Aktenzeichen 15 N 20.468
Leitsatz
1. Der Planungsträger muss sich für eine fehlerfreie Bewertung i.S. von § 2 Abs. 3 BauGB und damit auch für eine fehlerfreie Abwägung gem. § 1 Abs. 7 BauGB den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusstmachen, ihn dokumentieren und sachgerecht handhaben. (Rn. 31)
2. Wird im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange die Aussagekraft amtlicher Daten (hier: aus Geologischen Karten) hinsichtlich der Existenz (wirtschaftlich) abbaufähigen Gesteins und Schotters von fachkundiger Seite aufgrund objektiver Umstände infrage gestellt, darf sich die Gemeinde bei der Regelung von Konzentrationszonen für Gesteinsabbau in einem (Teil-) Flächennutzungsplan nicht blind auf diese Daten verlassen. (Rn. 48)
Tenor
I. Der am 14. März 2019 beschlossene und am 27. Mai 2019 bekanntgemachte „Sachliche Teilflächennutzungsplan Gesteinsabbau“ der Antragsgegnerin ist unwirksam, soweit damit die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden sollen.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Der Antrag, über den im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg.
1. Der Antrag ist zulässig.
a) Ein (hier: Teil-) Flächennutzungsplan kann, soweit er die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zur Folge hat, in analoger Anwendung von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafter Gegenstand einer Normenkontrolle sein, weil seine entsprechenden Darstellungen unmittelbar die Zulässigkeit von nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Nutzungen – hier für ortsgebundene Betriebe i.S. von § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 2.4.2003 – 22 ZB 03.229 – NVwZ 2003, 1280 = juris Rn. 6; OVG Rh-Pf, B.v. 18.1.2018 – 8 A 11373/17 – BauR 2018, 972 = juris Rn. 18 ff.; OVG Saarl., U.v. 29.4.2010 – 2 C 224/08 – NuR 2010, 743 = juris Rn. 61; VG München, U.v. 5.6.2018 – M 2 K 17.1637 – juris Rn. 17) – steuern. Einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB stehen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Darstellung von Konzentrationsflächen in einem Flächennutzungsplan – hier in einem sachlichen Teilflächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2b BauGB) – für den bauplanungsrechtlichen Außenbereich einer Kommune erfüllt daher eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion, sodass es geboten ist, die in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO insoweit bestehende Regelungslücke im Wege der Analogie zu schließen (speziell im Fall der Ausweisung von Konzentrationsflächen für den Abbau von Bodenschätzen vgl. BVerwG, B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.13 – NVwZ 2015, 1452 = juris Rn. 8; allg. vgl. auch. BVerwG, U.v. 26.4.2007 – 4 CN 3.06 – BVerwGE 128, 382 = juris Rn. 11 ff.; U.v. 24.1.2008 – 4 CN 2.07 – NVwZ 2008, 559 = juris Rn.8; BVerwG, U.v. 31.1.2013 – 4 CN 1.12 – BVerwGE 146, 40 = juris Rn. 11 ff.; U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 10; BayVGH, U.v. 14.5.2013 – 15 N 10.2482 – NVwZ 2013, 1428 = juris Rn. 14; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.279 – ZfB 2018, 195 = juris Rn. 46; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.1658 – BayVBl 2018, 779 = juris Rn. 51; B.v. 8.10.2018 – 1 N 15.1910 – juris Rn. 13). Auch im vorliegenden Fall wenden sich die Antragsteller als Eigentümer bzw. zivilrechtlich nutzungsberechtigte Vorhabenträger gegen den streitgegenständlichen Teilflächennutzungsplan, um die Ausschlusswirkung der Konzentrationsflächen für die Zulassung von Hartgesteinsabbau gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu beseitigen, damit dort ein bestehender Steinbruch erweitert werden kann.
b) Die Antragsteller haben mit Blick auf die am 27. Mai 2019 erfolgte Bekanntmachung der Genehmigung des Teilflächennutzungsplans mit dem am 5. März 2020 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt.
c) Die Antragsteller verfügen über die erforderliche Antragsbefugnis gem. § 47 Abs. 2 VwGO. Nach dieser Regelung kann den Normenkontrollantrag gegen eine zu überprüfende Rechtsvorschrift jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.
aa) Die Antragsteller zu 1 und 2 können geltend machen, dass ihnen Nutzungsmöglichkeiten des in ihrem Eigentum stehenden Grundstücks FlNr. … der Gemarkung P., das außerhalb der im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen liegt, genommen würden (BayVGH, U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.279 – ZfB 2018, 195 = juris Rn. 47; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.1658 – BayVBl 2018, 779 = juris Rn. 52). § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung sowie an die Träger der Raumordnungsplanung richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration bestimmter Nutzungen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. Soweit eine Gemeinde – wie hier die Antragsgegnerin – mit der Flächennutzungsplanung von der Darstellungsmöglichkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch macht, dient der Flächennutzungsplan damit nicht mehr nur der Steuerung nachfolgender Planungen. Er erlangt über die mittelbaren Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinaus unmittelbare Außenwirkungen. Insoweit weist er die Merkmale einer Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG auf (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 52 f.; U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33 = juris Rn. 14, 32; U.v. 21.10.2004 – 4 C 2.04 – BVerwGE 122, 109 = juris Rn. 13; BVerwG, U.v. 26.4.2007 – 4 CN 3.06 – BVerwGE 128, 382 = juris Rn. 16; U.v. 24.1.2008 – 4 CN 2.07 – NVwZ 2008, 559 = juris Rn.10; U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 13).
bb) Auch die Antragstellerin zu 3 ist antragsbefugt, weil die Darstellungen des Teilflächennutzungsplans auch ihr gegenüber als zivilrechtlich berechtigter Betreiberin eines ortsgebundenen gewerblichen Betriebs i.S. von § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB und damit als Berechtigter einer im Außenbereich privilegierten Nutzung die genannten einschränkenden rechtlichen Wirkungen entfalten. Auch mit Blick auf das beim Verwaltungsgericht Regensburg anhängige Verfahren RO 7 K 19.430 bestehen an der ernsthaften Absicht der Antragstellerin zu 3, als Nutzungsberechtigte eine bestehende Abbaufläche im Außenbereich der Antragsgegnerin außerhalb der dargestellten Konzentrationsflächen zu erweitern, keine Zweifel (vgl. BVerwG, B.v. 21.3.2019 – 4 BN 11.19 – juris Rn. 5 f.; B.v. 19.11.2020 – 4 BN 14.20 – juris Rn. 5 m.w.N.; OVG NW, U.v. 26.11.2020 – OVG 2 A 28.18 – juris Rn. 17 f.).
