Europarecht

Aktenzeichen  Au 3 K 16.1014

Leitsatz

1. Vor-Ort-Kontrollen können auch in Abwesenheit des Landwirts stattfinden, wobei diese aber vorher angekündigt werden müssen. (Rn. 20-21) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei unionsrechtlich bestimmten Sachverhalten ist im Zweifel demjenigen Verständnis des nationalen Rechts Vorrang zu geben, das in den Mitgliedstaaten die volle – „nützliche“ oder „praktische“ – Wirkung des Unionsrechts gewährleistet. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
3. Ein Verstoß gegen die Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) iVm der Bayerische Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetriebe (Anlagenverordnung – VAwS) und deren Anhang 5 (Besondere Anforderungen an Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle, Festmist und Silagesickersäften (JGS-Anlagen) liegt schon beim alleinigen „Ab- und Überlaufen des Lagergutes“ ohne Eindringen in das Grundwasser oder ein oberirdisches Gewässer bzw. die Kanalisation vor, wenn die Möglichkeit des Eindringens in den natürlichen Erdboden besteht. (Rn. 25 – 26) (redaktioneller Leitsatz)
4. Die Cross-Compliance Verpflichtungen stehen selbstständig und unabhängig neben dem nationalen Recht. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die Gewährung weiterer 1.990,18 EUR als Direktzahlung hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Gewährung der beantragten Direktzahlungen ist nach Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 abhängig von der Erfüllung der Grundanforderungen an die Betriebsführung und die Einhaltung der Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichem und ökologischem Zustand in dem betreffenden Kalenderjahr. Ist das nicht der Fall, wird der Gesamtbetrag der Zahlungen gem. Art. 99 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 gekürzt oder gestrichen. Art. 99 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sieht vor, dass bei einem Verstoß aufgrund von Fährlässigkeit die Kürzung höchstens 5%, im Wiederholungsfall höchstens 15% beträgt. Gemäß Art. 101 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 beläuft sich die Kürzung bei Fahrlässigkeit in der Regel auf 3%.
Die Gesellschafter der Klägerin haben fahrlässig gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung verstoßen (Cross-Compliance). Die erfolgte Kürzung der Direktzahlungen in Höhe von 3% ist daher rechtmäßig.
1. Das Gericht ist davon überzeugt, dass der Auffangbehälter am 23. Juli 2015 um 6:30 Uhr übergelaufen war. Soweit der Gesellschafter der Klägerin dies bezweifelt, ist sein Vorbringen in sich widersprüchlich und nicht glaubhaft. Den von ihm geäußerten Verdacht, dass die Nachbarn den Auffangbehälter zum Überlaufen gebracht hätten, hat der Kontrolleur … bei seiner informatorischen Anhörung glaubhaft widerlegt. Er führte aus, im Vorfeld habe es immer wieder Beschwerden der Nachbarn gegeben, dass außerhalb der Dienstzeiten Silosickerwasser überlaufe. Aus diesem Grund habe er am 23. Juli 2015 aus eigenem Antrieb und ohne einen aktuellen Anruf eines Nachbarn um 6:30 Uhr den Betrieb der Klägerin kontrolliert, weil es in der Nacht zuvor geregnet habe. Anhaltspunkte dafür, dass der Kontrolleur … die Klägerin zu Unrecht belastet hat, haben sich nicht ergeben. Wenig glaubhaft erscheint dagegen die zum ersten Mal in der mündlichen Verhandlung aufgestellte Behauptung des Gesellschafters der Klägerin, dass ein Mitarbeiter den Auffangbehälter etwa um 5:30 Uhr mit nur einem Fass geleert habe. Wenn dies tatsächlich der Fall gewesen wäre, hätte die Klägerin dies schon früher vorgetragen und unter Beweis gestellt. Zudem steht der Vortrag im Widerspruch zu der Angabe, die Nachbarn hätten das Überlaufen verursacht. Das Gericht durfte auch den Kontrollbericht zur Kontrolle am 23. Juli 2015 und das vorgelegte Bildmaterial, auf dem das Überlaufen dokumentiert ist, verwerten. Dabei stellt es einen Verfahrensfehler dar, dass der Kontrolleur der Klägerin keine Gelegenheit gegeben hat, an der Kontrolle teilzunehmen (siehe sogleich a) und b)). Dieser Verfahrensverstoß führt jedoch zu keinem Beweisverwertungsverbot (siehe c)).
