Baurecht

Aktenzeichen  W 2 E 18.1430

Leitsatz

Die Grundsätze für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehens gelten spiegelgleich für die Zulässigkeit eines Ratsbegehrens.  (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
1. Mit Beschluss der Kammer vom 19. Oktober 2018 (W 2 E 18.1361) wurde der Antragsgegnerin auf Antrag der Antragsteller vorläufig untersagt, jegliche Abbrucharbeiten und Vorarbeiten dazu des Altbaus und des Isolierbaus des ehemaligen Kreiskrankenhauses (Sandsteingebäude) in der S.straße 14 – 16 zu beginnen und durchzuführen, nachdem die Antragsteller als Vertreter Unterschriftslisten für ein Bürgerbegehren eingereicht hatten.
Die Fragestellung dieses Bürgerbegehrens lautet:
„Sind Sie für den Erhalt der historischen Sandsteingebäude des alten Krankenhauses und die Einbeziehung dieser Gebäude in die baulichen Planungen für die Finanzamt-Außenstelle?“
Durch Beschluss des Stadtrates der Antragsgegnerin vom 25. Oktober 2018 wurde das Bürgerbegehren zugelassen.
In derselben Sitzung beschloss der Stadtrat auch ein Ratsbegehren mit der Frage:
„Sind sie für den Abbruch aller drei Gebäude des ehemaligen Kreiskrankenhauses in B. K., um den vom Freistaat Bayern geplanten Neubau der Finanzamt-Außenstelle entlang der S.straße zu ermöglichen?“
2. Hiergegen richtet sich der streitgegenständliche Antrag der Antragsteller auf einstweiligen Rechtsschutz mit dem Ziel, die gleichzeitige Durchführung von Bürger- und Ratsbegehren (vorläufig) zu untersagen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen:
Das Ratsbegehren habe nicht auf der Tagesordnung der Sitzung vom 25. Oktober 2018 gestanden, weshalb darüber nicht hätte abgestimmt werden dürfen. Es gehe nicht um drei Gebäude, weil „keine Bürgerin und kein Bürger“ gegen den Abriss des maroden sog. „Neubaus“ aus den späten 60er Jahren sei. Vielmehr gehe es um die beiden Sandsteingebäude. Der Abriss des Neubaus hätte bereits aufgrund eines früheren Stadtratsbeschlusses erfolgen können.
Der zweite Halbsatz des Ratsbegehrens sei „manipulativ“ und „suggeriere“, dass nur („um … zu“) durch den Abriss der Sandsteingebäude der Bau der Finanzamt-Außenstelle möglich sei. Dieser Zusammenhang bestehe aber nicht, weil die Behördenverlagerung „beschlossene Sache“ sei. Die Bürger würden irregeführt und sollten glauben, die Finanzamt-Außenstelle käme nicht, wenn der Abriss der beiden Sandsteingebäude verhindert werde. Der Erhalt der Sandsteingebäude sei nie ernsthaft durch unabhängige Experten geprüft worden. Die „manipulative Fragestellung“ solle dieses Versäumnis „kaschieren“.
Mit dem Bürgerbegehren solle „etwas Gutes für die Stadt“ getan werden, was „einfach“ zu verwirklichen wäre, wenn die Verantwortlichen der Stadt dies auch wollten und entsprechend handeln würden.
Auf den weiteren Inhalt der Schriftsätze vom 8., 15., 16. und 19. November 2018 und die damit vorgelegten Unterlagen wird verwiesen.
Die Antragsteller beantragen,
der Antragsgegnerin (sinngemäß: vorläufig) zu untersagen, gleichzeitig mit dem zugelassenen Bürgerentscheid am 16. Dezember 2018 ein Ratsbegehren mit der am 25. Oktober 2018 zugelassenen Frage durchzuführen.
Die Antragsgegnerin beantragt (sinngemäß),
den Antrag abzulehnen.
