Baurecht

Aktenzeichen  Vf. 10-VII-17

Leitsatz

Unzulässigkeit einer Popularklage gegen einen Bebauungsplan, weil den Ausführungen des Antragstellers keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Grundrechtsverletzung zu entnehmen sind. (Rn. 27 – 49)

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.
Die Popularklage betrifft die Frage, ob der Bebauungsplan „Am Stadtpark.“ Nr. 6102-78/0 (im Folgenden: Bebauungsplan) der Stadt R. vom 18. Dezember 2015 gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstößt.
1. Der Geltungsbereich des Bebauungsplans erfasst ein ca. 8.870 m2 großes Areal innerhalb des Hauptortes der Stadt R., das insbesondere die Grundstücke Fl.Nrn. 662 (neu) und 662/4 umfasst. Das Plangebiet wird im Nord- und Südwesten durch den 14.700 rrP großen Stadtpark (mit Kinderspielplatz) sowie im Nordund Südosten durch (im Geltungsbereich weiterer Bebauungspläne liegende) Grundstücke mit größtenteils bestehender Bebauung begrenzt. Das Gelände im Plangebiet fällt von Süden nach Norden ab. Im südlichen Bereich weist es eine Höhe von ca. 400 m über NN, im nördlichen Plangebiet eine Höhe von ca. 395 m über NN auf. Als Art der baulichen Nutzung setzt der Bebauungsplan ein allgemeines Wohngebiet fest. Hinsichtlich der Höhe der baulichen Anlagen ist bestimmt, dass Wandhöhen bis maximal 410 m über NN, Aufzugsschächte und untergeordnete technische Anlagen bis maximal 412 m über NN zulässig sind. In der Mitte des Plangebiets ist auf den ca. 7.853 mP umfassenden Grundstücken Fl.Nrn. 662 und 662/4 durch Baugrenzen ein einzelner großer Bauraum mit einer Länge von bis zu 84 m und einer Breite von bis zu 57 m ausgewiesen. Hinsichtlich der Abstandsflächen ist für den Bereich innerhalb der im Bebauungsplan enthaltenen Baugrenzen eine Tiefe von 0,4 H, mindestens 3 m, festgesetzt; außerdem wurden für diesen Bereich Außenwände zugelassen, vor denen die Abstandsflächen auf 0,4 H, mindestens 3 m, verkürzt sind. Maßgebend für die Ermittlung der Abstandsflächen soll nach den Festsetzungen die neu gestaltete Geländeoberfläche sein. Zur Gestaltung des Geländes legt der Bebauungsplan fest, dass Abgrabungen von maximal 2,5 m sowie Aufschüttungen von maximal 1,8 m ab Oberkante Urgelände zugelassen werden. Im Norden des Plangebiets ist eine nach Nordosten in die S. Straße (Kreisstraße) führende öffentliche Stichstraße mit Wendekreis festgesetzt.
2. Am 30. April 2015 beschloss der Stadtrat die Aufstellung des Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren. In seiner Sitzung vom 23. Juni 2015 beschloss der Stadtrat eine erste Entwurfsfassung, die nach Bekanntmachung vom 2. Juli 2015 in der Zeit vom 13. Juli bis 12. August 2015 öffentlich ausgelegt wurde. Gleichzeitig erfolgte die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Nachdem der Stadtrat in seiner Sitzung vom 19. Oktober 2015 einen zweiten Planentwurf gebilligt hatte, wurde dieser nach Bekanntmachung vom 2. November 2015 in der Zeit vom 10. November bis 10. Dezember 2015 erneut öffentlich ausgelegt. In der Sitzung vom 17. Dezember 2015 beschloss der Stadtrat den Bebauungsplan als Satzung. Am 18. Dezember 2015 fertigte der erste Bürgermeister die Originalurkunde aus. Am 4. Februar 2016 erfolgte die öffentliche Bekanntmachung.
II.
Mit seiner am 14. Juni 2017 erhobenen Popularklage rügt der Antragsteller, der Bebauungsplan verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), das Rechtsstaatsprinzip (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) und das Recht auf Naturgenuss (Art. 141 BV).
