IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  M 32 SN 19.2251

Leitsatz

Tenor

I. Die Anträge werden abgelehnt.
II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin begehrt mit ihren Eilanträgen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklagen gegen die an die Antragstellerin sowie den Beigeladenen ergangenen Bescheide der Antragsgegnerin vom 25. April 2019, in denen einem Antrag des Beigeladenen (im Folgenden auch: VIG-Antragsteller) auf Gewährung von Verbraucherinformationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG) stattgegeben wurde.
Die Antragstellerin ist Betreiberin einer Gaststätte. Mit einer über das von foodwatch e.V. bzw. FragDenStaat betriebene Internetportal „Topf Secret“ versandten E-Mail vom 14. Januar 2019 beantragte der Beigeladene bei der Antragsgegnerin die Herausgabe folgender Informationen über die Antragstellerin:
1. Wann haben die beiden letzten lebensmittelrechtlichen Betriebsüberprüfungen im folgenden Betrieb stattgefunden:
Name und Anschrift des Betriebs
2. Kam es hierbei zu Beanstandungen? Falls ja, beantrage ich hiermit die Herausgabe des entsprechenden Kontrollberichts an mich.
…
Ich bitte um eine Antwort in elektronischer Form (E-Mail).
Mit Schreiben vom 6. März 2019 informierte die Antragsgegnerin die Antragstellerin von dem Auskunftsersuchen und räumte ihr die Möglichkeit zur Stellungnahme ein. Mit Schreiben vom 21. März 2019 widersprach die Antragstellerin der Informationsherausgabe.
Mit Bescheid vom 25. April 2019 teilte die Antragsgegnerin dem Beigeladenen mit, dass seinem Antrag vom 14. Januar 2019 stattgegeben werde. Die Auskunft würde 10 Tage nach Zustellung des Bescheids im Rahmen einer schriftlichen Information erteilt, sofern bis dahin keine gerichtliche Untersagung erfolgt sei. Der Bescheid enthielt die Hinweise, dass personenbezogene Daten, die nicht die Lebensmittelunternehmer/innen direkt betreffen sowie alle Inhalte, die nicht dem Anwendungsbereich des LFGB unterliegen, würden geschwärzt werden, bei einer beabsichtigten Internetveröffentlichung der VIG-Antragsteller sämtliche personenbezogenen Daten schwärzen müsse und die Veröffentlichung, z.B. im Internet, in der eigenen Verantwortung des VIG-Antragstellers liege.
Mit Bescheid vom selben Tag, der Antragstellerin zugestellt am 30. April 2019, wurde dieser unter Beifügung einer Kopie des an den Beigeladenen ergangenen Bescheids vom 25. April 2019 bekanntgegeben, dass sich die Antragsgegnerin für die Gewährung der Information entschieden habe. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass grundsätzlich ein Anspruch auf Übermittlung der beantragten Daten bestünde, da keine Ausschluss- oder Beschränkungsgründe erkennbar seien. Eine Abwägung der Interessen habe ergeben, dass das Recht auf Informationsgewährung gegenüber dem Interesse des Gewerbetreibenden überwiege. Dem VIG-Antragsteller könne ein Hochladen der zu übermittelnden Informationen ins Internet nicht unterstellt werden. Eine Ablehnung aus diesem Grund wäre unverhältnismäßig, zumal weder Geschäftsgeheimnisse noch sonstige schützenswerten Daten betroffen seien. Der Behörde stehe keine Rechtsgrundlage zur Verfügung, nach der sie die Veröffentlichung im Internet verhindern könnte. Die Informationseröffnung erfolge 10 Tage nach Zustellung des Bescheids durch schriftliche Übermittlung der beiliegenden Kontrollberichte, sofern bis dahin keine gerichtliche Untersagung erfolgt sei.
