Europarecht

Aktenzeichen  20 ZB 17.2293

Leitsatz

1 Bei dem Begriff des Futtermittels in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 handelt es sich nicht um einen Oberbegriff, dem der Begriff des Futtermittelzusatzstoffes in der eigenständigen Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 unterzuordnen wäre. (Rn. 11) (redaktioneller Leitsatz)
2 Bei der Basisverordnung (EG) Nr. 178/2002 handelt es sich um eine sog. horizontale Regelung, welche gemeinsame Bestimmungen für alle Arten von Lebens- bzw. Futtermitteln enthält, während die Futtermittel-Verkehrsverordnung (VO (EG) Nr. 767/2009) sowie die Futtermittelzusatzstoff-Verordnung (VO (EG) Nr. 1831/2003) als sog. vertikale Regelungen spezielle Vorschriften für bestimmte Produktgruppen enthalten. (Rn. 11) (redaktioneller Leitsatz)
3 Die in Art. 6 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorien von Futtermittelzusatzstoffen haben in erster Linie eine verfahrensrechtliche Ordnungsfunktion. (Rn. 14) (redaktioneller Leitsatz)
4 Es steht dem Verwaltungsgericht frei, in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eine mündliche Verhandlung aus sachgerechten Gründen durchzuführen bzw. über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zusammen mit der Hauptsache nach mündlicher Verhandlung zu entscheiden. Sachgerechte Gründe müssen nicht durch eine besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeit der Sache, sondern können auch in der Prozessökonomie begründet sein. (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

Au 1 K 17.883 2017-10-24 Urt VGAUGSBURG VG Augsburg

Tenor

I. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert wird für das Verfahren der Berufungszulassung auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2017 teilte die Klägerin dem Beklagten ihre Absicht mit, einen Phosphatbinder für Katzenfutter (Eisen-III-Oxyhydroxid) als Medizinprodukt für Tiere in den Verkehr zu bringen.
Das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit kam in einem Gutachten vom 27. April 2017 zur Qualifizierung des von der Klägerin benannten Produktes zu dem Ergebnis, dass es sich dabei um einen derzeit noch nicht zugelassenen Futtermittelzusatzstoff handele. Mit dem Stoff Lanthancarbonat-Oktahydrat sei aktuell ein Phosphatbinder als Futtermittelzusatzstoff in der Funktionsgruppe 4d „sonstige zootechnische Zusatzstoffe“ nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 zugelassen. Da Einsatzzweck und Wirkmechanismus dieses bereits zugelassenen Phosphatbinders dem von der Klägerin benannten Phosphatbinder Eisen-III-Oxyhydroxid entspreche, sei dieser im Sinne der Gleichbehandlung ebenfalls als Futtermittelzusatzstoff einzustufen. Eine entsprechende Zulassung nach der Futtermittel-Zusatzstoffverordnung liege dafür nicht vor. Es handele sich auch weder um ein Arzneimittel noch um ein Medizinprodukt für Tiere.
Die Regierung von Oberbayern untersagte daraufhin der Klägerin nach erfolgter Anhörung mit Bescheid vom 2. Juni 2017, das Produkt Eisen-III-Oxyhydroxid als Phosphatbinder für Katzenfutter ohne Zulassung als Futtermittelzusatzstoff nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 in den Verkehr zu bringen, zu verarbeiten oder zu verwenden (Ziffer 1). Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet (Ziffer 2). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen das Verbot in Ziffer 1 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von je 5.000,00 EUR zur Zahlung fällig erklärt (Ziffer 3). Hinsichtlich der Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf den Bescheid verwiesen.
Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Oktober 2017 abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Verbot des Inverkehrbringens etc. stütze sich auf Art. 54 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bzw. auf § 39 Abs. 1 und 2 des Lebens- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB). Zwar sei der Anwendungsbereich des Art. 54 VO (EG) Nr. 882/2004 insofern enger als der des § 39 LFGB, weil letzterer die zuständigen Behörden bereits zum Einschreiten zur Feststellung oder Ausräumung eines hinreichenden Verdachtes eines Verstoßes als auch zur Verhütung künftiger Verstöße berechtige. Welche der beiden genannten Rechtsgrundlagen maßgeblich sei, könne wegen deren identischer Zielrichtung jedoch offen bleiben, wenngleich angesichts der Ankündigung der Klägerin, das Produkt – zukünftig – auf den Markt bringen zu wollen, einiges dafür spreche, dass insoweit die streitgegenständliche Verfügung auf § 39 Abs. 2 LFGB zu stützen sei. Bei dem streitgegenständlichen Phosphatbinder handele es sich auch um einen Futtermittelzusatzstoff, der nur nach entsprechender Zulassung nach der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 in den Verkehr gebracht werden dürfe. Das streitgegenständliche Produkt erfülle die Begriffsbestimmung des „Futtermittelzusatzstoffs“ nach Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 und bedürfe daher vor seinem Inverkehrbringen einer Zulassung nach Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003. Unstreitig handele es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt nicht um einen Futtermittelausgangsstoff. Es handele sich um ein weißes Pulver, das in Katzenfutter eingerührt oder über das Katzenfutter gestreut und somit bewusst einem (anderen) Futtermittel zugesetzt und von der Katze gemeinsam mit diesem gefressen werde. Nach Aussage der Klägerin beeinflusse Eisen-III-Oxyhydroxid den Verdauungsvorgang im Darm mit der Folge, dass das im Katzenfutter vorhandene Phosphat vom Tier nicht aufgenommen, sondern ausgeschieden werde. Aufgrund dieser Wirkungsweise erfülle es auch eine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 alternativ aufgeführten Funktionen. Einschlägig sei vorliegend Art. 5 Abs. 3 lit. f) VO (EG) Nr. 1831/2003. Da nach eigenen Angaben der Klägerin durch die Beigabe des Phosphatbinders die Verdaulichkeit des Futter-Phosphors gesenkt, die Belastung des Ausscheideorgans Niere reduziert und somit die Entwicklung einer klinischen Niereninsuffizienz verzögert werde bzw. deren Symptome abgeschwächt würden, beeinflusse des streitgegenständliche Produkt das Wohlbefinden der Tiere im Sinne der genannten Bestimmung. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es auch nicht Voraussetzung der Anwendbarkeit der Futtermittel-Zusatzstoffverordnung, dass das streitgegenständliche Produkt zusätzlich zu den in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgeführten Begriffsmerkmalen eines Futtermittelzusatzstoffes auch die Begriffsmerkmale eines Futtermittels im Sinne von Art. 3 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfülle. In Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 sei bestimmt, dass für „Futtermittel“ die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gälten. In Absatz 2 desselben Artikels seien weitere Begriffe, u.a. der Begriff „Futtermittelzusatzstoff“, näher definiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin folge aus Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 jedoch nicht, dass die Einordnung eines Stoffes als „Futtermittelzusatzstoff“ voraussetze, dass dieser Stoff neben den in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Voraussetzungen zusätzlich die Begriffsbestimmungen und Voraussetzungen für die Qualifizierung als „Futtermittel“ im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfüllen müsse, d.h. auch das Merkmal „zur oralen Tierfütterung bestimmt“ nach Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. b) der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 vorliegen müsse. Dagegen spreche schon der eindeutige Wortlaut des Art. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003, der in Absatz 2 lit. a) für den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 eine eigenständige Begriffsbestimmung „Futtermittelzusatzstoff“ enthalte und in keiner Weise Bezug auf die in Absatz 1 enthaltene Definition nehme. Gleiches gelte auch für die übrigen in Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 unter b) bis n) aufgeführten Begriffsbestimmungen, die jeweils eigenständige Definitionen ohne Rückgriff auf Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 enthielten. Auch der Verordnungszweck nach Art. 1 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 spreche gegen die Auffassung der Klägerin. Es handele sich somit bei dieser Verordnung um eine spezielle Regelung für das Inverkehrbringen von Futtermittelzusatzstoffen. Welche Stoffe dem Zulassungsverfahren unterlägen, sei in Art. 2 dieser Verordnung geregelt. Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 enthalte somit für den Anwendungsbereich dieser Verordnung eine spezielle Definition von „Futtermittelzusatzstoffen“, welche gerade nicht voraussetze, dass es sich um Futtermittel im Sinne von Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 handele. Entscheidend und ausreichend sei, dass es sich um Stoffe, Mikroorganismen oder Zubereitungen handele, die einem Futtermittel zugesetzt würden. Diese eigenständige Futtermittelzusatzstoffdefinition setze gerade nicht voraus, dass der Stoff dem Nahrungsbedarf der Tiere diene. Nach Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 sei lediglich zusätzlich darauf abzustellen, ob der Zusatzstoff eine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgezählten Funktionen erfülle, wobei er verschiedene Funktionen erfüllen könne. So liege ein Futtermittelzusatzstoff z.B. auch vor, wenn dieser nach lit. c) die Farbe von Zierfischen oder Ziervögeln positiv beeinflusse. Gerade aus dieser Funktion werde deutlich, dass es für die Qualifizierung als Futtermittelzusatzstoff nicht darauf ankommen könne, dass dieser im Sinne der Futtermitteldefinition zusätzlich auch den Nahrungsbedarf der Tiere decke oder die Produktivität von normal gesunden Tieren aufrechterhalte. Auch die unter Art. 5 Abs. 3 lit. d) VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgelistete Funktion „den Ernährungsbedarf der Tiere decken“ ergebe nur einen Sinn, wenn dieses Kriterium nicht bereits bei der Einordnung als Futtermittelzusatzstoff vorliegen müsse. Aus dieser nicht abschließenden Auflistung sei zu schließen, dass ein Futtermittelzusatzstoff auch dem Ernährungsbedarf der Tiere dienen könne, dies aber nicht Voraussetzung für die Erfüllung dieses Begriffs sei. Für die Einordnung als Futtermittelzusatzstoff sei auch nicht Voraussetzung, dass zusätzlich eine der in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgeführten Kategorien erfüllt werde. Zum einen verweise Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 für die Begriffsbestimmung „Futtermittelzusatzstoff“ nicht auf Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003, zum anderen betreffe diese Vorschrift das Zulassungsverfahren selbst. In Art. 7 VO (EG) Nr. 1831/2003 sei zum Zulassungsverfahren bestimmt, dass bei der Antragstellung neben weiteren Angaben auch ein Vorschlag für die Zuordnung des Futtermittelzusatzstoffes zu einer in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorie zu machen sei. Diese Kategorien dienten daher der Einordnung von (zugelassenen) Futtermittelzusatzstoffen; sie seien nicht Voraussetzung für die Beurteilung der Frage, ob es sich überhaupt um einen Futtermittelzusatzstoff handele. Wenn die Klägerin vortrage, dass der von ihr verwendete Stoff keiner dieser Kategorien zuzuordnen sei, so sei diese Frage Gegenstand des Zulassungsverfahrens, in welchem die Zulassungsbehörde nach Art. 6 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 bei Bedarf auch eine weitere Kategorie festlegen könne.
Gegen dieses Urteil beantragt die Klägerin die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung sowie wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeit und grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtssowie die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber unbegründet, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht vorliegen.
1. Die von der Klägerin dargelegten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen nicht vor.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils liegen vor, wenn die angegriffene Entscheidung mit überwiegender bzw. hoher Wahrscheinlichkeit unrichtig ist. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten infrage gestellt wird (vgl. BayVGH, B.v. 5.7.2011 – 20 ZB 11.1146 – juris) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (vgl. BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – NVwZ-RR 2004, 542). Schlüssige Gegenargumente liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Anhaltspunkte aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis nicht richtig ist (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2001/10 – NVwZ 2011, 546). Daran fehlt es hier. Die Klägerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Unrecht abgewiesen. Richtigerweise hätte es zu dem Ergebnis kommen müssen, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Phosphatbinder nicht um einen Futtermittelzusatzstoff handele, der nach Art. 3 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über Zusatzstoffe zur Verwendung in der Tierernährung (ABl. L 268, S. 29; sog. Futtermittel-Zusatzstoffverordnung) zulassungspflichtig sei. Zum einen müsse ein Stoff zugleich den Begriff des „Futtermittels“ im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31, S. 1; sog. Lebensmittel-Basisverordnung) erfüllen und damit „zur oralen Tierfütterung bestimmt“ sein, um als Futtermittelzusatzstoff eingestuft werden zu können (a). Zum anderen handele es sich, selbst wenn die zuletzt genannte Voraussetzung nicht erfüllt sein müsse, bei dem streitgegenständlichen Produkt um keinen Futtermittelzusatzstoff, weil dieses keine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Funktionen erfülle (b) und keiner Zusatzstoffkategorie nach Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 zugeordnet werden könne (c). Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.