1. Der Popularklage fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Auch wenn das Vorhaben bereits vollständig fertiggestellt sei, sei die Baugenehmigung im Hinblick auf eine noch anhängige Klage einer Nachbarin nicht rechtskräftig und könne unter den erleichterten Voraussetzungen des Art. 50 BayVwVfG zurückgenommen werden. Außerdem bestehe Wiederholungsgefahr, da die Stadt R., wie sich auch am Beispiel des Bebauungsplans „Kerschergarten“ zeige, beständig weiterhin einzelne Grundstücke mit eigenen Bebauungsplänen entsprechend den Vorstellungen des Bauherrn überplane, anstatt mit durchgängigen Konzepten dem Planungsgedanken des § 1 BauGB Rechnung zu tragen. Aufgrund der erheblichen Diskussion in der Öffentlichkeit bestehe ein Interesse an der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs; diese diene auch dem Rechtsfrieden.
2. Die Popularklage sei auch begründet.
a) Das Recht auf Naturgenuss (Art. 141 BV) sei verletzt, weil in unmittelbarer Nähe zum Stadtpark sowie zu einem Biotop eine sehr umfangreiche Bebauung unter Reduzierung der Abstandsflächen auf ein Minimum als massive Nachverdichtung zugelassen werde. Dadurch sei die Nutzbarkeit des Stadtparks nur noch sehr eingeschränkt möglich. Durch die sehr hohe, auf erhabener Geländeposition gelegene Bebauung herrsche im Stadtpark sowie im Biotop eine bedrückende Grundstimmung und die dortige Natur könne bei einem Parkbesuch nicht mehr genossen werden; Gleiches gelte für das bebaute Grundstück selbst.
b) Die Planung sei nur vorgenommen worden, weil der maßgebliche Gesellschafter der Bauherrin es gewünscht habe und dieser der örtlich größte Arbeitgeber sowie ein enger Freund des ersten Bürgermeisters der Stadt sei. Dies verstoße gegen das Rechtsstaatsgebot, da das bundesrechtliche Erforderlichkeitsprinzip aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verletzt worden sei. Die willkürliche Gefälligkeitsplanung zeige sich vor allem in der Abstandsflächenverkürzung auf 0,4 H.
c) Die auf Art. 6 Abs. 7 BayBO gestützte Abstandsflächenverkürzung (sog. Experimentierklausel) verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), und zwar nicht nur unter Willkürgesichtspunkten, sondern auch in Bezug auf eine konkrete Verletzung des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes.
Die Begründung des Bebauungsplans rechtfertige diese Festsetzung mit dem Wunsch der Stadt nach einer starken Nachverdichtung. Diese Begründung sei aber nur vorgeschoben und nachträglich von der das Bebauungsplanverfahren begleitenden Anwaltskanzlei eingefügt worden, die zunächst die Stadt und bei einer späteren Nachbarklage gegen die erteilte Baugenehmigung auch die Bauherrin vertreten habe. Grund für die Festsetzung sei die Planung der Bauherrin gewesen, deren Umsetzung man habe ermöglichen wollen. Es verstoße – zumal in einer Kleinstadt wie R. – gegen das Gleichbehandlungsgebot und das Rechtsstaatsprinzip, eine starke Nachverdichtung zur Schaffung von Wohnraum singulär auf ein einzelnes Grundstück zu konzentrieren, also nur diese Fläche anders zu behandeln als alle anderen Grundstücke. So sei etwa bei dem später erlassenen Bebauungsplan „Kerschergarten“, für den als Grund ebenfalls eine Nachverdichtung angegeben worden sei, keine Verkürzung der Abstandsflächen erfolgt.
Die Verfassungswidrigkeit ergebe sich insbesondere aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Dezember 2008 Az. 22 B 07.143. Im Hinblick auf die sog. Experimentierklausel werde dort festgestellt, dass die Ausübung des normgeberischen Ermessens Einschränkungen durch höherrangiges Recht unterliege, die umso schwerer zu überwinden seien, je kleiner der Teil des Gemeindegebiets sei, auf den sich die Abstandsflächensatzung erstrecke. Auch wenn die Festsetzung gegebenenfalls auf eine andere Rechtsgrundlage hätte gestützt werden können, habe sich die Stadt für eine Abstandsflächenverkürzung gemäß Art. 6 Abs. 7 BayBO entschieden, sodass zu prüfen sei, ob diese von ihr gewählte Art und Weise verfassungsgemäß sei. Im Übrigen sei die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs verallgemeinerungsfähig, weil sie untersage, gleich liegende Sachverhalte ungleich zu behandeln.
