Aktenzeichen W 2 E 19.849
VwGO § 123
Leitsatz
Amtliche Äußerungen der Gemeinde zu einem Bürgerbegehren bzw. zu einem Ratsbegehren sind unzulässig, wenn sie inhaltlich über bloße Informationen und fachliche Bewertungen hinausgehen, grob unsachliche, polemische oder gar falsche Sachverhaltsdarstellungen enthalten, und sich mit einer eindeutigen, unmittelbaren Abstimmungsempfehlung gezielt an die Abstimmenden wenden. (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Der Antragsgegnerin wird vorläufig untersagt, künftig folgende Äußerungen öffentlich durch ihre Organe zu verbreiten bzw. aufrechtzuerhalten:
1. Ein Obsiegen des Bürgerbegehrens wäre für die „Zukunft von E. fatal“.
2. Im Hinblick auf Generalsanierung der Schule „wird nur das Ratsbegehren der Gesamtverantwortung gerecht“.
3. Eine Änderung der genehmigten Bauplanung führe zu „unkalkulierbaren Zusatzkosten“.
4. Der Apell „Bitte entscheiden Sie verantwortungsbewusst!“.
Diese Äußerungen sind von der Antragsgegnerin noch vor der Abstimmung am 28. Juli 2019 entweder durch eine weitere Bürgerinformation oder in der Presse öffentlich richtig zu stellen.
Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.
II. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller gesamtschuldnerisch zu 2/3 und die Antragsgegnerin zu 1/3.
III. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500 Euro festgesetzt.
Gründe
Die zulässigen Anträge sind nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor oder mit Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragsteller vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung für eine einstweilige Anordnung ist demnach das Vorliegen eines Rechts, dessen Sicherung die Anordnung dient (Anordnungsanspruch) sowie die drohende Vereitelung oder Erschwerung dieses Anspruchs (Anordnungsgrund). Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind von der Antragstellerin glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
Das Gericht ist dabei nicht an die Anträge gebunden. Es entscheidet nach seinem Ermessen, welche Anordnungen erforderlich sind (Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 123 Rn. 33)
1. Die Veröffentlichungen zum Bürger- bzw. Ratsbegehren („Bürgerinformation“) im Amtlichen Mitteilungsblatt Nr. 12 der Antragsgegnerin vom Juni 2019 verstoßen bei summarischer Prüfung teilweise gegen das von der Antragsgegnerin einzuhaltende Sachlichkeitsgebot. Diese sind künftig zu unterlassen und noch vor der Abstimmung über das Bürger- und Ratsbegehren in geeigneter Weise (Amtsblatt und/oder Presse) von der Antragsgegnerin richtig zu stellen.
Die Gemeinde unterliegt bei der Darstellung ihrer Auffassung und bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit dem verfassungsrechtlich aus der Abstimmungsfreiheit abgeleiteten und in Art. 56 Abs. 1 Satz 2 GO gesetzlich für die gesamte Verwaltungstätigkeit verankerten Gebot der Sachlichkeit (vgl. BayVGH, B.v. 8.2.1996 – 4 C 96.420 – BayVBl 1997, 453). Dieses muss die Gemeinde auch bei in ihren Stellungnahmen zum von den Antragstellern initiierten Bürgerbegehren beachten.
Gleiches gilt auch für ein Ratsbegehren (vgl. BayVGH, B.v. 10.01.2000 – 4 ZE 99.3678 – juris). Amtliche Äußerungen der Gemeinde zum Bürgerbegehren bzw. zum Ratsbegehren sind deshalb unzulässig, wenn sie inhaltlich über bloße Informationen und fachliche Bewertungen hinausgehen und sich mit einer eindeutigen, unmittelbaren Abstimmungsempfehlung gezielt an die Abstimmenden wenden (vgl. BayVGH, B.v. 10.01.2000 – 4 ZE 99.3678 – juris und BayVGH, B.v. 25.9.2009 – 4 CE 09.2403 – juris). Im Gegensatz zu lediglich parteiergreifenden Äußerungen zielen derartige Empfehlungen unmittelbar auf den Abstimmungsvorgang selbst und beeinträchtigen deshalb in unzulässiger Weise eine eigenverantwortliche Entscheidung der Abstimmenden. Gleiches gilt für grob unsachliche, polemische oder gar falsche Sachverhaltsdarstellungen, die ebenfalls gegen das Sachlichkeitsgebot verstoßen (vgl. Thums, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: 15.3.2019, 13.15 unter 8a m.w.N.).