a) Der Ablauf von Vor-Ort-Kontrollen ist im Einzelnen nicht geregelt. Grundsätzlich ist jedoch davon auszugehen, dass die Kontrollen auch in Abwesenheit des Landwirts stattfinden können. Dies folgt zwar nicht zwangsläufig daraus, dass diese gemäß Art. 25 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 auch unangekündigt durchgeführt werden können (so aber VG München, U.v. 16.1.2014 – M 12 K 13.2865). Dass eine Kontrolle unangekündigt durchgeführt werden kann, bedeutet nämlich für sich allein nicht, dass der Bedienstete, wenn er ohne vorherige Ankündigung vor Ort eintrifft, das Recht für sich in Anspruch nehmen kann, die unangekündigte Kontrolle auch in Abwesenheit des Landwirts durchzuführen (mit einem solchen Argument ein Betretungsrecht unmittelbar aus dem Unionsrecht ablehnend EuGH, U.v. 7.8.2018 – C 58/17 – beck online Rn. 23 f.). Allerdings spricht für die Befugnis, eine Cross-Compliance-Kontrolle in Abwesenheit des Landwirts durchführen zu dürfen, der Vergleich zwischen den Art. 41 Abs. 2 und Art. 43 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014 mit deren Art. 72 Abs. 3. Bei einer Cross-Compliance-Kontrolle ist es nämlich gerade nicht vorgeschrieben, dass der Begünstigte die Gelegenheit erhält, den Bericht während der Kontrolle zu unterzeichnen. Zudem würde das ausdrücklich in § 33 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz – MOG) geregelte Betretungsrecht leerlaufen, wenn die Kontrolle nicht in Abwesenheit des Antragstellers stattfinden könnte. Bei einer Verweigerung der Kontrolle würde nämlich ohnehin der prämienrechtliche Versagungsgrund des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 greifen.
b) Von der Befugnis, die Kontrolle auch in Abwesenheit des Landwirts durchführen zu dürfen, ist jedoch die Frage zu unterscheiden, ob diesem nicht zumindest kurzfristig vor Ort die Möglichkeit gegeben werden muss, an einer solchen teilzunehmen. Dafür spricht, dass nach dem Merkblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten über die Rechte und Pflichten der Landwirte bei Vor-Ort-Kontrollen (vgl. S. 99 der Broschüre Cross Compliance 2015 – Informationsbroschüre über die einzuhaltenden Verpflichtungen) der Betriebsinhaber grundsätzlich berechtigt ist, bei allen Kontrollen anwesend zu sein, und Kontrollen in betrieblichen Gebäuden grundsätzlich nicht ohne Kenntnis des Betriebsinhabers oder seines Vertreters durchgeführt werden. Wird die geplante Kontrolle erst kurzfristig vor Ort angekündigt, ist in aller Regel gewährleistet, dass der Kontrollzweck nicht gefährdet wird. Ein solches Vorgehen erscheint daher grundsätzlich geboten, um eine effektive Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG zu ermöglichen und um das Verfahren transparent zu gestalten. Da eine Anmeldung des Kontrolleurs im vorliegenden Fall aus Versehen unterblieben ist, liegt deshalb ein Verfahrensfehler vor.