Die Abstandsflächen dienten der Schaffung und der Erhaltung gesunder Wohnund Arbeitsverhältnisse, sodass auch das Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV) verletzt sei. Durch die Art der Bebauung entstehe in der unmittelbaren Nachbarschaft und bei den Bewohnern eine deprimierende, bedrückende Grundstimmung, die letztlich krankmachend sei.
§ 215 Abs. 1 BauGB sei insoweit schon deshalb nicht einschlägig, weil die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes als höherrangiges Recht keinen Fehler des Abwägungsvorgangs darstelle.
III.
1. Der Bayerische Landtag hat sich am Verfahren nicht beteiligt.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat von einer Äußerung abgesehen.
3. Die Stadt R. hält die Popularklage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
a) Der Popularklage dürfte das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, weil die nach dem Bebauungsplan zulässige Bebauung bereits vollumfassend umgesetzt und die dort entstandenen Wohnungen nahezu alle bewohnt seien. Die noch anhängige Klage einer Nachbarin sei angesichts der bisherigen – im fachgerichtlichen Eilverfahren ergangenen – Entscheidungen ohne Aussicht auf Erfolg. Im Übrigen rüge der Antragsteller Abwägungsfehler, ohne diese hinreichend zu substanziieren.
b) Jedenfalls lägen die geltend gemachten Rechtsverletzungen nicht vor; diese seien im Hinblick darauf, dass der Antragsteller die Mängel nicht binnen Jahresfrist gemäß § 215 Abs. 1 BauGB gegenüber der Stadt gerügt habe, ohnehin unbeachtlich.
aa) Eine Verletzung des Rechts auf Naturgenuss (Art. 141 BV) sei abwegig. Der Bebauungsplan greife weder in das Biotop noch in den Stadtpark ein, da diese Flächen außerhalb des Plangebiets lägen. Es sei nicht ersichtlich, inwieweit sie beeinträchtigt sein könnten. Der Schutz einer bestimmten Grundstimmungslage sei kein verfassungsrechtlich geschütztes Gut.
bb) Der Vortrag zu einer angeblichen Gefälligkeitsplanung gehe ins Leere. In der Begründung zum Bebauungsplan sei die städtebauliche Motivation, durch innerörtliche Nachverdichtung Wohnraum zu schaffen, umfassend dargelegt. Im Übrigen gebe es für die Annahme einer Gefälligkeitsplanung extrem hohe Hürden, wie auch die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 18. Februar 2016 Vf. 5-VII-14 zeige.
cc) Die speziell gerügte Festsetzung einer Abstandsflächenverkürzung führe ebenfalls zu keiner Verfassungsrechtsverletzung. Die Verkürzung sei nur innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen angeordnet und betreffe nicht die Nachbargrundstücke. Selbst wenn Art. 6 Abs. 7 BayBO nicht einschlägig sei, könne sie jedenfalls auf § 9 Abs. 1 Nr. 2 a BauGB gestützt werden. Die Kommunen könnten im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts Bebauungspläne aufstellen und entscheiden, welche Festsetzungen sie nach ihrem städtebaulichen Willen vornehmen wollten. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung zwischen verschiedenen Bebauungsplänen bestehe nicht. In verdichteten Innenstadtlagen, wie z. B. in München, sei es üblich, auf die Einhaltung der Abstandsflächen zu verzichten; auch bei kleineren Städten sei dies möglich, wobei es sich hier nicht um einen Abstandsflächenverzicht, sondern lediglich um eine Reduzierung von Abstandsflächen handle. Der Antragsteller erläutere schon nicht, wer ungleich behandelt werde. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Dezember 2008 sei nicht einschlägig, da es vorliegend gerade nicht um eine Verkürzung von Abstandsflächen zu den Nachbarn gehe. Zwar verfolge der Bebauungsplan „Kerschergarten“ ebenfalls das Konzept der städtebaulichen Nachverdichtung und schaffe dringend benötigten Wohnraum in zentraler Innenstadtlage; allerdings gebe es dort eine andere planerische Konzeption, sodass die Abstandsflächen nicht verkürzt worden seien. Die Stadt habe im angegriffenen Bebauungsplan nur ein Instrument genutzt, das ihr das Planungsrecht einräume.
IV.
Die Popularklage ist unzulässig.
1. Ein Bebauungsplan, der von einer Gemeinde als Satzung beschlossen ist, kann sowohl insgesamt als auch hinsichtlich einzelner Festsetzungen Gegenstand einer Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG sein (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.10.2014 VerfGHE 67, 274 Rn. 24; vom 13.5.2015 VerfGHE 68, 93 Rn. 34; vom 21.3.2016 BayVBl 2016, 743 Rn. 23).
