Aktenzeichen 2 ZB 16.492
Leitsatz
1 Die Festsetzung eines Kleinsiedlungsgebiets ist funktionslos geworden, wenn das Gebiet bereits zuvor aus reinen Wohngebäuden bestanden hat und entsprechend der Genehmigungspraxis auch nach Erlass des Bebauungsplans nur reine Wohnnutzung zugelassen worden ist. (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)
2 Mit einer Verwirklichung der Festsetzung eines Kleinsiedlungsgebiets ist nicht zu rechnen, weil für die verbleibenden, noch unbebauten Grundstücke im Plangebiet eine Ansiedlung mit Kleinsiedlerstellen nicht zu erwarten ist, da aufgrund der gesellschaftlichen Entwicklungen keine Nachfrage zur Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln im Sinn einer Kleinsiedlungsstelle mehr besteht. (Rn. 7) (redaktioneller Leitsatz)
Verfahrensgang
8 K 14.1489 2015-10-12 Urt VGMUENCHEN VG München
Tenor
I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 20.000,- Euro festgesetzt.
Gründe
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung nach §§ 124, 124a Abs. 4 VwGO bleibt ohne Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts begegnet im Rahmen der dargelegten Zulassungsgründe keinen ernstlichen Zweifel an seiner Richtigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof teilt die Auffassung des Erstgerichts, dass die Kläger einen Anspruch auf erneute Verbescheidung ihres Bauantrags vom 25. November 2013 haben (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), da sich das aufgrund der Gesamtnichtigkeit des qualifizierten Bebauungsplans nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu beurteilende Bauvorhaben in die nähere Umgebung einfügt.
a) Die Beklagte rügt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die Festsetzung des Bebauungsplans als „Kleinsiedlungsgebiet“ unwirksam sei.
Es kann dahingestellt bleiben, ob die Festsetzung „Kleinsiedlungsgebiet“ von Anfang oder nachträglich unwirksam ist, da das Verwaltungsgericht sein Urteil kumulativ auf beide Alternativen gestützt hat und jedenfalls die nachträgliche Funktionslosigkeit der Festsetzung gegeben ist.
Festsetzungen eines Bebauungsplans werden dann funktionslos, wenn die tatsächliche Entwicklung einen Zustand erreicht hat, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn die dadurch fehlende Steuerungsfunktion der Festsetzung offenkundig ist, so dass ein Vertrauen auf die Fortgeltung der Festsetzung nicht mehr schutzwürdig ist (vgl. BVerwG, U.v. 29.4.1977 – IV C 39.75 – BVerwGE 54, 5; U.v. 29.5.2001 – 4 B 33.01 – NVwZ 2001, 1055). Entscheidend ist dabei, ob die jeweilige Festsetzung noch geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zu leisten (vgl. BVerwG, B.v. 9.10.2003 – 4 B 85.03 – BauR 2004, 1128; BayVGH, B.v. 9.9.2013 – 2 ZB 12.1544 – juris; B.v. 12.9.2014 – 2 ZB 13.912 – juris).
Entgegen der Ansicht der Beklagten hat das Erstgericht nachvollziehbar und plausibel die Funktionslosigkeit der Festsetzung unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung dargelegt und begründet. In diesem Zusammenhang hat es auch beachtet, dass eine Überplanung bereits bebauter Gebiete mit dem Ziel einer Änderung der Nutzungsstruktur möglich ist (vgl. BVerwG, B.v. 6.6.1997 – 4 NB 6.97 – BauR 1997, 803). Der Senat geht ebenso davon aus, dass die Festsetzung über die Art der Nutzung ihre Fähigkeit verloren hat, die Entwicklung in Richtung auf eine Nutzung als Kleinsiedlungsgebiet zu steuern. Denn das Gebiet, das unstrittig bereits zuvor über keine Kleinsiedlerstelle verfügt und aus reinen Wohngebäuden bestanden hat, ist entsprechend der Genehmigungspraxis der Beklagten, die durchgängig auch nach Erlass des Bebauungsplans reine Wohnnutzung zugelassen hat, weiterhin von reiner Wohnnutzung geprägt. Faktisch hat sich somit statt des festgesetzten Kleinsiedlungsgebietes ein reines Wohngebiet fortentwickelt. Der Einwand der Beklagten, dass die Verwirklichung eines festgesetzten Kleinsiedlungsgebiets durch die Zulassung von Wohngebäuden nicht ausgeschlossen werde, da auch Kleinsiedlungsgebiete dem Wohnen dienen würden, geht hingegen fehl. Denn wie bereits der Regelung des § 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zu entnehmen ist, sind reine Wohngebäude im Kleinsiedlungsgebiet nur ausnahmsweise zulässig. Vorliegend wird aber das Gebiet durch eine große Anzahl von reinen Wohngebäuden bestimmt, eine oder mehrere Kleinsiedlerstellen bestehen nicht. Damit entspricht die Prägung des Gebiets nicht dem § 2 BauNVO innewohnenden Regel-Ausnahme-Verhältnis von Kleinsiedlungsstellen und reiner Wohnnutzung.
