Aktenzeichen AN 3 K 16.00078
Leitsatz
1 Die Versagung der Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB setzt voraus, dass ein Mindestmaß an Konkretisierung der Sanierungsziele erkennbar ist; nur dann kann beurteilt werden, ob Grund zu der Annahme besteht, dass ein Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich macht, wesentlich erschwert oder dem Sanierungszweck zuwiderläuft. (Rn. 37) (red. LS Alexander Tauchert)
2 Zwar enthält mit der Aufhebung des § 10 StBauFG das Gesetz nunmehr keine ausdrückliche Regelung über die förmliche und inhaltliche Anforderung an das Sanierungskonzept bzw. die Sanierungsziele. Im Hinblick auf seine Bedeutung als Maßstab für die Genehmigung von Vorhaben im Sinne des § 144 BauGB bei der Prüfung nach § 145 Abs. 2 BauGB und im Hinblick auf die Anwendung des § 163 BauGB ist aber das Sanierungskonzept grundsätzlich von der Gemeindevertretung zu beschließen und im Einzelfall in eine Rechtsnorm zu fassen (unter Hinweis auf OVG LSA BeckRS 2011, 54084). (Rn. 40) (red. LS Alexander Tauchert)
3 Bloße Richtlinien, die nicht das förmliche Verfahren einer Satzung oder eines Bebauungsplans mit einer umfassenden Abwägung von privaten und öffentlichen Belangen durchlaufen haben, werden der Beschränkung der Baufreiheit nicht gerecht. (Rn. 41) (red. LS Alexander Tauchert)
4 Würde man eine solche Behördenpraxis gestatten, könnten mittels des Sanierungsrechts die förmlichen Verfahren des Bauplanungsrechts durch formlose Richtlinien umgangen werden. (Rn. 42) (red. LS Alexander Tauchert)
Tenor
1. Der Beklagte wird unter Aufhebung von Ziffer 3 des Bescheides des Landratsamtes … vom 11. Dezember 2015 verpflichtet, der Klägerin die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
2. Der Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Kostengläubigerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten sanierungsrechtlichen Genehmigung. Der Ablehnungsbescheid des Landratsamtes … vom 11. Dezember 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Der Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung für die geplante beleuchtete Plakatanschlagtafel ergibt sich aus §§ 144 Abs. 1, 145 Abs. 2 BauGB.
Gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bedürfen die in § 14 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorhaben und sonstigen Maßnahmen im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet der schriftlichen Genehmigung. Die Genehmigung darf gemäß § 145 Abs. 2 BauGB nur versagt werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde.
Das Vorliegen der Versagungsgründe ist gerichtlich voll überprüfbar. Ein Beurteilungsspielraum oder Ermessen steht der Beklagten insoweit nicht zu (vgl. Mitschang in Battis/Krautzberger/ Löhr, Baugesetzbuch, 12. Aufl. 2014, § 145 Rn. 3). Liegen keine Versagungsgründe vor, so ist die sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
Im vorliegenden Fall hat der Beklagte die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu Unrecht abgelehnt. Das Vorhaben der Klägerin stellt ein gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sanierungsrechtlich genehmigungspflichtiges Vorhaben dar (1.). Es läuft jedoch nicht den Zielen der Sanierung zuwider, da es an einer notwendigen Konkretisierung von Sanierungszielen nach § 145 Abs. 2 BauGB in der Form einer Rechtsnorm fehlt, die dem Vorhaben entgegengehalten werden können (2.a). Darüber hinaus wäre es im vorliegenden Fall nicht möglich, die Richtlinien in Art. 15 als Sanierungsziele in die Form einer ortsgestalterischen Satzung zu fassen (2.b).
1. Das Vorhabengrundstück FlNr. … liegt im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet. Denn es liegt im Geltungsbereich der aufgrund des § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB erlassenen Satzung der Beigeladenen über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „…“ vom 7. Dezember 2010. Anhaltspunkte für eine Unwirksamkeit der Sanierungssatzung liegen nicht vor und wurden auch nicht vorgetragen.