2. Dem Antragsteller fehlt – trotz Fertigstellung des Vorhabens – für die Popularklage nicht das Rechtsschutzinteresse.
Davon könnte allenfalls ausgegangen werden, wenn die für das Vorhaben erteilte Baugenehmigung bereits bestandskräftig wäre. Die Popularklage dient dem Schutz der Grundrechte gegenüber Rechtsvorschriften, von denen noch rechtliche Wirkungen ausgehen können, nicht dagegen der nachträglichen Beseitigung bestandskräftiger Entscheidungen, die im Vollzug solcher Rechtsvorschriften ergangen sind (VerfGH vom 29.4.1993 VerfGHE 46, 137/139 f.; VerfGHE 67, 274 Rn. 30). Das Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof enthält zwar keine ausdrückliche Regelung zur Frage, welche Rechtsfolgen sich aus der Nichtigerklärung einer Rechtsvorschrift für darauf beruhende, rechtskräftig gewordene und vollzogene Verwaltungsakte und Gerichtsentscheidungen ergeben. Eine entsprechende Anwendung des § 79 BVerfGG, hier des Absatzes 2 Satz 1 dieser Vorschrift, liegt aber nahe (vgl. VerfGHE 46, 137/140 m. w. N.). Danach bleiben die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt. Dies kann Auswirkungen auf die Zulässigkeit einer Popularklage haben. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof verneint das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag gemäß § 47 VwGO gegen einen (vorhabenbezogenen) Bebauungsplan, wenn das Vorhaben aufgrund einer bestandskräftigen Baugenehmigung bereits verwirklicht worden ist (BayVGH vom 1.6.2015 BayVBl 2015, 864 Rn. 26).
Vorliegend sind die Baumaßnahmen für das Vorhaben zwar abgeschlossen, die erteilte Baugenehmigung ist aber aufgrund einer anhängigen Nachbarklage noch nicht bestandskräftig. Insoweit ist nicht ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die angestrebte Feststellung der Nichtigkeit des Bebauungsplans dessen Vollzug noch verhindern kann, soweit die geltend gemachten Mängel nicht bereits nach den Vorschriften der §§ 214, 215 BauGB unbeachtlich sind (vgl. VerfGHE 67, 274 Rn. 30 m. w. N.).
3. Den Darlegungen des Antragstellers ist jedoch nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, weshalb der Bebauungsplan gegen ein durch die Bayerische Verfassung gewährleistetes Grundrecht verstoßen soll.
Nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG gehört zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage, dass der Antragsteller darlegt, inwiefern durch die angegriffene Rechtsvorschrift ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angegriffene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Verfassungsgerichtshof muss anhand von substanziiert bezeichneten Tatsachen und Vorgängen beurteilen können, ob der Schutzbereich der Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen. Ist die geltend gemachte Verletzung einer Grundrechtsnorm nach Sachlage von vornherein ausgeschlossen, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird, ist die Popularklage unzulässig. Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abstellende Darlegungen eines Antragstellers sind besonders bei solchen Normen von Bedeutung, die – wie hier ein Bebauungsplan – keine abstraktgenerellen Rechtsvorschriften im klassischen Sinn sind, sondern konkretindividuelle Elemente enthalten (vgl. VerfGH vom 4.5.2012 VerfGHE 65, 73/81 m. w. N.; VerfGH BayVBl 2016, 743 Rn. 25). Danach fehlt es hier an einer substanziierten Grundrechtsrüge.
a) Auf einen schwerwiegenden und krassen Verstoß der landesrechtlichen Norm gegen Bundesrecht unter dem Gesichtspunkt des Rechtsstaatsprinzips kann sich der Antragsteller von vornherein nicht berufen. Denn Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verbürgt kein Grundrecht (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 6.8.2010 VerfGHE 63, 128/130).
b) Mit seiner Rüge, die angegriffene Satzung verletze den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV), hat der Antragsteller nicht in hinreichend substanziierter Weise eine Grundrechtsverletzung dargelegt.
Der Gleichheitssatz verbietet in seinem klassischen Gehalt, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Der Gleichheitssatz verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 28.7.1995 VerfGHE 48, 109/114; vom 28.4.2015 VerfGHE 68, 80 Rn. 25; vom 28.9.2016 NVwZ-RR 2016, 962 Rn. 54).