Zur Erwiderung wird im Wesentlichen – unter Hinweis auf den Vortrag im Verfahren W 2 E 18.1361 – vorgetragen:
Die Tagesordnung der Sitzung des Stadtrates vom 25. Oktober 2018 sei noch vor deren Beginn um den TOP 2 (2.1 – 2.5) aufgrund der Dringlichkeit mit einstimmigem Beschluss (18:0) ergänzt worden. Der Einwand der Antragsteller treffe dann in gleicher Weise auch die Abstimmung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.
Die Fragestellung des Ratsbegehrens sei nicht unzulässig. Sie spiegele die Faktenlage wieder, wie sie sich nach dem Beschluss des Stadtrates vom 14. Mai 2018 über den Abriss aller drei Gebäude und den Stellungnahmen der beteiligten Behörden darstelle. Der Abriss sei noch nicht erfolgt, weil die Förderung durch die Städtebauförderung (Regierung von Unterfranken) und wasserrechtliche Belange vorab hätten geklärt werden müssen. Die Regierung von Unterfranken habe die Zustimmung zum Maßnahmebeginn erst am 12. Oktober 2018 erteilt. Die vom Freistaat Bayern geplante Variante 1 entlang der S.straße sei nur möglich, wenn auch die Sandsteingebäude abgerissen würden. Auch bei der vom Bürgerbegehren gewünschten Einbeziehung in die Planung könne die spätere Entscheidung des Freistaates Bayern dem Erhalt dieser Gebäude entgegenstehen. Aus der ebenfalls vorgelegten Variante 3 ergebe sich, dass das Finanzamt im hinteren Bereich gebaut würde, ohne die beiden Sandsteingebäude zu tangieren. Diese verblieben dann im Eigentum der Antragsgegnerin, die sie aufgrund der finanziellen Situation im derzeitigen Zustand belassen müsste. Für diese Variante 3 stünden keine bzw. nicht im bisher zugesagten Umfang Fördermittel zur Verfügung. Ein Bau in zweiter Reihe entspreche auch nicht dem Anspruch des Freistaates Bayern auf eine Präsenz in erster Reihe. Das „Finanzministerium“ könnte sich deshalb auf eines der 13 anderen vorab besichtigten Grundstücke im Bereich der Antragsgegnerin umorientieren.
Auf den weiteren Inhalt der Schriftsätze vom 14., 15., 16. und 20. November 2018 und die damit vorgelegten Unterlagen wird verwiesen.
II.
Der zulässige Antrag ist unbegründet.
1. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung für eine einstweilige Anordnung ist demnach das Vorliegen eines Rechts, dessen Sicherung die Anordnung dient (Anordnungsanspruch) sowie die drohende Vereitelung oder Erschwerung dieses Anspruchs (Anordnungsgrund). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind von den Antragstellern glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
1.1 Die Antragsteller haben zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, weil die gemeinsame Abstimmung über Bürger- und Ratsbegehren am 16. Dezember 2018 durchgeführt werden soll.
1.2 Allerdings haben die Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.
Bei der erforderlichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage anhand des Vortrages der Beteiligten und der von ihnen vorgelegten Unterlagen verstößt das streitgegenständliche Ratsbegehren nicht gegen das sog. „Irreführungsverbot“. Auch etwaige Verstöße gegen das von den Gemeinden/Städten zu beachtende Neutralitätsgebot machen das Ratsbegehren nicht unzulässig.
1.2.1 Aus dem Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt gemäß Art. 7 Abs. 2 BV in Gestalt der Abstimmungsfreiheit ergeben sich nach der neueren Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zwingende Anforderungen an die Richtigkeit der Begründung eines Bürgerbegehrens, die entsprechend auch für ein Ratsbegehren gelten (Waffengleichheit). Die Stimmberechtigten können bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid bzw. das Ratsbegehren nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des jeweiligen Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung und/oder Begründung eines Bürgerbegehrens bzw. Ratsbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris, unter Hinweis auf BayVGH, B.v. 9.12.2010 – 4 CE 10.2943 – juris). Diese inhaltliche Kontrolle der Begründung dient dem Ziel, einer Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen. Es kommt daher nicht darauf an, ob einer objektiv wahrheitswidrigen Aussage auch eine entsprechende Täuschungsabsicht zu Grunde lag (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2012 – 4 CE 11.2771 – juris).
