Baurecht

Aktenzeichen  1 ZB 17.936

Leitsatz

Weniger bedeutsame Vorhaben sind nur als Einzelvorhaben von der Baugenehmigungspflicht freigestellt, wenn sie nicht im räumlichen, zeitlichen und funktionellen Zusammenhang mit einem anderen (Gesamt-)Vorhaben stehen. Verfahrensfreie Anlagen, die der Gartengestaltung oder Gartennutzung dienen, wie zB Terrassierungen oder auch Aufschüttungen, sind als Teil eines Gesamtvorhabens genehmigungspflichtig. (Rn. 3) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 1 K 16.4516 2017-02-14 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.

Gründe

Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung einer Baueinstellung sowie eine erneute Zwangsgeldandrohung wegen Arbeiten an Stützmauern und Geländeveränderungen in einem Garten im Außenbereich. Das Verwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten ohne vorherige Anhörung der Klägerin aussprechen konnte, weil es sich bei dem Vorhaben um ein genehmigungspflichtiges Gesamtvorhaben nach Art. 55 Abs. 1 BayBO handle. Eine Verfahrensfreiheit nach Art. 56 bis Art. 58 BayBO sei nicht gegeben, auch handle es sich nicht um bloße Instandhaltungsmaßnahmen nach Art. 57 Abs. 6 BayBO. Die Geländeveränderungen im Gartenbereich mit der damit einhergehenden Errichtung von Stützmauern seien aber auch bei Annahme einer Einzelmaßnahme für sich genommen baugenehmigungspflichtig.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht vorliegen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Die Darlegungen der Klägerin sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils zu wecken (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Nach Art. 75 Abs. 1 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn sie entgegen öffentlich-rechtlicher Vorschriften durchgeführt werden. Dabei kann entgegen der Auffassung der Klägerin auf eine Anhörung in der Regel nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG verzichtet werden. Jedenfalls hatte die Klägerin im Klageverfahren Gelegenheit zur Äußerung. Das Verwaltungsgericht ist anhand der durch Lichtbilder dokumentierten Baukontrollen zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei der Errichtung der Einfriedungsmauer entlang der Erschließungsstraße im Südosten des Baugrundstücks und den Geländeveränderungen mit der Errichtung von Stützwänden im nord-westlichen Gartenbereich um ein einheitliches Bauvorhaben handelt, das insgesamt genehmigungspflichtig ist. Die Genehmigungspflicht für die Errichtung der Einfriedungsmauer entlang der Erschließungsstraße sowie der Stützmauern im Gartenbereich ergibt sich – ungeachtet ihrer Höhe – bereits aufgrund ihrer Lage im Außenbereich. Deshalb kommt es auf den Einwand der Klägerin, dass die vorhandene und sanierungsbedürftige Stützwand entlang der Erschließungsstraße zur Erzielung eines einheitlichen und ästhetischen Erscheinungsbilds (nur) um eine ca. 90 cm hohe Brüstungsmauer ergänzt wurde, nicht entscheidend an. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend darauf abgestellt, dass es sich bei der Einfriedungsmauer, die zum Zeitpunkt der Baueinstellung nach Aktenlage noch nicht fertiggestellt war, um einen Ersatzbau mit einem neuen Betonfundament handelt (UA S. 9). Ebenso kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Steine im Gartenbereich gemauert sind, da sie – wie zuvor auch – zumindest auch optisch die Terrassierung abschließen und die Wirkung einer Mauer aufweisen. Im Übrigen stellt Art. 57 BayBO weniger bedeutsame Vorhaben nur als Einzelvorhaben von der Baugenehmigungspflicht frei, wenn sie nicht im räumlichen, zeitlichen und funktionellen Zusammenhang mit einem anderen (Gesamt) Vorhaben stehen. Verfahrensfreie Anlagen, die der Gartengestaltung oder Gartennutzung dienen (Art. 57 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. e BayBO), wie z.B. Terrassierungen, oder auch Aufschüttungen (Art. 57 Abs. 1 Nr. 9 BayBO) sind als Teil eines Gesamtvorhabens genehmigungspflichtig. So liegt der Fall hier. Entscheidend dafür, ob die Voraussetzungen für eine Baueinstellungsverfügung vorliegen, ist, ob die Behörde im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung nach den ihr erkennbaren objektiven Umständen annehmen durfte, dass die von ihr festgestellten Arbeiten den Beginn der Ausführung eines genehmigungspflichtigen (Gesamt) Vorhabens darstellen. Mit der Baueinstellung soll verhindert werden, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden. Es soll geprüft werden können, ob das Vorhaben mit dem öffentlichen Recht vereinbar