Gegen die an die Antragstellerin ergangenen Bescheide vom 25. April 2019 ließ die Antragstellerin mit Schriftsatz der Bevollmächtigten vom 9. Mai 2019 Klage erheben und ließ mit weiterem Schriftsatz vom selben Tag im Wege des Eilrechtsschutzes beantragen,
1. die aufschiebende Wirkung der Klage vom 9. Mai 2019 gegen die Bescheide der Antragsgegnerin vom 25. April 2019, Az.: 1KVR III/112 Zi, anzuordnen, die Vollziehung der Bescheide auszusetzen und der Antragsgegnerin die Informationseröffnung zu untersagen,
2. hilfsweise vorläufigen Beschluss zu erlassen und der Antragsgegnerin eine Übersendung von Kontrollberichten zu untersagen, bis eine Entscheidung über Ziffer 1 vorliegt.
Zur Begründung führte ihre Bevollmächtigte im Wesentlichen aus, die Bescheide seien offensichtlich rechtswidrig. Das Auskunftsbegehren des Beigeladenen falle nicht in den Anwendungsbereich des VIG, weil diesem der Produktbezug fehle. Die Übersendung der Kontrollberichte würde zudem in Grundrechte der Antragstellerin eingreifen, insbesondere das allgemeine Persönlichkeitsrecht, Grundrecht auf Berufsfreiheit und Berufsausübung, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Darüber hinaus sei der Antrag rechtsmissbräuchlich. Die Informationsgewährung sei nur aus dem Grund ersucht worden, um eine Veröffentlichung im Internet vorzunehmen, daher sei der Antrag nach § 4 Abs. 4 VIG abzulehnen. Ein Antragsteller, der sich des Portals bediene, müsse sich die vom Portal vertretenen und veröffentlichten Aussagen zurechnen lassen, so dass diese Umstände in die Entscheidung über den VIG-Antrag berücksichtigt werden müssten. Dass eine Veröffentlichung rechtswidrig wäre, ergebe sich aus § 40 Abs. 1a Satz 1 Nr. 2 LFGB, der der zuständigen Behörde das ausschließliche Recht zur Veröffentlichung gewähre. Zudem würden durch eine private Veröffentlichung die vom Bundesverfassungsgericht am 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 – (NJW 2018, 2109) beschlossenen verfassungsrechtlichen Hürden, v.a. die Löschfristen, umgangen. Das VIG sei bereits deswegen in der Anwendung ausgeschlossen, da § 40 Abs. 1a LFGB eine dazu speziellere Vorschrift darstelle. Schließlich enthalte der Kontrollbericht keine Feststellungen zu (produktbezogenen) Abweichungen. Es seien lediglich Feststellungen zu naturwissenschaftlich-analytischen Erkenntnissen enthalten und werde bestritten, dass die in den Kontrollberichten angeführten Mängel eine „nicht zulässige Abweichung von den Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches“ darstellten. Das Tatbestandsmerkmal sei im Lichte des Grundrechtseingriffs unter Berücksichtigung des Anwendungsbereichs und des Schutzgedankens des Gesetzes, den Verbraucher vor gesundheitsschädlichen oder sonst unsicheren Erzeugnissen zu schützen, auszulegen. Die Aussage, der Antragsgegnerin stünde keine Rechtsgrundlage zur Verhinderung einer Internetveröffentlichung zu, sei falsch. Die Herausgabe der Berichte in Kenntnis einer geplanten Veröffentlichung stelle quasistaatliches Handeln dar, zumal bei einem Abdruck eines behördlichen Schreibens der Eindruck einer behördlichen Veröffentlichung entstehe. Daher müsse die Antragsgegnerin eine solche Veröffentlichung in ihrer Entscheidung berücksichtigen und eine andere Art und Weise der Informationsgewährung wählen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei auf Grund der vielfachen Verstöße der Antragsgegnerin gegen gesetzliche Vorgaben sowie wegen der Vorwegnahme der Hauptsache und der Tatsache, dass die Herausgabe nicht rückgängig gemacht werden könne, anzuordnen.
Die Antragsgegnerin teilte mit Schreiben vom 21. Mai 2019 mit, dass bis zur Entscheidung über den Eilantrag eine Informationsherausgabe an den Beigeladenen unterbleiben werde.