c) Ein solcher Verfahrensfehler hat jedoch kein Beweisverwertungsverbot zur Folge. Hierfür sprechen folgende Erwägungen:
aa) Die Anwesenheit des Betriebsinhabers hätte am Kontrollergebnis nichts geändert, so dass der Gedanke der hypothetischen, rechtmäßigen Beweiserlangung gegen eine Unverwertbarkeit spricht (zu diesem im Strafrecht entwickelten Kriterium bspw. BGH U.v. 17.2.2016 – 2 StR 25/15 – NStZ 2016, 551, 552; für das Verwaltungsrecht bspw. Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 86 Rn. 51). Zudem ist der Effektivitätsgrundsatz des Unionsrechts zu berücksichtigen (vgl. auch Art. 58 Abs. 1 Buchst. d VO (EU) Nr. 1306/2013). Bei unionsrechtlich bestimmten Sachverhalten ist danach im Zweifel demjenigen Verständnis des nationalen Rechts Vorrang zu geben, das in den Mitgliedstaaten die volle – „nützliche“ oder „praktische“ – Wirkung des Unionsrechts gewährleistet (so zur Frage des Umfangs der Vorlagepflicht von Unterlagen OLG Jena, B.v. 8.6.2015 – 1 W 17/15 – beck online Rn. 41). Auch der Sinn und Zweck der Verwaltungssanktionen und der damit zusammenhängenden Kontrollen spricht gegen eine Unverwertbarkeit. Die Sanktionen dienen nämlich primär dem Schutz der finanziellen Interessen der Union und haben keinen repressiven, strafrechtlichen Charakter (so allgemein zu Sanktionen in Regelungen der gemeinsamen Agrarpolitik EuGH, U.v. 5.6.2012 – C 489/10 – EuZW 2012, 543; vgl. auch den Erwägungsgrund Nr. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 und Art. 58 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Der Verfahrensverstoß wirkt sich auch nur in geringem Umfang auf die Rechtsstellung der Klägerin aus, weil die aufgrund der Vor-Ort-Kontrolle verhängte Verwaltungssanktion nur zur Folge hat, dass ihr die Aussicht auf eine Beihilfe genommen wird.
bb) Der Verfahrensverstoß wurde außerdem nicht willkürlich begangen. Der Kontrolleur … hat insoweit angegeben, dass er die Hinzuziehung der Gesellschafter der Klägerin aus Versehen unterlassen habe. Das Gericht sieht keine Veranlassung, an dieser Aussage zu zweifeln.
3. Der Verstoß gegen die Grundanforderungen an die Betriebsführung liegt in einem Verstoß gegen die im Anhang II zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 genannte Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie). Diese ist unter anderem durch die in Bayern geltende Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und über Fachbetriebe (Anlagenverordnung – VAwS) und deren Anhang 5 umgesetzt worden (Besondere Anforderungen an Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle, Festmist und Silagesickersäften (JGS-Anlagen)).
Ein Verstoß gegen dessen Nr. 1.2 und 5.4 ist gegeben. Nach Nr. 1.2 muss ein Ab- bzw. Überlaufen des Lagergutes, dessen Eindringen in das Grundwasser, in oberirdische Gewässer und in die Kanalisation zuverlässig verhindert werden. Nach Nummer 5.4 dürfen Behälter für Silagesickerwasser keinen Ablauf oder Überlauf ins Freie besitzen und sind spätestens bei 2/3 Füllung zu leeren. Nach der Rechtsprechung liegt bereits ein Verstoß beim alleinigen „Ab- und Überlaufen des Lagergutes“ ohne Eindringen in das Grundwasser oder ein oberirdisches Gewässer bzw. die Kanalisation vor, wenn die Möglichkeit des Eindringens in den natürlichen Erdboden besteht (so OVG LSA vom 5.6.2018 – 1 L 41/17 – juris Rn. 11). Bei der am 23. Juli 2015 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle des Betriebs der Klägerin wurde ein Überlaufen von Silosickerwasser aus dem überfüllten Auffangbehälter festgestellt. Es wurde darüber hinaus festgestellt, dass das Sickerwasser im angrenzenden Grünbereich versickerte und auf der Wiese sogar Rückstände des Silosickerwassers zu sehen waren. Diese Feststellungen wurden auch auf den bei der Vor-Ort-Kontrolle gemachten Bildern dokumentiert.