Davon zu unterscheiden ist das im Gleichheitssatz enthaltene allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare oder die ausnahmslose Einhaltung eines einheitlichen Regelungssystems geht. Willkürlich in diesem Sinn sind Normen, wenn die äußersten Grenzen des normgeberischen Ermessens überschritten sind, für die getroffene Regelung also jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt (vgl. VerfGH vom 23.10.2008 VerfGHE 61, 248/257; vom 13.9.2012 VerfGHE 65, 152/160; vom 17.7.2017 – Vf. 9-VII-15 – juris Rn. 51; vom 19.3.2018 – Vf. 4-VII-16 – juris Rn. 42). Mit der Popularklage kann unter Berufung auf das Willkürverbot demnach geltend gemacht werden, eine Norm sei von einem solchen Maß an Sachwidrigkeit geprägt, dass ihr die Geltung abgesprochen werden muss (vgl. VerfGH vom 14.2.1995 VerfGHE 48, 17/22 f.; VerfGHE 65, 152/160 f.).
Ein Bebauungsplan kann nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs gegen das allgemeine Willkürverbot des Art. 118 Abs. 1 BV verstoßen, wenn etwa eine Gemeinde offensichtlich den Grundsatz der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verletzt oder bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB die sich aus Art. 141 Abs. 1 Satz 4 oder Abs. 2 BV ergebenden Verpflichtungen in krasser Weise verkennt (vgl. VerfGH vom 17.3.2011 VerfGHE 64, 20/30; vom 18.2.2016 BayVBl 2017, 153 Rn. 94; VerfGH BayVBl 2016, 743 Rn. 28).
Dass ein solcher Verstoß gegen den Gleichheitssatz in seinem klassischen Gehalt oder das darin enthaltene allgemeine Willkürverbot hier gegeben sein könnte, legt der Antragsteller nicht in ausreichend substanziierter Weise dar.
aa) Die bloße Rechtsbehauptung des Antragstellers, der Gleichheitssatz sei verletzt, weil eine Gleichbehandlung von Bebauungsplangebieten hinsichtlich der Festsetzung einer Verkürzung von Abstandsflächen unterblieben sei, genügt danach nicht, um einen möglichen Grundrechtsverstoß darzulegen.
Nach ständiger Rechtsprechung liegt es in der freien Entscheidung einer Gemeinde, ob sie für eine bestimmte Fläche in ihrem Gemeindegebiet einen Bebauungsplan aufstellt oder nicht (VerfGH BayVBl 2017, 153 Rn. 40; vgl. auch BVerwG vom 20.11.1995 DVBl 1996, 264). Weiter ist anerkannt, dass ein Bebauungsplan, der ein Planungsziel verfolgt, das den vor allem in § 1 BauGB niedergelegten Zwecken der Bauleitplanung gerecht wird, auch auf ein einzelnes Grundstück bzw. wenige Grundstücke beschränkt werden kann (vgl. BVerwG DVBl 1996, 264 m. w. N.). Vorliegend will die Stadt nach der Planbegründung (S. 4) dem öffentlichen Belang der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) Rechnung tragen. Dabei ist das Planungsermessen insbesondere durch den Grundsatz der Erforderlichkeit eingeschränkt. Was im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen (VerfGH BayVBl 2017, 153 Rn. 40). Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen entspricht (vgl. BVerwG vom 10.9.2015 BVerwGE 153, 16 Rn. 11). Auch einzelne Festsetzungen – wie etwa nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 a BauGB zulässige, vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen – müssen im planungsrechtlichen Sinn erforderlich sein (§ 9 Abs. 1, § 1 Abs. 3 BauGB). Ob eine bestimmte Festsetzung erforderlich ist, richtet sich ebenfalls nach der planerischen Konzeption der Gemeinde, die gerichtlich nur begrenzt überprüfbar ist (BVerwG vom 16.12.1988 DVBl 1989, 369 m. w. N.).
