieweit eine aufeinanderfolgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und der Zusammengehörigkeit vermittelt. Bei mehreren Siedlungssplittern wird darauf abgestellt, ob diese in einem der Verdichtung zugänglichen Zusammenhang stehen oder ob die Freiflächen die dem Außenbereich zugewiesene Funktion noch erfüllen können. Die Gebäude dürfen nicht so weit voneinander entfernt liegen, dass der Eindruck der Zugehörigkeit zu einem Weiler, einer Splittersiedlung oder einem sonstigen Siedlungsansatz nicht aufkommen kann (BVerwG vom 13.7.2006 BVerwGE 126, 233 Rn. 13; BayVGH NVwZ-RR 2000, 482/483; vom 12.8.2003 NVwZ-RR 2004, 13; vom 4.7.2011 – 1 ZB 09.1049 – juris Rn. 7 ff.).
(2) Nach diesem Ansatz ist die Erstreckung der Satzung auf die durch die Änderung erfassten Flächen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Namentlich erlaubt die aus dem Kartenmaterial ersichtliche, auf der (nord-)westlichen Seite des Ob.er Wegs vorhandene Bebauung, die nur im Bereich des Flurstücks Nr. 11/6 unterbrochen ist, den willkürfreien Schluss auf eine Baulücke. Besonderheiten etwa landschaftsbezogener Art, die eine derartige Wertung auch angesichts des Schutzauftrags in Art. 141 Abs. 1 Sätze 1 und 4 BV als krass fehlerhaft erscheinen ließen, sind weder vorgebracht noch ersichtlich.
dd) Dafür, dass der Satzungsgeber in Auseinandersetzung mit dem bestehenden Flächennutzungsplan und dessen Darstellung als Flächen für die Landwirtschaft im Hinblick auf einen prognostizierten weiteren Bedarf für die Errichtung eines Wohngebäudes die maßgeblichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage in einer verfassungsrechtlich erheblichen Weise verkannt hätte, ist nichts ersichtlich. Das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten als Träger öffentlicher Belange hat im Aufstellungsverfahren gegen die Erweiterung keine Bedenken vorgebracht. Die verhältnismäßig kleine Fläche befindet sich lückenartig zwischen bestehender Bebauung im Nordosten und im Süden. Die Stadt verfolgt zudem mit der angegriffenen Satzung den erklärten Zweck, weitere von dieser nicht erfasste Flächen im Norden wie im Westen auf Dauer frei zu halten, damit der Bauherr dort mit Obstanbau eine Erwerbsgrundlage finden kann. Für eine noch überwiegend landwirtschaftliche Prägung des so bestimmten Satzungsbereichs finden sich keine ausreichenden Anhaltspunkte.
Ob der im Flächennutzungsplan integrierte Landschaftsplan für den von der Satzungsänderung erfassten Bereich teilweise Flächen mit besonderer ökologischer sowie orts- und landschaftsplanerischer Bedeutung ausweist, kann auf sich beruhen. Durch die Satzung werden die davon betroffenen Belange nicht ausgeblendet. Dass der Flächennutzungsplan konkrete Darstellungen enthält, die – eindeutig und offensichtlich – einer Wohnnutzung und damit einer Vollzugsfähigkeit der Satzung widersprechen (vgl. Rieger in Schrödter, BauGB, § 35 Rn. 226; Reidt in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl. 2014, Rn. 2442), ist ebenso wenig ersichtlich wie die Beeinträchtigung von Schutzgütern im Sinn des § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. b BauGB (vgl. § 35 Abs. 6 Satz 4 Nr. 3 BauGB). Dies hat der Satzungsgeber geprüft und verfassungsrechtlich unbedenklich verneint.
c) Die Änderungssatzung verstößt auch nicht in verfassungsrechtlich erheblicher Weise gegen die Grundsätze einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (vgl. § 35 Abs. 6 Satz 4 Nr. 1 BauGB) oder die städtebauliche Erforderlichkeit (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB; etwa BayVGH NVwZ-RR 2004, 13; Reidt in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 2442). Die für die Bauleitplanung entwickelten Grundsätze lassen sich für eine Außenbereichssatzung, die im Regelfall die rechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von Wohngebäuden im Außenbereich schafft (vgl. VerfGHE 63, 128/132; BayVGH NVwZ-RR 2000, 482/483), entsprechend heranziehen.
