Aktenzeichen W 5 K 16.1228
Leitsatz
1. Ein Verwaltungsakt, mit dem einer der planenden Gemeinden ohne Vorliegen der in § 204 Abs. 1 S. 5 BauGB geregelten Fälle die Zustimmung dafür erteilt wird, den Flächennutzungsplan für ihr Gemeindegebiet zu ändern oder zu ergänzen, verletzt die übrigen an der gemeinsamen Planung beteiligten und an ihr festhaltenden Gemeinden in ihren subjektiven Rechten. (Rn. 39) (redaktioneller Leitsatz)
2. Keine Zweckerreichung ergibt sich daraus, dass eine im gemeinsamen Flächennutzungsplan ausgewiesene Konzentrationszone für Windkraftanlagen bereits vollständig beplant und umgesetzt ist und es technisch nicht machbar ist, weitere Windenergieanlagen auf dieser Fläche zu errichten. Hiervon bleibt der mit der gemeinsamen Flächennutzungsplanung verfolgte Hauptzweck der Herbeiführung der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unberührt. (Rn. 46) (redaktioneller Leitsatz)
3. Vorbehaltsgebiete sind Grundsätze der Raumordnung in Form einer Festlegung in einem Raumordnungsplan. Die Festlegung ist zwar genauso räumlich und sachlich konkret wie bei einem entsprechenden Vorranggebiet, doch fehlt es an einer verbindlichen Vorgabe, die nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen nicht mehr zugänglich ist. (Rn. 60) (redaktioneller Leitsatz)
4. Nach Maßgabe der gesetzlichen Regelung kommt ein Entfallen der Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 S. 1 BauGB bzw. eine Beendigung der gemeinsamen Planung aufgrund einer Zerrüttung der Planungsgemeinschaft nicht in Betracht. (Rn. 65) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Der Bescheid des Landratsamtes W. vom 9. November 2016 wird aufgehoben.
II. Die Kosten des Verfahrens haben der Beklagte und die Beigeladene jeweils zur Hälfte zu tragen.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Gründe
Die zulässige Klage ist auch begründet.
1. Die Klage ist zulässig.
Die Anfechtungsklage ist die gegen die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 204 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 2 BauGB statthafte Klageart, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Bei der streitgegenständlichen Zustimmung des Landratsamts W. handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der das Vorliegen der Voraussetzungen des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB im konkreten Einzelfall verbindlich und mit Außenwirkung feststellt, Art. 35 Satz 1 BayVwVfG (vgl. Hornmann, in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand: August 2018, § 204 BauGB Rn. 22; Schrödter, in Schrödter, Baugesetzbuch, 8. Auflage 2015, § 204 BauGB Rn. 10; Széchényi, in Jäde/Dirnberger, Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung, 9. Auflage 2018, § 204 BauGB Rn. 12; Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2018, § 204 BauGB Rn. 58).
Die Klägerin ist zudem gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, denn auf der Grundlage ihres Tatsachenvorbringens erscheint es zumindest möglich, dass diese durch den angefochtenen Verwaltungsakt in ihren eigenen Rechten, insbesondere in ihrem Selbstverwaltungsrecht, in ihrer kommunalen Planungshoheit, verletzt wird (sog. Möglichkeitstheorie, vgl. BVerwG, B.v. 21.1.1993 – 4 B 206/92 – juris). Die Klägerin ist zwar nicht Adressatin des streitgegenständlichen Verwaltungsakts. Sie wird aber möglicherweise als Drittbetroffene durch die Zustimmung des Landratsamts W. in ihren eigenen Rechten verletzt. Denn die Klägerin hat in Ausübung ihrer kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) mit der Beigeladenen und den Gemeinden B. und R. im Jahr 2004 den gemeinsamen Flächennutzungsplan für den sachlichen Teilbereich der Darstellung von Sondergebieten für Windkraftanlagen beschlossen, mit der Folge, dass dieser grundsätzlich nur gemeinsam geändert, ergänzt oder aufgehoben werden kann (§ 204 Abs. 1 Satz 3 BauGB), also eine Bindungswirkung zwischen den beteiligten Kommunen entfaltet. Durch die streitgegenständliche Zustimmung stellt das Landratsamt W. aber verbindlich und mit Außenwirkung fest, dass die Voraussetzungen des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB vorliegen und damit diese Bindungswirkung an den gemeinsamen Flächennutzungsplan – entgegen dem sich hierin manifestierten planerischen Willen der Klägerin – entfällt (vgl. Battis, in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 13. Auflage 2016, § 204 BauGB Rn. 10). Hierdurch greift das Landratsamt W. zumindest möglicherweise in die Planungshoheit der Klägerin ein.
Die Kammer folgt daher gerade nicht der ebenfalls in der Literatur vertretenen Ansicht, dass es sich bei der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde lediglich um eine verfahrensrechtliche Ordnungsvorschrift handele, die im Rahmen der Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung geheilt werden könne (Széchényi, in Jäde/Dirnberger, Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung, § 204 BauGB Rn. 12). Dem steht zum einen der Wortlaut des § 204 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 2 BauGB entgegen, der festlegt, dass die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde vor der Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans für das Gemeindegebiet „erforderlich“ – und somit unbedingt notwendig bzw. unerlässlich – ist. Zum anderen spricht auch die Gesetzesbegründung dafür, dass hierin nicht nur eine Ordnungsvorschrift gesehen werden kann. Demnach handelt es sich bei § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB um eine „Klarstellung über die Voraussetzungen der Beendigung einer gemeinsamen Planung“ (BT-Drs. 10/6166 S. 163). Voraussetzung für die Beendigung der gemeinsamen Planung ist damit ausdrücklich auch die normierte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde. Schließlich ist es nach Auffassung der Kammer aber gerade auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, die höhere Verwaltungsbehörde noch vor Einleitung eines Bauleitplanänderungsverfahrens für das betreffende Gemeindegebiet aus Gründen der Verfahrensökonomie und der Rechtssicherheit mit dem Vorliegen der Voraussetzungen für das Entfallen der Bindungswirkung des gemeinsamen Flächennutzungsplans zu befassen und die gegebenen Rechtsverhältnisse verbindlich zu klären.
