Baurecht

Aktenzeichen  20 CS 16.1416

Leitsatz

1 Unter eine die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG auslösende „haushaltsnahe“ getrennte Erfassung von Abfällen unterfällt neben einem Holsystem auch ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern, soweit für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle besteht (Anschluss an OVG NRW BeckRS 2015, 54784). (redaktioneller Leitsatz)
2 Nach dem  rechtlichen Maßstab des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG kommt es nicht darauf an, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder dessen Beauftragter ein dem „üblichen Schema“ überlegenes Verwertungsschema anbietet. (redaktioneller Leitsatz)
3 Aufgrund der unionsrechtlichen Vorgaben muss die Vermutung des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt werden können, wenn die streitbefangene gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt (Verweis auf BVerwG BeckRS 2016, 52475). (redaktioneller Leitsatz)
4 Ob die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt ist, bestimmt sich danach, ob durch den Marktzugang eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten. (redaktioneller Leitsatz)
5 Zu ermitteln sind in einem ersten Schritt die Anteile des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie der rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen am Gesamtaufkommen. Im zweiten Schritt ist sodann eine Prognose der anstehenden Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen vorzunehmen. (redaktioneller Leitsatz)
6 Die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 KrWG ist widerlegt, wenn – vorbehaltlich des Vorliegens außergewöhnlicher Umstände im Einzelfall – die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Irrelevanzschwelle unterschritten wird. Das ist der Fall, wenn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die streitbefangene gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht mehr als 10 – 15% des gesamten zu erwartenden Sammelaufkommens entzogen werden (Verweis auf BVerwG BeckRS 2016, 52475). (redaktioneller Leitsatz)
7 Eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung durch die erhebliche Erschwerung oder das Unterlaufen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb (§ 17 Abs. 3 S. 3 Nr. 3 KrWG) liegt nur vor, wenn die Vergabe deutlich fühlbar erschwert oder gar ausgeschaltet ist. Hierbei ist nicht isoliert auf die Auswirkungen der streitgegenständlichen Sammlung abzustellen, sondern auf deren Zusammenwirken mit anderen Sammlungen. (redaktioneller Leitsatz)
8 Die Anforderungen an die ordnungsgemäße Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung sind im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend zu bestimmen. Hierbei kann bei Alttextilien zum einen darauf abgestellt werden, dass für diese Abfallfraktion etablierte Verwertungswege bestehen. Zu berücksichtigen ist ferner auch, dass das mit der Verwertung beauftragte Unternehmen sich vertraglich verpflichtet hat, die gesetzlichen Anforderungen an die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung einzuhalten und die Antragstellerin von eventueller darauf bezogener Inanspruchnahme freizustellen. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 17 S 16.1243 2016-06-27 Bes VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der Streitwert wird bis zur Abtrennung des Verfahrens 20 CS 16.2542 auf 20.000,00 EUR, nach der Abtrennung im vorliegenden Verfahren auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsgegner wendet sich gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016 (Az. M 17 S. 16.1243), in welchem die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen eine für sofort vollziehbar erklärte und mit Zwangsgeld bewehrte Untersagung der angezeigten Sammlung wiederhergestellt bzw. angeordnet wurde.
Die Antragstellerin zeigte mit Schreiben vom 3. September 2015 beim Landratsamt Starnberg eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und -schuhen aus privaten Haushaltungen mittels 20 Containern im Landkreis Starnberg mit einer Jahressammelmenge von ca. 39 Tonnen an.
Hierzu nahm der beigeladene Zweckverband als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Landkreis Starnberg Stellung.
Mit Schreiben des Landratsamtes Starnberg vom 11. November 2015 wurde die Antragstellerin zur beabsichtigten Untersagung der angezeigten Sammlung im Hinblick auf die Einwände des Beigeladenen wegen fehlender ausreichender Darlegung der Verwertungs- und Entsorgungswege sowie wegen des Entgegenstehens überwiegender öffentlicher Interessen aufgrund der Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers angehört.
Die Antragstellerin ließ hierzu mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 3. Februar 2016 Stellung nehmen. Sie führte im Wesentlichen aus, dass sämtliche Sammelware aus Starnberg an die Schwesterfirma … … … … GmbH in A* … geliefert werde. Dort werde die Ware sortiert und anschließend exportiert. Eine „Verwertung“ in Betrieben im Ausland finde somit nicht statt. Dies folge aus dem zwischen der Antragstellerin und der … … … … GmbH abgeschlossenen Rahmenvertrag über die Dauerabnahme von Gebrauchtkleidung und Gebrauchttextilien vom 27./30. November 2015 (Bl. 54 der Behördenakte). Die gesammelte Ware werde damit an die Firma … geliefert, von dort zur Wiederverwendung exportiert bzw. zur Produktion von Neuartikeln (z.B. Putzlappen oder Ersatzbrennstoffen) aufbereitet und der Rest über die Firmengruppe T. entsorgt, die ebenfalls ein bundesweit agierender zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb sei. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Die Antragstellerin plane die Aufstellung von 40 (später berichtigt: 20) Containern. Damit sei die Funktionsfähigkeit der Containersammlung des Beigeladenen nicht beeinträchtigt. Der Beigeladene habe trotz gewerblicher Sammlungen seine Containeranzahl vermehrt. Zudem habe er die Möglichkeit, die lukrativen öffentlichen Plätze zu belegen, für die gewerbliche Sammler keine Erlaubnis erhielten. Damit ergebe sich eine natürliche Einschränkung der Möglichkeiten von gewerblichen Sammlern. Wenn die Antragstellerin den „Wunsch“ äußere, 40 Container aufzustellen, so resultiere dies daraus, dass nach dem Gesetz der größtmögliche Sammlungsumfang anzugeben sei.
Mit Bescheid vom 10. Februar 2016, zugestellt am 16. Februar 2016, untersagte das Landratsamt Starnberg der Antragstellerin, gewerbliche Sammlungen von Alttextilien und Altschuhen aus privaten Haushaltungen im Landkreis Starnberg durchzuführen. Gewerbliche Sammlungen im Landkreis Starnberg seien bis spätestens eine Woche nach Zustellung des Bescheides einzustellen. Für den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei die vorgenannte Tätigkeit bis spätestens eine Woche nach Bestandskraft des Bescheides einzustellen (Nr. 1). Der Sofortvollzug wurde angeordnet (Nr. 2). In Nr. 3 des Bescheides wurde bei Zuwiderhandlung gegen die Anordnung in Nr. 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,– Euro angedroht. Zur Begründung wurde auf der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit, nämlich die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verwiesen, der eine hochwertige Erfassung und Verwertung für die von der streitgegenständlichen Sammlung betroffenen Alttextilien und -schuhe durchführe. Anhaltspunkte, dass die von der Antragstellerin angezeigte Sammlung mittels 40 Containern wesentlich leistungsfähiger sei, lägen nicht vor. Die angezeigte Sammlung gefährde außerdem, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit der Containersammlung des Drittbeauftragten. Die Verfügung von Bedingungen, Befristungen oder Auflagen als mildere Mittel komme nicht in Betracht. Zur Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit wurde ausgeführt, es bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse daran, die Ausübung der gewerblichen Sammlung, die wegen des Ablaufs der Dreimonatsfrist seit Vorlage der vollständigen Anzeige derzeit zulässig sei, umgehend zu unterbinden. Der Sofortvollzug sei im besonderen öffentlichen Interesse zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung erforderlich. Eine geordnete und funktionierende Abfallwirtschaft sei ein öffentliches Gut von hoher Bedeutung. Insofern wäre es nicht vertretbar, die gewerbliche Sammlung bis zum Abschluss eines eventuellen Rechtsbehelfsverfahrens ausüben zu lassen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit liege somit im besonderen öffentlichen Interesse und überwiege das Interesse der Antragstellerin an einer aufschiebenden Wirkung einer Klage.