Da die Anwendung der Vorschriften über die Genehmigungspflicht gemäß § 144 BauGB nach § 3 Abs. 1 der Satzung zur Anwendung kommen und die Errichtung einer Werbeanlage für Fremdwerbung ein gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und § 29 Abs. 1 BauGB sanierungsrechtlich genehmigungspflichtiges Vorhaben darstellt, ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin beantragte beleuchtete Plakatanschlagtafel einer sanierungsrechtlichen Genehmigung bedarf. Gründe, die gegen die Rechtswirksamkeit der Sanierungssatzung sprechen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2. Die Versagung der Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB setzt voraus, dass ein Mindestmaß an Konkretisierung der Sanierungsziele erkennbar ist; nur dann kann beurteilt werden, ob Grund zu der Annahme besteht, dass ein Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich macht, wesentlich erschwert oder dem Sanierungszweck zuwiderläuft. Freilich muss nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll. Die Sanierungsziele erlangen aber bei anstehenden Genehmigungen nach § 145 BauGB Bedeutung; sie müssen sich im Hinblick auf den Versagungstatbestand des § 145 Abs. 2 BauGB im Laufe des Sanierungsverfahrens zunehmend verdichten und konkreter werden (BVerwG, B.v. 27.5.1997 – 4 B 98.96 –, NVwZ-RR 1998, 216 und U.v. 4.3.1999 – 4 C 8.98 –, a.a.O. und v. 7.9.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83 = NVwZ 1985, 109). Die Sperrwirkung der Sanierungssatzung und die mit ihrem Erlass verbundene Genehmigungspflicht sollen dazu dienen, den Gemeinden einen angemessenen Zeitraum für die Verwirklichung ihrer Sanierungsziele einzuräumen. Aus der anfänglich umfassenderen Sperrwirkung –in diesem Stadium mit der Wirkung einer Veränderungssperre vergleichbar – wird mit zunehmender Verdichtung der Sanierungsziele ein Rechtsinstitut, mit dessen Hilfe nur noch diejenigen Rechtsvorgänge und Vorhaben abgewehrt werden können, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen. In den Fällen, in denen eine Sanierungssatzung vor längerer Zeit erlassen wurde, ohne dass seither das Sanierungsverfahren vorangetrieben worden ist und ohne dass die Sanierungsziele – bis hin zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans – zunehmend konkreter geworden sind, kann sich dies dergestalt auswirken, dass dann gegebenenfalls eine Genehmigung nach § 145 Abs. 2 BauGB erteilt werden muss (BVerwG, U.v. 7.9.1984, a.a.O. und v. 20.10.1978, a.a.O.).
Nach ersatzloser Aufhebung des § 10 StBauFG mit Gesetz vom 5.11.1984, der die Aufstellung eines Bebauungsplans für die Neugestaltung eines förmlich festgelegten Sanierungsgebietes zwingend vorgeschrieben hatte, müssen die Sanierungsziele nicht zwingend im Bebauungsplanverfahren, sondern können auch auf andere Weise konkretisiert werden (SächsOVG, U.v. 19.8.1999 – 1 S 555/98 –, SächsVBl. 2000, 57; OVG Lüneburg, U.v. 9.4.1986 – 1 OVG A 33/85 –, ZfBR 1986, 246). Der Wegfall des Sanierungsbebauungsplans entbindet die Gemeinde aber nicht von der Verpflichtung zur Aufstellung eines Sanierungskonzeptes, wobei sich die Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen auch aus einem städtebaulichen Rahmenplan ergeben können (vgl. § 140 Nr. 4 BauGB; OVG Lüneburg, U.v. 9.4.1986, a.a.O.; Neuhausen in Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand Februar 2001, vor § 136-164 RdNr. 49 f.). Allerdings wird häufig die Aufstellung eines Bebauungsplans gemäß § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich sein, z.B. wenn eine Bodenordnung durchzuführen oder eine Erschließungsanlage herzustellen oder in dem Gebiet Art und Maß der baulichen Nutzung geändert werden sollen (Krautzberger in Battis u.a., BauGB, § 140 RdNr. 7).