Mit einer Verwirklichung der Festsetzung auf absehbare Zeit ist auch nicht zu rechnen, weil für die verbleibenden, noch unbebauten Grundstücke im Plangebiet eine Ansiedlung mit Kleinsiedlerstellen nicht zu erwarten ist. Nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts besteht hier aufgrund der gesellschaftlichen Entwicklungen keine Nachfrage zur Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln im Sinn einer Kleinsiedlungsstelle mehr. Dabei kommt es entgegen der Auffassung der Beklagten nicht darauf an, dass die Nutzung der Gärten aufgrund ihrer Größe und der Struktur der Bebauung grundsätzlich zum Anbau von landwirtschaftlichen Produkten möglich bleibt (vgl. BVerwG, U.v. 28.4.2004 – 4 C 10.03 – NVwZ 2004, 1244). Dies gilt umso mehr, als aufgrund der zahlenmäßig verbliebenen unbebauten Grundstücke im Plangebiet und der im Verhältnis hierzu bereits vorhandenen Anzahl von reinen Wohngebäuden eine Prägung in Richtung Kleinsiedlungsgebiet kaum noch möglich erscheint.
b) Darüber hinaus wendet sich die Beklagte gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Funktionslosigkeit der Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung die Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans zur Folge habe. Sie begründet dies unter anderen damit, dass die Kernaussage des Bebauungsplans nicht auf der Gebietsart beruhe, sondern auf dem festgesetzten Nutzungsmaß und auf den festgesetzten Bauräumen. Zweck der Planung sei die Legalisierung der ehemaligen Schwarzbausiedlung und die Wahrung des kleinteiligen Charakters der Bebauung gewesen. Dass für die Beklagte weniger die Art der Gebietsfestsetzung als die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen maßgeblich gewesen seien, zeige sich schon darin, dass die Beklagte ursprünglich ein reines Wohngebiet festsetzen wollte. Nur aufgrund der Intervention der Aufsichtsbehörde habe sie dann den Gebietstypus Kleinsiedlungsgebiet gewählt. Dennoch seien die Parameter zum Maß der baulichen Nutzung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen nicht mehr wesentlich verändert worden.
Insoweit dringt die Beklagte mit ihrem Vorbringen nicht durch. Die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung führt dann nicht zur Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.1978 – 7 C 44.76 – DVBl 1978, 536; B.v. 8.8.1989 – 4 NB 2.89 – DVBl 1989, 1103). Entscheidend hierfür ist, ob die beanstandeten Festsetzungen mit den übrigen Festsetzungen in einem untrennbaren Zusammenhang stehen, so dass zu prüfen ist, ob die verbleibenden Festsetzungen noch ihre Aufgaben erfüllen können, eine geordnete städtebauliche Entwicklung des Planbereichs zu gewährleisten (vgl. BVerwG, U.v. 6.7.1984 – 4 C 28.83 – DVBl 1985, 112). Dies ist zu verneinen, wenn die Nichtigkeit einzelner Festsetzungen das Planungskonzept in seinem Kerngehalt trifft, so dass nur ein Planungstorso übrigbleiben würde (vgl. BVerwG, B.v. 8.8.1989 a.a.O.). Erweist sich die Gebietsfestsetzung als unwirksam, so fehlt dem Bebauungsplan die Kernaussage seines Konzepts mit der Folge, dass regelmäßig die Nichtigkeit der Festsetzung auch alle übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans erfasst (vgl. BVerwG, B.v. 8.8.1989 a.a.O.)
Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass vorliegend die Nichtigkeit der Gebietsartfestsetzung zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans führt. Die verbleibenden Festsetzungen stehen in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ausgeführt, dass die Festsetzung der Gebietsart „Kleinsiedlungsgebiet“ andere Auswirkungen auf das Verhältnis der überbaubaren zu den nicht überbaubaren Grundstücksflächen sowie die Anzahl und Größe der Bauräume hat als eine andere Wohngebietsart. Auch wenn für die Beklagte die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und den überbaubaren Grundstücksflächen wesentlich gewesen sein sollten, lässt dies angesichts der vorstehend dargelegten Untrennbarkeit der Festsetzungen keine andere Beurteilung zu. Insoweit verfängt auch nicht der Hinweis der Beklagten auf einen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (B.v. 5.6.1996 – 8 S 487/96 – juris), in dem das Gericht trotz der Unwirksamkeit der Festsetzung nur eine diesbezügliche Teilnichtigkeit des Bebauungsplans angenommen hat. In der zitierten Entscheidung steht eine Änderungsplanung inmitten, so dass die Aufhebung der Festsetzung der Gebietsart dazu führt, dass die bisherige Festsetzung der Gebietsart wieder auflebt. Somit wird ausweislich der herangezogenen Entscheidung der Bebauungsplan gerade nicht seines Kerngehalts beraubt. Hingegen würde vorliegend keinerlei Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung mehr bestehen.
Soweit die Beklagte auf ihren Willen als Plangeberin verweist, dass sie den Bebauungsplan auch bei erkannter Unwirksamkeit der Baugebietsfestsetzung mit dem eingeschränkten Inhalt erlassen hätte, ist ihr Vortrag schon nicht entscheidungserheblich. Denn auf den hypothetischen Willen des Plangebers kommt es nur maßgeblich an, wenn die Voraussetzung der Teilbarkeit des Bebauungsplans gegeben ist (vgl. BVerwG, B.v. 8.8.1989 – 4 NB 2.89 – a.a.O.). Vorliegend ist dies aber gerade nicht der Fall.
c) Die Beklagte macht darüber hinaus geltend, dass zumindest eine Beurteilung des Vorhabens nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausscheide, da eine organische Siedlungsstruktur im Sinn von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht gegeben sei. Hierzu fehle der vorhandenen Bebauungsstruktur die erforderliche angemessene Weiterentwicklung, so dass es sich nur um eine unerwünschte Splittersiedlung handle. Denn die Siedlung eigne sich weder aufgrund ihrer Lage abseits des sonst zusammenhängend bebauten Stadtgebiets noch aufgrund ihrer Erschließungsanlagen zur Fortentwicklung. Es sei auch nicht Ziel der Beklagten gewesen, für das Gebiet eine Nachverdichtung zu begünstigen, sondern lediglich Rechtssicherheit für die bereits vorhandene Bebauung zu schaffen.
Die nach Einnahme eines Augenscheins gewonnene rechtliche Bewertung einer Innenbereichslage durch das Erstgericht ist nicht zu beanstanden. Die von der Beklagten vorgebrachten Angriffe gegen das Vorliegen eines Ortsteils mangels einer angezeigten Weiterentwicklung vermögen nicht zu überzeugen.
Ein Ortsteil ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 6.11.1968 – IV C 47.68 – BRS 20 Nr. 38; U.v. 6.11.1968 – IV C 31.66 – BVerwGE 31, 22; B.v. 19.2.2014 – 4 B 40.13 – BayVBl 2014, 477; U.v. 30.6.2015 – 4 C 5.14 – BVerwGE 152, 275). Die Anforderung einer organischen Siedlungsstruktur schließt nur das ein, was in Entgegensetzung zur unerwünschten Splittersiedlung dem inneren Grund für die Rechtsfolge des § 34 BauGB entspricht, nämlich die nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs (vgl. BVerwG, B.v. 25.3.1986 – 4 B 41.86 – ZfBR 1986, 193; B.v. 19.2.2014 – 4 B 40.13 – BayVBl 2014, 477). Dies kann nicht pauschal beurteilt werden, sondern nur unter Heranziehen der Siedlungsstruktur im Gebiet der jeweiligen Gemeinde (vgl. BVerwG, B.v. 19.9.2000 – 4 B 49.00 – BauR 2001, 79 m.w.N.).