Diese Grundsätze, die bei der Prüfung der Zulässigkeit eines Ratsbegehrens entsprechend anzuwenden sind, sind vorliegend bei summarischer Prüfung noch nicht verletzt.
Bei der rechtlichen Prüfung ist vom Wortlaut der Frage des Ratsbegehrens auszugehen. Dabei korrespondieren die Worte „Abriss aller drei Gebäude“ – wobei der Abriss des sog. „Neubaus“ aus den 60er Jahren zwischen den Beteiligten nicht strittig ist – mit den Worten „um den … Neubau … entlang der S.straße zu ermöglichen“. Damit stellt die Antragsgegnerin die sog. Variante 1 zur Abstimmung. Für die Verwirklichung dieser Variante 1 ist der Abriss der streitgegenständlichen Gebäude aber unabdingbar, weil dieser Neubau die streitgegenständlichen Gebäude überplant. Maßgeblich sind dabei die Worte „Neubau … entlang der S.straße“. Es wird damit nicht, wie die Antragsteller meinen, „suggeriert“, dass nur durch den Abriss der Sandsteingebäude ein Neubau und eine Behördenverlagerung möglich wären. Vielmehr ergeben sich (mindestens) zwei denkbare und auch bereits diskutierte weitere Varianten. Eine davon ist der Vorschlag des Bürgerbegehrens, die beiden Sandsteingebäude zu erhalten und in die „baulichen Planungen“ des Freistaates Bayern zu integrieren. Diese Variante wurde aber zwischen der Antragsgegnerin, dem zuständigen Ministerium und der Immobilien Freistaat Bayern (vgl. etwa E-Mail vom 18. Oktober 2018) sowie der Städtebauförderung bei der Regierung von Unterfranken durchaus im Vorfeld diskutiert, wie sich den vorgelegten Unterlagen ohne Weiteres entnehmen lässt. Sie scheitert jedenfalls an der – wie sich den vorgelegten Unterlagen ebenfalls entnehmen lässt – ablehnenden Haltung des zuständigen Ministeriums (vgl. etwa E-Mail vom 9. Mai 2018). Die Antragsgegnerin konnte gegenüber den staatlichen Stellen aber eine andere Entscheidung nicht erzwingen; nichts anderes gilt im Übrigen für den Fall eines erfolgreichen Bürgerbegehrens. Bereits im März 2018 (von den Antragstellern selbst vorgelegt) hat der 1. Bürgermeister in einer Stellungnahme darauf hingewiesen, dass der „Freistaat“ weder die bestehenden Gebäude sanieren noch dort als Mieter einziehen wolle.
Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus auch bereits eine sog. Variante 3 diskutiert, die einen Erhalt der Sandsteingebäude und den Neubau für die Außenstelle des Finanzamtes dahinter vorsieht. Das entspricht der vorgenannten Stellungnahme des 1. Bürgermeisters, in der darauf hingewiesen wird, die Restfläche reiche für einen Neubau der Außenstelle aus, mit dem Ergebnis des Verbleibs der Sandsteingebäude im Eigentum der Gemeinde. Diese Variante 3 entspricht aber weder der Fragestellung des Bürgerbegehrens („und Einbeziehung in die baulichen Planungen für die Finanzamt-Außenstelle“) noch des Ratsbegehrens (Abriss). Es muss deshalb dem Vortrag hierzu nicht weiter nachgegangen werden, allerdings ergeben sich aus den vorgelegten Unterlagen dazu Einwände sowohl des zuständigen Ministeriums (zusammenfassend E-Mail vom 18. Oktober 2018), der Immobilien Freistaat Bayern und der Städtebauförderung (hinsichtlich Förderfähigkeit) und des Kreisbaumeisters aus städtebaulicher Sicht.