2. Die Klage ist darüber hinaus begründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren eigenen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
2.1. Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung können sich Dritte gegen einen den Adressaten begünstigenden, den Dritten aber belastenden Verwaltungsakt nur dann mit Aussicht auf Erfolg zur Wehr setzen, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und diese Rechtswidrigkeit auf der Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschriften beruht, die gerade dem Schutz des betreffenden Dritten zu dienen bestimmt sind, weil dieser in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise in einem schutzwürdigen Recht betroffen ist (sog. Schutznormtheorie; vgl. BVerwG, U.v. 26.9.1991 – 4 C 5/87 – BVerwGE 89, 69; BayVGH, B.v. 24.3.2009 – 14 CS 08.3017 – juris). Ob eine die behördliche Entscheidung tragende Norm Dritten, die durch die Entscheidung betroffen werden, Schutz gewährt und Abwehrrechte einräumt, hängt vom Inhalt der jeweiligen Norm sowie davon ab, ob der Drittbetroffene in den mit der behördlichen Entscheidung gestalteten Interessenausgleich eine eigene schutzfähige Rechtsposition einbringen kann. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen (st. Rspr. vgl. BVerwG, U.v. 19.9.1986 – 4 C 8/84 – u. 16.3.1989 – 4 C 36/85 – beide juris). Die drittschützende Wirkung einer Norm wird also durch eine sachliche – Gebot der Rücksichtnahme auf bestimmte Interessen Dritter – wie auch eine personale Komponente – Betroffensein eines nach dem Schutzzweck der Norm zu ermittelnden Personenkreises – bestimmt. Für die Begründetheit der Klage genügt es daher nicht, wenn der Verwaltungsakt gegen Rechtsvorschriften des öffentlichen Rechts verstößt, die nicht dem Schutz des Dritten zu dienen bestimmt sind.
Diese Grundsätze sind auch auf den vorliegenden Fall anzuwenden. Während die Beigeladene nämlich begünstigte Adressatin der streitgegenständlichen Zustimmung des Landratsamts W. ist, ist die Klägerin lediglich Drittbetroffene dieses Bescheids.
Adressat eines Bescheids ist derjenige, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist und an den er gerichtet ist, während Betroffener derjenige ist, der von dem Verwaltungsakt materiell in eigenen Rechten betroffen werden kann. Maßgeblich für die Adressatenstellung ist nicht, wer nach den Regelungen des materiellen Rechts verpflichtet werden könnte, auch nicht, wer als Empfänger des Verwaltungsakts bezeichnet worden ist, sondern derjenige, für den nach dem Inhalt der getroffenen Regelungen unmittelbar Rechte oder Pflichten begründet werden. Betroffen sind jene Beteiligte, denen gegenüber der Verwaltungsakt ebenfalls rechtliche Wirkungen entfaltet, ohne dass er an sie gerichtet ist, also die Drittbetroffenen eines Verwaltungsakts mit Doppelwirkung (Tiedemann, in Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG mit VwVG und VwZG, Stand: Juli 2018, § 41 VwVfG Rn. 36; Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 19. Auflage 2018, § 43 VwVfG Rn. 9, 10; Schwarz, in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2016, § 41 VwVfG Rn. 21; OVG NRW, U.v. 21.6.1991 – 7 A 23/90 – juris).
Bei Zugrundelegung dieser Voraussetzungen ergibt sich, dass vorliegend die Beigeladene zuletzt mit Schreiben vom 5. April 2016 und mit Schreiben vom 10. August 2016 die Zustimmung zur Änderung oder Ergänzung des gemeinsamen Flächennutzungsplans für ihr Gemeindegebiet beim Landratsamt W. beantragt hat. Diesem Antrag ist das Landratsamt W. mit streitgegenständlichem Bescheid vom 9. November 2016 vollumfänglich nachgekommen. Hierbei hat es einerseits formell den Bescheid ausschließlich an die Beigeladene adressiert und den anderen am gemeinsamen Flächennutzungsplan beteiligten Kommunen lediglich Ausfertigungen zugestellt. Andererseits – und vorliegend entscheidend – trifft das Landratsamt W. aber auch nach dem Tenor des streitgegenständlichen Bescheids inhaltlich ausschließlich eine Regelung in Bezug auf die Beigeladene. So wird ausdrücklich (nur) der Beigeladenen die Zustimmung nach § 204 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 2 BauGB erteilt, den gemeinsamen Flächennutzungsplan für ihr Gemeindegebiet zu ändern oder zu ergänzen. Deshalb ist der streitgegenständliche Bescheid nur für die Beigeladene bestimmt und an sie als Adressatin gerichtet. Allein für sie werden nach dem Inhalt der getroffenen Regelung unmittelbar Rechte begründet; es handelt sich insoweit um einen – für den Adressaten – begünstigenden Verwaltungsakt. Die Klägerin hingegen ist lediglich Drittbetroffene dieses Verwaltungsakts, weil dieser mit dem Entfallen der Bindungswirkung an den gemeinsamen Flächennutzungsplan ihr gegenüber ebenfalls rechtliche Wirkungen entfaltet, ohne dass er an sie gerichtet ist; es handelt sich insoweit um einen Verwaltungsakt mit (für die Klägerin belastender) Doppelwirkung.