aa) Im Bereich der Bauleitplanung erlaubt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB den Gemeinden, Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde, die vom Gesetz zu einer ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entsprechenden „Städtebaupolitik“ ermächtigt wird. Es obliegt ihrem planerischen Ermessen, welche Ziele sie sich dabei setzt. Allerdings muss ihre Planung von städtebaulichen Belangen getragen sein und städtebaulich sinnvolle Festsetzungen treffen. Dabei kann die Entwicklungs- und Ordnungsfunktion der Bauleitplanung auch hinsichtlich nur eines Grundstücks oder weniger Grundstücke bestehen (VerfGH vom 29.3.2012 BayVBl 2013, 14/15 m. w. N.).
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die anhand des Abwägungsgebots zu beurteilenden Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung (BayVGH vom 11.2.2014 – 1 N 10.2254 – juris Rn. 28). Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung billigt der planenden Gemeinde insoweit einen relativ großen Spielraum zu und sieht die Grenzen der Erforderlichkeit gegenüber einer bloßen Gefälligkeitsplanung erst dann als überschritten an, wenn lediglich private Interessen bevorzugt werden, ohne dass eine ausreichende Rechtfertigung durch städtebauliche Gründe vorhanden ist (BayVGH vom 5.2.2015 – 2 CS 14.2456 – juris Rn. 10). So darf eine Gemeinde im Rahmen ihrer „Städtebaupolitik“ hinreichend gewichtige private Belange zum Anlass einer Bauleitplanung nehmen und sich dabei an den Wünschen der Grundstückseigentümer im Plangebiet orientieren (vgl. VerfGH vom 16.2.2009 VerfGHE 62, 23/26; VerfGHE 65, 73/83; BayVBl 2015, 677 Rn. 58). Denn häufig löst erst der Wunsch oder die Bereitschaft von Eigentümern, ihre Flächen einer Bebauung zuzuführen, überhaupt das Bedürfnis nach einer Bauleitplanung aus (VerfGH vom 13.7.2009 VerfGHE 62, 156/160 f.; vom 23.2.2010 VerfGHE 63, 17/24).
bb) Es ist nicht ersichtlich, dass die Stadt ihren so bestimmten planerischen Spielraum überschritten hätte. Dem aktuellen Vorhaben ging eine Voranfrage des Bauwerbers voraus. Dieser beabsichtigte, den Baukörper deutlich weiter westlich und abgesetzt von der vorhandenen Bebauung zu situieren. Dem erteilte der zuständige Ausschuss eine Absage, verwies aber zugleich auf die planungsrechtliche Möglichkeit, in unmittelbarer Anbindung an den Erschließungsweg (Ob.er Weg) zu bauen. Im Hinblick auf das mit dieser Maßgabe weiterverfolgte Ziel des Bauwerbers kann auch beim Erlass der Änderungssatzung, die im Außenbereich erst die Voraussetzungen für die Verwirklichung eines nicht privilegierten Vorhabens schafft, nicht von vornherein von einer Gefälligkeitsplanung gesprochen werden, zumal die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) einen planungsrechtlich anerkannten Belang darstellen.
cc) Es fehlen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Stadt mit der Änderungssatzung gar nicht die Voraussetzungen für ein nicht privilegiertes Vorhaben hätte schaffen wollen. Zu den im Außenbereich privilegierten Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) rechnet ein solches, das einem landwirtschaftlichen Betrieb dient, zu dem auch Erwerbsobstbau (§ 201 BauGB) zählt. Die Stadt hat aber verfassungsrechtlich unbedenklich bei dem Vorhaben die Wohnbedürfnisse des Bauherrn ganz im Vordergrund stehend gesehen und somit eine Privilegierung verneint (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 35 Rn. 39). Dem widersprechen nicht offensichtlich die nach § 35 Abs. 6 Satz 3 BauGB in § 4 der Änderungssatzung getroffenen planungsrechtlichen Festsetzungen, welche ein Wohngebäude mit fremdenverkehrlicher, landwirtschaftlicher und gewerblicher Nutzung für zulässig erklären.