d) Da es nicht ausgeschlossen ist, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin ein stattgebendes Urteil im Normenkontrollverfahren zum Anlass nehmen wird, von einer (Teil-) Flächennutzungsplanung zur Ausweisung von Konzentrationszonen mit Rechtswirkungen i.S. von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ganz abzusehen oder – bei Festhalten am Ziel der Steuerung des Hartgesteinsabbaus im Stadtgebiet – im Falle einer neuen bzw. „heilenden“ Flächennutzungsplanung gegebenenfalls dann für die Antragsteller günstigere Darstellungen beschließen wird, fehlt den Antragstellern auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (OVG NW, U.v. 9.9.2019 – 10 D 36/17.NE – BauR 2020, 226 – juris Rn. 23 m.w.N.; U.v. 24.9.2020 – 7 D 64/18.NE – juris Rn. 26; OVG Saarl., U.v. 4.2.2020 – 2 C 341/18 – juris Rn. 18).
2. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Der streitgegenständliche Teilflächennutzungsplan ist entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären, soweit darin die planerische Entscheidung der Antragsgegnerin zum Ausdruck kommt, die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Gesteinsabbau außerhalb der dargestellten Konzentrationsflächen eintreten zu lassen. Der Flächennutzungsplanung liegt kein schlüssiges, auf den privilegierten Hartgesteinsabbau bezogenes gesamträumliches Planungskonzept zugrunde. Sie widerspricht den aus § 2 Abs. 3 und § 1 Abs. 7 BauGB abzuleitenden gesetzlichen Anforderungen des Abwägungsgebots.
a) Das Abwägungsgebot verpflichtet die Gemeinde, die für die Planung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 BauGB) sowie sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB). Insgesamt unterliegt die Abwägung allerdings nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird verstoßen, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung dieser Belange verkannt wird (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet. Das Vorziehen und Zurücksetzen bestimmter Belange innerhalb des vorgegebenen Rahmens ist die „elementare planerische Entschließung“ der Gemeinde über die städtebauliche Entwicklung und Ordnung und kein aufsichtlich oder gerichtlich nachvollziehbarer Vorgang (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 24.6.2020 – 15 N 19.442 – juris Rn. 35 m.w.N.). Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Der Planungsträger muss sich für eine fehlerfreie Bewertung i.S. von § 2 Abs. 3 BauGB und damit auch für eine fehlerfreie Abwägung gem. § 1 Abs. 7 BauGB den Unterschied zwischen sog. harten und weichen Tabuzonen bewusstmachen, ihn dokumentieren und sachgerecht handhaben. Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts hat sich im Fall der Ausweisung von Konzentrationszonen zur Steuerung privilegierter Nutzungen im Außenbereich typischerweise abschnittsweise wie folgt zu vollziehen: In einem ersten Abschnitt sind diejenigen Bereiche als sog. „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die durch Konzentrationsflächenausweisung zu regelnde privilegierte Nutzung ausgeschlossen sein sollen. Die Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in sog. „harte Tabuzonen“, in denen die Errichtung und der Betrieb der zu steuernden privilegierten Außenbereichsnutzung (hier: Hartgesteinsabbau) aus tatsächlichen und / oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind, und in sog. „weiche Tabuzonen“, in denen die betroffene Nutzung zwar tatsächlich und rechtlich möglich ist, in denen aber nach den städtebaulichen Vorstellungen, die die Gemeinde anhand eigener Kriterien entwickeln darf, die betroffene Nutzung nicht ausgeübt werden soll. Nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen bleiben sog. „Potenzialflächen“ übrig, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen. Sie sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der betroffenen Nutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 (hier Nr. 3) BauGB gerecht wird. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die reglementierte Nutzung z.B. durch Bebauungsplan von vornherein an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitern würde, weil ihrer Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Harte Tabuzonen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der von der Konzentrationsflächenplanung betroffenen Nutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) daher entzogen, mithin der Abwägung vorgelagert. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Sie sind disponibel, was sich auch daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die im Außenbereich privilegierte Nutzung nicht substanziell Raum schafft (hierzu noch unten). Der Plangeber muss seine Entscheidung für weiche Tabuzonen daher mit Blick auf § 1 Abs. 7 BauGB „abwägend“ rechtfertigen. Er muss aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er – anders als bei harten Tabukriterien – einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (zum Ganzen z.B. BVerwG, B.v. 15.9.2009 – 4 BN 25.09 – ZfBR 2010, 65 = juris Rn. 8 ff.; U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 10 ff.; U.v. 13.12.2012 – 4 CN 2.11 – DVBl 2013, 507 = juris Rn. 10 ff.; U.v. 11.4.2013 – 4 CN 2.12 – NVwZ 2013, 1017 = juris Rn. 5; U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 19; B.v. 16.1.2019 – 4 BN 20.18 – juris Rn. 11; B.v. 30.1.2019 – 4 BN 4.18 – juris Rn. 6; B.v. 16.12.2019 – 4 BN 30.19 – ZfBR 2020, 373 – juris Rn. 8, 10, 15, 16; BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 22 CS 12.2297 – BayVBl 2013, 564 = juris Rn. 27; B.v. 12.2.2015 – 15 ZB 13.1578 – juris Rn. 24; VGH BW, U.v. 13.10.2020 – 3 S 526/20 – ZNER 2020, 570 = juris Rn. 34 ff.; HessVG, U.v. 26.8.2019 – 4 A 2426/17 – BauR 2020, 231 = juris Rn. 36 ff., 66; OVG Berlin-Bbg, U.v. 14.9.2020 – OVG 10 A 17.17 – juris Rn. 122 ff.; OVG NW, U.v. 24.9.2020 – 7 D 64/18.NE – BauR 2020, 1879 = juris Rn. 53 ff.; NdsOVG, U.v. 26.2.2020 – 12 KN 182/17 – BauR 2020, 938 = juris Rn. 103).
b) Gemessen hieran verstößt der Teilflächennutzungsplan schon deshalb gegen das Abwägungsgebot, weil Ausschlussgebiete, die über konstante Abstände zu Siedlungsgebieten definiert werden (800 m zu Ferienhausgebieten und reinen Wohngebieten, 600 m zu allgemeinen Wohngebieten und Campingplätzen, 500 m zu gemischten Bauflächen), fehlerhaft als harte Tabuzonen behandelt worden sind.