Da die Gemeinde selbst die städtebauliche Konzeption für das jeweilige Bebauungsplangebiet nach ihrem planerischen Ermessen entsprechend ihren Ordnungsvorstellungen bestimmt, ist nicht ersichtlich, inwieweit hiernach ein Anspruch auf Gleichbehandlung verschiedener Bebauungsplangebiete bestehen könnte. Dies gilt auch in Bezug auf das Bebauungsplangebiet „Kerschergarten“. Selbst wenn die Stadt dort ebenfalls als Ziel eine Nachverdichtung verfolgt, bedeutet dies nicht, dass dem dieselbe städtebauliche Konzeption zugrunde liegen muss. Der Hinweis des Antragstellers auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Dezember 2008 (VGH n. F. 62, 177), das eine nur für eine relativ kleine Fläche (Betriebsgelände im Außenbereich) erlassene Abstandsflächensatzung nach Art. 6 Abs. 7 BayBO zum Gegenstand hatte, geht in diesem Zusammenhang schon deshalb fehl, weil sich die gesetzlichen Vorgaben für Bebauungspläne einerseits und Abstandsflächensatzungen andererseits auf unterschiedliche Regelungsbereiche beziehen. Im Übrigen betreffen die Aussagen des Verwaltungsgerichtshofs zum Gleichheitssatz nicht die Beziehung verschiedener Satzungsgebiete zueinander, sondern das Verhältnis der Eigentümer innerhalb des Satzungsgebiets zu denen außerhalb dieses Gebiets.
bb) Auch bezogen auf den angegriffenen Bebauungsplan selbst und dessen Umgebung wird ein möglicher Gleichheitsverstoß nicht aufgezeigt. Der Antragsteller hätte zumindest erläutern müssen, inwieweit gleich liegende Sachverhalte gegeben sind, die es im Hinblick auf den Gleichheitssatz möglicherweise erfordert hätten, eine solche Abstandsflächenverkürzung zu unterlassen.
Zwar ist höchstrichterlich geklärt, dass das verfassungsrechtliche Gebot der Gleichbehandlung auch bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums zur Geltung kommt und in der gemeindlichen Bauleitplanung zu beachten ist (BVerfG vom 12.1.1967 BVerfGE 21, 73/82 ff.). Die Eigentumsgarantie gebietet, dass die privaten Belange der betroffenen Grundeigentümer nicht ohne sachliche Rechtfertigung ungleich behandelt werden dürfen (vgl. BVerwG vom 4.1.2007 BauR 2007, 667 Rn. 6). Allerdings erschließt sich aus den Darlegungen des Antragstellers nicht, welche Grundeigentümer vorliegend durch die Festsetzung der Abstandsflächenverkürzung (negativ) betroffen sein könnten.
Soweit der Antragsteller unter Hinweis auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Dezember 2008 (VGH n. F. 62, 177) eine Ungleichbehandlung behauptet, ist dies auch im vorliegenden Zusammenhang nicht plausibel. Nach dieser Rechtsprechung haben Abstandsflächensatzungen nach Art. 6 Abs. 7 BayBO das Gleichheitsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten; es ist nur ausnahmsweise in einer besonderen örtlichen Situation gerechtfertigt, die Regelung nach Art. 6 Abs. 7 BayBO auf eine kleine Fläche zu beschränken. Diese Rechtsprechung ist auf die vorliegende Fallgestaltung schon deshalb nicht übertragbar, weil sie eine Verkürzung der Abstandsflächen in einem kleinen Teil des Gemeindegebiets gegenüber den Nachbarn außerhalb des Satzungsgebiets betraf; diese Nachbarn wurden bezüglich der abstandsrechtlichen Zielsetzungen – somit auch hinsichtlich ihrer eigentumsrechtlichen Position – zugunsten einer besseren Ausnutzbarkeit der Grundstücke im Satzungsbereich schlechter gestellt (BayVGH VGH n. F. 62, 177 Rn. 25 f.). Um eine Schlechterstellung der Nachbarn außerhalb des Plangebiets geht es aber vorliegend nicht, da diesen gegenüber die Abstandsflächen nicht verkürzt werden. Unschädlich ist dabei, dass sich die Stadt in Nr. 1.2 der Satzung und in der dazugehörigen Begründung (S. 15) zu Unrecht auf die Bestimmung des Art. 6 Abs. 7 BayBO bezogen hat. Dies führt nicht dazu, dass bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit dieser Festsetzung nur diese Bestimmung als Rechtsgrundlage zu prüfen wäre. Vielmehr ist maßgeblich darauf abzustellen, ob es tatsächlich eine einschlägige Rechtsgrundlage für die Festsetzung einer Abstandsflächenverkürzung gibt; diesbezüglich kommt § 9 Abs. 1 Nr. 2 a BauGB in Betracht, was letztlich auch der Antragsteller nicht infrage stellt.