Gemessen an diesen Grundsätzen geht der Senat vorliegend von einem Ortsteil, insbesondere von einer organischen Siedlungsstruktur aus. Die vorhandene Bebauung besitzt nach ihrer Zahl ein gewisses Gewicht, was auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt wird. Der für die Beurteilung der Fortentwicklung maßgebliche Bereich entspricht in etwa dem ursprünglich festgesetzten Bebauungsplangebiet. Innerhalb der so gezogenen Grenzen wird eine Bebauung für die noch verbliebenen, zahlenmäßig begrenzten unbebauten Grundstücke und eine gegebenenfalls geringfügige Nachverdichtung ermöglicht. Eine Ausdehnung über die bisherigen Grenzen des Bebauungszusammenhangs hinaus dürfte hingegen hiervon nicht erfasst sein. Insoweit ist eine angemessene, geordnete, der bisherigen Struktur der Bebauung entsprechende Weiterentwicklung zu erwarten. Nicht maßgeblich für die Beurteilung des Vorliegens einer organischen Siedlungsstruktur ist die Entstehungsgeschichte der Bebauung (vgl. BVerwG, U.v. 6.11.1968 – IV C 31.66 – BVerwGE 31, 22). Ebenso wenig kann der Wille der Gemeinde entscheidend sein.
Angesichts der begrenzten, zusätzlichen Bebauungs- und Nachverdichtungsmöglichkeiten steht nicht zu befürchten, dass die vorhandenen Erschließungsanlagen nicht ausreichen werden. Insbesondere dürfte die S-straße als wesentliche Zufahrtstraße für das Gebiet das im Rahmen der Fortentwicklung zu erwartende, erhöhte Verkehrsaufkommen aufnehmen können. Im Übrigen fehlen zu diesem Gesichtspunkt substantiierte Darlegungen der Beklagten.
Ebenso wenig steht die Lage der Bebauung ohne unmittelbare Anbindung oder Nähe zum übrigen bebauten Gemeindegebiet der Annahme eines Ortsteils im Sinn von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB entgegen. Denn für eine Anerkennung als Ortsteil ist nicht erforderlich, dass die Bebauung einen Schwerpunkt der baulichen Entwicklung bildet oder einem Schwerpunkt zugeordnet ist (vgl. BVerwG, U.v. 6.11.1968 – IV C 47.68 – BRS 20 Nr. 38).
2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), denn sie verursacht in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht keine größeren, d.h. überdurchschnittlichen, das normale Maß nicht unerheblich übersteigenden Schwierigkeiten und es handelt sich auch nicht um einen besonders unübersichtlichen oder kontroversen Sachverhalt, bei dem noch nicht abzusehen ist, zu welchem Ergebnis ein künftiges Berufungsverfahren führen wird. Vielmehr ist der Rechtsstreit im tatsächlichen Bereich überschaubar und die entscheidungserheblichen rechtlichen Fragen sind durch die Rechtsprechung hinreichend geklärt. Insoweit wird auf die Ausführungen unter Ziffer 1. verwiesen.
3. Schließlich hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass die im Zulassungsantrag dargelegte Rechts– oder Tatsachenfrage für die Entscheidung der Vorinstanz von Bedeutung war, auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre, diese höchstrichterlich oder – bei tatsächlichen Fragen oder nicht revisiblen Rechtsfragen – durch die Rechtsprechung des Berufungsgerichts nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist (vgl. BayVGH, B.v. 12.10.2010 – 14 ZB 09.1289 – juris). Gemessen an diesen Anforderungen liegt kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vor.
Die Beklagte wirft die Frage nach der Teil- bzw. Gesamtunwirksamkeit von Bebauungsplänen bzw. die Handhabung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses („in der Regel gesamtunwirksam“) bei unwirksam festgesetzter Art der baulichen Nutzung auf. Ungeachtet der Tatsache, dass die Beklagte bereits keine konkrete Frage formuliert hat, wäre die nur angedeutete Problematik nicht klärungsbedürftig bzw. nicht klärungsfähig. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen unter Ziffer 1b. ergibt, ist die Folge der regelmäßigen Gesamtnichtigkeit eines Bebauungsplans bei Unwirksamkeit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt. Die Beurteilung, wann es sich um einen Ausnahmefall handelt, entzieht sich einer grundsätzlichen Klärung.
4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.