dd) Dass das so begünstigte Vorhaben aus anderen Rechtsgründen als den durch die Satzung ausgeräumten entgegenstehenden Belangen nicht verwirklicht werden könnte, ist nicht offensichtlich. Namentlich ist nicht erkennbar, dass grob rechtsfehlerhaft die mangelnde Umsetzbarkeit des Vorhabens verkannt worden wäre, indem die Stadt bei der Normsetzung die ihr gemäß Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV obliegende Aufgabe übergangen hätte, neben Wasser und Luft den Boden als natürliche Lebensgrundlage zu schützen und zu pflegen sowie kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten (vgl. VerfGH vom 22.7.2008 VerfGHE 61, 172/181 f.; VerfGHE 62, 156/163 f.; vom 17.3.2011 VerfGHE 64, 20/27; VerfGH BayVBl 2016, 517 Rn. 40, jeweils m. w. N.).
Das gilt für die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB aufgeführten Belange wie die des Naturschutzes und der Landschaftspflege (vgl. OVG NW vom 17.11.2000 -8 A 2720/98 – juris Rn. 24 bis 26), der Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft oder einer Verunstaltung des Landschaftsbilds (BayVGH NVwZ-RR 2004, 13/14). Dass eine Konfliktlage im Satzungsbereich mit schützenswerten Landschaftsteilen zugunsten einer Wohnnutzung unüberwindbar wäre, liegt nicht von vornherein auf der Hand (vgl. Rieger in Schrödter, BauGB, § 35 Rn. 226). Vielmehr werden die betroffenen Belange auch im Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung erst bei der Entscheidung über die Zulassung des einzelnen Bauvorhabens abgewogen (OVG NW vom 17.11.2000 – 8 A 2720/98 – juris Rn. 26).
Im Hinblick auf die ökologische Bedeutung sowie das Orts- und Landschaftsbild hat der Satzungsgeber zudem berücksichtigt, dass das Einzelgebäude seiner Lage nach eine Lücke entlang der Westseite des Ob.er Wegs zwischen mehreren Bestandsgebäuden im Norden und mindestens zwei Gebäuden im Süden schließt. Er hat die Hanglage und den Umstand gewürdigt, dass die vorgesehene Bebauung „exponiert“ sei. In Auseinandersetzung mit den Einwendungen des Landratsamts – Abteilung Bauplanungsrecht/Städtebau – sowie des Antragstellers war der zuständige Ausschuss aber der Meinung, dass infolge der Reduzierung des geplanten Vorhabens (von II + U auf II), der Festsetzungen nach § 35 Abs. 6 Satz 3 BauGB und der Lage zwischen bereits bestehender Bebauung bei Wahrung der vorhandenen Baustruktur nicht neu in den Naturraum eingegriffen werde und keine zusätzlichen Beeinträchtigungen entstünden, die nicht schon durch die bereits bestehende „exponiertere“ Bebauung gegeben seien.
d) Soweit der Erlass einer Außenbereichssatzung nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung entsprechend § 1 Abs. 7 BauGB auch am planungsrechtlichen Abwägungsgebot gemessen wird (OVG NW NVwZ 2001, 1071/1072; vom 17.4.2009 – 10 D 27/07.NE – juris Rn. 23; Reidt in Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 2442; Degenhart, DVBl 1993, 177/179; Gaßner/Würfel, BayVBl 1996, 321/325), hat sich die Prüfung nur auf die durch die Satzung ausgeblendeten Belange zu beziehen, also hier den Planungsbelang „Widerspruch zur Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft“ und den siedlungsstrukturellen Belang „Befürchtung der Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung“ (OVG NW NVwZ 2001, 1071/1072; Reidt in Bracher/Reidt/Schiller, a. a. O.). Bei diesem reduzierten Maßstab ist nicht erkennbar, dass der Stadt verfassungsrechtlich beachtliche Verstöße unterlaufen wären.
