Baurecht

Aktenzeichen  1 N 13.1987, 1 N 14.1172

Leitsatz

1. Wird erstmals im Ergänzungsverfahren ausreichend auf die Arten der umweltbezogenen Informationen hingewiesen, kann der Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht geheilt werden, wenn die Gemeinde zugleich nach § 4a Abs. 3 Satz 2 BauGB die Stellungnahmen auf die Ergänzungen des Bebauungsplans beschränkt.
2. Dem Hinweis auf umweltbezogene Informationen nach § 3 Abs. 2 S. 2 BauGB muss bereits eine erste inhaltliche Einschätzung entnommen werden können, welche Umweltbelange in den Stellungnahmen und sonstigen Unterlagen behandelt werden. Ohne konkrete, stichwortartige Benennung der verfügbaren umweltbezogenen Informationen kann die Öffentlichkeit nicht entscheiden, ob die Planung aus ihrer Sicht weitere, von den Stellungnahmen nicht abgedeckte Umweltbelange berührt, denen sie durch eigene Stellungnahmen Gehör verschaffen will. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Normenkontrollverfahren 1 N 13.1987 und 1 N 14.1172 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II. Der Bebauungsplan Nr. 32 Münsing Südliche See Straße in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 9. Dezember 2014 ist unwirksam.
III. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.
IV. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
V. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die Normenkontrollanträge, die sich gegen den Bebauungsplan in der Gestalt richten, die er durch den Satzungsbeschluss nach Durchführung des Ergänzungsverfahrens gefunden hat, haben Erfolg. Der Bebauungsplan leidet an Verfahrens- (1) und Abwägungsfehlern (2), die zu seiner Unwirksamkeit führen.
1. Die Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegung vom 14. August 2012, vom 26. Februar 2013 und vom 30. September 2014 werden im Hinblick auf die Darstellung der verfügbaren Informationen über Umweltbelange der nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB gebotenen Anstoßwirkung nicht gerecht. Nach dieser Vorschrift sind von der Gemeinde neben Ort und Dauer der Auslegung der Planentwürfe auch Angaben dazu bekannt zu machen, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind. Mit der durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (EAG Bau vom 24.6.2004 – BGBl I S. 1359) eingefügten Hinweispflicht wollte der Gesetzgeber die Vorgaben des Art. 6 Abs. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – Aarhus-Konvention – vom 25.6.1998, BGBl II 2006, 1251) umsetzen (s. BT-Drs. 15/2250 S. 44). Da der Hinweis zu den umweltbezogenen Informationen nicht nur dazu dient, der betroffenen oder bereits interessierten Öffentlichkeit eine effektive Vorbereitung auf ihre Beteiligung zu ermöglichen, sondern darüber hinaus das Ziel verfolgt, eine breitere Öffentlichkeit für Entscheidungsverfahren im Umweltbereich zu interessieren und ihre Beteiligungsbereitschaft zu fördern, muss dem Hinweis bereits eine erste inhaltliche Einschätzung entnommen werden können, welche Umweltbelange in den Stellungnahmen und sonstigen Unterlagen behandelt werden. Denn ohne konkrete, stichwortartige Benennung der verfügbaren umweltbezogenen Informationen kann die Öffentlichkeit nicht entscheiden, ob die Planung aus ihrer Sicht weitere, von den vorhandenen Stellungnahmen nicht abgedeckte Umweltbelange berührt, denen sie durch eigene Stellungnahmen Gehör verschaffen will (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2013 – 4 CN 3.12 – BVerwGE 147, 206).
Dieser Anforderung werden die Hinweise auf die verfügbaren umweltbezogenen Informationen in den genannten Bekanntmachungen nicht gerecht. Die Bekanntmachung vom 14. August 2012 verweist lediglich auf den Umweltbericht und die spezielle artenschutzrechtliche Vorprüfung, lässt aber konkrete durch die Planung berührte Umweltbelange nicht ansatzweise erkennen (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2013 a.a.O.). Auch der Hinweis in der Bekanntmachung vom 26. Februar 2013, dass dem Umweltbericht „Informationen zum Schutzgut Menschen und menschliche Gesundheit, Tiere, Pflanzen, biologische Vielfalt, Boden, Wasser, Luft und Klima, Landschaft, Kulturgüter und sonstige Sachgüter und der artenschutzrechtlichen Vorprüfung Belange des Artenschutzes“ zu entnehmen seien sowie „weitere relevante Umweltinformationen“ in Stellungnahmen von „Landratsamt, Immissionsschutzrecht, Baurecht und Bodenschutzrecht, des Wasserwirtschaftsamts und Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten“ vorlägen, ermöglicht keine inhaltliche Einschätzung, welche Informationen der Gemeinde zu den durch die Planung berührten umweltbezogenen Belangen vorgelegen haben.