Hiergegen ließ die Antragstellerin mit am 15. März 2016 beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangenem Schriftsatz Klage erheben (Az. M 17 K 16.1241), über die noch nicht entschieden ist. Gleichzeitig beantragte sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2016 (Az. M 17 S. 16.1243) stellte das Verwaltungsgericht München die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Nr. 1 des Bescheides vom 10. Februar 2016 wieder her und ordnete diese hinsichtlich der Nr. 3 des Bescheides vom 10. Februar 2016 an (Ziff. I des Beschlusses). Dem Antragsgegner und dem Beigeladenen wurden die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte auferlegt, dem Beigeladenen außerdem seine außergerichtlichen Kosten (Ziff. II). Der Streitwert wurde auf 10.000,00 Euro festgesetzt (Ziff. III). Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheides vom 10. Februar 2016 entspreche den sich aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ergebenden formellen Anforderungen, insbesondere erfülle die gegebene Begründung ihre Warnfunktion. Nach summarischer Prüfung habe jedoch die Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung voraussichtlich Erfolg, da die Nr. 1 des Bescheides vom 10. Februar 2016 insoweit rechtswidrig sei. Die Voraussetzungen für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 17 KrWG seien voraussichtlich nicht erfüllt. Es bestünden nach den zu § 35 GewO entwickelten Grundsätzen keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen. Zwar könne auch eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige grundsätzlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit begründen. Dem Antragsgegner sei jedoch nicht darin zu folgen, dass sich die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin aus einer nicht ordnungsgemäßen, weil hinsichtlich der Verwertung unvollständigen und hinsichtlich der zu erwartenden Sammelmenge unglaubwürdigen Anzeige ergebe. Bereits in ihrer Anzeige vom 3. September 2015 habe die Antragstellerin angegeben, mittels 20 Containern im Landkreis mit einer Jahressammelmenge von ca. 39 t eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen durchführen zu wollen. Mit Schreiben vom 3. Mai 2016 habe der Bevollmächtigte der Antragstellerin klargestellt, dass eine Sammlung nicht mit einer Anzahl von 40 Containern, sondern mit 20 Containern durchgeführt werde. Es liege auf der Hand, dass aus der versehentlichen Nennung einer höheren Containerzahl keine Unzuverlässigkeit abgeleitet werden könne. Auch die Angabe über die Sammelmenge erfülle den Sinn und Zweck des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG. Denn diese Bestimmung stehe im Dienste einer ordnungsgemäßen und schadlosen Abfallverwertung. Nach der Gesetzesbegründung sollten die von § 18 Abs. 2 KrWG geforderten Angaben der Behörde eine umfassende Prüfung ermöglichen und insbesondere als Grundlage für die Beurteilung dienen, ob der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Unabhängig davon, wie viele Tonnen pro Container realistischer Weise angesetzt werden könnten, sei aufgrund der Angaben eine Prüfung der rechtlichen Voraussetzungen jedenfalls möglich. Im Übrigen dürfte die konkrete Sammelmenge maßgeblich von dem Standort des jeweiligen Containers abhängen. Die Erfahrung aus parallelen Gerichtsverfahren zeige zudem, dass weit überwiegend im Durchschnitt ca. 2 t pro Container von gewerblichen Sammlern angesetzt würden. Auch die Angaben zu dem Verwertungs- und Entsorgungsweg stünden der Zuverlässigkeit nicht entgegen, da dieser im ausreichenden Umfang dargelegt worden sei. Die Antragstellerin sei auch nicht verpflichtet, zusätzlich zu der vorgelegten gemeindebezogenen Standortliste (Bl. 9 der Behördenakte) anzugeben, in welchen konkreten Ortsteilen, gegebenenfalls mit adressgenauer Standortbezeichnung, gesammelt werden solle. Die Anordnung der adressgenauen Benennung der einzelnen Containerstellplätze finde keine Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG. Der Antragstellerin sei weiter zuzugestehen, dass allein die Anzeige einer gewerblichen Sammlung parallel zum laufenden kommunalen Auftrag noch keine für eine Untersagung ausreichenden Zuverlässigkeitsbedenken rechtfertige. Sollte sich die Antragstellerin mit ihrem Geschäftsgebaren vertragswidrig verhalten, so stehe dem Beigeladenen ausreichender zivilgerichtlicher Rechtsschutz zu. Bedenken jedenfalls, die ein so starkes Gewicht hätten, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potenziellen Schadens eine Untersagung rechtfertigten, seien in dem Verhalten der Antragstellerin nicht ersichtlich. Dass bei prognostischer Betrachtung gerade keine Gefahr von gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung stehende einschlägige Vorschriften bestehe und die Antragstellerin die Gewähr dafür biete, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen einschlägigen Vorschriften, insbesondere zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen, einzuhalten, stelle auch der Beigeladene grundsätzlich nicht in Abrede. Denn die Antragstellerin übernehme derzeit für ihn (noch) die Sammlung und Verwertung im Rahmen einer Drittbeauftragung. Die Untersagung könne auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt werden. Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bestünden keine Zweifel daran, dass die von der Antragstellerin erfassten Alttextilien einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Auf solche Zweifel habe das Landratsamt seinen Bescheid auch nicht gestützt. Die Antragstellerin habe mit ihrer konkretisierten Anzeige vom 3. September 2015 und im Schreiben vom 3. Februar 2016 die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ausreichend detailliert und nachvollziehbar dargelegt. Der Darstellung der Verwertungswege sei der Antragsgegner nicht substantiiert entgegengetreten. Weitere Angaben seien vor dem Hintergrund, dass es sich bei Alttextilien und -schuhen nicht um gefährliche Abfälle handle, nicht erforderlich. Hinzu komme auch hier, dass die Antragstellerin derzeit als von dem Beigeladenen drittbeauftragtes Unternehmen mit der Sammlung von Alttextilien und -schuhen beauftragt sei. Falls die Abfälle keiner ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden sollten, wären deshalb wohl Maßnahmen seitens des Beigeladenen zu erwarten. Der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin stünden nach summarischer Prüfung auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert werde, habe der Antragsgegner nicht dargetan. Vorliegend sei aber auch nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen, weil keine der Vermutungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG greife. Der Beigeladene habe zum Zeitpunkt der Anzeige im September 2015 im Landkreisgebiet 134 Sammelcontainer an 78 Standorten (mittlerweile auf 149 Sammelcontainer an 82 Standorten ausgeweitet) auf oder nahe den bestehenden Wertstoffinseln und -höfen für Glas, Metalle und Kunststoffe vorgehalten. Damit sei wohl eine haushaltsnahe, zumindest aber eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Alttextilien zu bejahen. In derartigen Fällen einer hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Alttextilien bestehe aber eine widerlegliche Vermutung für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und damit der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten. Insoweit bedürfe es einer Betrachtung und Bewertung der Umstände des Einzelfalls, wobei es nach dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auf die Gesamtbelastung des betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bezogen auf die Abfallfraktion der Alttextilien ankomme. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles lägen besondere Umstände vor, die die Vermutung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung widerlegten bzw. nicht durchgreifen ließen. Die angezeigte Sammlung der Antragstellerin selbst erreiche, bezogen auf die bestehende Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, kein Gewicht, das die Annahme einer Beeinträchtigung plausibel erscheinen ließe. Die von ihr angezeigte maximale Sammelmenge von 39 t pro Jahr entspreche lediglich etwa 5,9% des für das Jahr 2015 erzielten Ertrages des Beigeladenen von 660 t und bleibe für sich genommen deutlich unterhalb der Bagatellgrenze. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheine ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform, zumal die konkrete Sammelmenge maßgeblich von dem Standort des jeweiligen Containers abhängen dürfte und es nach den Erfahrungen des Gerichts aus parallelen Verfahren als durchaus realistisch erscheine, eine Sammelmenge in Höhe von durchschnittlich ca. 2 t pro Container anzusetzen. Ein durchgreifend anderes Ergebnis ergebe sich auch nicht unter Einbeziehung der weiteren berücksichtigungsfähigen gewerblichen Alttextilsammlungen im Landkreis. Hinzuzurechnen seien hier alle bis zum Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige der Antragstellerin am 8. September 2015 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen worden seien. Von Seiten des Antragsgegners sei mit Schreiben vom 21. April 2016 klargestellt worden, dass aktuell keine gewerbliche Sammlung im Landkreis angezeigt sei, welche noch nicht durchgeführt werden dürfe, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen sei. Es dürften gegenwärtig lediglich zwei gewerbliche Sammlungen im Landkreis mit einem Umfang von 80 t und 300 kg berücksichtigt werden, deren Klageverfahren (im Rechtsmittelverfahren) noch nicht rechtskräftig abgeschlossen seien. Ausgehend von der vom Antragsgegner vorgelegten Aufstellung aller angezeigten Sammlungen sei deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 80,3 t pro Jahr zugrunde zu legen. In der Addition mit der Sammlung der Antragstellerin folge daraus eine jährliche Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen von (maximal) 119,3 t, die etwas mehr als 18% des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrags des Beigeladenen in Höhe von 660 t ausmache. Bei der deshalb erforderlichen Prüfung des Einzelfalles sei zu berücksichtigen, dass auch diese potentielle Gesamtbelastung von weniger als einem Fünftel in der maßgeblichen Bandbreite von 10 bis 50% deutlich näher an der Bagatellgrenze bleibe. Deshalb hätte eine eingehende und plausible Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten seitens des Antragsgegners zu erfolgen, woran es im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung jedoch fehle. Überdies sei davon auszugehen, dass die Folgen gewerblicher Sammlungen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger praktisch nicht allein treffen würden, da nach Angaben des Antragsgegners und des Beigeladenen gemeinnützige Sammlungen im Landkreis in nicht unerheblichem Umfang von ca. 344 t pro Jahr Alttextilien sammelten, so dass bei einem Mengenentzug von weniger als einem Fünftel drastische Anpassungen weniger realistisch seien. Dies gelte auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Sammelmenge im Landkreis eine steigende Tendenz aufweise und die Sammlung des Beigeladenen mittlerweile auf 149 Sammelcontainer an 82 Standorten ausgeweitet worden sei. Die Untersagung könne auch nicht auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG gestützt werden, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne weiteres realisieren ließe oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet wäre, weil sie von einem Anderen „unterlaufen“ werde. Es bedürfe insoweit einer besonders restriktiven Auslegung, da sich die Ausnahmebestimmung in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG nur auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 KrWG, nicht aber auf Nr. 3 beziehe. Solche Konstellationen ließen sich vorliegend nicht feststellen. Erheblich erschwert werde die Vergabe, wenn ein gewerblicher Sammler unmittelbarer Konkurrent bei der Vergabe der Entsorgungsleistung sei und infolgedessen der Anteil, der auf die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers entfalle, und damit der auszuschreibende Entsorgungsumfang vergaberechtswidrig nicht oder nur ansatzweise angegeben werden könne. Nach Angaben des Beigeladenen sei die Ausschreibung im ersten Halbjahr 2016 und damit erst nach Eingang der Anzeige der Antragstellerin am 8. September 2015 erfolgt, so dass zu diesem Zeitpunkt das Vergabeverfahren noch nicht hinreichend konkret geplant gewesen sei. Zumindest hätten die von der Antragstellerin angezeigten Sammelmengen dabei berücksichtigt werden können.