Der Antragsteller legt auch im Übrigen nicht dar, inwieweit die Eigentümer außerhalb des Plangebiets, deren Grundstücke zudem wesentlich kleiner sind als insbesondere das Baugrundstück Fl.Nr. 662, planungsrechtlich einen Anspruch auf „Gleichbehandlung“ in Bezug auf die Festsetzung einer Abstandsflächenverkürzung im angegriffenen Bebauungsplan haben könnten (vgl. hierzu auch HessVGH vom 20.4.2017 – 3 C 725/14.N – juris Rn. 28).
cc) Ebenso wenig zeigt der Antragsteller mit seinen Ausführungen zum Vorliegen einer „willkürlichen Gefälligkeitsplanung“ die Möglichkeit einer Verletzung des im Gleichheitssatz enthaltenen allgemeinen Willkürverbots auf. Hierzu hätte er in Auseinandersetzung mit den Überlegungen des Satzungsgebers im Einzelnen darlegen müssen, dass dieser offensichtlich den Grundsatz der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verletzt habe, was nicht geschehen ist.
Der Vortrag des Antragstellers erschöpft sich letztlich in der wiederkehrenden Behauptung, die Begründung des Bebauungsplans, die die Festsetzungen, insbesondere die Abstandsflächenverkürzung, mit dem Wunsch der Stadt nach einer starken Nachverdichtung im Innenstadtbereich rechtfertige, sei nur vorgeschoben und nachträglich von der das Bebauungsplanverfahren begleitenden Anwaltskanzlei eingefügt worden. Eigentlicher Grund für die Festsetzung einer Abstandsflächenverkürzung sei die Planung der Bauherrin gewesen, deren Umsetzung man insbesondere im Hinblick auf freundschaftliche Beziehungen zum ersten Bürgermeister habe ermöglichen wollen.
Aus dieser bloßen Behauptung ergibt sich keine Auseinandersetzung des Antragstellers mit der Argumentation der Stadt. Nach seiner Begründung (S. 3 f.) dient der Bebauungsplan der Innenentwicklung und Nachverdichtung, vor allem zur Schaffung von Wohnraum, und damit vordringlich der Deckung des dringenden örtlichen Wohnbedarfs (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Da im Stadtgebiet nur noch sehr eingeschränkt Bauflächen vorhanden seien, werde eine möglichst flächensparende Siedlungsform gewählt (S. 6 der Begründung). Die Stadt wolle eine massive Nachverdichtung mit Gebäuden von mehr als 10 m Wandhöhe zulassen; um Rücksicht auf die Nachbarbebauung zu nehmen, gegenüber der die vollen Abstandsflächen eingehalten werden sollten, werde eine abweichende Abstandsfläche von 0,4 H, mindestens 3 m, im Bereich innerhalb der Baugrenzen festgesetzt (S. 15 der Begründung). Dies sei erforderlich, um innerhalb der Baugrenzen die gewünschte massive Nachverdichtung zu erreichen und so den Anforderungen einer ökonomischen Flächennutzung sowie eines flächensparenden Bauens Rechnung zu tragen (S. 16 der Begründung).
Der Antragsteller setzt sich auch nicht mit der weiteren Argumentation in der Begründung des Bebauungsplans (S. 5) auseinander, wonach das Planungsgebiet Teil des integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepts (ISEK) der Stadt R. vom 31. Juli 2014 sei. Wegen der ansteigenden Bevölkerungs- und Arbeitsplatzzahlen sei darin u. a. für den vom Bebauungsplan betroffenen Bereich die Entwicklung von Baulandflächen und Nachverdichtung vorgesehen. Nach einer Bevölkerungsprognose des Bayerischen Landesamts für Statistik aus dem Jahr 2014 sei in der Stadt bis zum Jahr 2020 mit einem weiteren Wachstum um ca. 0,8% zu rechnen. Hinzu komme, dass zahlreiche Arbeitnehmer mit dem Auto in die Stadt pendelten und auch für diese Wohnraum geschaffen werden solle, der gegebenenfalls nur unter der Woche zum Aufenthalt genutzt werde.