Erstmals in der Bekanntmachung vom 30. September 2014 wurden die von der Planung konkret berührten Umweltbelange, zu denen der Antragsgegnerin Informationen vorliegen, schlagwortartig dargestellt. Allerdings vermag dieser Hinweis ebenso wenig wie der Hinweis in der zweiten Auslegung im Jahr 2013 die von § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB geforderte Anstoßwirkung zu gewährleisten. Denn die Antragsgegnerin hat bei der Auslegung im Rahmen des Ergänzungsverfahrens von der Möglichkeit des § 4a Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB Gebrauch gemacht und bestimmt, dass Stellungnahmen nur zu den geänderten oder ergänzten Teilen der Planung abgegeben werden können, die im Planentwurf gesondert gekennzeichnet waren. Da diese Änderungen nur Detailregelungen für einzelne Grundstücke betrafen, bestand für die interessierte Öffentlichkeit keine Veranlassung mehr, sich mit den Umweltauswirkungen der gesamten Planung im sensiblen Uferbereich des Starnberger Sees auseinanderzusetzen. Die mit der Bekanntmachung von umweltbezogenen Informationen verfolgte Zielsetzung, zum Bewusstsein der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten beizutragen, der Öffentlichkeit die Möglichkeit zu geben, ihre Anliegen zum Ausdruck zu bringen und der Antragsgegnerin zu ermöglichen, diese Anlegen angemessen zu berücksichtigen (s. 9. Absatz der Erwägungsgründe der Aarhus-Konvention), kann daher nicht erreicht werden.
Das hat zur Folge, dass der der Antragsgegnerin in der ersten Auslegung unterlaufene Auslegungsfehler im Ergänzungsverfahren nicht geheilt worden ist. Da Angaben zu den verfügbaren umweltbezogenen Informationen in der maßgeblichen ersten Auslegung vollständig gefehlt haben, ist der Fehler nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Halbsatz 1 BauGB beachtlich und nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden, weil der Antragsteller zu 1 den Verfahrensfehler mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2015 unter Angabe des die Verletzung begründenden Sachverhalts rechtzeitig geltend gemacht hat.
2. Darüber hinaus leidet der Bebauungsplan an durchgreifenden Abwägungsmängeln, weil die Eigentumsbelange der Antragsteller ohne ausreichende städtebauliche Gründe im Vergleich zu den Belangen der übrigen Grundstückseigentümer ungleich behandelt worden sind.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das setzt eine zutreffende Ermittlung und Bewertung der für die Abwägung erheblichen Belange voraus (§ 2 Abs. 3 BauGB). Von der Planung berührte schutzwürdige Eigentümerinteressen und die mit den Festsetzungen verfolgten Belange müssen im Rahmen der Abwägung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727). Dabei muss das der Planung zugrundeliegende Konzept im Bebauungsplan möglichst widerspruchsfrei umgesetzt werden. Mängel bei der Ermittlung, der Bewertung oder der Gewichtung der abwägungserheblichen Belange sind beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB).
Nach diesen Maßstäben beruhen die das Grundstückseigentum der Antragsteller ausgestaltenden und beschränkenden Festsetzungen zur Nutzung der Rückgebäude auf durchgreifenden Abwägungsfehlern. Zwar ist das der Planung zugrundeliegende Konzept der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden, die lockere Bebauung mit teilweise historischen Villen im sensiblen Uferbereich des Starnberger Sees im Interesse des Orts- und Landschaftsbilds zu erhalten und eine Verdichtung der Bebauung, insbesondere durch Gebäude in zweiter Reihe, zu unterbinden (Begründung des Bebauungsplans vom 16.9.2014, Nr. D.6.1). Denn es gibt weder einen Planungsleitsatz, wonach die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß der baulichen Nutzung bei einer Überplanung weiterhin zuzulassen ist, noch die Verpflichtung, eine „potenzielle“ Bebaubarkeit eines Grundstücks aufrecht zu erhalten (vgl. BVerwG, B.v. 26.8.2009 – 4 BN 35.09 – BauR 2010, 54). Gestattet ist es den Gemeinden darüber hinaus, bei beschränkenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen nach § 34 Abs. 1 BauGB bestehendes, aber nicht ausgenutztes Baurecht zu reduzieren, ausgenutztes Baurecht dagegen planerisch abzusichern, sofern dadurch die Plankonzeption nicht konterkariert wird (vgl. BayVGH, U.v. 25.10.2010 – 1 N 06.2609 – BayVBl 2011, 764). Nicht zu beanstanden ist auch der Ansatz der Antragsgegnerin, eine Bebauung in zweiter Reihe wegen der Hanglage, des Eingriffs in den Baumbestand und der geringen Leistungsfähigkeit der Erschließungs Straße auszuschließen, bestehende Rückgebäude gleichwohl planungsrechtlich als Nebengebäude abzusichern, einen Ausbau oder eine Umnutzung zu Wohnzwecken aber nicht zuzulassen (Begründung des Bebauungsplans, Nr. D.6.1). Allerdings hat die Antragsgegnerin ihr Konzept nicht konsequent umgesetzt. Vielmehr hat sie die betroffenen privaten Belange der Grundstückseigentümer ohne hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe ungleich behandelt und damit gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstoßen (vgl. VGH BW, U.v. 11.7.1997 – 8 S 3343/96 – NVwZ-RR 1998, 618).