Die planende Gemeinde unterliegt im Fall der auf die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgerichteten Darstellung von Konzentrationszonen schon dann unter Verstoß gegen § 2 Abs. 3 und / oder § 1 Abs. 7 BauGB einem Bewertungs- bzw. Abwägungsfehler, wenn sie zu Unrecht eine tatsächlich „weiche“ Tabuzone bzw. ein tatsächlich „weiches“ Tabukriterium als „hart“ einstuft und deswegen ihre Begründung und Bemessung einer hinreichenden Abwägung entzieht (in der Sache ebenso BVerwG, U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 20 ff.; VGH BW, U.v. 13.10.2020 – 3 S 526/20 – ZNER 2020, 570 = juris Rn. 42 ff.; NdsOVG, U.v. 23.6.2016 – 12 KN 64/14 – ZfBR 2016, 689 = juris Rn. 64 ff.; U.v. 26.2.2020 – 12 KN 182/17 – BauR 2020, 938 = juris Rn. Rn. 127; HessVGH, U.v. 26.8.2019 – 4 A 2426/17 – BauR 2020, 231 = juris Rn.41 ff., 59; OVG NW, U.v. 22.9.2015 – 10 D 82/13.NE – ZfBR 2016, 52 = juris Rn. 48 ff.; U.v. 17.1.2019 – 2 D 63/17.NE – juris Rn. 79 ff.; U.v. 14.3.2019 – 2 D 71/17.NE – BauR 2019, 1418 – juris Rn. 93 ff.; U.v. 9.9.2019 – 10 D 36/17.NE – BauR 2020, 226 – juris Rn. 71 ff.; U.v. 20.1.2020 – 2 D 100/17.NE – BauR 2020, 1120 = juris Rn. 133 ff.).
Aus den Ausführungen auf Seiten 23 f. der Begründung zum streitgegenständlichen Teilflächennutzungsplan geht hervor, dass der Antragsgegnerin die Unterscheidung zwischen harten und weichen Ausschlusskriterien grundsätzlich bewusst war. Die Bezugnahme auf das Hinweisblatt des Landesamts für Umwelt (LfU) „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und anderen Bodenschätzen“ (2004) unter der Überschrift „B.6.2 Harte Ausschlusskriterien (hAK)“ zeigt, dass die definierten Tabuzonen zum Siedlungswesen von der Antragsgegnerin als harte Tabuzonen eingestuft worden sind (ebenso bereits Seite 8 des „Gutachtens zur Ermittlung von Eignungsflächen für den Abbau von Hartgestein“ vom 18. April 2018), zumal die nach dem Planungskonzept zu schützenden Siedlungsbereiche mit ihren abstandsdefinierten Schutzzonen in der Auswertungstabelle auf Seiten 38 f. der Planbegründung („Tabellarische Darstellung des Abwägungsergebnisses“) ebenfalls ausdrücklich als „harte Ausschlusskriterien“ bezeichnet werden.
Diese Einstufung als „hartes Tabukriterium“ teilt der Senat nicht: Soweit in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung den Gemeinden bei der Konzentrationsflächenplanung auch bei der Markierung harter Tabuzonen (z.B. in Orientierung bestimmter Abstände zu Siedlungsflächen) eine gewisse „Typisierungsbefugnis“ eingeräumt wird (am Maßstab schädlicher Umwelteinwirkungen gem. § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG insbes. in Bezug auf Lärmbelastungen vgl. BVerwG, B.v. 16.12.2019 – 4 BN 30.19 – ZfBR 2020, 373 – juris Rn. 8), handelt es sich – jedenfalls außerhalb gesetzlich eingeräumter oder vorausgesetzter Einschätzungsprärogativen (wie ggf. im Natur- und Artenschutzrecht) – nicht um einen den Gemeinden zuzubilligenden Beurteilungsspielraum im Sinne eines der gerichtlichen Prüfung entzogenen Exekutivvorbehalts. Insofern kann es ausschließlich nur darum gehen, zwingenden Ausschlussgründen in pauschalisierender Weise Rechnung zu tragen. Dies setzt voraus, dass in den „tabuisierten“ Bereichen die von der Konzentrationsflächenplanung betroffene, dort ausgeschlossene Nutzung (hier: Hartgesteinsabbau) aus rechtlichen Gründen des Immissionsschutzes oder des bauplanungsrechtlichen Gebots der Rücksichtnahme zwingend ohnehin ausgeschlossen ist und dies plausibel dargelegt wird (vgl. NdsOVG, U.v. 25.4.2019 – 12 KN 226/17 – BauR 2019, 1264 = juris Rn. 79; OVG NW, U.v. 17.1.2019 – 2 D 63/17.NE – juris Rn. 57 ff.; U.v. 14.3.2019 – 2 D 71/17.NE – BauR 2019, 1418 – juris Rn. 71; U.v. 9.9.2019 – 10 D 36/17.NE – BauR 2020, 226 – juris Rn. 81; U.v. 20.1.2020 – 2 D 100/17.NE – BauR 2020, 1120 = juris Rn. 109; VGH BW, U.v. 13.10.2020 – 3 S 526/20 – ZNER 2020, 570 = juris Rn. 35, 48 ff., 53). Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin mit ihrem pauschalen Rekurs auf die Empfehlungen des LfU-Papiers „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und andere Bodenschätze“ (2004 mit Stand 7/2003) in der Planbegründung nicht genügt. Nach diesem Arbeitspapier ist bei der Flächenausweisung bezüglich Geräuscheinwirkungen durch den Abbaubetrieb auf Siedlungsgebiete zu beachten, dass in späteren Genehmigungsverfahren die Immissionswerte der TA Lärm für die Beurteilung des Anlagengeräusches herangezogen werden. Die Vermeidung erheblicher Belästigungen durch Geräusche und die Einhaltung der Immissionsrichtwerte könne – so die Empfehlungen des LfU – bei Abbau von Kies, Sand oder Tonen in der Regel sichergestellt werden, wenn Mindestabstände der Abbauflächen von 300 m zu reinen Wohngebieten, 200 m zu allgemeinen Wohngebieten und 150 m zu Mischgebieten nicht unterschritten würden. Ferner heißt es dort wörtlich weiter: „Bei Steinbrüchen können je nach Abbauverfahren auch größere Abstände, nämlich 500 bis 800 m erforderlich werden.