Die Klägerin kann damit als Drittbetroffene entsprechend der Schutznormtheorie lediglich die Verletzung drittschützender Rechtsnormen durch den streitgegenständlichen Bescheid rügen, die ihr selbst subjektive Rechte vermitteln.
2.2. Mit ihrer Rüge der nichtigen bzw. rechtswidrigen Antragstellung im Rahmen des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB kann die Klägerin bei Anwendung dieser Grundsätze nicht durchdringen.
Es kann insoweit dahinstehen, ob im Falle des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB überhaupt ein Antragserfordernis nach Art. 22 Satz 2 Nr. 2 BayVwVfG – wie die Klägerin vorträgt – besteht. Denn auch bei einem Verstoß gegen ein solches Antragserfordernis durch das Landratsamt W. im vorliegenden Fall könnte die Klägerin hieraus keine Verletzung ihrer eigenen subjektiven Rechte geltend machen. Sie wäre nicht in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise in einem schutzwürdigen Recht betroffen. Ein solches Antragserfordernis würde in einer Konstellation wie der streitgegenständlichen nämlich ausschließlich das Verhältnis zwischen der antragstellenden Gemeinde (und späteren Adressatin des Bescheids) und der Behörde betreffen, die den Verwaltungsakt erlässt. Einer Antragstellung geht dabei ein gemeindeinterner Willensbildungsprozess voran, der in der Willenserklärung gegenüber der Verwaltungsbehörde mündet, ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einzuleiten. Weder der – bei Annahme eines Falls des Art. 22 Satz 2 Nr. 2 BayVwVfG – erforderliche gemeindeinterne Willensbildungsprozess noch die nach außen hin wirkende Willenserklärung würden dabei aber dem Schutz möglicherweise Drittbetroffener des späteren Verwaltungsakts dienen, sondern allenfalls dem der antragstellenden Gemeinde. Die Möglichkeit der Verletzung der Rechte Drittbetroffener besteht vielmehr gänzlich unabhängig davon, ob der Verwaltungsakt aufgrund eines Antrags des Adressaten erlassen wurde oder nicht.
Im Übrigen wäre eine Antragstellung im vorliegenden Fall auch gegeben. So hat die Beigeladene jedenfalls mit Schreiben vom 5. April 2016 sowie mit Schreiben vom 10. August 2016 jeweils an das Landratsamt W. die Zustimmung nach § 204 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 2 BauGB ausdrücklich beantragt. Diese Antragstellung ist auch nicht gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 KWBG rechtswidrig bzw. nichtig, weil sie dem … des ersten Bürgermeisters der Beigeladenen einen unmittelbaren Vorteil verschaffen würde. Streitgegenständlich ist nämlich der Bescheid des Landratsamts W., mit dem es der Beigeladenen die Zustimmung erteilt hat, den gemeinsamen Flächennutzungsplan der Klägerin, der Beigeladenen und der Gemeinden B. und R. für den sachlichen Teilbereich der Darstellung von Sondergebieten für Windkraftanagen für ihr Gemeindegebiet zu ändern oder zu ergänzen. Diese Zustimmung erteilt das Landratsamt dann, wenn die übrigen Voraussetzungen des § 204 Abs. 1 Satz 5 Halbsatz 1 BauGB vorliegen – und damit auch die Voraussetzungen für das Entfallen der Bindungswirkung des gemeinsamen Flächennutzungsplans.
Dass der … des ersten Bürgermeisters Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. …7 der Gemarkung T. ist, kann bei der Beantragung dieser Zustimmung indessen nicht zu einem unmittelbaren Vorteil im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 KWBG i.V.m. Art. 20 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 BayVwVfG führen. Denn eine unmittelbare Ausweisung von Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen – die möglicherweise zu einem solchen Vorteil führen könnte – ist hier schon in keiner Weise antragsgegenständlich, sondern ausschließlich das Vorliegen der Voraussetzungen für das Entfallen der Bindungswirkung des gemeinsamen Flächennutzungsplans. Welche weiteren Planungen die Beigeladene nach Entfallen dieser Bindungswirkung beabsichtigt und beschließt, steht dabei in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der fraglichen Antragstellung. Insoweit bestehen erhebliche Zwischenschritte, die der erforderlichen Unmittelbarkeit entgegenstehen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Würzburg (U.v. 1.12.2004 – W 2 K 04.569 – juris). Dort urteilte das Verwaltungsgericht, dass im Rahmen eines kommunalen Bürgerentscheids über die Frage, ob ein bestimmtes Gebiet als Konzentrationszone für die Windkraftnutzung im Flächennutzungsplan dargestellt werden solle, eine solche Unmittelbarkeit gegeben sei, wenn die grundsätzliche Entscheidung, dass Konzentrationszonen geschaffen würden, bereits getroffen worden sei und nahe Angehörige der Mitglieder des Stadtrates, die nunmehr über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden, Eigentümer von in der vorgesehenen Konzentrationszone liegenden Grundstücken seien. Der Gemeinderatsbeschluss müsse nämlich für den Vor- oder Nachteil adäquat kausal sein. Es genüge dabei, wenn der Beschluss Voraussetzung für ein sich anschließendes förmliches Verfahren sei (Glaser, in Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand: Mai 2018, Art. 49 GO Rn. 11) und nicht nur Gruppeninteressen, sondern Individualinteressen betroffen seien. Gegen die Unmittelbarkeit könne daher bei der Frage der Zulassung des Bürgerbegehrens nicht eingewandt werden, dass sich ein weiterer Abstimmungsakt notwendigerweise anschließen müsse, nämlich der Bürgerentscheid. Diese Konstellation ist mit der vorliegenden Fallgestaltung aber nicht vergleichbar. Denn während das Bürgerbegehren dem Bürgerentscheid, der die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderats hat (Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO), zwingend vorangehen muss und das Bürgerbegehren nur dann in einen Bürgerentscheid übergeht, wenn eine positive Zulassungsentscheidung nach Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO getroffen wurde, handelt es sich bei der einseitigen Beendigung einer gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB einerseits und einem Beschluss über die Aufstellung eines Flächennutzungsplans, der Konzentrationszonen für Windkraftanlagen ausweist, andererseits um zwei unabhängig voneinander zu beschließende Verfahren. Streitgegenständlich ist – anders als bei der vorstehenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2004 – gerade keine (konkrete) Planung über die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftanlagen im Flächennutzungsplan, sondern das Vorliegen der Voraussetzungen für die Beendigung einer gemeinsamen Planung. Die gegenständliche gemeinsame Planung weist aber auf dem Gebiet der Beigeladenen schon keine positiven Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen aus.