a) Die Klägerin vertritt die Rechtsauffassung, ein Futtermittelzusatzstoff müsse zusätzlich zu den in der entsprechenden Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Voraussetzungen auch die Definition eines Futtermittels im Sinne des Art. 3 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 erfüllen, um als zulassungspflichtiger Zusatzstoff im Sinne des Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 eingestuft werden zu können. Bei der Begriffsbestimmung des Futtermittelzusatzstoffes handele es sich um einen Unterfall eines Futtermittels, nicht hingegen um ein Aliud. Denn nach Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 handele es sich bei „Futtermitteln“ um „Stoffe oder Erzeugnisse, auch Zusatzstoffe, verarbeitet, teilweise verarbeitet oder unverarbeitet, die zur oralen Tierfütterung bestimmt sind“. Konsequenterweise sei in Erwägungsgrund 3 der Verordnung (EG) Nr. 767/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Futtermitteln sowie (u.a.) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 (sog. Futtermittel-Verkehrsverordnung, ABl. L 229, S. 1) ausgeführt: „Futtermittel können die Form von Einzelfuttermitteln, Mischfuttermitteln, Futtermittelzusatzstoffen, Vormischungen oder Fütterungsarzneimitteln annehmen.“ Der streitige Phosphatbinder Eisen-III-Oxyhydroxid sei aber kein „Futtermittel“ im Sinne des Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002, weil er nicht zur oralen Tierfütterung bestimmt sei. Denn die orale Tierfütterung diene nach Art. 3 Abs. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 767/2009 dazu, „den Nahrungsbedarf der Tiere zu decken oder die Produktivität von normal gesunden Tieren aufrecht zu erhalten.“ Dem gegenüber diene das streitgegenständliche Produkt Eisen-III-Oxyhydroxid gerade nicht dazu, den Nahrungsbedarf von Tieren zu decken, sondern solle im Gegenteil eine Phosphoraufnahme und damit die Zufuhr von Nährstoffen vermeiden. Diese Argumentation stützt die Klägerin auf verschiedene Kommentierungen und Vortragspräsentationen zum Futtermittelrecht, welche sie im gerichtlichen Verfahren vorgelegt hat.
Dieser Rechtsauffassung kann jedoch nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsgericht hat überzeugend ausgeführt, dass bereits der Wortlaut, aber auch der systematische Zusammenhang sowie der Normzweck des Art. 2 Absätze 1 und 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 gegen die von der Klägerin bevorzugte Auslegung sprechen. Auf die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, denen sich der Senat anschließt, wird zunächst zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 enthält für den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 eine eigenständige Begriffsbestimmung „Futtermittelzusatzstoff“ und nimmt gerade nicht auf die in Absatz 1 enthaltene Definition des „Futtermittels“ Bezug. Gleiches gilt im Übrigen auch für die weiteren in Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1831/2003 unter b) bis n) aufgeführten Begriffsbestimmungen, die ebenfalls eigenständige Definitionen ohne Rückgriff auf Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 enthalten. Des Weiteren zeigen auch die in Art. 5 Abs. 3 lit. c) und d) VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Zusatzstofffunktionen, dass die Deckung des Nahrungsbedarfs oder Aufrechterhaltung bzw. Steigerung der Produktivität keine zwingende Voraussetzung des Vorliegens eines Futtermittelzusatzstoffes ist. Die Klägerin vermag diese Auslegung durch das Verwaltungsgericht mit ihrer Argumentation nicht in Frage zu stellen. Soweit die Klägerin auf die Konkretisierung der Begriffsdefinition des Futtermittels in Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 in Art. 3 Abs. 2 lit. b) VO (EG) Nr. 767/2009 verweist, kann daraus nicht abgeleitet werden, dass es sich bei dem Begriff des Futtermittels in