Unter Würdigung all dieser Umstände ist die Fragestellung des Ratsbegehrens nicht irreführend; sie beinhaltet bei verständiger Würdigung die Frage „Abriss und Neubau an dieser Stelle“. Dahinter steht eine Entscheidung der Antragsgegnerin im Rahmen ihres Planungsermessens unter Einbeziehung der Stellungnahmen der beteiligten staatlichen Behörden, anderer denkbarer Varianten, auch der des Bürgerbegehrens.
1.2.2 Die Erweiterung der Tagesordnung für die maßgebliche Sitzung des Stadtrates der Antragsgegnerin vom 25. Oktober 2018 war zulässig.
Soweit die Antragsteller diese Erweiterung rügen, hat die Antragsgegnerin zutreffend darauf hingewiesen, dass in dieser Sitzung auch über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden wurde. Träfe der Einwand der Antragsteller zu, wäre auch der Beschluss über diese Zulassung rechtwidrig.
Der Beschluss über die Erweiterung der Tagesordnung entspricht aber § 25 Abs. 2 Nr. 1 der Geschäftsordnung des Stadtrates der Beklagten, wobei die dort geforderte Dringlichkeit objektiv aus den zeitlichen Vorgaben (Stadtrat muss „unverzüglich“ über Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheiden) des Art. 18a Abs. 8 Satz 1 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 796), zuletzt geändert durch § 2 Abs. 3 des Gesetzes vom 15. Mai 2018 (GVBl S. 260 – Gemeindeordnung – GO) folgt und der für die Durchführung eines Bürgerbegehrens erforderlichen Vorlaufzeit. Gegenteiliges wurde nicht glaubhaft gemacht.
1.2.3 Es kann als entscheidungsunerheblich offen bleiben, ob die bei zwei Bürgerversammlungen im Bereich der Antragsgegnerin vom 1. Bürgermeister per Leinwandprojektion gezeigten Stimmzettel, die im Sinne des Ratsbegehrens vorausgefüllt waren, das von diesem zu beachtende Neutralitätsgebot missachtet haben, weil daraus grundsätzlich für das vorliegende Verfahren kein anderes Ergebnis folgt, sondern nur ein Anspruch auf Korrektur im Sinne einer ausgewogenen Darstellung. Nachdem diese Korrektur inzwischen erfolgt ist, besteht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kein Anlass (mehr), hier einzugreifen.
Es besteht aber Anlass darauf hinzuweisen, dass öffentliche Stellungnahmen und Äußerungen von Organen der Stadt, wie dem 1. Bürgermeister, das Sachlichkeits- und Neutralitätsgebot strikt zu wahren haben. Eine Darstellung der eigenen Überzeugung und deren sachlicher Grundlagen in objektiver und sachlicher Weise ist zulässig, nicht aber Angriffe auf Bürger mit anderer Meinung („nicht richtig … sich gegen eine neue … Nutzung des gesamten Areals … zu stellen und damit die Umsetzung … zu gefährden“ – vgl. Stellungnahme vom März 2018) oder im Wege einer „Amtlichen Bekanntmachung“ zu einem Widerruf erteilter Unterschriften für ein Bürgerbegehren aufzurufen (20.4.2018) oder gar auf einer Bürgerversammlung im Sinne des Ratsbegehrens vorausgefüllte Stimmzettel zu präsentieren.
Verstöße gegen das Sachlichkeitsgebot können geeignet sein, das Ergebnis eines Rats- bzw. Bürgerbegehrens rechtlich in Frage zu stellen und letztlich auch im Wege der Rechtsaufsicht zu einer Ungültigkeitserklärung und Wiederholung der Abstimmung führen.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO.
3. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 2 GKG.