Die Antragsgegnerin beantragte mit Schriftsatz vom 11. Juni 2019,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, die Bescheide seien rechtmäßig. Das VIG stelle eine geeignete Rechtsgrundlage für die Informationserteilung dar. Die Anwendbarkeit des VIG sei nicht auf produktbezogene Informationen beschränkt. Nach herrschender Meinung sowie Rechtsprechung sei das VIG rechtmäßig. Die begehrten Auskünfte stellten sehr wohl Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG dar. Die Berichte enthielten nicht nur Feststellungen zu naturwissenschaftlich-analytischen Erkenntnissen, sondern auch eine rechtliche Subsumtion. Aus dem Urteil des BayVGH vom 16. Februar 2017 – V 20 BV 15.2208 – (juris) ergebe sich nicht, in welcher Form die juristisch-wertende Einordnung durchgeführt werden müsse. Der Abgleich von Beanstandungen mit den entsprechenden lebensmittelrechtlichen Vorschriften sei stets Gegenstand und tägliche Praxis der Lebensmittelüberwachung. Dies sei sogar notwendig, um bereits vor Ort notwendige Maßnahmen ergreifen und diese alsbald abstellen zu können. Die Fertigung eines Rechtsgutachtens sei nicht zielführend und würde dem Verbraucherschutz nicht dienlich sein. Es bestehe darüber hinaus keine Vergleichbarkeit mit § 40 Abs. 1a LFGB, da die Veröffentlichung weder unmittelbar noch mittelbar durch die Behörde im Wege der Bekanntgabe an den VIG-Antragsteller erfolge. Der Beigeladene müsste stets aktiv tätig werden, um die erhaltenen Kontrollberichte im Internet hochzuladen. Es könne zudem nicht unterstellt werden, dass der VIG-Antrag allein der Veröffentlichung diene. Der Informationserteilung stehe auch nicht entgegen, dass es möglicherweise zu nachteiligen Kaufentscheidungen und damit verbundenen finanziellen Einbußen des Antragstellers kommen könnte, denn die Verbraucherinformation sei Sinn und Zweck des VIG. Ferner habe der Antragsteller das Ausmaß der befürchteten Einbußen nicht dargelegt, so dass unverhältnismäßige Belastungen nicht ersichtlich seien. Die Gefahr der Veröffentlichung von Informationen habe darüber hinaus schon seit Inkrafttreten des Gesetzes bestanden. Auch das Bundesverfassungsgericht habe in Bezug auf § 40 Abs. 1a LFGB erkannt, dass eine zeitliche Begrenzung im Fall der Verbreitung im Internet nicht vollständig realisiert werden könne (vgl. BVerfG, B.v. 21.3.2018 – 1 BvF 1/13 – juris Rn. 59). Der Antrag sei auch nicht rechtsmissbräuchlich. Zum einen stelle § 4 Abs. 4 VIG kein subjektives Abwehrrecht dar, zum anderen lasse sich aus der Tatsache, dass der Antrag über die Internetplattform gestellt worden ist, keine Rechtsmissbräuchlichkeit ableiten. Ein unzulässiger Eingriff in die Berufsfreiheit könne nicht festgestellt werden, eine Weitergabe der Informationen könne der Behörde nicht zugerechnet werden. Auch sonst seien keine Gründe ersichtlich, die gegen eine Informationserteilung gesprochen hätten. Schließlich habe der Beigeladene ein berechtigtes Interesse an der baldigen Bekanntgabe der begehrten Informationen, denn nur so könnte er als Verbraucher eigenverantwortliche Kaufentscheidungen treffen und geschützt werden. Dafür spreche auch die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit, die stets zur Vorwegnahme der Hauptsache führe.
Vorsorglich beantragte die Antragsgegnerin, für den Fall, dass die Antragsgegnerin aus Sicht des erkennenden Gerichts nicht ausreichend ihrer Pflicht zur Aktenvorlage nachgekommen ist,
Beschlussfassung, ob die zurückgehaltenen Unterlagen benötigt werden bzw. vorzulegen sind, um den entscheidungserheblichen Sachverhalt umfassend aufklären zu können.