Ob bei der Antragstellung seitens der Beklagten sodann ein Fall der Vertretung ohne Vertretungsmacht gegeben war (vgl. Art. 38 Abs. 1 GO), kann mangels Drittbetroffenheit der Klägerin dahinstehen (s.o.).
2.3. Der streitgegenständliche Bescheid ist aber materiell rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung lagen die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB und damit die Voraussetzungen für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids nicht vor (s. hierzu unter 2.3.2. bis 2.3.4.). Diese Rechtsverletzung kann die Klägerin vorliegend auch geltend machen. Denn indem § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB die Voraussetzungen für das Entfallen der Bindungswirkung des gemeinsamen Flächennutzungsplans abschließend normiert, wird gerade auch die Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV) der übrigen am Flächennutzungsplan beteiligten Kommunen geschützt. Ihre Planungshoheit manifestiert sich nämlich in dem gemeinsamen Flächennutzungsplan und der von diesem ausgehenden Bindungswirkung, die nur in den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen wieder entfällt. Ein Verwaltungsakt, mit dem einer der planenden Gemeinden sodann ohne Vorliegen der in § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB geregelten Fälle die Zustimmung dafür erteilt wird, den Flächennutzungsplan für ihr Gemeindegebiet zu ändern oder zu ergänzen, verletzt damit die übrigen an der gemeinsamen Planung beteiligten und an ihr festhaltenden Gemeinden in ihren eigenen subjektiven Rechten.
Der gemeinsame Flächennutzungsplan kann nach § 204 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 BauGB von den beteiligten Gemeinden grundsätzlich nur gemeinsam aufgehoben, geändert und ergänzt werden. Dies ist Teil der von der gemeinsamen Planung ausgehenden Bindungswirkung. § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB regelt den besonderen Fall, dass die Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung im Sinne des Gesetzes entfallen sind oder ihr Zweck zwischenzeitlich erreicht worden ist. Unter diesen Voraussetzungen wird zugelassen, dass die beteiligten Gemeinden den Flächennutzungsplan für ihr Gemeindegebiet allein ändern oder ergänzen können. Um das Vorliegen dieser Voraussetzungen zu Beginn des Verfahrens eindeutig zu klären, muss vor Einleitung des Bauleitplanverfahrens die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde eingeholt werden, um auf diese Weise zu verhindern, dass eine Gemeinde sich einseitig von einem gemeinsamen Flächennutzungsplan verabschiedet (Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 204 BauGB Rn. 54, 58).
2.3.1. Die Anwendbarkeit des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB ist vorliegend insbesondere nicht deshalb ausgeschlossen, weil eine Verpflichtung der am gemeinsamen Flächennutzungsplan beteiligten Gemeinden zur gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB besteht. Zwar regelt § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB, dass benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen sollen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht. § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB stellt jedoch darauf ab, dass die Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung nach Satz 1 entfallen sind oder ihr Zweck erreicht ist, sodass gegen die Anwendbarkeit der Vorschrift gerade nicht eingewendet werden kann, dass ein Regelfall des Satzes 1 und damit eine Verpflichtung zur gemeinsamen Planung (noch) vorliegt.
2.3.2. Der Zweck der gemeinsamen Planung der beteiligten Gemeinden war im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung nicht erreicht.
Eine Zweckerreichung der gemeinsamen Planung ist gegeben, wenn die wechselseitig bestehenden städtebaulichen Verhältnisse sich in einem solchen Maße realisiert und verfestigt haben, dass eine weitere Steuerung durch eine gemeinschaftliche Flächennutzungsplanung nicht mehr erforderlich erscheint, weil abweichende Planungen, die nochmals ein städtebaulich relevantes Bedürfnis hierfür auslösen, nicht mehr in Betracht kommen (Széchényi, in Jäde/Dirnberger, Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung, § 204 BauGB Rn. 11). Eine Zweckerreichung kann damit insbesondere dann vorliegen, wenn die mit der gemeinsamen Planung bezweckten gemeinsamen Entwicklungsziele inzwischen durch Bebauungspläne gesichert und durch bauliche oder sonstige Nutzungen umgesetzt sind. Dagegen liegt keine Zweckerreichung vor, wenn zwar die dargestellten Konzentrationszonen durch entsprechende Anlagen gefüllt sind, zu den Zwecken der gemeinsamen Planung aber zugleich die außergebietliche Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehört (Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 204 BauGB Rn. 60).