Kann ein Sanierungsziel ohne rechtskräftigen Bebauungsplan nicht durchgesetzt und erreicht werden, gehört zu einer zunehmenden Konkretisierung der Sanierungsziele auch die Durch- und Fortführung des Bebauungsplanverfahrens (VGH Baden-Württemberg, B.v. 7.12.2001 – 3 S 2657/00; SächsOVG, U.v. 19.8.1999, a.a.O., VG Bremen, U.v. 25.1.2012 – 1 K 2003/09).
a) Die Gestaltungsrichtlinien genügen diesen Anforderungen nicht. Die Kammer ist der Auffassung, dass die formlos erlassenen Richtlinien zumindest einer Umsetzung in eine Rechtsnorm bedurften, um Vorhaben nach § 145 Abs. 2 BauGB entgegengehalten werden zu können. Zwar enthält mit der Aufhebung des § 10 StBauFG das Gesetz nunmehr keine ausdrückliche Regelung über die förmliche und inhaltliche Anforderung an das Sanierungskonzept bzw. die Sanierungsziele. Im Hinblick auf seine Bedeutung als Maßstab für die Genehmigung von Vorhaben im Sinn des § 144 BauGB bei der Prüfung nach § 145 Abs. 2 BauGB und im Hinblick auf die Anwendung des § 163 BauGB ist aber das Sanierungskonzept grundsätzlich von der Gemeindevertretung zu beschließen und im Einzelfall in eine Rechtsnorm zu fassen (OVG Magdeburg NVwZ-RR 2012, 94). Dies folgt nicht zuletzt auch daraus, dass es sich bei dem Sanierungskonzept um eine Entscheidung handelt, die auf einer gerechten Abwägung beruhen muss.
Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die sehr detailreichen Regelungen, insbesondere zu Art, Maß und Gestaltung von Werbeanlagen in Art. 15 der Richtlinien starke Einschränkungen der Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG darstellen, die einer gerechter Interessenabwägung bedürfen. Bloße Richtlinien, die nicht das förmliche Verfahren einer Satzung oder eines Bebauungsplans mit einer umfassenden Abwägung von privaten und öffentlichen Belangen durchlaufen haben, werden der Beschränkung der Baufreiheit nicht gerecht.
Hinzu kommt vorliegend die Tatsache, dass für das streitgegenständliche Vorhaben schon eine bestandskräftige Baugenehmigung existiert. Es kann nicht angehen, dass Bauherren zunächst eine Baugenehmigung erteilt wird um dann im zweiten Schritt ihnen die sanierungsrechtliche Genehmigung aufgrund formlos erlassener Richtlinien zu versagen. Selbiges würde für den Fall gelten, dass eine Baugenehmigung aufgrund fehlenden Sachbescheidungsinteresses abgelehnt wird, da eine zukünftige sanierungsrechtliche Genehmigung aufgrund formlos erlassener Sanierungsziele nicht erteilt werden könnte. Würde man eine solche Behördenpraxis gestatten, könnten mittels des Sanierungsrechts die förmlichen Verfahren des Bauplanungsrechts durch formlose Richtlinien umgangen werden.
Somit stellen die Gestaltungsrichtlinien, die wohl als Förderrichtlinien gedacht waren, keine Rechtsnorm dar, die den eben genannten Anforderungen genügt. Eine Konkretisierung von Sanierungszielen liegt nicht vor und damit kein Versagungsgrund im Sinn des § 145 Abs. 2. b) Doch selbst der Erlass einer Werbeanlagensatzung als Rechtsnorm nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO würde nicht als wirksame Konkretisierung eines Sanierungsziels angesehen werden können, da gestalterische Ziele im Rahmen eines Sanierungsgebietes nur mit Instrumentarien des Baugesetzbuches verfolgt werden können. Hierzu führt der BayVGH in seinem Beschluss vom 20. Januar 2015 – 15 ZB 13.2245 – aus:
„Ein Sanierungsziel (vgl. u.a. § 140 Nr. 3 BauGB) ist Teil des Sanierungskonzepts einer Gemeinde, das darauf gerichtet ist, ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände durch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen wesentlich zu verbessern oder umzugestalten (§ 136 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Hierzu gehören auch städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, die dazu beitragen, die Gestaltung des Ortsbilds zu verbessern (§ 136 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 BauGB). Denn auch das Städtebaurecht leistet einen Beitrag zur Gestaltung des Ortsbilds. Das städtebauliche Instrumentarium reicht unter diesem Blickwinkel indes nur soweit, wie das Baugesetzbuch entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486 = BauR 1997, 999). Regelungen, die die Gemeinde nach dem Baugesetzbuch nicht treffen darf, können demgegenüber weder ein zulässiges Ziel noch ein zulässiges Instrument der Sanierung i.S.d. § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein (vgl. BVerwGE 126, 104 = NVwZ 2006, 1167 = NZM 2006, 903). Eine Regelungsbefugnis zum Erlass einer Satzung über das Verbot der Errichtung von Werbeanlagen aus ortsgestalterischen Gründen i.S.d. Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO ergibt sich aus dem Baugesetzbuch nicht. Die Gesetzgebungskompetenz für das Bauordnungsrecht, zu dem die Vorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zählen, steht vielmehr den Ländern zu (vgl. BayVerfGH, Entsch. v. 23.1.2012 – Vf. 18-VII-09, BayVBl 2012, 397; BVerwGE 129, 318 = NVwZ 2008, 311 – jew. u. Hinw. auf das Rechtsgutachten des BVerfG vom 16.6.1954; BVerfGE 3, 407; vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486). Umgekehrt können mit einer Werbeanlagensatzung nach Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO aus kompetenzrechtlichen Gründen keine bodenrechtlichen Ziele verfolgt werden (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1998, 486; vgl. Decker in Simon/Busse, BayBauO, Stand: Okt. 2014, Art. 81 Rn. 136). Der Erlass einer auf landesrechtlicher Ermächtigungsgrundlage beruhenden Werbeanlagensatzung ist auf Grund der unterschiedlichen gesetzgeberischen Zielsetzung deshalb keine „städtebauliche Sanierungsmaßnahme“ i.S.d. § 136 Abs. 1 und 2 Satz 1 BauGB. Der Gemeinde bleibt es aber unbenommen, in Sanierungsgebieten ortsgestalterische Satzungen etwa über das Verbot von Werbeanlagen zu erlassen, weil Werbeanlagen als solche weder dem Bauordnungs- noch dem Bauplanungsrecht vorbehalten sind (vgl. BVerwG, NVwZ 2008, 311 mwN).“
Mit dem Zusatz „aus ortsgestalterischen Gründen“ in Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO, der durch das Änderungsgesetz vom 24. Juli 2007 (GVBl S. 499) in den Gesetzestext aufgenommen wurde, hat der bayerische Landesgesetzgeber die Abgrenzung zum Bauplanungsrecht ausdrücklich verdeutlicht (LT-Drs. 15/7161 S. 73). Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO ermächtigt deshalb nur zu baugestalterischen Regelungen, die Teil des Bauordnungsrechts sind (VGH München B.v. 12.1.2015 – 15 ZB 13.1896); auf der Grundlage des Art. 81 Abs. 1 Nr. 2 BayBO kann keine Städtebaupolitik betrieben werden (vgl. BayVerfGH, E.v. 23.1.2012, a.a.O., juris Rn. 85 m.w.N.; Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand Oktober 2014, Art. 81 Rn. 136, 141).
Selbst wenn also die Beigeladenen die Gestaltungsrichtlinien in eine Satzung gießen würden, so würden sie nach oben Gesagtem kein zulässiges Sanierungsziel darstellen, das dem klägerischen Vorhaben entgegengehalten werden kann.
3. Nachdem keine konkreten Sanierungsziele vorliegen, die dem Vorhaben entgegengehalten werden können, hat der Beklagte der Klägerin die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen. Nach § 145 Abs. 2 BauGB besteht ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung, ein Ermessen wird der Behörde nicht eingeräumt (st. Rspr. VGH Kassel U.v. 5.3.2001 – 9 UE 4145/96; VGH Mannheim U.v. 7.12.2001 – 3 S 2657/00). Liegen keine Versagungsgründe vor, ist die beantragte sanierungsrechtliche Genehmigung zu erteilen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Streitwert: § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Da sich die Beigeladene durch eine eigene Antragstellung am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat, entspricht es der Billigkeit, dass sie die Hälfte der Verfahrenskosten trägt (§ 154 Abs. 1 und 3 1. Halbsatz).