Mit Beschluss des Gerichts vom 17. Juni 2019 wurde der VIG-Antragsteller gem. § 65 Abs. 2 VwGO zum Verfahren beigeladen.
Der Beigeladene nahm mit Schriftsatz vom 7. Juli 2019 unter Nennung aktueller, im Sinne der Informationserteilung ergangener Entscheidungen wie folgt Stellung: Die Bescheide seien rechtmäßig und das Interesse des Unternehmens an der Aussetzung der Vollziehung sei gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Informationsfreiheit von geringerem Gewicht. Drohende unzumutbare Nachteile seien durch die Bekanntgabe nicht ersichtlich. Dabei wiederholte er im Wesentlichen die von der Antragsgegnerin bereits vorgebrachten Argumente. Ergänzend fügte er an, dass das Vorliegen einer juristisch wertenden Einordnung nicht voraussetze, dass Normen, von denen abgewichen wurde, zitiert werden. Ausreichend sei z.B. die Bezeichnung als „Mangel“ (vgl. VG Weimar, B.v. 23.5.2019 – 8 E 423/19 – juris). Eine Rechtsmissbräuchlichkeit sei nicht gegeben. Auch in der Rechtsprechung zur Missbräuchlichkeit von Informationsanträgen nach dem UIG und IFG würden Fälle des Missbrauchs „auf Extremfälle“ beschränkt (vgl. OVG Berlin-Bbg U.v. 12.7.2018 – OVG 12 B 8.17 – juris Rn. 31), ein solcher liege hier nicht vor. Das VIG werde auch nicht durch § 40 Abs. 1a LFGB verdrängt, da die Regelungsgegenstände sich unterscheiden würden. Abgesehen davon, dass die über die Internetplattform beantragten Informationen nicht automatisiert veröffentlicht würden, sei die Veröffentlichung im Rahmen der durch das Zivilrecht gesetzten Grenzen rechtlich zulässig. Er habe als Nachbar und Gast der Gaststätte ein persönliches Interesse an den Informationen zur Unterstützung bei seinen Kaufentscheidungen; eine Antragstellung nur zum Zweck der Internetveröffentlichung wies der Beigeladene als falsche Unterstellung zurück. Ein von der Behörde darzulegender wichtiger Grund, von der gewünschten Art der Informationserteilung abzuweichen, sei nicht ersichtlich und wäre ermessensfehlerhaft.
Die Antragstellerin erwiderte darauf mit Schriftsatz vom 22. Juli 2019, die Stellungnahme des Beigeladenen sei offensichtlich von foodwatch e.V. vorformuliert, da diese mit dem Schriftsatz des Beigeladenen im Verfahren M 32 SN 19.1497 identisch sei. Daraus lasse sich schließen, dass die VIG-Antragstellung der Unterstützung der politischen Ziele von foodwatch e.V. diene und der Beigeladene beabsichtige, die Informationen auf der Internetplattform zu veröffentlichen. Die Rechtsmissbräuchlichkeit des Antrags sei auch entsprechend der Rechtsauffassung des Bezirksamts Spandau von Berlin zu bejahen, das im Bescheid vom 2. April 2019 ausgeführt habe, dass Missbräuchlichkeit in Auslegung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes von Treu und Glauben auch im Fall der Verfolgung von verfahrensfremden oder verfahrenswidrigen Zielen vorliege, für die der Informationsanspruch nach dem VIG sinnwidrig instrumentalisiert werde. Auf Grund der als sicher anzunehmenden Veröffentlichung mangele der streitgegenständliche Bescheid an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung. Schließlich fehle es bei den Protokollen an einer juristischen Subsumtion; sowohl die Spalte „Fundstelle (Gesetz)“ als auch die Spalte „Behebung“ seien größtenteils bzw. gar nicht ausgefüllt. Daher seien diese nicht unter den Tatbestand der „festgestellten Abweichungen“ zu subsumieren, sondern lediglich interne Gedächtnisstützen teilweise nur beschreibender Natur, die mangels Bekanntgabe keinen Verwaltungsakt darstellten.