Ausweislich des Erläuterungsberichts zum gemeinsamen Flächennutzungsplan (S. 3) soll mit der gemeinsamen Planung einer unkontrollierten Errichtung von Windkraftanlagen entgegengewirkt werden, um sicherzustellen, dass weder öffentliche Belange noch die langfristigen Entwicklungsoptionen der Kommunen selbst beeinträchtigt würden. Zu den Entwicklungsoptionen zähle insbesondere auch die Weiterentwicklung des Tourismus im Taubertal. Andererseits solle durch die Auswahl geeigneter Flächen die Nutzung regenerativer Energiequellen gefördert werden. Die Aufstellung des gemeinsamen Flächennutzungsplans diene schließlich der Förderung der Nutzung der Windenergie. Weiter wird ausgeführt, dass die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur dann eintrete, wenn mindestens ein Standort für Windkraftanlagen im Flächennutzungsplan einer Stadt oder Gemeinde dargestellt sei. Da im Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft R. in weiten Bereichen die Errichtung von Windkraftanlagen nicht verträglich sei, hätten sich die vier Kommunen der Verwaltungsgemeinschaft R. zu einer gemeinsamen Flächennutzungsplanung entschlossen. Aufgrund des gemeinsamen Flächennutzungsplans entfalte dieser dann seine Ausschlusswirkung auch für eine beteiligte Gemeinde, auf deren Gebiet kein Sondergebiet für Windkraftanlagen dargestellt sei. Vor diesem Hintergrund, aber auch aus dem tatsächlich beschlossenen gemeinsamen Flächennutzungsplan ergibt sich unmissverständlich, dass es Hauptzweck der gemeinsamen Planung war, von der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass eine Ausschlusswirkung auch für das gesamte Gemeindegebiet bestimmter, an der gemeinsamen Planung beteiligter Kommunen herbeigeführt wird.
Dieser, durch die planenden Gemeinden bestimmte Zweck des gemeinsamen Flächennutzungsplans war im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids nicht erreicht.
Keine Zweckerreichung – auch nicht des Zwecks der Steuerung der Windkraft – ergibt sich nämlich daraus, dass die im gemeinsamen Flächennutzungsplan ausgewiesene Konzentrationszone bereits vollständig beplant und umgesetzt ist und es technisch nicht machbar ist, weitere Windenergieanlagen auf dieser Fläche zu errichten. Denn hiervon bleibt der mit der gemeinsamen Flächennutzungsplanung verfolgte Hauptzweck der Herbeiführung der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vollkommen unberührt (vgl. Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 204 BauGB Rn. 60). Darüber hinaus umfasst der Zweck der Förderung der Nutzung der Windenergie aber gegebenenfalls auch die Ausweisung noch weiterer Konzentrationsflächen. Eine Zweckerreichung liegt damit jedenfalls nicht vor.
Gleiches gilt für den bei Bescheiderlass in Aufstellung befindlichen Regionalplan der Region W. des Regionalen Planungsverbandes W., der auf den Gemeindegebieten der Klägerin und der Beigeladenen ein neues Vorbehaltsgebiet für Windkraftnutzung (WK 36) vorsieht, sowie für das Inkrafttreten der sogenannten 10-H-Regelung nach Art. 82 BayBO. Einerseits handelt es sich bei dem geplanten neuen Vorbehaltsgebiet bereits nicht um ein verbindliches Ziel der Raumordnung (s. dazu unten). Andererseits führt auch die Einführung der 10-H-Regelung zu keiner Zweckerreichung hinsichtlich der gemeinsamen Planung, etwa weil Windenergieanlagen nun beinahe im gesamten Gemeindegebiet der Beigeladenen entprivilegiert sind. Dies zeigt sich insbesondere auch an dem seitens der Beigeladenen angedachten Vorgehen, mit der Aufstellung eines entsprechenden Flächennutzungs- und Bebauungsplans Flächen für Windkraftanlagen auszuweisen.
Gegen eine Zweckerreichung spricht letztlich auch die Tatsache, dass alle drei anderen an der gemeinsamen Planung beteiligten Kommunen sich im Verwaltungsverfahren dahingehend geäußert haben, dass sie an dem gemeinsamen Flächennutzungsplan festhalten wollen.
2.3.3. Die Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung der beteiligten Gemeinden nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB waren im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung auch nicht entfallen.
Gemäß § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB sollen benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan soll insbesondere aufgestellt werden, wenn die Ziele der Raumordnung oder wenn Einrichtungen und Anlagen des öffentlichen Verkehrs, sonstige Erschließungsanlagen sowie Gemeinbedarfs- oder sonstige Folgeeinrichtungen eine gemeinsame Planung erfordern (Satz 2).
Wann von einem Entfallen der Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung der beteiligten Gemeinden auszugehen ist, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Zum Entfallen der Voraussetzungen nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB führt beispielsweise die Aufhebung eines die gemeinsame Planung auslösenden Ziels der Raumordnung oder seine Änderung in einen Grundsatz, der den Gemeinden im Rahmen der Abwägung auch andere Entscheidungen eröffnet. Zu nennen sind ferner wesentliche Änderungen in der wirtschaftlichen Entwicklung einer Region, durch die prognostizierte Wachstumsimpulse entfallen sind (Széchényi, in Jäde/Dirnberger, Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung, § 204 BauGB Rn. 11; Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 204 BauGB Rn. 59).
In Betracht kommt im vorliegenden Fall insoweit lediglich die Aufhebung bzw. die Änderung eines die gemeinsame Planung auslösenden Ziels der Raumordnung. Dies ist hier aber zu verneinen.
Aus den Ausführungen zum Anlass des gemeinsamen Flächennutzungsplans im entsprechenden Erläuterungsbericht (hier S. 3) ergibt sich bereits, dass diesem nicht die Verwirklichung eines konkreten Ziels der Raumordnung bzw. auch nicht die Annahme der Verpflichtung zu einer gemeinsamen Planung aufgrund eines solchen konkreten Ziels der Raumordnung zugrunde liegt.
Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Bei der Raumordnung in den Ländern kann zwischen dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 ROG) und den Regionalplänen für die Teilräume der Länder (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 ROG) unterschieden werden. Die Zielbestimmungen in den Raumordnungsplänen bedürfen dabei der Klarheit, Eindeutigkeit und Konkretheit, weil es sich um Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter handelt (vgl. BVerwG, B.v. 20.8.1992 – 4 NB 20/91 – juris; Albrecht/Janssen/Schumacher/Schumacher/Werk, Praxis der Kommunalverwaltung, Juni 2012, § 3 Erläuterung 2.2 Rn. 5; Runkel, in Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, 2. Auflage 2018, § 3 Rn. 30).
Der Erläuterungsbericht aus dem Jahr 2004 geht davon aus, dass sich in den letzten Jahren die Rahmenbedingungen für Windenergieanlagen aufgrund der allgemeinen Förderpolitik und technischer Entwicklungen kontinuierlich verbessert hätten. Dadurch seien inzwischen auch die bisherigen Schwachwindgebiete im Binnenland für Investoren und Betreiber attraktiv und rentabel geworden. Diese Entwicklung, die noch vor wenigen Jahren völlig unrealistisch erschienen sei, habe nun im verstärkten Maße auch Unterfranken erfasst. So seien nach dem Kenntnisstand der Regierung von Unterfranken im Landkreis W. ca. 170 Windkraftanlagen in Planung. Das Gebiet des gemeinsamen Flächennutzungsplans sei bereits Gegenstand von Bauvoranfragen oder Bauanträgen von mehreren Windkraftanlagen.
In einem Raumordnungsplan verbindlich vorgegebene Ziele der Raumordnung oder eine Verpflichtung zu einer gemeinsamen Planung aufgrund dieser wurden damit schon gar nicht zum Anlass für die Aufstellung des gemeinsamen Flächennutzungsplans gemacht. Vielmehr benennt der Erläuterungsbericht hier generell die sich bessernden Rahmenbedingungen für Windenergieanlagen, die nunmehr auch das Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft R. für Investoren attraktiv mache.
Unter dem Aspekt, dass die Voraussetzungen für die gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB dadurch entfallen sein könnten, dass sich die Zwölfte Verordnung zur Änderung des Regionalplans der Region W. in Aufstellung befunden habe, und sich daraus neue Ziele der Raumordnung ergeben könnten, die eine abweichende Bewertung der dem gemeinsamen Flächennutzungsplan zugrunde liegenden Bedürfnisse der städtebaulichen Entwicklung ergeben würden, gilt im vorliegenden Fall Folgendes:
Die im Zeitpunkt des Bescheiderlasses in Aufstellung befindliche Zwölfte Verordnung zur Änderung des Regionalplans der Region W. des Regionalen Planungsverbands W. enthält mit dem Vorbehaltsgebiet für Windkraftnutzung WK 36 kein solches im Rahmen des § 204 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 3 ROG zu berücksichtigendes Ziel der Raumordnung. Nach dieser wird entsprechend der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 22. August 2013 (dort unter Grundsatz 6.2.2 Abs. 2 LEP) der betreffende Bereich auf den Gemeindegebieten der Klägerin und der Beigeladenen lediglich in einem Grundsatz der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) als Vorbehaltsgebiet für Windkraftnutzung ausgewiesen (dort unter Kapitel B X „Energieversorgung“, Abschnitt 5.1.4: WK 36: „Nördlich T.“).
Raumordnungspläne enthalten unterschiedliche Arten von Festlegungen. So sind in Raumordnungsplänen Ziele (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) und Grundsätze (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) der Raumordnung festzulegen (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Diese bilden zusammen mit den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung, zu denen insbesondere in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung gehören (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG), die Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG), die Bindungswirkungen entfalten. Von den Festlegungen eines Raumordnungsplans gehen dabei uneinheitliche Bindungswirkungen aus. Insoweit ist insbesondere zu unterscheiden, ob es sich bei der Festlegung um ein Ziel oder um einen Grundsatz der Raumordnung handelt. Von Zielen gehen strikte Bindungen aus, Grundsätze sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen, wenn dafür fachgesetzlich Raum ist. Dies folgt daraus, dass bei Zielen der Raumordnung die abschließende Abwägung vom Träger des jeweiligen Raumordnungsplans bereits vorgenommen worden sein muss, während die anderen Erfordernisse der Raumordnung – und somit auch die Grundsätze der Raumordnung – öffentliche Belange sind, die in die behördliche Abwägung nach allgemeinen Grundsätzen eingehen (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.2010 – 4 CN 3/08 – juris; Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 1 BauGB Rn. 44, 51c, 52, 73 und 76). Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hängt dabei nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst (vgl. BVerwG B.v. 1.7.2005 – 4 BN 26/05; B.v. 15.4.2003 – 4 BN 25/03 – beide juris).
Zunehmend gebräuchlich sind aber auch Grundsätze, in denen – wie vorliegend bei dem Vorbehaltsgebiet für Windkraftnutzung WK 36 – der raumordnerische Belang zusätzlich mit einer Gewichtungsvorgabe versehen wird. Diese Gewichtungsvorgabe ist dabei nicht absolut, wie bei einem Vorranggebiet nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ROG, sondern relativ, wie bei einem Vorbehaltsgebiet nach § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 ROG. Danach soll bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden. Eine entsprechende Festlegung enthält damit eine Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen, die aus zwei Komponenten besteht. Zum einen soll ein bestimmter raumordnerischer Belang räumlicher und sachlicher Art berücksichtigt werden. Zum anderen soll diese Berücksichtigung dergestalt geschehen, dass diesem Belang in der Abwägung ein besonderes Gewicht beigemessen wird. Er bleibt damit der Abwägung zwar grundsätzlich zugänglich – deshalb ist er kein Ziel der Raumordnung -, ist also im Rahmen einer gerechten Abwägung auch überwindbar, doch sind die Hürden für eine solche Überwindung kraft der raumordnerischen Bindungswirkung höher als bei einem normalen Grundsatz der Raumordnung. So sind Vorbehaltsgebiete Grundsätze der Raumordnung in Form einer Festlegung in einem Raumordnungsplan (so BT-Drs. 13/7589, 24; BVerwG, B.v. 15.6.2009 – 4 BN 10/09; BayVGH, U.v. 4.4.1995 – 8 N 90.1696; BayVGH, U.v. 21.1.1998 – 26 N 95.1632 – alle juris). Die Festlegung ist zwar genauso räumlich und sachlich konkret wie beispielsweise bei einem entsprechenden Vorranggebiet, doch fehlt es an einer verbindlichen Vorgabe, die nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen nicht mehr zugänglich ist (vgl. hierzu Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 1 BauGB Rn. 75).