4. Der damit gegebene Verstoß gegen Cross-Compliance-Vorschriften ist das Ergebnis einer Unterlassung, die unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist (Art. 91 Abs. 2 und Art. 97 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Die Gesellschafter der Klägerin hätten dafür Sorge tragen müssen, dass es nicht zum Ab- bzw. Überlaufen des Lagergutes und dessen Eindringen in das Grundwasser kommt. Sie hätten dies zuverlässig verhindern müssen. Für einen Cross-Compliance relevanten Verstoß ist daher ausreichend, dass Silagesickersaft aus- oder übergelaufen ist (so auch VG Regensburg, U.v. 21.3.2019 – RN 5 K 17.1365 – juris Rn. 33). Die Klägerin kann sich auch nicht auf eine möglicherweise rechtswidrig versagte Baugenehmigung für einen größeren Auffangbehälter berufen. Vielmehr hätte sie diesbezüglich Verpflichtungs- bzw. Untätigkeitsklage erheben müssen und hätte dann bei rechtswidriger Verweigerung die Kürzung im Wege eines Amtshaftungsprozesses als Schaden geltend machen können, soweit nicht das Aufstellen eines Provisoriums möglich gewesen sein sollte (vgl. die Vereinbarung vom 3.11.2015). Die Cross-Compliance Verpflichtungen stehen dagegen selbstständig und unabhängig neben dem nationalen Recht (vgl. bspw. Art. 5 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 809/2014, zur Frage des Verhältnisses zu nationalen Ordnungswidrigkeiten VG München, U.v. 20.11.2014 – M 12 K 14.403 – juris Rn. 29 und VG Augsburg, U.v. 22.3.2011 – Au 3 K 10.1782 – juris Rn. 31 sowie zum Verhältnis zu strafrechtlichen Sanktionen Art. 3 VO (EU) Nr. 640/2014). Die Frage, ob die Genehmigung eines größeren Auffangbehälters zu Recht versagt wurde, spielt daher hier keine Rolle.
Auch die Vereinbarung vom 3. November 2015 kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Der Cross-Compliance-Verstoß ist bereits nicht Gegenstand dieser Vereinbarung. Im Hinblick auf die unionsrechtlich zwingend vorgegebene Kürzung wäre aufgrund des Grundsatzes der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts (effet utile) eine solche auch nicht möglich. Zuletzt kann, wie ausgeführt, die Frage der Genehmigungsfähigkeit eines größeren Auffangbehälters bzw. die Gegenstandsloserklärung eines nationalen Zwangsgelds wegen der selbstständigen Bedeutung der unionsrechtlichen Kürzung (s.o.) keine Rolle spielen.
5. Die Höhe der vorgenommenen Kürzung kann von der Klägerin rechtlich nicht mit Erfolg angegriffen werden. Gemäß Art. 101 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 in Verbindung mit Art. 39 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 beläuft sich die Kürzung bei Fahrlässigkeit in der Regel auf 3%. Da bereits am 19. August 2013 ein vorsätzlicher Verstoß im Zusammenhang mit dem Auffangbehälter festgestellt wurde und daher sogar nach Art. 38 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 von einem „wiederholtem Auftreten“ eines Verstoßes auszugehen ist, wäre sogar ein Abweichen von der Regeleinstufung zu Lasten der Klägerin möglich gewesen. Zudem sprechen die bereits auf der angrenzenden Wiese festgestellten Rückstände des Silosickerwassers für eine nicht unerhebliche Schwere des Verstoßes. Die Höhe der Kürzung ist daher auch vor dem Hintergrund, dass die Klägerin den Auffangbehälter zeitnah nach der ersten Kontrolle leerte, nicht zu beanstanden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.