der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 um einen Oberbegriff handelt, dem auch der Begriff des Futtermittelzusatzstoffes in der eigenständigen Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 unterzuordnen wäre. Fraglich ist schon, ob der Erwähnung der „Zusatzstoffe“ in Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 überhaupt ein materiell-rechtlicher Gehalt zukommt (verneinend Rathke in Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand November 2012, Nr. C 101 Verordnung (EG) Nr. 178/2002, Art. 3 Rn. 24). Wenngleich die Basisverordnung in Art. 3 Nr. 4 VO (EG) Nr. 178/2002 auch Zusatzstoffe unter den Oberbegriff des Futtermittels fasst und diese Begrifflichkeit in Erwägungsgrund 3 der Futtermittel-Verkehrsverordnung (EG) Nr. 767/2009 übernommen wird, unterscheidet doch auch die Futtermittel-Verkehrsverordnung deutlich zwischen Futtermitteln und Futtermittelzusatzstoffen. Dies wird etwa in Erwägungsgrund 11 und vor allem in der Systematik der Begriffsbestimmungen in Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 767/2009 deutlich. Während nämlich in Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 767/2009 hinsichtlich des Begriffs der „Futtermittel“ auf die Basisverordnung (EG) Nr. 178/2002 verwiesen wird, wird hinsichtlich des Begriffs des „Futtermittelzusatzstoffs“ und anderer Begriffe auf die Futtermittel-Zusatzstoffverordnung (EG) Nr. 1831/2003 Bezug genommen. Die Begriffsbestimmung des Futtermittelzusatzstoffes in Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 wurde aber durch die Verordnung (EG) Nr. 767/2009 gerade nicht geändert, ebenso wenig die Funktionen der Futtermittel-Zusatzstoffe nach Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003, auf die das Verwaltungsgericht zur Stützung seiner Auslegung verwiesen hat. Vielmehr wurde lediglich durch Art. 29 VO (EG) Nr. 767/2009 die Kennzeichnung von sog. Vormischungen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 präzisiert (vgl. Petersen/Kruse, Praxishandbuch Futtermittelrecht, Nr. III.2 Verordnung (EG) Nr. 767/2009, Art. 2 Rn. 6, Anlage AG 3, Bl. 190 der VG-Akte). Hätte der Unionsgesetzgeber aber die Absicht gehabt, den Begriff des Futtermittelzusatzstoffes in der Zusatzstoff-Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 der Begriffsbestimmung des Futtermittels in Art. 3 Nr. 4 der Basisverordnung (EG) Nr. 178/2002 unterzuordnen, so hätte er dies durch eine entsprechende Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 deutlich gemacht. Auch das systematische Verhältnis der genannten Verordnungen zueinander zwingt nicht zu einer einheitlichen Begriffsdefinition des „Zusatzstoffs“ bzw. „Futtermittelzusatzstoffs“. Bei der Basisverordnung handelt es sich um eine sog. horizontale Regelung, welche gemeinsame Bestimmungen für alle Arten von Lebensbzw. Futtermitteln enthält, während die Futtermittel-Verkehrsverordnung (VO (EG) Nr. 767/2009) sowie die Futtermittelzusatzstoff-Verordnung (VO (EG) Nr. 1831/2003) als sog. vertikale Regelungen spezielle Vorschriften für bestimmte Produktgruppen enthalten (vgl. allg. zu dieser Regelungssystematik Schroeder/Kraus, EuZW 2005, 423). Der Unionsgesetzgeber ist aber nicht gezwungen, in einer vertikalen Regelung die Begrifflichkeiten einer horizontalen Regelung unverändert zu übernehmen, er kann den Begriffen vielmehr nach der Eigenart des Regelungsgegenstandes jeweils unterschiedliche Bedeutungen beimessen. Dies hat der Unionsgesetzgeber in der Futtermittelzusatzstoff-Verordnung ersichtlich getan, indem er zwar in Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 bestimmt hat, dass „für die Zwecke dieser Verordnung“ u.a. für „Futtermittel“ die Begriffsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 gelten, in diese Verweisung aber die Futtermittelzusatzstoffe gerade nicht aufgenommen hat, sondern sie in Absatz 2 lit. a) derselben Vorschrift eigenständig definiert hat.