Gegen diesen ihnen jeweils am 1. Juli 2016 zugestellten Beschluss ließen der Antragsgegner sowie der Beigeladene am 13. Juli 2016 Beschwerde einlegen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 27. Juni 2016, Az. M 17 S. 16.1243, zu ändern und den Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Landratsamts Starnberg vom 10. Februar 2016 (Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung) abzulehnen.
Das Verwaltungsgericht beachte nicht, dass außer gewerblichen Sammlungen auch insgesamt zehn gemeinnützige Sammlungen angezeigt worden seien, bei denen allerdings in drei Fällen die Gemeinnützigkeit bezweifelt werde bzw. nicht nachgewiesen werden könne. Der Beigeladene schätze den Ertrag der gemeinnützigen Sammlungen in seinem Entsorgungsgebiet auf insgesamt ca. 344 t pro Jahr. Bei der Prüfung eines „Zusammenwirkens mit anderen Sammlungen“ im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG seien auch gemeinnützige Sammlungen einzubeziehen. Bei Berücksichtigung der Mengen, die gemeinnützige Sammlungen dem Beigeladenen als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger entzögen, sei es gerechtfertigt, jedenfalls große gewerbliche Sammlungen im Landkreis Starnberg zu untersagen. Die von gemeinnützigen Sammlern abgezogenen Mengen erreichten über 50% der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Bei einem Hinzutreten größerer gewerblicher Sammlungen, insbesondere in Gestalt ganzjähriger Containersammlungen, sei somit von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auszugehen. Das erstinstanzliche Gericht stelle nach dem von ihm vorgenommenen, fehlerhaften Mengenvergleich fest, dass die von ihm ermittelte potentielle Gesamtbelastung nahe an einer Bagatellgrenze bleibe und es an der dann erforderlichen eingehenden und plausiblen Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten fehle. Damit verkenne das Gericht zum einen, dass es auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und nicht des Drittbeauftragten ankomme. Zum anderen verkenne es die besondere Konstellation, in der in diesem Fall öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und Drittbeauftragter zueinander stünden. Die Antragstellerin habe sich nach Übernahme der vom Beigeladenen drittbeauftragten Firma … … … …-GmbH vom 7. Oktober 2014 bis 30. Juni 2016 in der Position des Drittbeauftragten befunden. Damit könne es nicht darauf ankommen, ob sie mit der angezeigten Sammlung auf eigene Rechnung die eigene Planungssicherheit beeinträchtigt habe. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sie die eigene Sammlung in ihre Planung einbezogen habe. Sie beeinträchtige jedoch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, der habe feststellen müssen, dass sein eigener Vertragspartner mit ihm konkurriere. Die Drittbeauftragung sei somit zwar zunächst nicht von einem anderen unterlaufen worden, wie es typisch für einen Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG sein möge, sondern vom Drittbeauftragten selbst. Bei dieser Fallgestaltung sei eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers außerhalb der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG beispielhaft genannten Fallgruppen naheliegend. Inzwischen sei nach neuer Ausschreibung im ersten Halbjahr 2016 vom Beigeladenen ein anderes Unternehmen als Drittbeauftragter engagiert worden.
Mit Schriftsatz vom 18. August 2016 legte der Antragsgegner ein Schreiben des Landratsamtes Starnberg vom 10. August 2016 vor, wonach aufgrund einer Nachfrage bei allen Trägern der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen eine Sammelmenge von insgesamt ca. 184 t pro Jahr – allgemein, d.h. nicht ausschließlich auf das Jahr 2015 bezogen – ermittelt worden sei.
Die Antragstellerin beantragt,
die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.
Anhand der vom Antragsgegner übergebenen Liste ergebe sich für die gemeinnützigen Sammlungen noch eine Sammelmenge von 184 t pro Jahr. Für die gewerblichen Sammlungen ergebe sich anhand der mitgeteilten Zahlen eine angezeigte Sammelmenge von 531,6 t bis 647,6 t pro Jahr. Bei Addition dieser Sammelmenge mit derjenigen der gemeinnützigen Sammler ergebe sich eine Menge von rund 715 t bis 820 t pro Jahr, was zwar mehr sei als die Sammelmenge des Antragsgegners bzw. des Beigeladenen, jedoch angesichts der im Landkreis vorhandenen Sammelmenge bedeute, dass kommunale Sammlungen, gemeinnützige Sammlungen und gewerbliche Sammlungen ohne Verdrängungswettbewerb nebeneinander leben könnten. Eine wesentliche Beeinträchtigung lasse sich damit nicht mehr begründen. Sie sei auch dadurch ausgeschlossen, dass der Antragsgegner bzw. der Beigeladene seine Sammelmengen trotz der Konkurrenz Jahr für Jahr habe steigern können. Die öffentlichen Stellplätze seien ohnehin für den Beigeladenen reserviert. Der Landkreis Starnberg habe 131.218 Einwohner. Bei einer durchschnittlichen Sammelmenge von 12,5 kg pro Einwohner ergebe sich eine rechnerische Sammelmenge in Höhe von 1.640 t pro Jahr, was rein rechnerisch für alle Beteiligten ausreiche. Angesichts der Ausschreibung des Beigeladenen für die Erfassung und Verwertung von Alttextilien ab 1. Juli 2016, welche ein bei allen Sammlern übliches Schema vorsehe, sowie angesichts der bei den Kommunen nicht vorhandenen, für die Verwertung aber erforderlichen Sachkunde werde auch bestritten, dass es sich um eine hochwertige Erfassung und Verwertung handele. Auch die Ausführungen des Antragsgegners zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG seien rechtlich irrelevant. Auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung hinsichtlich eines Kleinsammlers werde verwiesen. Wesentlich anders könne es auch bei einem größeren Unternehmen nicht sein, wenn z.B. die Antragstellerin die Residualstoffe an die Firma V. abgebe, die als weltweit agierendes Unternehmen über sämtliche Befugnisse verfüge. Auch die Firma T. sei zum einen bundesweit tätig und verfüge zum anderen über sämtliche notwendigen Erlaubnisse und Zertifikate. Mehr dürfe von der Antragstellerin nicht verlangt werden. Es sei auch nicht ersichtlich, inwieweit es für den Antragsgegner wichtig sei zu wissen, wie die internen Geschäftsabläufe zur Verwertung bzw. Beseitigung der Residualstoffe abliefen, da dies die Aufgabe der Behörde am Ort der die Residualstoffe übernehmenden Firma sei. Die Antragstellerin habe auch keinerlei Möglichkeit, ihre Geschäftspartner zu dieser Darlegung zu zwingen. Der damalige Drittbeauftragte – die Antragstellerin – habe in der Tat bereits während des Bestehens ihres Vertrages mit dem Beigeladenen eine Anzeige für eine eigene Sammlung erstattet. Allerdings dürfe unabhängig von den Rechtsausführungen des angefochtenen Beschlusses nicht darüber hinweggesehen werden, dass die Antragstellerin sich darauf habe einstellen müssen, dass sie ab 1. Juli 2016 nicht mehr Drittbeauftragte sein würde. Angesichts der Dreimonatsfrist hätte sie dann frühestens ab Februar sammeln und auch erst ab diesem Zeitpunkt private Plätze akquirieren können. Aufgrund der Untersagung und des Sofortvollzugs habe sich der vorgesehene Ablauf verzögert, so dass die Antragstellerin voraussehbar erst mit Beendigung ihrer Drittbeauftragung tatsächlich habe zu sammeln beginnen können. Insofern sei voraussehbar gewesen, dass eine Beeinträchtigung nicht erfolge. Darüber hinaus habe sich der Antragsgegner entgegen dem Gesetzeszweck sämtliche Konkurrenten durch Untersagungsverfügungen ferngehalten, um seine Sammlungen ungehindert ausdehnen zu können.