Vorliegend ergibt sich ein Verstoß des Sachlichkeitsgebotes nicht – wie die Antragsteller meinen – aus der Formulierung des Ratsbegehrens selbst. Dieses verstößt bei summarischer Prüfung und objektiver Würdigung nicht gegen das Sachlichkeitsgebot. Der von den Antragstellern behauptete „Umkehrschluss“, aus der Formulierung von Bürger- und Ratsbegehren könnten die abstimmenden Bürger „nur“ schließen, das Bürgerbegehren wolle „die Fertigstellung der Grundschule verhindern“, ist keineswegs zwingend. Wäre das Bürgerbegehren erfolgreich und die streitgegenständliche Grundstücksfläche (* … … würde nicht (teilweise) veräußert und bebaut sowie die bisherige Nutzungsmöglichkeit und der bestehende Baumbestand erhalten, würde das sowohl die Versickerungsfläche als Teil der genehmigten Bebauung als auch eine geplante Bebauung mit Einfamilienhäusern unmöglich machen. Deshalb ist die Formulierung des Ratsbegehrens, zum einen die Versickerungsfläche – wie genehmigt – zu bauen und Einfamilienhäuser zu ermöglichen, zum Bürgerbegehren um 180 Grad konträr. Die Verhinderung der Fertigstellung der Grundschule ergibt sich deshalb aus der Formulierung des Ratsbegehrens auch nicht im „Umkehrschluss“. Den eigentlichen Kern benennt folgerichtig auch die Stichfrage, mit den Gegenpositionen, für das Bürgerbegehren – die Formulierung „… … …“ stammt von den Unterschriftslisten der Antragssteller selbst – und demgegenüber für Fertigstellung der Grundschule nach dem genehmigten Bauantrag. Unter Berücksichtigung der Formulierung „nach dem genehmigten Bauantrag“ ist nicht zweifelhaft, dass es um den Erhalt oder Nichterhalt der streitgegenständlichen Fläche im bisherigen Zustand geht.
Gleiches gilt auch für die Gegenüberstellung der Vor- und Nachteile der zur Abstimmung gestellten Bürger- bzw. Ratsbegehren im Amtsblatt Nr. 7. Diese enthält eine Darstellung der maßgeblichen Umstände aus der Sicht der Antragsgegnerin, bei summarischer Prüfung aber keine grob unsachlichen, polemischen oder gar falschen Sachverhaltsdarstellungen.
Etwas anderes gilt nach Überzeugung der Kammer aber für Teile des Amtsblattes Nr. 12 vom Juni 2019 („Bürgerinformation“). Das beginnt mit der Aussage, ein Obsiegen des Bürgerbegehrens wäre für „die Zukunft von E. fatal“. Am Ende der Ausführungen unter 2. findet sich die Aussage „Hier wird nur das Ratsbegehren der Gesamtverantwortung gerecht“, was u.a. mit „unkalkulierbaren Zusatzkosten“ begründet wird. Verknüpft sind diese Aussagen am Ende dieser „Bürgerinformation“ zum einen mit der Aufforderung „Unterstützen Sie den Stadtrat …“ und dem letzten Satz „Bitte entscheiden Sie verantwortungsbewusst!“. In der Gesamtschau dieser Teilaussagen ergibt das im Umkehrschluss ersichtlich: Wer für das Bürgerbegehren stimmt, handelt gegen die „Gesamtverantwortung“, mithin verantwortungslos. Das ist nach Auffassung der Kammer grob unsachlich und polemisch. Darüber hinaus ist auch das Argument der „unkalkulierbaren Zusatzkosten“ unsachlich. Die Antragsgegnerin hätte im Wege einer Kostenschätzung die möglichen Mehrkosten längst ermitteln können, ebenso die Folgen für die Änderung der genehmigten Planung und die Folgen für die angestrebte staatliche Förderung.
Die genannten Teile dieser Bürgerinformation dürfen deshalb von Organen der Antragsgegnerin nicht wiederholt werden – Bürgerinformationen im Amtsblatt sind als laufendes Geschäft dem 1. Bürgermeister zuzurechnen – und sind von der Antragsgegnerin noch vor der Abstimmung entweder durch eine weitere Bürgerinformation oder in der Presse öffentlich richtig zu stellen.