“ Diese Formulierung stellt ersichtlich keine feste Regel auf und versteht sich auch nicht als eine sachverständige (untergesetzliche) Konkretisierung des bauplanungsrechtlichen Gebots der Rücksichtnahme bzw. des unbestimmten Rechtsbegriffs der „schädlichen Umwelteinwirkungen“ i.S. von § 3 Abs. 1 BImSchG, sondern verweist auf die Umstände des Einzelfalls („je nach Abbauverfahren“, „können“). So wird im Papier des LfU ferner klargestellt, dass auch geringere Abstände im Einzelfall möglich sind, wenn Abschirmungen vorhanden sind oder angelegt werden. Insofern seien Detailuntersuchungen erforderlich. Aus alldem ergibt sich, dass dem LfU-Papier – unabhängig davon, dass ihm keine normative Bindungswirkung zukommt – entgegen der Deutung der Antragsgegnerin n i c h t die Aussage zu entnehmen ist, dass Steinbrüche generell, um hinsichtlich zu prognostizierender Lärmbelastungen am Maßstab des § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG (immissionsschutzrechtlich) bzw. am Maßstab von Art. 68 Abs. 1, Art. 59 oder Art. 60 BayBO i.V. mit § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB (baurechtlich) genehmigungsfähig sein zu können, einen Mindestabstand von 800 m zu reinen Wohngebieten und Ferienhausgebieten, 600 m zu allgemeinen Wohngebieten und 500 m zu Mischgebieten stets und immer einhalten m ü s s e n (zur Einzelfallbetrachtung vgl. auch BayVGH, B.v. 2.4.2003 – 22 ZB 03.229 – NVwZ 2003, 1280 = juris Rn. 6).
c) Die zugrunde gelegten Abstandszonen sind auch nicht „hilfsweise“ gemäß den Anforderungen für „weiche Tabukriterien“ in der Abwägung behandelt worden (vgl. VGH BW, U.v. 13.10.2020 – 3 S 526/20 – ZNER 2020, 570 = juris Rn. 54 f.; OVG SH, U.v. 20.1.2015 – 1 KN 18/13 – juris Rn. 50; OVG NW, U.v. 14.3.2019 – 2 D 71/17.NE – BauR 2019, 1418 – juris Rn. 103 ff.; Schink, UPR 2016, 366/370). Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Abstände hinreichend mit dem gesetzlichen Anliegen abgewogen worden sind, dem Hartgesteinsabbau an geeigneten Standorten eine Verwirklichungschance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB gerecht wird. Ob dabei auch der von den Antragstellern erhobene Vorwurf einer auch gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstoßenden Verhinderungsplanung gerechtfertigt ist (vgl. BayVGH, B.v. 12.2.2015 – 15 ZB 13.1578 – juris Rn. 17 f.), kann aus Sicht des Senats dabei dahingestellt bleiben.
aa) Die allgemeinen Ausführungen auf Seite 29 der Planbegründung, wonach es die Antragsgegnerin als erforderlich ansehe, innerhalb der als empfindlich dargestellten Bereiche eine Nutzung zum Rohstoffabbau auszuschließen, werden den Anforderungen an ein schlüssiges Gesamtkonzept zur abwägungsfehlerfreien Rechtfertigung weicher Tabuzonen nicht gerecht. Insbesondere ist eine vertiefte, substantiierte abwägende Auseinandersetzung mit der Betroffenheit der Antragsteller als Eigentümer bzw. Betreiber des einzigen aktiv betriebenen Steinbruchs im Stadtgebiet (vgl. die im Verfahren nach § 4 Abs. 1 BauGB abgegebene Stellungnahme des BIV vom 10. August 2018), dessen Erweiterung seit Jahren verfolgt wird, nicht ersichtlich.
bb) Selbst wenn die Antragsgegnerin die Schutzabstände zu den Siedlungsflächen im vorgenannten Sinn als „weiche Tabuzonen“ behandelt und als solche in die Abwägung eingestellt hätte, wäre der Feststellungsbeschluss zum Teilflächennutzungsplan rechtsfehlerhaft, weil es an einer am Maßstab von § 2 Abs. 3 BauGB hinreichenden Ermittlung und Bewertung eines abwägungserheblichen Belangs fehlt.
§ 2 Abs. 3 BauGB liegt die Erwägung zugrunde, dass die für die konkrete Planungsentscheidung bedeutsamen Belange in einem ordnungsgemäßen Verfahren ermittelt und bewertet werden müssen, bevor sie gemäß § 1 Abs. 7 BauGB rechtmäßig abgewogen werden können (vgl. BayVGH, U.v. 24.11.2017 – 15 N 16.2158 – BayVBl 2018, 814 = juris Rn. 32 m.w.N.; U.v. 17.7.2020 – 15 N 19.1377 – ZNER 2020, 456 = juris Rn. 30). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Bei Planungen mit Auswirkungen i.S. von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist den nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Vorhaben in substanzieller Weise Raum zu schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33 = juris Rn. 15, 41; U.v. 21.10.2004 – 4 C 2.04 – BVerwGE 122, 109 = juris Rn. 13; B.v. 15.9.2009 – 4 BN 25.09 – ZfBR 2010, 65 = juris Rn. 8; B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.13 – NVwZ 2015, 1452 = juris Rn. 22, 28; B.v. 12.5.2016 – 4 BN 49.15 – ZfBR 2016, 587 = juris Rn. 4 f.; B.v. 7.5.2018 – 4 BN 23.17 – ZfBR 2018, 598 = juris Rn. 2; B.v. 7.5.2018 – 4 BN 24.17 – juris Rn. 3; U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 24; BayVGH, B.v. 19.2.2015 – 22 CS 14.2495 – juris Rn. 21 m.w.N.; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.279 – ZfB 2018, 195 = juris Rn. 49, 61 ff.; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.1658 – BayVBl 2018, 779 = juris Rn. 54, 66 ff.; HessVGH, U.v. 26.8.2019 – 4 A 2426/17 – BauR 2020, 231 = juris Rn. 36). Das Abwägungsergebnis ist daher stets abschließend darauf zu überprüfen, ob mit der Planung der zu regelnden privilegierten Nutzung substantiell Raum gegeben bzw. belassen wird. Erkennt die Gemeinde hierbei, dass der betroffenen Nutzung im Ergebnis nicht in ausreichendem Maß substanziell Raum geschaffen wird, muss sie ihr Auswahlkonzept nochmals überprüfen und gegebenenfalls ändern (vgl. z.B. OVG Saarl, U.v. 4.2.2020 – 2 C 341/18 – juris Rn. 27, 30, 42; VGH BW, U.v. 13.10.2020 – 3 S 526/20 – ZNER 2020, 570 = juris Rn. 40; OVG NW, U.v. 14.3.2019 – 2 D 71/17.NE – BauR 2019, 1418 – juris Rn. 86; U.v. 20.1.2020 – 2 D 100/17.NE – BauR 2020, 1120 = juris Rn. 126; U.v. 24.9.2020 – 7 D 64/18.NE – BauR 2020, 1879 = juris Rn. 57; OVG Berlin-Bbg, U.v. 14.9.2020 – OVG 10 A 17.17 – juris Rn. 251 ff.; Schink, UPR 2016, 366/373).