Der Beigeladene ließ im Wesentlichen vortragen, es bestünden Zweifel an der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Antragstellerin. Durch Fehlwürfe fielen auch sonstige Abfälle an, die sich auch nach der Sortierung nicht zum Verkauf anböten. Die Aussagen der Antragstellerin zum Verbleib der Abfälle seien widersprüchlich. Zu den Verwertungswegen der aussortierten Abfälle fehle es an Angaben. Der allgemeine Verweis auf die Firmengruppe T. sei jedenfalls unzureichend. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stelle sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Zwar dürften die Anforderungen an die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nicht überspannt werden. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2016 (Az. 7 C 5.15) habe sich jedoch mit den Nachweismöglichkeiten von „Kleinsammlern“ beschäftigt. Für die bei Containersammlungen anfallenden aussortierten Abfälle bestünden keine etablierten Verwertungswege und der aktuelle Marktpreis indiziere auch kein besonderes wirtschaftliches Interesse an der Verwertung. Jedenfalls die erste Stufe der Verwertung müsse für den gesamten gesammelten Abfall nachgewiesen werden, also auch für die dabei anfallenden sonstigen Abfälle in Form von Fehlwürfen und Verschmutzungen. Es sei insoweit auch ohne Bedeutung, dass die Antragstellerin als Drittbeauftragte des Beigeladenen derzeit mit der Sammlung von Alttextilien und Schuhen im Landkreis beauftragt sei. Im Rahmen der Anzeigepflicht komme es unabhängig vom tatsächlichen Verwertungserfolg sowie von den Angaben im Vergabeverfahren auf den ordnungsgemäßen Nachweis an. Rechtsfehlerhaft sei auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin bestünden. Es fehle jedenfalls an einem Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung für die sonstigen Abfälle. Fehl gehe auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Sinn und Zweck der nach § 18 Abs. 2 KrWG geforderten Anzeigeunterlagen bestehe vor allem darin, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, weshalb es nicht darauf ankomme, wie viele Tonnen pro Container realistischer Weise angesetzt werden könnten. Dem stehe der Ordnungswidrigkeitstatbestand des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG entgegen, der verdeutliche, dass unrealistische oder gar falsche Angaben der Anzeigepflicht nicht genügen könnten. Die Antragstellerin habe als Drittbeauftragte ihre Sammelmenge im Jahr 2015 von 560 t aus 134 Containern auf ca. 660 t aus 149 Containern steigern können, was einem Sammelergebnis von etwa 4,4 t pro Container entspreche. Warum die Antragstellerin mit einer eigenen Sammlung aber weniger als die Hälfte der Sammelmenge erwarte, sei nicht nachvollziehbar, weshalb ihre Angaben Bedenken an der Zuverlässigkeit begründeten. Der Beigeladene fordere auch keine adressgenaue Standortliste. Seine Forderung stehe im Einklang mit der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Behörde zur Ermittlung des Ausmaßes der Sammlung die Anzahl und Größe der Container und ihre Verteilung im Gemeindegebiet abfragen dürfe. Diese Voraussetzungen erfüllten die Angaben der Antragstellerin nicht, weil sie keine Grundlage für die Prüfung der Voraussetzungen der §§ 17, 18 KrWG böten. Der Sammlung stünden wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Zu den dem Beigeladenen durch gewerbliche Sammler entzogenen Abfallmengen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die 344 t pro Jahr gemeinnütziger Sammlungen hinzu zu addieren. Auf diese Weise gelange man zu einer Gesamtbelastung des Beigeladenen in Höhe von jährlich 463,3 t oder ca. 70,2% durch gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen. Damit sei die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Irrelevanzschwelle von maximal 15% der Gesamtabfallmenge deutlich überschritten. Auch allein von den gewerblichen Sammlungen würden dem Beigeladenen bei einer Gesamtsammelmenge von 660 t pro Jahr schon 18% der Sammelmenge entzogen, weshalb es für das Überschreiten der Irrelevanzschwelle nicht entscheidend auf die gemeinnützigen Sammlungen ankomme. Die Schwelle wäre selbst bei Zugrundlegen der nicht haltbaren Angaben der Antragstellerin zu den Sammelmengen überschritten. Durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin werde auch die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb unterlaufen, weil die Antragstellerin ihr Wissen um die Entsorgungssituation im Entsorgungsgebiet gerade dazu ausnutze, ihre gewerbliche Tätigkeit mit derjenigen der Drittbeauftragung in Konkurrenz zu setzen. Auf die Frage, ob der Bestand der Drittbeauftragung der Antragstellerin gefährdet sei, könne es daher nicht ankommen. Davon abgesehen habe der Beigeladene aber zum 1. Juli 2016 die Erfassung und Verwertung von Alttextilien an einen anderen Bieter vergeben. Durch die Tätigkeit der Antragstellerin im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen und gemeinnützigen Sammlern werde jedenfalls die Vergabe an den neuen Drittbeauftragten unterlaufen.
Für den Antragsgegner erwiderte die Landesanwaltschaft Bayern, das Ergebnis der Nachfrage des Landratsamtes bei allen Trägern der dort angezeigten gemeinnützigen Sammlungen bedeute mit ca. 184 t pro Jahr insgesamt angezeigter Sammelmenge nicht, dass sich eine wesentliche Beeinträchtigung nicht mehr begründen ließe. Auch wenn gemeinnützige Sammler „nur“ 184 t pro Jahr sammeln sollten und nicht, wie vom Beigeladenen geschätzt, 344 t pro Jahr, sei damit eine wesentliche Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nicht ausgeschlossen. Die Differenzierung nach dem Bezugspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, der einzelnen Abfallfraktion, bzw. des § 17 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 KrWG, des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in seiner Gesamtheit, sei nicht nachvollziehbar. Dagegen spreche die Abfolge der Sätze 1 bis 3 des § 17 Abs. 3 KrWG, worin im jeweils nächsten Satz ein Begriff des vorangegangenen Satzes aufgegriffen und definiert oder jedenfalls erläutert bzw. mit einer Vermutung versehen werde. Es möge sein, dass die Funktionsfähigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in seiner Gesamtheit kaum je durch eine gewerbliche Altkleidersammlung gefährdet werde, wobei es allerdings nicht etwa die Müllabfuhr als Kerngeschäft mit zwei- bis dreistelligen Millionenbeträgen an Umsatz sei, die seine Funktionsfähigkeit erhalte, da diese kein Geschäft, sondern eine zumeist kommunale gebührenfinanzierte Aufgabe darstelle. Auch das Bundesverwaltungsgericht halte es in seinem Urteil vom 30. Juni 2016 (Az. 7 C 4.15) nicht für richtig, auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in seiner Gesamtheit abzustellen. Ein gewerblicher Sammler könne nicht geltend machen, dass eine seiner Anzeige nachfolgende Anzeige bei der Entscheidung nicht berücksichtigt werden dürfe. Zum anderen sei für die Prüfung, ob von der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG normierten Regelvermutung eine Ausnahme vorliege, eine „Gesamtbelastung“ zu ermitteln, für die weitere angezeigte, aber noch nicht durchgeführte Sammlungen, bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mit ihren tatsächlichen Sammelmengen und gemeinnützige Sammlungen von Bedeutung seien. Die für die Ermittlung der „Gesamtbelastung“ des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers relevanten Sammlungen im Landkreis Starnberg seien der (dem Schriftsatz vom 28. Oktober 2016 als Anlage beigefügten) Übersicht über angezeigte Altkleider- und Altschuhsammlungen nach § 18 KrWG im Landkreis Starnberg, Stand 19. Oktober 2016, zu entnehmen. Durch die unter den laufenden Nrn. 3, 10 und 18 aufgeführten Sammlungen entstehe eine „jedenfalls mögliche Zusatzbelastung“ des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit insgesamt ca. 119 t pro Jahr. Diese Sammlungen seien nicht bestandskräftig untersagt. Hinzu kämen insgesamt ca. 184 t pro Jahr an Altkleidern, die von gemeinnützigen Sammlungen beansprucht würden (laufende Nrn. 33 bis 38 der Übersicht). Mit einer Gesamtbelastung von ca. (119 t + 184 t =) 303 t pro Jahr sei die vom Bundesverwaltungsgericht dargestellte „Irrelevanzschwelle“ bei einer Jahressammelmenge des Beigeladenen von 660 t pro Jahr nicht überschritten, so dass es im vorliegenden Fall bei der Regelvermutung nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bleibe. Der Sammlung der Antragstellerin stünden daher überwiegende öffentliche Interessen entgegen.