2. Für den unter Ziffer 1 gestellten Hauptantrag, die für den 28. Juli 2019 angesetzte Abstimmung über das streitgegenständliche Ratsbegehren abzusetzen, besteht demgegenüber ebenso wenig ein Anordnungsanspruch, wie hinsichtlich des ebenfalls unter Ziffer 1 gestellten Hilfsantrages, den für den 28. Juli 2019 anberaumten Abstimmungstermin für das streitgegenständliche Bürgerbegehren, dessen Vertreter die Antragsteller zu 1) – 3) sind, aufzuheben. Für beide Anträge gilt:
2.1 Nach Art. 18a Abs. 10 Satz 1 GO ist der Bürgerentscheid an einem Sonntag spätestens drei Monate nach der Feststellung der Zulässigkeit durchzuführen. Eine Verlängerung ist im beiderseitigen Einvernehmen (Vertreter – Gemeinde) möglich. Die Zulassung des Bürgerbegehrens erfolgte vorliegend am 7. Mai 2019, weshalb der Bürgerentscheid spätestens am 4. August 2019 durchzuführen wäre. Ein entsprechender Stadtratsbeschluss im Einvernehmen mit den Antragstellern als Vertretern des Bürgerbegehrens liegt nicht vor. Die Antragsteller haben aber auch nicht dargelegt, weshalb eine Verschiebung um eine Woche erforderlich und sinnvoll wäre. Eine längere Verschiebung wäre nur im gegenseitigen Einvernehmen möglich; dass ein solches vorläge, wurde nicht glaubhaft gemacht.
2.2 Die von der Antragstellerseite gerügten Verstöße gegen das Sachlichkeitsgebot, das Koppelungsverbot sowie gegen Art. 18a Abs. 9 und 15 GO rechtfertigen aber keine Verschiebung der Abstimmung über das Rats- bzw. Bürgerbegehren.
2.2.1 Selbst wenn Äußerungen durch Organe der Antragsgegnerin (siehe oben unter 1.) bereits bei summarischer Prüfung gegen das Sachlichkeitsverbot verstoßen, rechtfertigt das nicht die Verschiebung der Abstimmung über beide Begehren über die vom Gesetz vorgeschriebene Frist hinaus.
Eine Verschiebung ist schon nicht erforderlich, weil eine nachträgliche Rechtmäßigkeitskontrolle bei Verstößen gegen das Sachlichkeitsgebot durch Stellungnahmen und Äußerungen von Organen der Kommune möglich ist. Solche Verstöße können grundsätzlich geeignet sein, das Ergebnis eines Rats- bzw. Bürgerbegehrens nachträglich rechtlich in Frage zu stellen und letztlich auch im Wege der Rechtsaufsicht zu einer Ungültigkeitserklärung und Wiederholung der Abstimmung führen (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: 15.3.2019, Anm. 8 a), dd) zu Art. 18a Abs. 15 GO). Voraussetzung ist aber, bei Verstößen gegen die Wahrheitspflicht und das Sachlichkeitsgebot zeitnah die Aufsichtsbehörde einzuschalten bzw. wie hier die behaupteten Verstöße – vorläufig – gerichtlich klären zu lassen (vgl. BayVGH, B.v. 15.4.2011 – 4 CE 11.407 – juris). Mit dem Unterlassungsgebot und dem Gebot, die beanstandeten Äußerungen öffentlich noch vor der Abstimmung klarzustellen, wird die Antragsgegnerin noch rechtzeitig zur Einhaltung des Sachlichkeitsgebotes angehalten. Private Meinungsäußerungen oder Gespräche mit Bürgern von Mitgliedern des Stadtrates der Antragsgegnerin sind dieser grundsätzlich – mangels Organstellung des einzelnen Stadtrates – nicht zurechenbar (vgl. BayVGH, B.v. 15.4.2011 – 4 CE 11.407 – juris).
Die Formulierung des Ratsbegehrens selbst verstößt – wie oben dargelegt – bei summarischer Prüfung und objektiver Würdigung nicht gegen das Sachlichkeitsgebot.