Mit Schriftsatz vom 26. Juli 2019 erwiderte der Beigeladene auf die Replik der Antragstellerin. Er bestätigte, sich des von Topf Secret vorformulierten Schriftsatzes sowie der Plattform bedient zu haben, jedoch sei ihm als juristischen Laien ansonsten kaum möglich, die gewünschten Informationen zu erhalten. Er wies auf seine bereits im Schriftsatz vom 7. Juli 2019 enthaltene Ergänzung hin, nach der er als direkter Nachbar und Gast der Gaststätte der Antragstellerin die VIG-Anfrage aus persönlichem Interesse gestellt habe. Sein Wohnort liege nur 300 Meter von der Gaststätte entfernt und er sei derzeit gelegentlich Gast dieser Gaststätte bzw. sei in der Vergangenheit ein solcher gewesen. Er wies erneut die Unterstellung zurück, er hätte die Informationen nur zur Vornahme einer Internetveröffentlichung beantragt.
Der Beigeladene stellte keinen Antrag.
Die Antragsgegnerin führte mit Schriftsatz vom 6. August 2019 schließlich aus, der Ablehnungsgrund der Missbräuchlichkeit sei eng auszulegen. Die Möglichkeit einer anschließenden Veröffentlichung von Informationen durch den Beigeladenen führe nicht zum Ausschluss eines Anspruchs nach dem VIG (vgl. BVerwG, B.v. 15.6.2015 – 7 B 22/14 – juris Rn. 12). Die postalische Informationserteilung habe zur Folge, dass der Beigeladene in eigener Verantwortung entscheide, wie er mit den erlangten Informationen umgehe. Die Behörde habe keine Handhabe, die Veröffentlichung zu untersagen. Das VIG treffe zur Weiterverwendung von Informationen keine Aussage. Bei den im Kontrollbericht dokumentierten Mängeln handele es sich um festgestellte nicht zulässige Abweichungen i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz Nr. 1 VIG. Über die Beschreibung eines vorgefundenen Zustands hinaus sei eine rechtliche Bewertung durch den Kontrolleur erfolgt. Zudem handele es sich bei allen dort aufgelisteten Mängeln um unzulässige Abweichungen von Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene (ABl. Nr. L 139 S. 1) [Lebensmittelhygiene-VO]. Ausreichend sei es, dass die zuständige Behörde eine rechtliche Subsumtion der Kontrollergebnisse vornehme, was nicht zwingend voraussetze, dass die Normen, von denen abgewichen worden sei, zitiert werden. Ausreichend sei beispielsweise die Bezeichnung „Mangel“ oder, wie hier, „Verstoß“, da hierin eine Wertung zum Ausdruck komme, die nicht nur einen tatsächlichen Zustand festhalte, sondern das Ergebnis einer rechtlichen Subsumtion durch die Behörde beinhalte (vgl. VG Weimar, B.v. 23.5.2019 – 8 E 423/19 We – juris Rn. 13). Die Tatsache, dass die Antragstellerin den Kontrollbericht erst im Rahmen des VIG-Verfahrens erhalten habe, sei unerheblich.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten (einschließlich der Akte des Hauptsacheverfahrens M 32 K 19.2250) sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.
II.
Die zulässigen Anträge nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO haben in der Sache keinen Erfolg.
1. Die Anträge sind zulässig.
Die Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt., Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG sind statthaft, da die in der Hauptsache statthafte Anfechtungsklage bzw. Drittanfechtungsklage in den Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung entfalten. Denn es geht um Daten über festgestellte nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches und des Produktsicherheitsgesetzes, der auf Grund dieser Gesetze erlassenen Rechtsverordnungen, unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich der genannten Gesetze sowie Maßnahmen und Entscheidungen, die im Zusammenhang mit den genannten Abweichungen getroffen worden sind (siehe ausführliche Darstellung in der Begründetheit).