aa) Das Abwägungsgebot verpflichtet die Gemeinde, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange vollständig zu ermitteln, zu bewerten und gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird verstoßen, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG vom 12.12.1969 BVerwGE 34, 301/309; vom 5.7.1974 BVerwGE 45, 309/314 f.). Eine Verletzung des Abwägungsgebots liegt jedoch nicht vor, wenn aufgrund einer vertretbaren Bewertung der berührten Belange im Fall einer Kollision bestimmte Belange bevorzugt und andere zurückgesetzt werden. Denn die darin liegende Gewichtung gehört zum Wesen der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde (VerfGH vom 23.8.2012 BayVBl 2013, 17/18 m. w. N.; BayVBl 2016, 517 Rn. 39).
bb) Die vorgenommene Abwägung weist für die durch die Satzung ausgeblendeten Belange keine offensichtlichen und schwerwiegenden Mängel oder Defizite auf. Die Stadt hat namentlich darauf abgestellt, dass der Änderungsbereich eine verhältnismäßig kleine Fläche umfasst, wodurch es ermöglicht wird, im Außenbereich (nur) ein zusätzliches und überwiegenden Wohnzwecken dienendes Gebäude zu errichten. Demgegenüber hat die Stadt auf dieser Fläche keinen Bedarf mehr für eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung gesehen. Weiter hat sie eine Lückenschließung unter Berücksichtigung des ökologisch bedeutsamen Naturraums im Hinblick auf die schon vorhandene Bebauung in bereits exponierter Hanglage für vertretbar erachtet, weil die Ergänzung wegen Einfügung in die bestehende Baustruktur und die insoweit nicht besonders exponierte Lage zu keinen zusätzlichen Beeinträchtigungen führe. Abgesehen von der nicht ohne Weiteres vergleichbaren tatsächlichen Situation mit bereits vorhandener flächennaher Bebauung im Norden wie im Süden kommt dem vom Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 31. Mai 2006 (VerfGHE 59, 109/116) herausgestellten Gesichtspunkt, dass Belange des allgemeinen Wohnbedarfs oder des Tourismus ohne Dringlichkeit nicht das Gewicht hätten, die Belange des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV im Weg planerischer Abwägung zu überwinden, schon wegen des im Verhältnis zum Bebauungsplan reduzierten Regelungsgegenstands der Außenbereichs-satzung nicht dieselbe Bedeutung zu.
2. Schließlich verstößt die Änderungssatzung auch nicht gegen Art. 118 Abs. 1 BV.
Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. In seinem klassischen Gehalt verbietet er, gleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise ungleich und ungleiche Sachverhalte in willkürlicher Weise gleich zu behandeln. Davon zu unterscheiden ist das allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare oder die ausnahmslose Einhaltung eines einheitlichen Regelungssystems geht. Willkürlich in diesem Sinn sind Normen, wenn die äußersten Grenzen des normgeberischen Ermessens überschritten sind, für die getroffene Regelung also jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt (vgl. VerfGH vom 23.10.2008 VerfGHE 61, 248/257; vom 13.9.2012 VerfGHE 65, 152/160; vom 21.6.2016 – Vf. 15-VII-15 – juris Rn. 56).
a) Soweit sich der Antragsteller auf die Sachwidrigkeit der Außenbereichssatzung in einer das allgemeine Willkürverbot berührenden Weise durch fehlerhafte Abwägung und Missachtung des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV beruft, kann auf die vorstehenden Ausführungen zu 1. d) verwiesen werden.
b) Nicht willkürlich ist die Änderungssatzung schließlich auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Stadt zwar von einer nach wie vor stattfindenden landwirtschaftlichen Nutzung auf der sich westlich an das Erweiterungsgebiet anschließenden Restfläche (Fl.Nr. 10) ausgeht und diese erhalten will, wohl aber für das die Satzungsänderung auslösende Bauvorhaben keine Privilegierung annimmt (siehe zu 1. c) cc).
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