Hierauf ließ die Antragstellerin erwidern, das Bundesverwaltungsgericht habe sich nicht mit der Frage beschäftigt, ob öffentlich-rechtliche Entsorger überhaupt auf dem Gebiet der Alttextilien als Unternehmen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu bezeichnen seien oder nicht. Die von der Antragsgegnerseite vorgetragenen Zahlen rechtfertigten eine Untersagung nicht. Es ergebe sich nach den zuletzt vorgelegten Zahlen für die gemeinnützigen Sammlungen eine Sammelmenge von 140 t pro Jahr, für die angezeigten gewerblichen Sammlungen eine Sammelmenge von 531,6 t bis 647,6 t pro Jahr, also für Rechenzwecke rund 600 t. Die Antragstellerin selbst sammle für 2016 hochgerechnet rund 700 t. Rechnerisch verfügbar seien im Landkreis Starnberg 1.640 t pro Jahr vorhanden. Selbst wenn man die Sammelmenge des Antragsgegners mit 708 t und die gemeinnützigen Sammelmengen mit 184 t addiere, ergäben sich rund 890 t. Zusätzlich 600 t der gewerblichen Sammler ergäben insgesamt 1.490 t pro Jahr. Die rechnerische Sammelmenge betrage 1.640 t pro Jahr. Allein diese Zahlen begründeten keine Einbußen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, soweit dieser sie nicht nachvollziehbar vortrage. Es komme noch hinzu, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in den vergangenen Jahren stets steigende Sammelmengen aufzuweisen gehabt habe, weshalb offensichtlich keinerlei Einbußen zu erwarten seien. Im Gegenteil müsse man sich fragen, wer denn die überschießenden rund 1.000 t pro Jahr einsammeln und verwerten solle, wenn nicht die gewerblichen Sammler, da der öffentlich-rechtliche Entsorger bis heute gar nicht in der Lage sei, diese Mengen zu erfassen. Parallel zur Betrachtung der Gesamtbelastung, also sämtlicher gewerblicher Anzeigen in ihrer Gesamtheit, sei noch eine weitere Betrachtung anzustellen. Es seien nämlich die bereits rechtmäßig durchgeführten Sammlungen mit den tatsächlichen Sammelmengen in den Blick zu nehmen, da diese den Rahmen bildeten, in dem sich die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bewährt und behauptet habe. In die Vorbelastung seien die gemeinnützigen Sammlungen mit einzustellen. Insofern müsse der Antragsgegner vortragen, welche Sammlungen „Bestandsschutz“ genössen, also vor dem 30. Juni 2012 bereits durchgeführt worden seien, denn diese stellten die Vorbelastung dar, gegen die er sich behauptet habe. Dies zeige dann auch den Anteil des Entsorgungsträgers an diesem (vorbelasteten) Sammelaufkommen. Es seien dann die Anzeigen zu betrachten, die später beim Antragsgegner eingereicht worden seien und die noch nicht bis zum 30. Juni 2012 gesammelt hätten, weil diese nicht als Vorbelastung zu berücksichtigen wären.
Die Beschwerde des Beigeladenen wurde mit Beschluss des Senats vom 20. Dezember 2016 vom vorliegenden Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 20 CS 16.2542 als unzulässig verworfen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der vorgelegten Gerichtssowie Behördenakten und auf die Akte des Beschwerdeverfahrens Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners (§§ 146, 147 VwGO) hat in der Sache keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung und Zwangsgeldandrohung im Bescheid des Antragsgegners vom 10. Februar 2016 wiederhergestellt bzw. angeordnet. Die vom Antragsgegner dargelegten Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen zu keiner anderen Beurteilung.
Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, weil die Voraussetzungen für eine Untersagung ihrer gewerblichen Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) nicht vorliegen. Abzustellen ist dabei im vorliegenden Beschwerdeverfahren, in dem die sofortige Vollziehbarkeit einer noch nicht bestandskräftigen Untersagungsverfügung im Streit steht, auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Dieser entspricht im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO, soweit keine mündliche Verhandlung stattfindet, dem für die Entscheidung in der Hauptsache aufgrund des Charakters der Untersagung als Dauerverwaltungsakt maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht (vgl. dazu BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – juris Rn. 57).
Die streitgegenständliche Untersagung findet keine Rechtsgrundlage in der hier allein in Betracht kommenden Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, weil deren Voraussetzungen voraussichtlich nicht vorliegen. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn (Alternative 1) Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder (Alternative 2) die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
1. Der Sammlung der Antragstellerin stehen voraussichtlich keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Sätze 1 bis 3 Nr. 1 und 3 KrWG). Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer gewerblichen Sammlung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG ist eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten u.a. anzunehmen, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wird insbesondere bei Vorliegen einer der Fallgruppen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG vermutet.
a) Gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder dessen Beauftragter eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, es sei denn, dass die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).
Der Senat hat keine Zweifel daran, dass das von dem Beigeladenen bereitgestellte System eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung von Abfällen i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG darstellt, welche in den Schutzbereich der Regelvermutung fällt. Zwar ist unter einer „haushaltsnahen“ getrennten Erfassung von Abfällen in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Über das Tatbestandsmerkmal der „sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung“ werden aber auch sonstige Erfassungssysteme erfasst, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können und somit das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen (OVG NRW, U.v. 21.9.2015 – 20 A 2120/14 – juris Rn. 66 f. m.w.N.). Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein, soweit für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle besteht (OVG NRW a.a.O. Rn. 68; Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 146). Zwischen den Beteiligten ist unstreitig und es sind auch keine Anhaltspunkte dagegen ersichtlich, dass der Beigeladene bzw. sein Drittbeauftragter im Landkreis Starnberg ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Containern anbietet. Dabei handelt es sich mit hoher Wahrscheinlichkeit um ein sonstiges hochwertiges System i.S.d. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Soweit die Antragstellerin dem gegenüber die Hochwertigkeit danach beurteilen will, ob der Beigeladene – gemessen an der Ausschreibung der Drittvergabe zum 1. Juli 2016 – ein dem „üblichen Schema“ überlegenes Verwertungsschema anbietet, verfehlt sie den rechtlichen Maßstab des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Dass ihre Sammlung dem gegenüber leistungsfähiger wäre, hat die insoweit darlegungspflichtige Antragstellerin nicht dargelegt (vgl. BT-Drs. 17/1705; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, § 17 KrWG Rn. 171).
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stellt eine widerlegbare Vermutung auf. Von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und damit von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine gewerbliche Sammlung ist danach im Regelfall auszugehen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 50). Da eine Untersagung gewerblicher Sammlungen jedoch eine Beschränkung unionsrechtlicher Grundsätze, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit (Art. 34, 35 AEUV) darstellt (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 31 ff., insb. 34 ff.), ist sie nach Art. 106 Abs. 2 AEUV nur gerechtfertigt, soweit anderenfalls die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. dessen Beauftragter verhindert wird (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 48 ff.). Denn die flächendeckende und diskriminierungsfreie Entsorgung von Haushaltsabfällen, wozu auch sortenreine Abfallfraktionen wie Alttextilien gehören, stellt eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dar (BVerwG a.a.O. Rn. 41) und fällt damit in den Anwendungsbereich der Ausnahmeregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV.
Aufgrund der genannten unionsrechtlichen Vorgaben muss die Vermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfall widerlegt werden können, wenn die streitbefangene gewerbliche Sammlung auch im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führt (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 50 ff.). Ob die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG im Einzelfalle widerlegt ist, bestimmt sich deshalb danach, ob durch den Marktzugang eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 51). Dazu sind die Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge zu ermitteln. Denn die vorgehaltene Entsorgungsstruktur ist nur schutzwürdig, soweit sie bedarfsgerecht auf die zu erwartende Sammelmenge zugeschnitten ist, da insoweit Einbußen, die sich durch den Marktzutritt anderer Sammler abzeichnen, einen organisatorischen und strukturellen Anpassungsbedarf nach sich ziehen können (BVerwG a.a.O. Rn. 52). Hierzu ist zunächst der status quo zu ermitteln, d.h. der Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers am Gesamtaufkommen der Sammlungen. Dieser Anteil wird durch bereits rechtmäßig durchgeführte Sammlungen mitgeprägt, wobei insbesondere die gemeinnützigen Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG einzubeziehen sind (BVerwG a.a.O. Rn. 55 f.). Mit anderen Worten schmälert der Anteil der gemeinnützigen Sammlungen den Anteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Auf dieser Grundlage sind die zu erwartenden Veränderungen zu betrachten, wobei neben der streitgegenständlichen insbesondere auch weitere angezeigte und sofort vollziehbar, aber noch nicht bestandskräftig untersagte Sammlungen als mögliche Zusatzbelastungen in den Blick zu nehmen sind (BVerwG a.a.O. Rn. 53 f.). Denn angezeigte, aber untersagte Sammlungen entfallen erst dann als mögliche Zusatzbelastung, wenn die Untersagung bestandskräftig geworden ist (BVerwG a.a.O. Rn. 54). Die so ermittelten zusätzlichen Sammelmengen auf Seiten der privaten Sammler sind sodann den tatsächlichen bzw. auf der Grundlage konkreter Planungen erwarteten Sammelmengen des Entsorgungsträgers gegenüberzustellen und hiernach die Rückgänge bzw. die verminderten Steigerungspotenziale auf Seiten des Entsorgungsträgers zu prognostizieren und zu bewerten (BVerwG a.a.O. Rn. 58).