ist, bevor ein rechtswidriger Zustand entstanden ist oder sich verfestigt. Der rechtmäßige Erlass einer Baueinstellungsverfügung setzt nur voraus, dass konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, die es wahrscheinlich machen, dass ein dem öffentlichen Recht widersprechender Zustand geschaffen wird, nicht dagegen auch die tatsächliche Verwirklichung der Vermutung (vgl. BayVGH, B.v. 2.9.1982 – Nr. 2 B 81 A.984; U.v. 27.8.2002 – 26 B 00.2110 – juris Rn. 22; B.v. 5.10.2006 – 14 ZB 06.1133 – juris Rn. 2). Die Behörde konnte nach den Erkenntnissen der Baukontrolle davon ausgehen, dass neben der Errichtung der Einfriedungsmauer entlang der Erschließungsstraße im Südosten des Baugrundstücks auch die Geländeveränderungen mit der Errichtung von Stützwänden im nord-westlichen Gartenbereich erfolgen sollten (vgl. Fotos auf Bl. 1 ff. der Behördenakte). Soweit die Klägerin die Errichtung der Einfriedungsmauer und der Stützmauern im Gartenbereich aufgrund von Beschädigungen, teilweise aufgrund eines Hangrutsches, lediglich als genehmigungsfreie Instandhaltungsmaßnahmen ansieht, ist dies unzutreffend. Mit der Beseitigung der alten Stützmauern, teils aufgrund mangelnder Standsicherheit, ist deren Bestandsschutz verloren gegangen. Daran gemessen liegen entgegen der Auffassung der Klägerin keine besonderen Gründe vor, um eine andere Entscheidung als die Baueinstellung zu rechtfertigen (vgl. BVerwG, U.v. 16.6.1997 – 3 C 22.96 – BVerwGE 105, 55; BayVGH, B.v. 2.8.2000 – 1 ZB 97.2669 – juris Rn. 5 zum sog. intendierten Ermessen bei der Einstellung von Bauarbeiten).
Die Genehmigungspflicht ist hier auch nicht deswegen entfallen, weil die Klägerin ihrer Behauptung nach von der Gemeinde die Auskunft erhalten habe, dass für das Vorhaben eine Genehmigung nicht erforderlich sei. Ungeachtet dessen, dass die E-Mail vom 29. November 2016 einen solchen Gesprächsinhalt gerade nicht bestätigt (Bl. 87 der Behördenakte), lässt die Auskunft der mit der Bauaufsicht nicht befassten Gemeinde die gesetzlich normierte Rechtslage hinsichtlich der Genehmigungspflicht und Genehmigungsfreiheit von Bauvorhaben unberührt. Ebenso kann dahinstehen, ob die Behörde von den Bauarbeiten seit längerer Zeit Kenntnis gehabt hat und dies unbeanstandet geblieben ist. Denn es entspricht gefestigter Erkenntnis, dass die Befugnis der Bauaufsichtsbehörde, auf die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu achten, nicht verwirkt werden kann (vgl. BayVGH, U.v. 17.6.1998 – 2 B 97.171 – BayVBl 1999, 590). Dass die Behörde durch vorausgegangenes positives Tun, etwa durch eine förmliche Duldung, einen Vertrauenstatbestand zu Gunsten der Klägerin geschaffen hätte, kann den vorliegenden Unterlagen nicht entnommen werden.
Das angefochtene Urteil begegnet auch nicht insoweit ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit, weil allein die in den Bauakten dokumentierten Fotos belegen, dass die baulichen Veränderungen auch hinsichtlich der Einfriedungsmauer im Straßenbereich noch nicht abgeschlossen waren. Die Fälligstellung des angedrohten Zwangsgelds ist daher nicht zu beanstanden. Auch die mit Bescheid vom 22. September 2016 erneute Androhung des Zwangsmittels ist zulässig und erforderlich, da die vorangegangene Androhung erfolglos geblieben ist.
2. Soweit die Klägerin als Verstoß gegen die Pflicht zur Erforschung des Sachverhalts (§ 86 Abs. 1 VwGO) rügt, dass das Verwaltungsgericht bei der Entscheidungsfindung eklatante Versäumnisse des Landratsamts bei der Sachverhaltsermittlung und massive Rechtsverstöße ausgeblendet habe und die Entscheidung in wesentlichen Teilen auf einem „fingierten“ Sachverhalt beruhe, der im Wesentlichen aus einer Akte, die unter Verstoß gegen geltende Verfahrensgrundsätze im Verwaltungsverfahren zustande gekommen sei, konstruiert worden sei, macht sie damit im Gewand des Zulassungsgrunds des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO den Verfahrensfehler der Aufklärungsrüge nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO geltend. Ein möglicher Verfahrensfehler liegt jedoch nicht vor.
Die Klägerin bezweifelt in diesem Zusammenhang ohne nähere Darlegung die Feststellung des Gerichts, dass der Baueinstellungsbescheid des Landratsamts nicht von dem Baukontrolleur (selbst) erlassen wurde und die Entscheidung (der Behörde) nicht im Zusammenhang mit dessen behaupteter Befangenheit stehen könne. Eine weitere Sachverhaltsaufklärung musste sich dem Verwaltungsgericht jedenfalls nicht von Amts wegen aufdrängen. Der Baueinstellungsbescheid wurde von der Mitarbeiterin der Bauverwaltung unterzeichnet. Dem setzt die Klägerin lediglich die Unterstellung entgegen, der in den Akten befindliche Schreibauftrag für die Baueinstellung könne auch vom Baukontrolleur stammen. Jedenfalls lag eine weitere Aufklärung angesichts des in den Akten vorhandenen unterschiedlichen Schriftbilds der betroffenen Personen (S. 8 f. – Schreibauftrag und S. 23 und 28 – Vermerke des Baukontrolleurs) auch nicht nahe.