2.2.2 Der von den Antragsstellern behauptete Verstoß gegen das Koppelungsverbot liegt bei summarischer Prüfung nicht vor. Das Ratsbegehren stellt ersichtlich sachlich zusammenhängende Materien gleichzeitig zur Abstimmung. Die genehmigten Veränderungen auf dem Schulgelände, insbesondere der Bau der Versickerungsfläche hat als Voraussetzung den Wegfall der bisherigen Freifläche („…“). Dieselbe Voraussetzung hat auch die Planung der Einfamilienhäuser, die teilweise auch auf der bisherigen Freifläche geplant sind. Im Übrigen stellt das Bürgerbegehren diesen Zusammenhang selbst her, wenn es formuliert, „… bleibt im vollständigen Eigentum der Stadt … und wird nicht bebaut“. Träfe die Auffassung der Antragsteller insoweit zu, würde auch das Bürgerbegehren gegen das Koppelungsverbot verstoße. Die Stichfrage spitzt die zu treffende Entscheidung durch die Bürger lediglich noch weiter zu – Bürgerbegehren oder genehmigte Planung mit Versickerungsfläche. Das ist verständlich und nicht ireführend.
2.2.3 Der behauptete Verstoß gegen Art. 18a Abs. 9 GO ist bei summarischer Prüfung ebenfalls nicht gegeben. Stellungnahmen der Antragsgegnerin führen unter keinen Umständen „faktisch“ zu einer Umgehung der Sperrwirkung; dass dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidungen nach der Zulassung durch Gemeindeorgane getroffen worden wären, wird schon nicht dargelegt.
2.2.4 Der behauptete Verstoß gegen Art. 18a Abs. 15 GO (Paritätsgebot) wurde schon nicht hinreichend dargelegt und glaubhaft gemacht. Die Antragsteller gehen selbst davon aus, dass für das Ratsbegehren diese Vorschrift nicht einschlägig ist (vgl. dazu BayVGH, B.v. 25.09.2009 – 4 CE 09.2403 – juris). Die Antragsgegnerin tritt mit ihrem Ratsbegehren in unmittelbare Konkurrenz zum Bürgerbegehren. Diese besondere Konkurrenzsituation führt nach der Rechtsprechung (BayVGH, B.v. 25.09.2009 – 4 CE 09.2403 – juris) dazu, dass die Gemeinde für ihr Ratsbegehren ebenso wie die Initiatoren für ihr Bürgerbegehren werben darf, weil in diesem Fall die Gemeinde Partei ist. Sie darf in Informationsschriften ihre für das Ratsbegehren sprechenden Gründe darlegen.
Art. 18a Abs. 15 GO zielt auf eine korrekte Darstellung des Für und Wider zu den zur Abstimmung gestellten Sachfragen ab. Bei einer Verletzung des Sachlichkeitsgebotes hinsichtlich des von den Antragstellern eingereichten Bürgerbegehrens durch die Antragsgegnerin – wie vorliegend (siehe oben unter 1.) – folgt nach der Rechtsprechung daraus aber kein Anspruch auf Verschiebung der Abstimmung. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die zu beanstandende Darstellung nicht mehr rechtszeitig korrigiert werden könnte und ein besonders gravierender Verstoß vorliegt, der eine sachgerechte Abstimmung verhindern würde (vgl. entsprechend BayVGH, B.v. 25.09.2009 – 4 CE 09.2403 – juris). Das ist vorliegend schon deshalb nicht gegeben, weil die Darstellung der Antragsgegnerin noch korrigiert werden kann.
3. Der unter Ziffer 2) gestellte Antrag ist ebenfalls nicht begründet.
Es ist schon nicht glaubhaft gemacht, dass die Antragsgegnerin die Sperrfrist aus Art. 18a Abs. 9 GO nicht beachten und Entscheidungen (Beschlüsse und Vollzug dieser Beschlüsse) zu treffen beabsichtigt, die dem Bürgerbegehren zuwiderlaufen. Eine Wiederholung von vom Gericht beanstandeten Teilen der Bürgerinformation ist ebenfalls im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu erwarten und kann nicht von vorne herein unterstellt werden. Was unter „Maßnahmen“ seitens der Antragsteller im Übrigen gemeint ist, wurde schon nicht dargelegt.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159 Satz 2 VwGO.
5. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