Die Antragsgegnerin hat unter Hinweis auf das Planungskonzept die vom Antragsteller zu 1 beantragte Umnutzung des bestehenden Schwimmbadgebäudes in ein Wohngebäude ebenso abgelehnt wie die Wohnnutzung im vorhandenen Rückgebäude der Antragsteller zu 2, gleichzeitig aber auf dem Grundstück FlNr. …, das bereits mit zwei Wohngebäuden bebaut ist, die Errichtung eines weiteren Wohnhauses mit einer Wandhöhe von bis zu 7 m und die Verlagerung mehrerer Nebengebäude in den rückwärtigen Grundstücksbereich zugelassen. Die zur Begründung genannten Gesichtspunkte, dass die Größe des Grundstücks FlNr. … für ein drittes Wohngebäude spreche und durch die Verlagerung der Nebengebäude die auf dem Grundstück vorhandenen Baumassen geordnet würden, vermag die Zulassung eines weiteren Wohngebäudes bei gleichzeitiger Nutzungsbeschränkung der vorhandenen rückwärtigen Gebäude auf den Grundstücken der Antragsteller nicht zu rechtfertigen. Abgesehen davon, dass das dritte Wohngebäude auf dem Grundstück FlNr. … wegen seiner von der Erschließungs Straße deutlich zurückgesetzten Lage und der zugelassenen Bebauungstiefe mit einer Bebauung in zweiter Reihe vergleichbar ist und zu einer weiteren Verdichtung der Baustruktur führt, beeinträchtigt das zusätzliche Wohngebäude wegen der möglichen Höhenentwicklung auch die Blickbeziehung von der Südlichen See Straße zum Hang deutlich stärker als die vorhandenen Nebengebäude. Stellt die Antragsgegnerin damit die zentralen Planungsziele im Fall von nicht ausgeschöpftem Baurecht zurück, so lässt sich die Ablehnung einer Wohnnutzung bei den bestehenden Rückgebäuden der Antragsteller nicht rechtfertigen, zumal die in der Beschreibung der Denkmalliste dokumentierte Nutzung des Rückgebäudes der Antragsteller zu 2 als Sommer- und Waschhaus vergleichbaren Wohn- und Erholungszwecken gedient hat wie das Rückgebäude auf dem Grundstück FlNr. …, für das die Antragsgegnerin eine Wohnnutzung festgesetzt hat.
Dazu kommt, dass der Verzicht der Antragsgegnerin, das Schwimmbadgebäude des Antragstellers zu 1 zumindest als Nebengebäude planungsrechtlich abzusichern, wie das im ersten Entwurf des Bebauungsplans noch der Fall war, auf einer unzutreffenden Einschätzung des planungsrechtlichen Instrumentariums durch die Antragsgegnerin beruht, wie der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 9. Dezember 2014 zu entnehmen ist, in der sich die Antragsgegnerin mit den Einwendungen des Antragstellers zu 1 auseinandergesetzt hat. Zutreffend ist die Antragsgegnerin zwar davon ausgegangen, dass das Schwimmbadgebäude, das lediglich zu diesem, einer Hauptwohnnutzung untergeordneten Zweck genehmigt worden ist, mangels ausreichendem siedlungsstrukturellem Gewicht einen Bebauungszusammenhang im Sinn von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht zu begründen vermag und daher dem Außenbereich zuzuordnen ist (vgl. BVerwG, U.v. 30.6.2015 – 4 C 5.14 – BVerwGE 152, 275). Zutreffend ist auch, dass das Schwimmbadgebäude wegen seiner Grundfläche von mehr als 180 m² nicht mehr als untergeordnete Nebenanlage nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO in einem reinen Wohngebiet zugelassen werden kann. Allerdings hat die Antragsgegnerin verkannt, dass planungsrechtliche Festsetzungen für das Schwimmbadgebäude über § 1 Abs. 10 BauNVO in Betracht gekommen wären, wenn das Gebäude einem bestehenden Wohngebäude hätte zugeordnet werden können. Für den Fall, dass das auf einem eigenen Buchgrundstück stehende Schwimmbadgebäude keiner Hauptnutzung hätte zugeordnet werden können, hätte die Antragsgegnerin den besonderen Nutzungszweck dieses Gebäudes nach § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB festsetzen und auf diese Weise sicherstellen können, dass eine Erweiterung, Änderung oder Nutzungsänderung des bestehenden Gebäudes nicht in Betracht kommt. Soweit die Antragsgegnerin darauf verweist, dass der planungsrechtlichen Absicherung des Nebengebäudes das Planungsziel entgegenstehe, eine „zweite Reihe“ zu verhindern, trifft das allenfalls auf eine Wohnnutzung des Schwimmbadgebäudes zu. Bei allen anderen Grundstücken im Plangebiet hatte die Antragsgegnerin keine Bedenken, bestehende Gebäude im rückwärtigen Grundstücksbereich mit dem bisherigen Nutzungszweck planungsrechtlich abzusichern.