Die Klägerin beanstandet darüber hinaus im Wesentlichen unter Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags, dass die Verwaltungsbehörde nur eine beschränkte Ermittlung des Sachverhalts aufgrund (unangemeldeter) Besichtigungen vor Ort ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände, die zu den beanstandeten Maßnahmen geführt hätten, sowie eine einseitige Interpretation der zur Akte gelangten Lichtbilder vorgenommen habe. Dabei zeigt sie schon nicht auf, dass bei Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts die Entscheidung zu ihren Gunsten hätte ausgehen müssen, wenn das Gericht die vermisste Aufklärung betrieben hätte. Sie missversteht die Aufklärungsrüge, wenn sie sie als Instrument nutzen will, um die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu kritisieren, die Baueinstellungsverfügung sei rechtmäßig und verletze sie nicht in ihren Rechten.
Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht auch nicht den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) verletzt. Dieser Anspruch verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen, soweit sie entscheidungserheblich sind (vgl. BVerfG, B.v. 17.11.1992 – 1 BvR 168/89 u.a. – BVerfGE 87, 363). Eine Gehörsverletzung ist allerdings nur dann dargetan, wenn sich im Einzelfall klar ergibt, dass das Gericht dieser Pflicht nicht nachgekommen ist. Denn grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die Gerichte das von ihnen entgegengenommene Parteivorbringen auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen haben (vgl. BVerwG, B.v. 10.6.1975 – 2 BvR 1086/74 – BVerfGE 40, 101). Dazu muss das Gericht nicht auf sämtliches Tatsachenvorbringen und alle Rechtsauffassungen eingehen, die im Verfahren von der einen oder anderen Seite zur Sprache gebracht worden sind. Nur der wesentliche Kern des Tatsachenvorbringens einer Partei, der nach der materiell-rechtlichen Auffassung des Gerichts von zentraler Bedeutung für den Ausgang des Verfahrens ist, muss in den Gründen der Entscheidung behandelt werden (vgl. BVerwG, B.v. 19.5.1992 – 1 BvR 986/91 – BVerfGE 86, 133).
Daran gemessen zeigt der Zulassungsbegründungsschriftsatz ausweislich der vorstehenden Ausführungen keine Verletzung des rechtlichen Gehörs auf. Die Klägerin hatte Gelegenheit, sich zu allen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten zu äußern, die für die Entscheidung erheblich sein könnten. Auch hat das Verwaltungsgericht entgegen der Behauptung der Klägerin den Tatsachenvortrag zum Umfang der Geländeveränderungen im Gartenbereich nicht verzerrt. Die Ausführungen der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe ihrem erstinstanzlichen Vortrag zu Unrecht entnommen, dass die früher vorhandenen Stützmauern sowie die Terrassierung des Freigeländes nicht mehr standsicher gewesen seien, überzeugt nicht. Denn in dem Vortrag der Klägerin, dass für die Hangsicherung ein alternatives Verfahren gewählt und auf klassische Stützmauern („herkömmliches betoniertes Mauerwerk“) verzichtet worden sei, kann kein Widerspruch zu der rechtlichen Bewertung des Gerichts gesehen werden, zumal die geschaffene Terrassierung in Trockenbauweise abgeschlossen werden sollte. Der Senat vermag darin auch keine Überraschungsentscheidung des Verwaltungsgerichts sehen. Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Gerichte nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (vgl. BVerfG, B.v. 12.4.1983 – 2 BvR 678/81 u.a. – BVerfGE 64, 1).
3. Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen der Reichweite der Begriffe „Gartengestaltung“ und „Gartennutzung“ sowie der eventuellen Berücksichtigung des Verzichts von Regelbeispielen im Zusammenhang mit Rückausnahmen im Rahmen der Auslegung der Regelung in Art. 57 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. e BayBO, sind aus den unter Nummer 1 genannten Gründen nicht entscheidungserheblich.
Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 3 und Abs. 1 Satz 1 sowie § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. Beilage 2/2013 zu NVwZ Heft 23/2013).
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).