Legt man dies zugrunde, so ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass aus der Festlegung des Vorbehaltsgebiets für Windkraftanlagen WK 36 nicht das Entfallen der Voraussetzungen des § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB folgen kann. Denn es handelt sich bei der Festlegung um einen Grundsatz der Raumordnung und gerade nicht um ein unmittelbar verbindliches Ziel der Raumordnung. Dies ergibt sich einerseits aus der ausdrücklichen Bezeichnung im Regionalplan als Grundsatz der Raumordnung. Andererseits handelt es sich aber auch nach dem materiellen Gehalt der Planaussage um einen solchen Grundsatz. Demnach soll in dem Vorbehaltsgebiet für Windkraftnutzung WK 36 nämlich der Errichtung überörtlich raumbedeutsamer Windkraftanlagen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht beigemessen werden. Die Festlegung beinhaltet damit keine Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter, sondern setzt eine nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidung gerade voraus, die sie mit einer Gewichtungsvorgabe versieht. Die Festlegung eines neuen Grundsatzes der Raumordnung kann aber bereits nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 204 Abs. 1 Satz 2 BauGB, der an dieser Stelle beispielhaft nur auf die Ziele der Raumordnung abstellt, nicht als Anknüpfungspunkt für die Voraussetzungen einer gemeinsamen Planung herangezogen werden. Darüber hinaus befand sich dieser Grundsatz der Raumordnung zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch in Aufstellung und stellte damit weder einen festgelegten Grundsatz der Raumordnung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG noch ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG dar, der insoweit nur in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung umfasst. Dem in Aufstellung befindlichen Grundsatz der Raumordnung kam deshalb zum maßgeblichen Zeitpunkt auch keine Bindungswirkung zu.
Hinsichtlich der vollständigen Beplanung und Umsetzung der im gemeinsamen Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationszone sowie des Inkrafttretens der sogenannten 10-H-Regelung nach Art. 82 BayBO wird auf die Ausführungen unter 2.3.2. verwiesen. Unter dem Aspekt, dass eine Zweckerreichung der gemeinsamen Planung nicht gegeben ist, kann hier auch ein Entfallen der Voraussetzungen für die gemeinsame Planung nicht angenommen werden.
2.3.4. Schließlich sind die Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB auch nicht deshalb entfallen bzw. ist eine Beendigung der gemeinsamen Planung auch nicht deshalb anzunehmen, weil die Gemeinsamkeiten, die für eine bindende interkommunale Bauleitplanung erforderlich sind, aufgrund vergeblicher Versuche zur Fortentwicklung des gemeinsamen Flächennutzungsplans als aufgebraucht angesehen werden müssen und faktisch ein Planungsstillstand gegeben ist. Das Interesse der Beigeladenen an einer Anpassung ihrer Bauleitplanung an die durch den Regionalplan gegebenen Möglichkeiten der Windkraftnutzung überwiegt insoweit nicht.
Nach einer in der Literatur vertretenen Auffassung (Runkel, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 204 Rn. 61) sei aus der Vorschrift des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB der weitergehende Schluss zu ziehen, dass eine gemeinsame Flächennutzungsplanung auch dadurch als beendet angesehen werden könne, dass die Gemeinsamkeiten für eine bindende interkommunale Planung aufgrund vergeblicher Versuche zur Fortentwicklung des gemeinsamen Flächennutzungsplans als aufgebraucht angesehen werden müssten und faktisch einen Planungsstillstand bewirkt hätten, der den zu lösenden Problemen weit weniger förderlich sei, als getrennte Flächennutzungsplanungen unter der materiellen und verfahrensrechtlichen Verpflichtung zur gemeindenachbarlichen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 BauGB. Seien solche gegenseitigen Blockaden mit kommunalaufsichtlichen Mitteln oder gar einem Planungszwangsverband nach § 205 BauGB nicht zu lösen, könne eine Möglichkeit darin bestehen, den Gemeinden das gerichtlich einklagbare Recht auf Aufhebung der gemeinsamen Bindungen des Flächennutzungsplans zuzugestehen mit der Folge, dass er als einzelgemeindlicher Flächennutzungsplan jeweils bezogen auf das Gebiet der Gemeinde fortgelte und einseitig geändert oder ergänzt werden könne. Ein anderer Weg könne darin gesehen werden, dass die höhere Verwaltungsbehörde einen Fall des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB als gegeben ansehe und ihre Zustimmung zum einseitigen Änderungsverfahren erteile. Wolle man mit dem Gesetz gemeinsame Flächennutzungsplanung bei zwischengemeindlichen Verflechtungen fördern, müsse man auch Möglichkeiten bereithalten, zerrüttete Planungsgemeinschaften einem geregelten Ende zuführen zu können.
Dieser Auffassung schließt sich die Kammer nicht an. Nach Maßgabe der gesetzlichen Regelung kommt ein Entfallen der Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB bzw. eine Beendigung der gemeinsamen Planung aufgrund einer solchen Zerrüttung der Planungsgemeinschaft nicht in Betracht. Der Gesetzgeber hat bei der Normierung der Voraussetzungen der Beendigung einer gemeinsamen Planung gerade nicht den Fall der Zerrüttung der Planungsgemeinschaft aufgenommen.