Gemessen an diesen Grundsätzen führt die Sammlung der Antragstellerin voraussichtlich nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
Zu ermitteln sind in einem ersten Schritt die Anteile des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sowie der rechtmäßig durchgeführten privaten Sammlungen am Gesamtaufkommen. Die maßgeblichen Tatsachen ergeben sich hierfür, jedenfalls im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, aus der von der Landesanwaltschaft Bayern mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2016 vorgelegten Tabelle nach dem Stand vom 19. Oktober 2016 (Bl. 171/172 der Akte des Beschwerdeverfahrens). Danach betrug der Anteil des Beigeladenen am gesamten Sammelaufkommen im Landkreis Starnberg im Jahr 2015 eine Menge von 660 t. Dem gegenüber beläuft sich der Anteil der in o.g. Tabelle unter Nummern 33 bis 38 aufgeführten angezeigten gemeinnützigen Sammlungen (zusammen) auf ca. 184 t. Weitere private Sammlungen sind (entgegen der Auffassung der Antragstellerin) nicht in die Betrachtung des status quo einzubeziehen, weil diese entweder bestandskräftig oder sofort vollziehbar untersagt oder die Anzeigen zurückgenommen wurden. Somit beträgt das gesamte Sammelaufkommen an Altkleidern und Textilien im Landkreis Starnberg (660 t + 184 t =) 844 t. Damit entfällt auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Marktanteil von ca. 78%.
Im zweiten Schritt ist sodann eine Prognose der anstehenden Veränderungen durch die streitgegenständliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen vorzunehmen. Dabei sind zum einen weitere gewerbliche Sammlungen einzustellen, die zwar angezeigt, aber noch nicht bestandskräftig untersagt sind, insbesondere solche, deren Untersagung für sofort vollziehbar erklärt wurde. Denn diese entfallen als mögliche Zusatzbelastungen erst mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Untersagungsverfügung (BVerwG a.a.O. Rn. 54). Der Anteil dieser Sammlungen beträgt nach den angezeigten Sammelmengen entsprechend der o.g. Tabelle insgesamt rund 119 t (vgl. Nr. 3, 10, 18 der vorgelegten Tabelle, Stand 19.10.2016). Diese Angabe ist allerdings noch dahingehend zu korrigieren, dass die Untersagung der unter Nummer 3 der o.g. Tabelle aufgeführten Sammlung der P.-GmbH im angegebenen Umfang von 80 t mittlerweile durch Rücknahme des Rechtsmittels gegen das erstinstanzliche Urteil bestandskräftig geworden ist (vgl. BayVGH, B.v. 4.11.2016 – 20 ZB 16.2052) und mithin nach dem Vorstehenden keine mögliche Zusatzbelastung mehr darstellt. Nicht zu berücksichtigen war ferner die am 8. Februar 2016 angezeigte Sammlung (Nr. 19 der Tabelle) mit einem Gesamtvolumen von (ursprünglich) 30 t bzw. (nach Änderung) 10 t pro Jahr, weil diese mittlerweile bestandskräftig untersagt wurde. Auf die gewerblichen Sammlungen, die danach noch als mögliche Zusatzbelastung im Raum stehen, entfallen somit nur der Anteil der Antragstellerin von 39 t, d.h. ca. 5% des gesamten bisherigen Sammelaufkommens von 844 t, sowie die zu vernachlässigende Sammlung mit einer erwarteten Sammelmenge von 300 kg (Nr. 10 der Tabelle). Die mögliche Steigerung des Anteils der privaten (gemeinnützigen und gewerblichen) Sammlungen am gesamten Sammelaufkommen beträgt somit 39 t, mithin ca. 26% gegenüber (vorher) ca. 22%. Dies ergibt einen zu prognostizierenden Rückgang des Anteils des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers um ca. 5% auf ca. 73%.
Ausgehend davon ist im vorliegenden Falle die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG widerlegt. Dies ist – vorbehaltlich des Vorliegens außergewöhnlicher Umstände im Einzelfall – anzunehmen, wenn die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellte Irrelevanzschwelle unterschritten wird (bei der Formulierung „überschritten“ im Urteil des BVerwG vom 30.6.2016 – 7 C 4.15 Rn. 60 handelt es sich um ein Redaktionsversehen, wie sich insb. aus Rn. 59 ergibt), d.h. wenn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die streitbefangene gewerbliche Sammlung im Zusammenwirken mit anderen privaten – auch gemeinnützigen – Sammlungen nicht mehr als 10 – 15% des gesamten zu erwartenden Sammelaufkommens entzogen werden (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 Rn. 51 ff., insb. 59). Ist diese Irrelevanzschwelle überschritten, so bleibt es bei der Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG (BVerwG U.v. 30.6.2016 – 7 C 4.15 – a.a.O. Rn. 60). Danach ist die Regelvermutung hier widerlegt, weil die zu erwartende Zusatzbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch die Sammlung der Antragstellerin im Zusammenwirken mit anderen privaten Sammlungen nach der oben durchgeführten Berechnung nur noch ca. 5% beträgt und damit die Irrelevanzschwelle unterschreitet.
b) Die Sammlung der Antragstellerin beeinträchtigt voraussichtlich auch nicht dadurch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Beigeladenen, dass sie die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschweren oder unterlaufen würde (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Die Regelvermutung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG greift auch dann, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Entsorgungsleistungen nicht selbst erbringt, sondern ausschreibt und diese Ausschreibung durch gewerbliche Sammlungen unterlaufen würde (vgl. die amtliche Begründung, BT-Drs. 17/6052, S. 88). Dieses Kriterium, das seine endgültige Formulierung durch einen im Gesetzgebungsverfahren angenommenen Änderungsvorschlag erhalten hat, soll verhindern, dass durch die gewerbliche Sammlung eine diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im konkreten Fall von vornherein erheblich erschwert oder nach Erteilung des Entsorgungsauftrags an einen Wettbewerber gar unterlaufen wird (vgl. Änderungsvorschlag der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP, BT-Drs. 17/7505 S. 44, und Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, ebenda S. 3). Die Regelung zielt somit auf die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung (Karpenstein/Dingemann in Jarass/Petersen, KrWG, § 17 Rn. 184). Sie steht – im Gegensatz zu den Fällen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG – nicht unter dem Vorbehalt, dass die gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger ist, weil die entsprechende Einschränkung in § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG sich nach ihrem Wortlaut nicht auf die Nummer 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG bezieht (Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 185). In der Kommentarliteratur werden deshalb Bedenken geäußert, ob diese strenge Vermutungsregel noch eine durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigte Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit gewerblicher Sammler darstellt (eingehend Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 36 f., 185 ff.; ferner Klement in Schmehl, GK-KrWG, § 17 Rn. 155 f.; Frenz in Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, § 17 KrWG Rn. 179 f.). Dies kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes jedoch dahinstehen. Eventuellen Bedenken im Hinblick auf die Unionsrechtskonformität der Regelvermutung kann dadurch begegnet werden, dass die Schwelle eines erheblichen Erschwerens oder Unterlaufens der Vergabe nicht zu niedrig angesetzt wird. Erforderlich ist daher eine deutlich fühlbare Erschwerung oder gar Ausschaltung der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe (Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2016, KrWG § 17 Rn. 134 ff.; Frenz a.a.O. Rn. 182; Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 36). Die an einem Ausschreibungsverfahren beteiligten Bieter müssen nämlich mit einem Konkurrenzverhältnis zu gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen rechnen (Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 186). Wegen des systematischen Bezugs der Nummer 3 in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist hier, wie auch bei der Nummer 1 desselben Satzes, nicht isoliert auf die Auswirkungen der streitgegenständlichen Sammlung abzustellen, sondern auf deren Zusammenwirken mit anderen Sammlungen.
Gemessen daran wird durch die Sammlung der Antragstellerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die transparente und diskriminierungsfreie Vergabe nach summarischer Prüfung nicht erschwert oder unterlaufen.
Zum einen wird die Neuvergabe der vom Beigeladenen zu erbringenden Entsorgungsleistungen durch die Sammlung der Antragstellerin nicht erschwert, etwa weil aufgrund des Zugriffs anderer Sammler auf den Marktanteil des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine Kalkulation der zu erwartenden Sammelmengen erschwert oder unmöglich wäre. Weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in der Regel in der Lage sein dürfte, bei der Formulierung der Ausschreibungsbedingungen die Existenz oder das mögliche Hinzutreten gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen hinreichend zu berücksichtigen (Beckmann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2016, KrWG § 17 Rn. 134 ff.), ist für das Eingreifen der Regelvermutung erforderlich, dass die Wettbewerbsbedingungen wegen des Hinzutretens gewerblicher Sammlungen derart unsicher werden, dass eine Teilnahme an der Vergabe nicht mehr attraktiv ist (Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 186 f. m.w.N.). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Denn der Beigeladene hat die einschlägigen Entsorgungsleistungen nach Ende der Drittbeauftragung des von der Antragstellerin übernommenen Unternehmens mit Ablauf des 30. Juni 2016 zum 1. Juli 2016 ausgeschrieben und das Vergabeverfahren durch den Zuschlag an ein anderes Unternehmen erfolgreich abgeschlossen. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht anmerkt, konnte die von der Antragstellerin angegebene Sammelmenge dabei in der Kalkulation berücksichtigt werden, weil die Anzeige bereits am 3. September 2015 erfolgte. Sie war dem Beigeladenen somit im Zeitpunkt der Ausschreibung aufgrund seiner Beteiligung im Anzeigeverfahren (§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG) bereits bekannt.