Die von den Antragstellern rechtzeitig gerügten Fehler bei der Ermittlung und Gewichtung des Abwägungsmaterials (§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB) sind dem Normaufstellungsakten zu entnehmen und damit offensichtlich sowie auf das Abwägungsergebnis von Einfluss, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin sich für Festsetzungen entscheiden würde, die den Antragstellern in gewissem Umfang weitergehende Nutzungsmöglichkeiten eröffnen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin führen die Abwägungsfehler auch zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BVerwG, B.v. 18.7.1989 – 4 N 3.87 – BVerwGE 82, 225). Da die Beschränkung der Bebauungsdichte zu den Grundzügen der Planung gehört, würde die Unwirksamkeit derartiger Festsetzungen für einzelne Grundstücke sowie die als Planersatz wirkende Regelung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in diesen Teilbereichen sowie der Fortbestand der beschränkenden Festsetzungen in anderen Teilen des Plangebiets weder zu einer sinnvollen städtebaulichen Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB führen, noch kann mit hinreichender Sicherheit angenommen werden, dass die Antragsgegnerin derartige Nutzungsbeschränkungen lediglich für Teilbereiche getroffen haben würde.
Angesichts der zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führenden Fehler braucht auf die übrigen Rügen der Antragsteller nicht im Einzelnen eingegangen zu werden. Lediglich im Hinblick auf ein möglicherweise von der Antragsgegnerin beabsichtigtes weiteres Ergänzungsverfahren weist der Senat darauf hin, dass aus Gründen der Bestimmtheit Bedenken gegen die an den Bestand anknüpfenden und damit nur schwer zu bestimmenden Ausnahmen von der festgesetzten Wandhöhe (Nr. A.4.6 und A.7.4) bestehen. Das gilt auch für die die aus Gründen des Denkmalschutzes bei einem Neubau nicht zu rechtfertigenden, den Bestand nachzeichnenden Baugrenzen auf dem Grundstück der Antragsteller zu 2. Nicht nachvollziehbar erscheint im Interesse des Denkmalschutzes auch der Verzicht, auf diesem Grundstück einen Standort für Garagen festzusetzen, zumal auf dem bisher unbebauten Grundstück FlNr. … ebenfalls von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wurde. Dagegen genügen die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung den gesetzlichen Anforderungen. Stellt die Gemeinde bei der Festlegung der Größe der Grundflächen nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO in erster Linie auf den Flächenbedarf des Hauptgebäudes ab, berücksichtigt den Bedarf für die Anlagen nach § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO aber zugleich durch die Überschreitungsregelung nach § 19 Abs. 4 Satz 2 oder 3 BauNVO, so hat sie das nach den §§ 16 ff. BauNVO erforderliche „Summenmaß“ festgesetzt (vgl. König in König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 19 Rn. 25). Dabei kann die Gemeinde, wie im vorliegenden Fall, für die Überschreitungsregelung nach § 19 Abs. 4 Satz 3 BauNVO auch dann eine Grundflächenzahl festsetzen, wenn sie sich im Rahmen des § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO für die Festsetzung der Größe der Grundflächen entschieden hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladenen keine Anträge gestellt haben, besteht keine Veranlassung zu einer Entscheidung nach § 162 Abs. 3 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, § 709 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ist Nummer I der Entscheidungsformel nach Rechtskraft des Urteils ebenso zu veröffentlichen wie der angegriffene Bebauungsplan.