Im vorliegenden Fall ist den Akten nicht zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin eine entsprechende „Gegenprobe“, die den gesetzlichen Anforderungen genügt, durchgeführt hat. Unter Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB fehlt es daher bereits an einer hinreichenden Ermittlungs- und Bewertungsbasis. Denn die Antragsgegnerin hat entgegen den kritischen Hinweisen diverser Behörden / Träger öffentlicher Belange, aus denen deutliche Zweifel an der Existenz wirtschaftlich abbaufähigen Gesteins hervorgehen, die Abbauwürdigkeit, die Gesteinsqualität und die Mächtigkeit der Lagerstätten auf den (verbleibenden) dargestellten Konzentrationsflächen als abwägungsrelevante Faktoren bei der Bestimmung weicher Tabuzonen nicht untersucht und damit nicht hin-reichend ermittelt und bewertet, in welchem Umfang dem gem. § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegierten Hartgesteinsabbau als Ergebnis der Konzentrationsflächenplanung tatsächlich noch Raum verbleibt. Sollten die dargestellten (verbleibenden) Konzentrationszonen für Hartgesteinsabbau (213 ha = ca. 1,9% des Stadtgebiets der Antragsgegnerin) im Ganzen eine Größenordnung aufweisen, die am Maßstab des Verbots der Verhinderungsplanung als grundsätzlich noch hinreichend dimensioniert angesehen werden könnte (vgl. einerseits BayVGH, B.v. 12.2.2015 – 15 ZB 13.1578 – juris Rn. 18; andererseits BayVGH, U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.279 – ZfB 2018, 195 = juris Rn. 61 ff.; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.1658 – BayVBl 2018, 779 = juris Rn. 66 ff.), hat die Antragsgegnerin speziell im vorliegenden Fall nicht aufgeklärt, ob die dargestellten Flächen für den (wirtschaftlichen) Hartgesteinsabbau überhaupt geeignet sind. Diesbezüglich haben sich neben dem BIV im frühzeitigen Beteiligungsverfahren diverse Behörden wie folgt geäußert:
– Das WWA W. nahm unter dem 16. August 2018 umfangreich zu diversen wasser- und bodenrechtlichen Fragen Stellung und empfahl u.a. auch, die Eignung der Gneise und Granite in Bezug auf einen langfristig wirtschaftlichen Abbau zu berücksichtigen, um eine unnötige Inanspruchnahme von Flächen und vergebliche Investitionen zu vermeiden. Gegebenenfalls könne ein Fachgutachter oder das LfU um eine entsprechende Expertise gebeten werden. Auffällig sei, dass es neben kleineren Abbaustätten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bisher offenbar keinen größeren Hartgesteinsabbau gegeben habe. Dies könnte darauf hindeuten, dass die erforderlichen Gesteinsqualitäten überwiegend nicht vorhanden seien. In den Erläuterungen zur Geologischen Karte Blatt 6639 W. werde das Gestein einiger Abbaustätten als häufig zerrüttet, verwitterungs- und frostempfindlich beschrieben.
– Das LfU kritisierte mit Stellungnahme vom 21. August 2018 (dort zum Thema „Rohstoffgeologie“) nicht nur die zugrunde gelegten Mindestabstände zu Siedlungsflächen als nicht sachgerecht. Zudem seien im Planungsentwurf rohstoffgeologische Belange wenig oder sogar fälschlich berücksichtigt worden. Granite und Gneise des Oberpfälzer Waldes könnten durch tiefgründige Verwitterung während der Tertiärzeit Gesteinszersatz ausweisen, sodass diese in diesem Fall dann entweder zur Rohstoffdeckung gänzlich ungeeignet seien oder ggf. nur als Zersetzsand (Lockergestein, Auffüllmaterial) oder Zusatzlehm (Zuschlagstoff für Ziegelherstellung) wirtschaftliche Verwendung finden könnten. In den meisten Fällen sei tiefgründiger Zersatz als Abraum zu betrachten, der die Eignung einer Fläche für den Natursteinabbau infrage stelle. Da in derartigen Partien immer wieder festere Komponenten „schwimmen“ würden, seien diese von den Kartiergeologen der amtlichen Geologischen Karten „abgedeckt“ als Granite oder Gneise bezeichnet worden. Die tatsächliche Eignung der in einem Gebiet anstehenden Gesteine könne erst durch Bohrungen und umfangreiche gesteinsphysikalische Untersuchungen verifiziert werden. Im ungünstigsten Fall könnten alle ausgewiesenen Konzentrationsflächen nicht einmal für die Herstellung von Schotter geeignet sein bzw. keine für einen wirtschaftlichen Hartgesteinsabbau ausreichende Größe aufweisen. Auf diese Schwierigkeit sei der von der Antragsgegnerin für die Planung beauftragte Gutachter im Rahmen eines Telefonats seitens des LfU hingewiesen worden. Dieser Umstand werde zwar von der Planung angerissen, aber nicht bei der Flächenauswahl gewertet. Stattdessen werde nur auf das unternehmerische Risiko verwiesen. Eine Vorgehensweise, bei der potenzielle Konzentrationsflächen ohne Fachwissen über Rohstoffgewinnung unter Abbauausschluss auf den übrigen Flächen festgelegt werden, könne seitens des LfU nicht zugestimmt werden. Das LfU (Abteilung Rohstoffgeologie) habe daher nach Maßgabe der Nr. 4.1 der „Richtlinien für Anlagen zur Gewinnung von Kies, Sand, Steinen und Erden“ (vom 9.6.1995, AllMBl. S. 589, geändert durch Bekanntmachung vom 12. April 2002, AllMBl. S. 234) in den letzten Jahren Gemeinden, die Flächennutzungspläne zur Ausweisung von Rohstoff-Konzentrationsflächen ausgewiesen hätten, bei unsicherer Rohstoff-Geologie aufgefordert, die Mächtigkeit und Eignung des Rohstoffs in den entsprechenden Konzentrationsflächen durch Bohrungen oder tiefe Schürfe nachzuweisen.