b) Des Weiteren vertritt die Klägerin die Auffassung, es handele sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bei dem streitgegenständlichen Produkt auch deshalb nicht um einen Futtermittelzusatzstoff, weil dieses keine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Funktionen erfülle. Insbesondere wendet sie sich gegen die Einordnung des fraglichen Produktes unter die Funktion nach Art. 5 Abs. 3 lit. f) VO (EG) Nr. 1831/2003 („die Tierproduktion, die Leistung oder das Wohlbefinden der Tiere, insbesondere durch Einwirkung auf die Magen- oder Darmflora oder die Verdaulichkeit der Futtermittel positiv beeinflussen“) durch das Verwaltungsgericht. Damit werde der Anwendungsbereich der genannten Vorschrift überdehnt, weil sie nur biologische Zustände erfasse, die den Rahmen üblicher und natürlicher Beeinträchtigungen nicht überschritten, während es sich hier um eine krankhafte Störung der Verdauung handele (unter Verweis auf die Definition der „Krankheit“ in Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Nr. C 102 LFGB, § 20 Rn. 4). Auch sei die Wendung „insbesondere“ in Art. 5 Abs. 3 lit. f) VO (EG) Nr. 1831/2003 sprachlich verunglückt, wie andere Sprachfassungen zeigten; es solle damit nicht eine beispielhafte Aufzählung gekennzeichnet werden, vielmehr sei die hauptsächliche Nutzung bei sog. „dual-use“ – Produkten gemeint.
Damit sind keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils aufgeworfen. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass das streitgegenständliche Produkt die Begriffsbestimmung des „Futtermittelzusatzstoffs“ nach Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr. 1831/2003 erfüllt, weil es – neben anderen Voraussetzungen – aufgrund seiner Wirkungsweise eine der in Art. 5 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003 alternativ aufgeführten Funktionen, nämlich die Funktion nach Art. 5 Abs. 3 lit. f) VO (EG) Nr. 1831/2003 aufweist. Da nach eigenen Angaben der Klägerin durch die Beigabe des Phosphatbinders die Verdaulichkeit des Futter-Phosphors gesenkt, die Belastung des Ausscheideorgans Niere reduziert und somit die Entwicklung einer klinischen Niereninsuffizienz verzögert wird bzw. deren Symptome abgeschwächt werden, beeinflusst das streitgegenständliche Produkt das Wohlbefinden der Katze im Sinne der genannten Bestimmung. Diese Wirkung wird hier durch eine negative Einwirkung auf die Verdaulichkeit des Phosphats im Futter erzielt, indem dieses nicht verdaut, sondern gebunden und ausgeschieden wird. Eine derartige Wirkung ist vom Wortlaut der Norm erfasst; weder aus ihrem Regelungszusammenhang noch aus ihrem Sinn und Zweck lassen sich irgendwelche Anhaltspunkte dafür erkennen, dass eine solche „negative“ Beeinflussung der Verdaulichkeit (im Sinne einer Nichtverdaulichkeit) nicht erfasst sein sollte, selbst wenn sie – wie hier – die Produktivität, Leistung oder das Wohlbefinden des Tieres positiv beeinflusst. Indem die Klägerin dahingehend argumentiert, dass es sich um eine Behandlung eines krankhaften Zustandes bei der Katze handele, wirft sie die Frage nach dem Vorliegen eines – ebenfalls zulassungspflichtigen – Tierarzneimittels im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 des Arzneimittelgesetzes (AMG) auf. Keine Arzneimittel sind jedoch gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 6 AMG Futtermittel im Sinne des § 3 Nr. 12 bis 16 LFGB, zu denen insoweit auch Futtermittelzusatzstoffe gehören (§ 3 Nr. 15 LFGB). Das Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (BayLGL) hat hierzu in seinem Gutachten vom 27. April 2017 (Bl. 35 ff. der Behördenakte) ausgeführt, dass der von der Klägerin vorgesehene Einsatzzweck „Bindung von überschüssigem Phosphat im Katzenfutter“ aus pharmazeutischer Sicht, u.a. im Hinblick auf die Indikationsbereiche entsprechender Humanarzneimittel, keine therapeutische Indikation darstelle, welche eine Einstufung als Präsentationsarzneimittel im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 AMG rechtfertige. Ferner liege kein Funktionsarzneimittel