Eine Auslegung des Wortlauts der Regelungen in § 204 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB (s.o.) ergibt dabei keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Voraussetzungen für die gemeinsame Planung auch bei einer Zerrüttung der Planungsgemeinschaft entfallen würden. So sind Voraussetzungen für die gemeinsame Planung ausschließlich materiell-rechtliche planerische Aspekte mit objektiv feststellbarem – und damit letztlich auch einer Prüfung zugänglichem – Inhalt („Voraussetzungen und Bedürfnisse“ der städtebaulichen Entwicklung, „Ausgleich der verschiedenen Belange“, „Ziele der Raumordnung“). Voraussetzungen sind gerade nicht darüber hinausgehende Gemeinsamkeiten oder ein gutes Auskommen der planenden Gemeinden untereinander oder andere subjektive Erwägungen. Der Wortlaut der Vorschrift lässt damit eine Beendigung der gemeinsamen Planung im Falle der Zerrüttung gar nicht zu.
Darüber hinaus kommt vorliegend auch eine – über den Wortlaut der Vorschrift hinausgehende – analoge Anwendung des § 204 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB auf den Fall der Zerrüttung der Planungsgemeinschaft nicht in Betracht. Voraussetzung für die analoge Anwendung einer Vorschrift ist neben einer planwidrigen Regelungslücke auch das Vorliegen einer vergleichbaren Interessenlage. Im Falle des § 204 Abs. 1 Satz 5 BauGB hat der Gesetzgeber aber die Voraussetzungen der Beendigung einer gemeinsamen Planung ausdrücklich und abschließend normiert (vgl. BT-Drs. 10/6166 S. 163). Eine planwidrige Regelungslücke ist damit schon nicht gegeben.
Schließlich wäre aber selbst bei einer Zugrundelegung der in der Literatur vertretenen Auffassung ein Entfallen der Voraussetzungen für eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB bzw. eine Beendigung der gemeinsamen Planung vorliegend nicht gegeben, weil es zu einer solchen Zerrüttung nicht gekommen ist.
Die Gemeinsamkeiten für eine bindende interkommunale Planung sind hier nicht aufgrund vergeblicher Versuche zur Fortentwicklung des gemeinsamen Flächennutzungsplans als aufgebraucht anzusehen und es ist faktisch kein Planungsstillstand gegeben. Wesentliches Ziel der beteiligten Gemeinden war es nämlich, im gemeinsamen Flächennutzungsplan positive Konzentrationsflächen für Windkraftanlagen auszuweisen, um dafür auf den restlichen Gemeindegebieten – auch auf den gesamten Gemeindegebieten der Beigeladenen, der Klägerin und der Gemeinde B. – eine negative Konzentrationswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen. An diesem Bedürfnis der städtebaulichen Entwicklung halten die planenden Gemeinden auch heute noch fest, wobei es nach ihrem planerischen Willen fortdauernd durch den beschlossenen gemeinsamen Flächennutzungsplan verwirklicht wird. Von einem Planungsstillstand bzw. von solchen gegenseitigen Blockaden, die mit kommunalaufsichtlichen Mitteln oder gar einem Planungszwangsverband nach § 205 BauGB nicht zu lösen sind, kann daher schon nicht gesprochen werden. Auch im Hinblick auf die unterschiedlichen Vorstellungen der Klägerin und der Beigeladenen bezüglich der Fortentwicklung des Flächennutzungsplans im Bereich des Vorbehaltsgebiets für Windkraftnutzung WK 36 im Regionalplan gilt insofern nichts anderes. Denn alle an der Planung beteiligten Gemeinden beabsichtigen die Ausschlusswirkung für Windkraftanlagen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB grundsätzlich beizubehalten, allein mit dem Unterschied, dass die Beigeladene nunmehr auf einem vergleichsweise kleinen Bereich ihres Gemeindegebiets ebenfalls eine positive Konzentrationsfläche für Windkraftanlagen ausweisen möchte. Im Übrigen soll die Ausschlusswirkung aber auch auf ihrem Gemeindegebiet bestehen bleiben. Durch die Ausweisung der positiven Konzentrationszone wäre die Beigeladene darüber hinaus in der Lage die negative Konzentrationswirkung auf ihrem übrigen Gemeindegebiet durch einen einzelgemeindlichen Flächennutzungsplan herbeizuführen, weshalb zwar das unbedingte Erfordernis der gemeinsamen Planung für die Beigeladene allein augenscheinlich entfallen sein könnte. Das Bedürfnis der städtebaulichen Entwicklung der Herbeiführung der Ausschlusswirkung für ihr übriges Gemeindegebiet – an dem die Beigeladene auch noch festhält – ist es hingegen nicht, ebenso wenig das unbedingte Erfordernis der gemeinsamen Planung für die Klägerin und die Gemeinde B., weil deren Ausschlusswirkung für ihr gesamtes Gemeindegebiet als einzelgemeindlicher Flächennutzungsplan keine Wirksamkeit entfalten kann. Es besteht insoweit ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis. Aus diesem Grund haben sich die beteiligten Kommunen auch zur gemeinsamen Planung entschlossen und sich der Bindungswirkung des gemeinsamen Flächennutzungsplans unterworfen. Sollte eine punktuelle konsensuale Weiterentwicklung dieses gemeinsamen Flächennutzungsplans sodann möglicherweise aufgrund gegensätzlicher Ansichten zweier beteiligter Kommunen scheitern, so kann dies aber nicht zu einer vollständigen Beendigung der gemeinsamen Planung führen.
Der Klage war daher vollumfänglich stattzugeben.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit resultiert aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