– Auch der Regionsbeauftragte für die Region Oberpfalz-Nord bei der Regierung der Oberpfalz kritisierte in seiner Stellungnahme vom 30. August 2018, dass die in der Planung vorgenommene Bewertung der Abbaueignung der Konzentrationsflächen ausschließlich auf die Granit- und Gneisvorkommen nach der Geologischen Karte abstelle. Damit erfolge keine ausreichende Begründung der Auswahl der Konzentrationszonen. Im Hinblick auf Rohstoffqualität und -mächtigkeit im Bereich der Konzentrationszonen und die Beurteilung der Abbauwürdigkeit sollten Stellungnahmen rohstoffgeologischer Fachstellen eingeholt und ihnen besondere Bedeutung beigemessen werden. Auf Konzentrationszonen, die sich aus Sicht der Fachstellen nicht bzw. nur in geringem Umfang zum Abbau eigneten, solle verzichtet werden. Damit könnten kleinflächige Abbauflächen sowie ungerechtfertigte Einschränkungen für andere Nutzungen verhindert werden. Rohstofffachliche Aussagen zur Abbauwürdigkeit ermöglichten es auch, im Rahmen der Abwägung eine Gewichtung der Eignung der geplanten Konzentrationszonen vornehmen zu können und eine unzulässige „Negativplanung“ zu vermeiden.
Im Verfahren der Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange gem. § 4 Abs. 2 BauGB äußerten sich neben dem BIV und der Höheren Landesplanungsbehörde bei der Regierung der Oberpfalz insbesondere das LfU und der Regionale Planungsverband weiterhin wie folgt kritisch:
– Das LfU führte unter Aufrechterhaltung seiner früheren Stellungnahme vom 21. August 2018 mit Schreiben vom 29. November 2018 aus, der Flächennutzungsplanung könne unter dem Blickwinkel der Rohstoffgewinnung nicht zugestimmt werden, da sich die Flächenauswahl allein auf die amtlichen Geologischen Karten beziehe und Vorab-Untersuchungen zur Gesteinsqualität außer Acht lasse. Die in dem Entwurf der Begründung zur Teilflächennutzungsplanung sowie in der Abwägung am 18. Oktober 2018 vorgeschlagene Vorgehensweise, wonach eine Untersuchung der tatsächlichen Eignung erst nach erfolgter Ausweisung der Konzentrationsflächen durch den jeweiligen Unternehmer vorgesehen sei, sei keine sinnvolle Lösung. Es werde die fachliche Bewertung des WWA W. unterstützt, in der u.a. festgehalten werde, dass es im Stadtgebiet der Antragsgegnerin bisher keinen größeren Hartgesteinsabbau gegeben habe und es in der Erläuterung zur Geologischen Karte Blatt 6639 W. Hinweise auf zerrüttete, verwitterungs- und frostempfindliche Gesteine gebe. Auch diese Äußerung stelle die grundsätzliche Rohstoffeignung in Frage. Eine generelle Eignung als „Festgestein“ oder „Schotter“ sei nicht gewährleistet. Das Vorkommen von lokalen, entsprechend geeigneten Gesteinen im Stadtgebiet könne nicht ohne Weiteres auf andere Gebiete übertragen werden. Die Erfahrung der Fachbehörde bei der Erkundung von Hartgesteinsvorkommen im Gneis und Granit der Oberpfalz auf alleiniger Grundlage der Geologischen Karte habe gezeigt, dass es schwierig sei, geeignete größere Vorkommen zu finden. Gerade deshalb sei eine fundierte, zielgerichtete rohstoffgeologische Erkundung im lokalen Maßstab vor einer Ausweisung von Konzentrationsflächen unerlässlich. Die Erwägung der Antragsgegnerin, wonach die „Abteilung Rohstoffgeologie“ des LfU bereits vorab in die Planung einbezogen worden sei, sei so nicht richtig. Ein Vertreter des von der Antragsgegnerin beauftragten Ingenieurbüros habe im Referat Wirtschaftsgeologie-Bodenschätze des LfU angerufen und sei über die Aussagekraft der amtlichen Geologischen Karte (1:25.000) hinsichtlich der Rohstoffeignung sowie der generellen Unwägbarkeiten der rohstoffgeologischen Nutzung von Granit und Gneis hinreichend informiert worden. Bereits zu diesem Zeitpunkt sei das Ingenieurbüro darauf hingewiesen worden, dass nach Ansicht der LfU-Rohstoffgeologie eine Aussage über verwertbare Gesteine für eine Ausweisung von Konzentrationszonen nur mit entsprechenden geeigneten gesteinsphysikalischen Untersuchungen und Bohrungen möglich sei.
– Der Regionale Planungsverband kritisierte über eine Stellungnahme des Regionsbeauftragten für die Region Oberpfalz-Nord bei der Regierung der Oberpfalz vom 20. Dezember 2018, dass die bislang im Planentwurf vorgenommene Bewertung der Abbaueignung der dargestellten Konzentrationszonen weiterhin allein auf die Granit- und Gneisvorkommen nach der Geologischen Karte abstelle. Um ungerechtfertigte Einschränkungen für andere Nutzungen und eine unzulässige Negativplanung zu vermeiden, werde empfohlen, bereits auf der Ebene der Konzentrationszonenplanung weitere Erkundungen im Hinblick auf Rohstoffqualität und -mächtigkeit vorzunehmen.