im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 a) AMG vor, da keine physiologischen Funktionen durch eine pharmakologische, immunologische oder metabolische Wirkung wiederhergestellt, korrigiert oder beeinflusst würden. Dieser Einschätzung ist die Klägerin nicht entgegengetreten, vielmehr vertritt sie die Auffassung, es handele sich bei dem streitgegenständlichen Phosphatbinder um ein zulassungsfreies Medizinprodukt für Tiere, welches nur dem Produktsicherheitsrecht unterliege. Medizinprodukte im Rechtssinne sind jedoch nach § 3 Nr. 1 des Medizinproduktegesetzes (MPG) nur Produkte zur Anwendung am Menschen. Deshalb kann die Klägerin keine Zulassungspflicht nach anderen Rechtsvorschriften – hier der Futtermittel-Zusatzstoffverordnung – dadurch umgehen, dass sie ihr Produkt als – rechtlich nicht existentes – „Medizinprodukt für Tiere“ einstuft. Denn der Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003 liegt gerade darin, Futtermittelzusatzstoffe zum Schutze der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt einer Sicherheitsbewertung mittels eines präventiven Zulassungsverfahrens zu unterziehen, bevor sie in der Union in den Verkehr gebracht, verwendet oder verarbeitet werden (Erwägungsgründe 4, 8, 11 der Verordnung (EG) Nr. 1831/2003). Deshalb ist gerade in einem Zulassungsverfahren zu prüfen, ob dem Inverkehrbringen des streitgegenständlichen Produktes Sicherheitsaspekte entgegenstehen – was die Klägerin durch den Verweis auf Studien zu widerlegen sucht, welche die Wirksamkeit und Verträglichkeit des Wirkstoffs zeigten. Ob dies zutrifft, ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Gerichtsverfahrens.
c) Des Weiteren vertritt die Klägerin die Auffassung, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Produkt auch deshalb um keinen Futtermittelzusatzstoff handele, weil es keiner Zusatzstoffkategorie nach Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 zugeordnet werden könne. Auch damit sind keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Erstgerichts begründet. Das Verwaltungsgericht hat überzeugend ausgeführt, dass es nicht Voraussetzung für das Vorliegen eines Futtermittelzusatzstoffes im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a) VO (EG) Nr.1831/2003 ist, dass dieser einer der in Art. 6 VO (EG) Nr. 1831/2003 aufgelisteten Kategorien zugeordnet werden kann. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird zunächst auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtes, denen der Senat auch insoweit folgt, Bezug genommen. Die in Art. 6 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorien dienen der Erleichterung des Zulassungsverfahrens (vgl. Erwägungsgrund 12). Gemäß Art. 7 Abs. 3 lit. b) VO (EG) Nr. 1831/2003 hat der Antragsteller im Zulassungsverfahren u.a. einen Vorschlag zu machen, zu welcher Kategorie und Funktionsgruppe der zuzulassende Futtermittelzusatzstoff zugeordnet werden soll. Damit haben die in Art. 6 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 genannten Kategorien von Futtermittelzusatzstoffen – jedenfalls in erster Linie – eine verfahrensrechtliche Ordnungsfunktion. Selbst wenn ihnen auch eine materiell-rechtliche Funktion zukommen sollte, wie die Klägerin argumentiert, handelt es sich um Zulassungsvoraussetzungen. Damit liefe die Argumentation der Klägerin – wäre ihr zu folgen – auf die fehlende Zulassungsfähigkeit des streitgegenständlichen Produktes hinaus, nicht aber auf die fehlende Eigenschaft als Zusatzstoff. Es kann daher dahinstehen, weshalb – worauf die Klägerin hinweist – der bereits zugelassene Phosphatbinder Lanthancarbonat-Oktahydrat keiner neuen Kategorie nach Art. 6 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1831/2003, sondern einer bestehenden Kategorie (Art. 6 Abs. lit. d) der genannten Verordnung) zugeordnet wurde. Dieser Umstand widerlegt im Übrigen – zumindest in der Tendenz – die Argumentation der Klägerin, dass für den streitgegenständlichen Phosphatbinder keine Kategorie nach Art. 6 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1831/2003 einschlägig sei.