Bereits im Hinblick auf die Zielsetzung des aus dem Jahr 2014 stammenden städtebaulichen Entwicklungskonzepts entbehrt der Vorwurf, die Begründung der Stadt sei nur vorgeschoben, einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Dies gilt demgemäß auch für die Behauptung, es handle sich um eine bloße Gefälligkeitsplanung, also eine Planung, die ohne sonstige städtebauliche Rechtfertigung nur den privaten Interessen Einzelner dient (vgl. BVerwG vom 30.12.2009 ZfBR 2010, 272/273). Selbst wenn die Behauptung des Antragstellers zuträfe, dass der Bebauungsplan erlassen wurde, um einen bestimmten Grundstückseigentümer zu begünstigen, läge darin noch nicht ohne Weiteres ein Verstoß gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit. Eine Planung darf privaten Interessen dienen und durch private Interessenträger angestoßen sein, solange sie zumindest auch durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen ist (vgl. VerfGHE 65, 73/83 f.; VerfGH BayVBl 2017, 153 Rn. 43; BVerwG ZfBR 2010, 272/273 f.; OVG NW vom 13.6.2013 – 2 D 124/12.NE – juris Rn. 44; OVG SH vom 17.7.2014 – 1 KN 3/14 -juris Rn. 48; OVG RhPf vom 6.5.2015 – 8 C 10974/14 – juris Rn. 21). Auch muss sie nicht grundstückswertneutral sein (vgl. OVG Berlin-Bbg vom 13.6.2013 – 2 A 5.11 – juris Rn. 29; vom 4.12.2009 – 2 A 23.08 – juris Rn. 31). Die Grenzen der unzulässigen Gefälligkeitsplanung sind erst dann überschritten, wenn die Planung ausschließlich den Zweck hat, private Interessen zu befriedigen (vgl. OVG NW vom 12.2.2014 BauR 2014, 2042/2046). Dafür ergeben sich aus dem Vortrag des Antragstellers keine ausreichenden Anhaltspunkte. Die Planung der Stadt einschließlich der Festsetzung der Verkürzung der Abstandsflächen ist jedenfalls auch an den genannten städtebaulichen Zielen ausgerichtet.
c) Auch hinsichtlich der Rüge, der Bebauungsplan verletze das nach Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV garantierte Grundrecht auf Naturgenuss, fehlt es an der hinreichenden Darlegung einer Grundrechtsverletzung.
Das diesbezügliche Vorbringen des Antragstellers zeigt nicht auf, inwieweit durch die Planung der Schutzbereich dieser Verfassungsbestimmung berührt sein könnte. Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV garantiert ein Grundrecht auf Genuss der Naturschönheiten und auf Erholung in der freien Natur. Die Verfassungsnorm ist nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs dahingehend zu verstehen, dass nur der Genuss der vorhandenen Naturschönheiten und die Erholung in der vorhandenen freien Natur gestattet werden, und zwar durch die beispielhaft aufgeführten Tätigkeiten, wie z. B. das Betreten von Wald und Bergweide (VerfGH vom 27.10.1976 VerfGHE 29, 181/186; VerfGHE 65, 73/87; vom 3.12.2013 VerfGHE 66, 187/199). Die Bestimmung gewährt dem Einzelnen aber keinen grundrechtlichen Anspruch auf unveränderten Fortbestand der freien Natur und kein Abwehrrecht gegen hoheitliche Maßnahmen mit naturverändernder Wirkung (VerfGH vom 23.8.1985 VerfGHE 38, 112/117; vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/23; VerfGHE 65, 152/169; vom 27.9.2013 VerfGHE 66, 160/177). Eine solche Maßnahme stellt auch der angegriffene Bebauungsplan dar. Ob eine andere Auslegung des Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV geboten wäre, wenn die öffentliche Hand den Verfassungsauftrag des Art. 141 Abs. 1 und 2 BV durch eine Planung in einer Weise vernachlässigt, die den Kernbereich des Grundrechts auf Naturgenuss treffen würde (VerfGHE 66, 160/177 f. m. w. N.), kann der Verfassungsgerichtshof weiterhin offenlassen, weil das hier nicht der Fall ist. Der Bebauungsplan lässt den bestehenden Stadtpark mit Biotop unberührt und überplant nur eine relativ kleine, innerhalb des Stadtzentrums gelegene Freifläche, die zudem in weiten Teilen einzugrünen ist.
d) Soweit der Antragsteller darauf hinweist, durch die Abstandsflächenverkürzung sei auch das Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV) verletzt, fehlt es bereits an substanziiert bezeichneten Tatsachen, anhand derer beurteilt werden könnte, ob eine von ihm behauptete „deprimierende bedrückende Grundstimmung in der unmittelbaren Nachbarschaft und bei den Bewohnern“ den Schutzbereich dieser Grundrechtsnorm berühren kann.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).