Aufgrund der vorliegenden fundierten Einwendungen diverser Fachbehörden und Träger öffentlicher Belange, die die Antragsgegnerin weder durch fachliche Gegenaussagen erschüttert noch in der Sache überhaupt in Frage gestellt hat, ist im vorliegenden Fall (anders als bei BayVGH, B.v. 12.2.2015 – 15 ZB 13.1578 – juris Rn. 27) davon auszugehen, dass die Informationen aus der amtlichen Geologischen Karte diesbezüglich unzureichende oder jedenfalls nicht hinreichend aussagekräftige Angaben enthielten. Weil Konzentrationszonen nicht so beschaffen sein müssen, dass sie eine bestmögliche Ausnutzung für die geregelte Nutzung (hier Hartgesteinsabbau) gewährleisten, kann die Gemeinde im Rahmen einer auf die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgerichteten Flächennutzungsplanung zwar davon absehen, die Qualität des abbaubaren Hartgesteins bis ins kleinste Detail aufzuklären. Liegen Bodenschätze hingegen nicht vor oder können diese nicht oder kaum wirtschaftlich genutzt werden, kann eine planerische Festsetzung, die gerade dort einen entsprechenden Rohstoffabbau vorsieht bzw. im Gemeindegebiet konzentriert, nicht realisiert werden (Schink, UPR 2016, 366/368). Die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung sind daher nicht von der Aufklärung entbunden, ob an den ausgewählten Standorten zumindest die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben sind (BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 18; B.v. 18.1.2011 – 7 B 19.10 – NVwZ 2011, 812 = juris Rn. 52; B.v. 22.5.2014 – 4 B 56.13 – ZfBR 2014, 583 = juris Rn. 6; B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.13 – NVwZ 2015, 1452 = juris Rn. 29; strenger Schink, UPR 2016, 366/368 f.). Dies gilt insbesondere dann, wenn aufgrund objektiver Umstände – wie hier aufgrund diverser Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange – die Möglichkeit einer angemessenen Nutzung überhaupt infrage steht. Ohne eine entsprechende Aufklärung lässt sich dann – als Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Abwägung – nicht mit hinreichender Sicherheit die Feststellung treffen, dass die Planung im Ergebnis der gem. § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegierten Hartgesteinsgewinnung den erforderlichen substanziellen Raum verschafft bzw. belässt (für den Fall der nicht hinreichend ermittelten „Windhöffigkeit“ im Fall der Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraftnutzung vgl. BayVGH, B.v. 2.6.2008 – 22 B 06.2092 – juris Rn. 34; B.v. 22.4.2012 – 22 CS 12.310 – ZNER 2012, 522 = juris Rn. 22).
Unabhängig von der Frage, ob aufgrund einer Planung „ins Blaue hinein“ auch der Vorwurf einer Verhinderungsplanung gerechtfertigt wäre, führt die vorliegend fehlende Aufklärung und Beurteilung der Geeignetheit der dargestellten Flächen zum (wirtschaftlichen) Hartgesteinsabbau daher zu einem gegen § 2 Abs. 3 BauGB verstoßenden Ermittlungs- und Bewertungsdefizit. Jedenfalls dann, wenn im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange die Aussagekraft amtlicher Daten (hier: aus Geologischen Karten) hinsichtlich der Existenz (wirtschaftlich) abbaufähigen Gesteins und Schotters von fachkundiger Seite aufgrund objektiver Umstände infrage gestellt wird, darf sich die Gemeinde bei der Regelung von Konzentrationszonen für Gesteinsabbau in einem (hier: Teil-) Flächennutzungsplan nicht blind auf diese Daten verlassen. Insbesondere darf sie in diesem Fall die Existenz abbaufähigen Materials sowie die Möglichkeit deren wirtschaftlicher Verwertung nicht schlicht unterstellen bzw. die diesbezügliche Ermittlung unter Konflikttransfer auf die Umsetzungsphase dem später abbauinteressierten Unternehmer / Vorhabenträger überlassen. Sie unterliegt dann vielmehr wegen § 2 Abs. 3 BauGB der Pflicht, diese Fragen über eine entsprechende Sachverhaltserforschung als Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Abwägung aufzuklären. Denn erst unter der Voraussetzung der Ermittlung und Bewertung, dass auf den verbleibenden Konzentrationsflächen, die vorliegend lediglich 1,9% des Stadtgebiets ausmachen, wirtschaftlich nutzbares und wirtschaftlich abbaubares Hartgestein überhaupt vorkommt, vermag die Antragsgegnerin ihrem Willen zur positiven Steuerung des Abbaugeschehens wirklich Ausdruck zu verschaffen und dem Eindruck entgegenzuwirken, Konzentrationsflächen nur als „Feigenblätter“ darzustellen (vgl. BayVGH, U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.279 – ZfB 2018, 195 = juris Rn. 66; U.v. 23.2.2017 – 2 N 15.1658 – BayVBl 2018, 779 = juris Rn. 71).
d) Die vorgenannten Abwägungs- bzw. Ermittlungs- / Bewertungsmängel sind gem. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 (Halbs. 2) erheblich (zu den Maßstäben vgl. z.B. BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – juris Rn. 16 f.; U.v. 13.12.2012 – 4 CN 2.11 – juris Rn. 16 f.; OVG NW, U.v. 17.1.2019 – 2 D 63/17.NE – juris Rn. 188 ff.; OVG SH, U.v. 20.1.2015 – 1 KN 18/13 – juris Rn. 54; NdsOVG, U.v. 23.6.2016 – 12 KN 64/14 – ZfBR 2016, 689 = juris Rn. 75 f.; U.v. 25.4.2019 – 12 KN 226/17 – BauR 2019, 1264 = juris Rn. 93 ff.).