2. Die Rechtssache weist aus denselben Gründen auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten. Soweit die Klägerin die geltend gemachte besondere rechtliche Schwierigkeit darin bestätigt sieht, dass das Verwaltungsgericht über ihren Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht vorab, sondern gleichzeitig mit der Entscheidung in der Hauptsache nach mündlicher Verhandlung entschieden hat, kann ihr nicht gefolgt werden. Wenngleich in § 80 Abs. 5 VwGO für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine mündliche Verhandlung vorgeschrieben ist, steht es dem Verwaltungsgericht doch frei, eine solche aus sachgerechten Gründen durchzuführen bzw. – wie hier geschehen – über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zusammen mit der Hauptsache nach mündlicher Verhandlung zu entscheiden (Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2017, § 80 Rn. 523; Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier a.a.O., § 101 Rn. 26). Sachgerechte Gründe für die Durchführung einer mündlichen Verhandlung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren müssen nicht durch eine besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeit der Sache begründet sein, sie können beispielsweise auch in der Prozessökonomie begründet sein, zumal wenn die Verhandlung der Hauptsache – wie hier – nur viereinhalb Monate und damit zeitnah nach Klageerhebung erfolgt. Besondere tatsächliche Schwierigkeiten hat die Klägerin weder geltend gemacht noch dargelegt.
3. Schließlich liegt auch die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vor.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn für die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts die im Zulassungsantrag dargelegte konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten (Klärungsfähigkeit) und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist (Klärungsbedürftigkeit) sowie in ihrer Bedeutung über die Entscheidung des konkreten Einzelfalles hinausgeht (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124 Rn. 36 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
Grundsätzlich klärungsbedürftig sind nach der Auffassung der Klägerin die Bedeutung des Merkmals „zur oralen Tierfütterung bestimmt“ sowie die Frage, ob Phosphatbinder wie der streitgegenständliche einer Futtermittelzusatzstoff-Funktion und –Kategorie zugeordnet werden kann. Es fehlt jedoch an der Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Fragen, weil sich diese – soweit ihnen überhaupt eine über die Entscheidung des konkreten Einzelfalles hinausreichende Bedeutung zukommt – aus den einschlägigen Rechtsvorschriften unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten lassen. Deshalb kommt es auch nicht in Betracht, die Berufung zuzulassen, um eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 1 lit. a), Abs. 2 AEUV zu ermöglichen. Zwar geht es bei den von der Klägerin als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen um die Auslegung der Verordnungen (EG) Nr. 1831/2003, Nr. 178/2002 und Nr. 767/2009 und damit von abgeleitetem europäischen Unionsrecht. Eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs hierüber ist jedoch nicht erforderlich, da nach der Überzeugung des Senates unter Berücksichtigung der auch im europäischen Unionsrecht anerkannten Auslegungsmethoden keinerlei Raum für vernünftige Zweifel an der Richtigkeit seiner Auslegung bleibt (sog. acte clair, vgl. EuGH, U.v. 6.10.1982 – Rs. 283/81, CILFIT – juris Rn. 16).
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG, wobei sich der Senat in Übereinstimmung mit dem Erstgericht und in Ermangelung von Anhaltspunkten für den Verkaufswert nach Nr. 25.1 des Streitwertkatalogs 2013 an dem Mindeststreitwert für die Erteilung der Gewerbeerlaubnis nach Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs orientiert.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrages wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).