Zum anderen wird die Vergabe durch die Sammlung der Antragstellerin auch nicht unterlaufen. Insoweit hat die Prüfung nach dem oben dargestellten Regelungszweck den Zeitraum nach der Vergabe, also nach Zuschlagserteilung und Beginn des Auftragsverhältnisses in den Blick zu nehmen. Nach dem bereits dargestellten Mengenverhältnis der Sammlung der Antragstellerin und anderer privater Sammlungen gegenüber dem Marktanteil des Beigeladenen ist im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht erkennbar, dass letzterer bzw. das von ihm beauftragte Unternehmen auf derart geringe Sammelmengen beschränkt wäre, dass die Wahrnehmung seiner Entsorgungsaufgabe – auch unter Berücksichtigung eines eventuellen Steigerungspotentials – nicht mehr möglich wäre. Es ist nicht ersichtlich, dass im Landkreis große private Unternehmen durch eigene Sammlungen maßgebliche Anteile des gesamten Aufkommens an Alttextilien an sich ziehen und so zu Lasten kleinerer Sammler einen Wettbewerb im Vergabeverfahren umgehen würden. Denn der Antragsgegner hat ausweislich der vorgelegten Übersicht sämtliche angezeigten (größeren) gewerblichen Sammlungen untersagt und diese Untersagungen sind auch – bis auf die oben genannten, zahlenmäßig nicht erheblich ins Gewicht fallenden – bestandskräftig geworden. Zwar kann die Vergabe auch dadurch unterlaufen werden, dass ein gewerblicher Sammler, der sich nicht am Ausschreibungsverfahren beteiligt oder keinen Zuschlag erhalten hat, nun eine eigene Sammlung durchführt (Frenz a.a.O. Rn. 183; Karpenstein/Dingemann a.a.O. Rn. 188; Gruneberg in Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, § 17 Rn. 75). Eine solche Situation könnte hier vorliegen, weil die Antragstellerin, die durch Übernahme des vorher drittbeauftragten Unternehmens bis Ablauf des 30. Juni 2016 selbst Drittbeauftragte des Beigeladenen war, sich nun aber aufgrund der Neuausschreibung zum 1. Juli 2016 und Zuschlagserteilung an ein anderes Unternehmen in der Position eines Konkurrenten befindet. Angesichts der dargestellten Mengenverhältnisse droht die Sammlung der Antragstellerin jedoch auch unter diesem Aspekt nicht die Vergabe der Entsorgungsleistungen durch den Beigeladenen zu unterlaufen.
2. Auch die vom Beigeladenen vorgetragenen Mängel der Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle i.S.d. § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 KrWG tragen die streitgegenständliche Untersagung nicht. Da die Beschwerde die entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht angreift, ist der Senat im Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung beschränkt, ob die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die sich vor dem Hintergrund der dargelegten Beschwerdegründe als richtig darstellt, aus anderen Gründen offensichtlich fehlerhaft ist (vgl. BayVGH, B.v. 8.11.2016 – 20 CS 16.1193 – juris m.w.N.).
Unabhängig von der Frage, ob dem Antragsgegner mildere Mittel zur Verfügung gestanden hätten, um auf die Erfüllung der Anzeigepflichten hinzuwirken (VGH Baden-Württemberg, B.v. 26.9.2013 – 10 S 1345/13 – juris Rn. 38 ff.), hat die Antragstellerin jedoch die vorgesehenen Verwertungswege sowie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle nach summarischer Prüfung ausreichend dargelegt.
Die gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 4 und 5 KrWG in der Anzeige geforderten Darlegungen sollen der zuständigen Behörde die Prüfung ermöglichen, ob eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung i.S.d. § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG der gesammelten Abfälle erfolgt. Hierzu ist eine Prognose anzustellen, deren Tatsachengrundlage in der Regel die Angaben des gewerblichen Sammlers in der Anzeige bilden (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 5.15 – juris Rn. 20). Hingegen muss die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen an die Verwertung nicht mit der für ein behördliches Erlaubnis- oder Genehmigungsverfahren erforderlichen Sicherheit feststehen (BVerwG a.a.O. Rn. 26). In der Anzeige sind die innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) sowie die Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der vorgesehenen Verwertungswege (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG) darzulegen, um die Klärung der Frage zu ermöglichen, ob die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorliegen. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit haben die Anforderungen an die ordnungsgemäße Darlegung den Besonderheiten verschiedener Abfallmärkte und insbesondere den spezifischen Möglichkeiten typischer Sammlergruppen Rechnung zu tragen (BVerwG a.a.O. Rn. 26). Der Umfang der Darlegungspflicht ist daher im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend zu bestimmen. Von Bedeutung ist insoweit, ob für eine Abfallfraktion etablierte Verwertungswege bestehen und ob ein durch den aktuellen Marktpreis indiziertes bestehendes ökonomisches Interesse an der Verwertung besteht. Zu berücksichtigen ist ferner auch, ob der gewerbliche Sammler die Verwertung selbst durchführt oder die gesammelten Abfälle – im Rahmen einer langjährigen (funktionierenden) Geschäftsbeziehung – an ein oder mehrere (bekannte und bewährte) Entsorgungsunternehmen weiterveräußert und ob diese Unternehmen ihren Sitz im In- oder Ausland haben (BVerwG a.a.O. Rn. 27).
a) Nach diesen Grundsätzen erfüllt die Anzeige der Antragstellerin die Darlegungsanforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG hinsichtlich des vorgesehenen Verwertungsweges. Hierzu muss die Antragstellerin aufzeigen, dass der gesamte Abfall hinsichtlich Sammelmenge und -zeitraum von einem oder mehreren Entsorgungsunternehmen abgenommen wird (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 5.15 – juris Rn. 28). Das Bundesverwaltungsgericht hat im Falle eines sog. Kleinsammlers von Altmetallen auch darauf abgestellt, ob in einer Abfallfraktion eine hohe Recyclingquote zu verzeichnen ist, so dass alles dafür spricht, dass in diesem Marktsegment eine effektive Ressourcennutzung verwirklicht wird und die Verwertungswege funktionieren (BVerwG a.a.O.). In einem solchen Bereich erfüllt der Sammler seine Anzeigepflicht regelmäßig durch eine nachvollziehbare Schilderung eines pauschalen Verwertungsweges, durch die namentliche Benennung des oder der Unternehmen, an die er die gesammelten Abfälle zu liefern beabsichtigt, und durch geeignete Belege, dass diese willens und in der Lage sind, die Abfälle der Sammlung anzunehmen, wobei eine schriftliche Erklärung der Annahmebereitschaft im Umfang und im Zeitraum der Sammlung ausreicht (BVerwG a.a.O.; VGH BW, B.v. 26.9.2013 – 10 S 1345/13 – juris Rn. 37). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, diese Grundsätze nicht auch auf Altkleidersammlungen anzuwenden. Denn zum einen kommt derartigen Abfällen im Vergleich zu den Altmetallen jedenfalls kein höheres Gefährdungspotential zu. Zum anderen handelt es sich um „klassische“ Verwertungsabfälle, die werthaltig sind und für die etablierte Verwertungswege bestehen. Es spricht somit auch in diesem Marktsegment vieles für eine effektive Ressourcennutzung und damit für funktionierende Verwertungswege.