Der Mangel wegen fehlerhafter Einstufung des Abstandsmodells als hartes Tabukriterium ist offensichtlich, weil er auf objektiv feststellbaren Umständen – nämlich der Planbegründung und den vom Gemeinderat jeweils übernommenen Abwägungsvorlagen – beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen erkennbar ist. Der aufgezeigte Abwägungsfehler ist auch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, weil nach den Umständen des vorliegenden Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre. Im vorliegenden Fall lässt sich dem maßgeblichen, in den Aufstellungsunterlagen dokumentierten Willen des Plangebers nicht entnehmen, dass sich der Stadtrat der Antragsgegnerin für dieselben Konzentrationsflächen entschieden hätte, wenn er die Abstände zu den Siedlungsflächen als weiche Tabukriterien eingestuft und diese als solche ordnungsgemäß in der Abwägung berücksichtigt hätte (vgl. BayVGH, U.v. 30.7.2013 – 15 B 12.147 – BayVBl 2014, 110 = juris Rn. 40; NdsOVG, U.v. 25.4.2019 – 12 KN 226/17 – BauR 2019, 1264 = juris Rn. 96; vgl. auch mit weiteren Erwägungen OVG NW, U.v. 17.1.2019 – 2 D 63/17.NE – juris Rn. 161 ff.; NdsOVG, U.v. 23.6.2016 – 12 KN 64/14 – ZfBR 2016, 689 = juris Rn. 72). Auch das gegen § 2 Abs. 3 BauGB verstoßende Ermittlungsdefizit hinsichtlich der Abbauwürdigkeit, der Gesteinsqualität und der Mächtigkeit der Lagerstätten ist gem. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB beachtlich. Die Antragsgegnerin hat – wie gesehen – einen von der Planung berührten, abwägungserheblichen und damit i.S. von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wesentlichen Belang nicht hinreichend ermittelt und bewertet. Die Offensichtlichkeit des Fehlers ergibt sich unmittelbar aus den Flächennutzungsplanakten, maßgeblich aus den Unterlagen zur Abwägung im Stadtrat und der Planbegründung. Auch diesbezüglich besteht nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit, dass ohne den Fehler die Planung anders ausgefallen wäre. Es steht nach wie vor die – mangels entsprechender Ermittlungen bislang nicht beantwortete – Frage im Raum, ob und in welchem Umfang auf den dargestellten Konzentrationsflächen ein wirtschaftlicher Hartgesteinsabbau möglich ist. Damit fehlt es an einer empirischen Basis, die den Schluss zuließe, dass der Gemeinderat denselben Flächennutzungsplan auch bei Kenntnis einer ordnungsgemäß aufgearbeiteten Datenlage beschlossen hätte. Es ist nicht Sache des Normenkontrollgerichts, etwa über ein Sachverständigengutachten eine diesbezüglich unterbliebene ordnungsgemäße Sachverhaltsermittlung für die Antragsgegnerin nachzuholen (vgl. BayVGH, U.v. 17.7.2020 – 15 N 19.1377 – ZNER 2020, 456 = juris Rn. 48 m.w.N.).
e) Die Mängel sind auch rechtzeitig gem. § 215 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans (27. Mai 2019) schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden. Die Antragsteller haben bereits mit gesondertem Rügeschreiben ihrer Bevollmächtigten vom 27. Februar 2020, das der Antragsgegnerin an demselben Tag per Telefax übermittelt wurde, der Sache nach die o.g. Abwägungsmängel bzw. Ermittlungs- und Bewertungsdefizite mit dem Vortrag moniert, dass das Abstandsflächenkonzept unter Rekurs auf die „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und andere Bodenschätze“ des LfU zu Unrecht als hartes Tabukriterium eingestuft worden sei. Ferner wurde hierin gerügt, dass die Antragsgegnerin fehlerhaft ins „Blaue hinein“ geplant habe, indem sie trotz der Einwendungen diverser Behörden und Träger öffentlicher Belange nicht geprüft habe, ob sich die ausgewiesenen Konzentrationsflächen überhaupt für eine Hartgesteinsgewinnung eignen. Damit haben die Antragsteller der Anstoßfunktion gem. § 215 Abs. 1 BauGB genügt (vgl. BVerwG, B.v. 11.9.2019 – 4 BN 17.19 – ZfBR 2020, 268 = juris Rn. 6 m.w.N.). Im Übrigen kann eine Rüge gem. § 215 Abs. 1 BauGB auch im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gegenüber der Gemeinde geltend gemacht werden (vgl. BayVGH, U.v. 27.2.2018 – 15 N 16.2381 – BayVBl 2019, 88 = juris Rn. 37; B.v. 4.5.2018 – 15 NE 18.382 – juris Rn. 41; OVG Hamburg, U.v. 11.4.2019 – 2 E 8/17.N – ZfBR 2019, 690 = juris Rn. 73). Das gilt jedenfalls, wenn das schriftsätzliche Vorbringen rechtzeitig bei der planenden Gemeinde eingegangen ist (vgl. BVerwG, U.v. 14.6.2012 – 4 CN 5.10 – BVerwGE 143, 192 = juris Rn. 27 m.w.N.; zum Ganzen auch BayVGH, U.v. 17.7.2020 – 15 N 19.1377 – ZNER 2020, 456 = juris Rn. 49). Vorliegend haben die Antragsteller auch über den Antragsschriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 5. März 2020 die o.g. Abwägungsmängel bzw. Ermittlungs- und Bewertungsdefizite binnen Jahresfrist geltend gemacht.
3. Weil statthafter Gegenstand der Normenkontrolle entsprechend § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ausschließlich die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Antragsgegnerin ist, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen, hat der Senat im Tenor unter I. die Unwirksamkeitserklärung hierauf zu beschränken. Nur die Ausschlusswirkung, nicht aber die Ausweisung von Positivflächen entfaltet die einer Rechtsvorschrift vergleichbaren Wirkungen (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 28 ff.; U.v. 16.12.2019 – 4 BN 30.19 – ZfBR 2020, 373 – juris Rn. 22; U.v. 29.10.2020 – 4 CN 2.19 – juris Rn. 24; B.v. 16.1.2019 – 4 BN 12.18 u.a. – juris Rn. 2 f.; OVG NW, U.v. 9.9.2019 – 10 D 36/17.NE – BauR 2020, 226; U.v. 24.9.2020 – 7 D 64/18.NE – juris).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Trotz der Beschränkung des Tenors auf die Unwirksamkeit hinsichtlich der Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind die Antragsteller nicht über § 155 Abs. 1 VwGO an der Kostentragung zu beteiligen, weil ihr Antrag bei dem nach § 88 VwGO gebotenen Verständnis von Beginn an nur auf die Beseitigung der Ausschlusswirkung gerichtet war (BVerwG, U.v. 13.12.2018 – 4 CN 3.18 – BVerwGE 164, 74 = juris Rn. 32). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V. mit § 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
5. Entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.