Vor diesem Hintergrund genügen die Angaben der Antragstellerin voraussichtlich zur Darlegung des vorgesehenen Verwertungsweges i.S.d. § 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG. Sie hat in der Anzeige und in späteren Ergänzungen aufgezeigt, dass sämtliche Sammelware aus den Containern im Landkreis Starnberg auf der Grundlage eines Andienungsvertrages an ihre Schwestergesellschaft … GmbH in A* … geliefert werde. Bei dieser handele es sich um einen für das Lagern, Behandeln und Verwerten von Bekleidung und Textilien zertifizierten Entsorgungsbetrieb, der das zweitgrößte Textilsortierwerk Deutschlands mit einer Kapazität von rund 23.000 t/Jahr betreibe. Die Antragstellerin hat auch den mit der … GmbH abgeschlossenen Rahmenvertrag vom 27./30. November 2015 vorgelegt (Bl. 54 der Behördenakte), in welchem sich die Vertragspartnerin verpflichtet, die gesamte von der Antragstellerin angetragene Menge an Alttextilien in Form der von Fehlwürfen und Fremdstoffen bereinigten Originalsammelware abzunehmen, die Lieferungen ordnungs- und gesetzmäßig zu behandeln und die Antragstellerin von jeglicher Inanspruchnahme freizustellen. Damit hat die Antragstellerin einen Verwertungsweg nachvollziehbar geschildert, das Unternehmen, an das sie die gesammelten Abfälle zu liefern beabsichtigt, namentlich benannt und in geeigneter Weise belegt, dass dieses willens und in der Lage ist, die Abfälle der Sammlung anzunehmen. Ferner hat die Antragstellerin ausgeführt, dass die gesammelte Ware bei der … GmbH sortiert und anschließend exportiert werde; eine Verwertung finde in den genannten Betrieben im Ausland nicht statt. Die Antragstellerin hat damit ausreichend dargelegt, dass sämtliche bei ihrer Sammlung im Landkreis Starnberg anfallenden Altkleider im gesamten Zeitraum der Sammlung von ihrer Geschäftspartnerin angenommen und dort zur Vorbereitung zur Wiederverwendung bzw. sonstigen Verwertung sortiert werden.
b) Die Antragstellerin hat des Weiteren voraussichtlich auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG ausreichend dargelegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bei sog. Kleinsammlern bereits einen pauschalen Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse im betreffenden Marktsegment ausreichen lassen, weil dem am Anfang der Entsorgungskette stehenden (Klein-)Sammler Ausführungen zu den konkreten Umständen der endgültigen Verwertung nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich seien. Dieser sei vielmehr auf die Angaben der Unternehmen in der Verwertungskette angewiesen, deren Zusammensetzung sich marktbedingt ändern könne. Des Weiteren lasse sich der Weg der Abfälle jedenfalls nach der Vermischung mit den Abfällen anderer Sammler auf den weiteren Verwertungsstufen nicht mehr nachvollziehen. Die ggf. gebotenen Überwachungsmaßnahmen seien insoweit auf den verschiedenen Stufen der Entsorgungskette vorzunehmen (BVerwG, U.v. 30.6.2016 – 7 C 5.15 – juris Rn. 28).
Es kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes dahingestellt bleiben, ob sich diese Grundsätze unbesehen auf die Verhältnisse auf dem Alttextiliensektor übertragen lassen. Dagegen könnte sprechen, dass hier das eigentliche Sammeln der Alttextilien nicht typischer Weise von Kleinsammlern vorgenommen wird, die ihre Sammelerträge an einen Zwischenhändler abgeben und keinen ausreichenden Einblick in die weiteren Abläufe der Verwertungskette haben. Vielmehr sind im Altkleidersektor typischer Weise auf jeder Stufe der Verwertungskette größere und unter Umständen bundesweit oder sogar darüber hinaus agierende Unternehmen eingebunden, die in vielen Fällen auch durch Tochter- und Schwesterunternehmen miteinander verflochten sind. Vor diesem Hintergrund zwingen die vom Bundesverwaltungsgericht bei den Kleinsammlern angestellten Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitserwägungen nicht zu einer vergleichbar weitgehenden Herabstufung der Darlegungsanforderungen im Hinblick auf die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung bei Alttextilien. Denn gerade wegen der häufigen Verflechtungen der auf den verschiedenen Stufen der Verwertungskette stehenden Unternehmen dürften die Sammler hier wesentlich weitgehendere Einblicke in und in vielen Fällen auch Möglichkeiten der Einflussnahme auf die weiteren Verwertungswege der gesammelten Abfälle haben. Ein pauschaler Hinweis auf die allgemeinen Verhältnisse in diesem Marktsegment dürfte somit nicht zur Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausreichen. Andererseits können an die gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG erforderliche Darlegung betreffend die hier streitgegenständliche Abfallfraktion der Alttextilien und -schuhe mit dem Bundesverwaltungsgericht nicht dieselben Anforderungen gestellt werden, wie sie bei gefährlichen Abfällen zu stellen wären (BVerwG a.a.O. Rn. 23 ff.). Die Anforderungen an die ordnungsgemäße Darlegung dürften daher im Hinblick auf die konkreten Entsorgungsstrukturen differenzierend zu bestimmen sein (BVerwG a.a.O. Rn. 26). Hierbei kann zum einen darauf abgestellt werden, dass für die Abfallfraktion der Alttextilien etablierte Verwertungswege bestehen. Der Marktpreis indiziert ein hohes ökonomisches Interesse an der Verwertung. Zu berücksichtigen ist ferner auch, dass das von der Antragstellerin mit der Verwertung beauftragte (Schwester-)unternehmen sich vertraglich verpflichtet hat, die gesetzlichen Anforderungen an die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung einzuhalten und die Antragstellerin von eventueller darauf bezogener Inanspruchnahme freizustellen. Die Antragstellerin hat in Anlage 4 ihrer Anzeige (Bl. 7 der Behördenakte) auch die weitere Behandlung des Sammelgutes bei dem beauftragten Unternehmen dargelegt. Danach finden zwei Vorsortierungen sowie eine Nachsortierung statt, in denen das Sammelgut in bis zu 32 Bekleidungsarten und anschließend nach Qualität, Farbe, Zustand etc. sortiert wird. Es schließt sich eine sog. Shopsortierung an, in der das Sammelgut in prozentual verschieden hohen Anteilen nach verschiedenen Kategorien (sog. Creme-Qualität, Exportkleidung, Putzlappen und Rohstoffe) auf die verschiedenen Abnehmer (eigene Second-hand-Shops und Großhandel) verteilt werden. Nach den verschiedenen Sortierungsvorgängen liegen somit Handelswaren vor, die einen Marktwert besitzen und nicht mehr dem Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 KrWG unterfallen, weshalb sie auch nicht mehr der Pflicht zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung unterliegen.
Hinsichtlich des Verbleibs der ca. 10% Residualstoffe hat die Antragstellerin angegeben, dass diese der kostenpflichtigen Entsorgung in Deutschland zugeführt würden. Sie hat hierzu noch ergänzend vortragen lassen, dass die bei der Sammlung anfallenden Fehlwürfe und sonstigen Abfälle an die Firmengruppe T., einen Konzern mit Sitz im Inland, zur Entsorgung weitergeleitet würden. Diese Angaben erscheinen ausreichend, um den Verwertungs- und Entsorgungsweg – auch hinsichtlich der nicht verwertbaren Restabfälle – nachvollziehen und ggf. erforderliche Überwachungsmaßnahmen auf den verschiedenen Stufen der Verwertungskette vornehmen zu können (vgl. BVerwG a.a.O. Rn. 28).
3. Der Senat hat wegen der Beschränkung des Prüfungsumfangs im Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) nicht zu prüfen, ob die Untersagung alternativ auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin gestützt werden könnte (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG). Denn zum einen greift die Beschwerde die entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts (S. 23 bis 28 des Beschlussabdrucks) nicht an. Zum anderen stützt auch der Antragsgegner die Untersagung nicht auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin, die hierzu im Übrigen auch nicht angehört wurde. Offen bleiben kann deshalb, ob die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zutrifft, dass der Begriff der „Zuverlässigkeit“ nach den Grundsätzen zu bestimmen sei, die zu § 35 GewO entwickelt wurden (so auch z.B. OVG NRW, U.v. 7.5.2015 – 20 A 2670/13 – juris Rn. 51 ff.). Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht betont, dass das Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG einem primär sammlungs- und nicht personenbezogenen Normzweck dient, weshalb sich die dort vorgesehene Prüfung in erster Linie an Art und Umfang der Sammlung orientiert und nicht an persönliche Eigenschaften anknüpft (BVerwG, U.v. 1.10.2015 – 7 C 8.14 – juris Rn. 31). Eine präventive Prüfung der Zuverlässigkeit ist in § 18 KrWG nicht vorgesehen, weil diese im Anzeigeverfahren nach § 53 KrWG stattfindet (BVerwG a.a.O. Rn. 33). Das Anzeigeverfahren ermöglicht lediglich, vorhandene Erkenntnisse aus der Vergangenheit über eine mögliche Unzuverlässigkeit im Rahmen des Untersagungsverfahrens nach § 18 Abs. 5 KrWG nutzbar zu machen (BVerwG a.a.O. Rn. 32). Soweit ersichtlich, liegen jedoch entsprechende Erkenntnisse aus der Vergangenheit, welche Zweifel an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle durch die Antragstellerin begründen könnten, nicht vor. Fraglich erscheint im Übrigen, ob im Hinblick auf das Vorliegen derartiger Bedenken der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist mit der Folge, dass noch während des gerichtlichen Verfahrens der Tatsachenvortrag der Beteiligten beliebig erweitert werden kann. Die angegebenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts verhalten sich hierzu jedenfalls nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5, 1.7.2, 2.4.2 des Streitwertkatalogs 2013.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
Kraheberger Dr. Stadler Dr. Wirths