Die Antragstellerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Die Antragstellerin wendet sich in ihren Anträgen gegen beide von der Antragsgegnerin erlassenen – im Wesentlichen inhaltsgleichen – Bescheide, also sowohl gegen den an sie adressierten, als auch gegen den an den Beigeladenen erlassenen Bescheid. In Bezug auf den an sie adressierten belastenden Bescheid kann sie schon nach der Adressatentheorie eine Verletzung eigener Rechte geltend machen; in Bezug auf den an den Beigeladenen gerichteten Bescheid kann die Antragstellerin auf Grundlage ihres Antragsvorbringens im Ergebnis die Verletzung einer drittschützenden Norm geltend machen. § 3 Satz 1 Nr. 2 VIG sieht nach seinem ausdrücklichen Wortlaut auch den Schutz privater Belange vor. Hiernach entfällt der Anspruch auf Informationsgewährung, wenn die dort abschließend aufgezählten Belange berührt werden. Zudem kann sich die Antragstellerin wegen der Veröffentlichung von Informationen über Mängel im Betrieb auf eine mögliche Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG berufen (vgl. BVerfG, B.v. 21.3.2018 – 1 BvF 1/13; VG Würzburg, B.v. 8.1.2018 – W 8 S 17.1396).
2. Die Anträge sind jedoch unbegründet.
Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der in der Hauptsache gegen die Bescheide erhobenen Klagen. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen von Gesetzes wegen sofort vollziehbaren Verwaltungsakt auf Antrag eines Betroffenen ganz oder teilweise anordnen. Dabei trifft das Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene, originäre Ermessensentscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Das Gericht hat dabei das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung unter Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gegeneinander abzuwägen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Auflage 2018, § 80 Rn. 152; Eyermann/Hoppe, VwGO, 15. Auflage 2019, § 80 Rn. 89). Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel abzulehnen, wenn der Rechtsbehelf in der Hauptsache nach summarischer Prüfung voraussichtlich erfolglos bleiben wird. Ergibt eine vorläufige Überprüfung der Hauptsacheklage dagegen, dass diese offensichtlich erfolgreich sein wird, so überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Sind die Erfolgsaussichten offen, so ist eine reine Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. Eyermann/Hoppe, VwGO, 15. Auflage 2019, § 80 Rn. 90 ff.). Regelungen, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können und die praktisch die Hauptsache vorwegnehmen, sind im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes zudem grundsätzlich nur zulässig, wenn sie zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes gem. Art. 19 Abs. 4 GG schlechterdings notwendig sind und wenn außerdem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit auch für einen Erfolg im Hauptsacheverfahren spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn. 156 und Eyermann/Hoppe, VwGO, 15. Aufl. 2019, VwGO § 80 Rn. 92).
Zwar kommt es in der konkreten Fallkonstellation zu einer Vorwegnahme der Hauptsache, weil eine Ablehnung der Anträge die Herausgabe der streitgegenständlichen Kontrollberichte zur Folge hätte. Dies führt dazu, dass es sich bei der Ablehnung der Anträge um eine Regelung handelt, deren Folgen nicht mehr rückgängig gemacht werden können, auch wenn die Entscheidung in der Hauptsache anders ausfällt. Dennoch ist eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache ausreichend, weil ansonsten die gesetzliche Regelung des § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG ins Leere laufen würde. Es handelt sich beim § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG stets um Fälle, in denen es um eine Herausgabe von Informationen vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens geht und bei denen der Sofortvollzug nach dem maßgeblichen Willen des Gesetzgebers stets zur Vorwegnahme der Hauptsache führt.
a) Die Hauptsacheklagen haben keine Aussicht auf Erfolg.
Die Hauptsacheklagen haben nach der im Verfahren des Eilrechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung keine Aussicht auf Erfolg. Die Bescheide erweisen sich als rechtmäßig und verletzen die Antragstellerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
aa) Einschlägige Rechtsgrundlage für den Auskunftsanspruch des Beigeladenen ist § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG.
Das Verbraucherinformationsgesetz findet auf den vorliegenden Fall Anwendung.
aaa) Der Anwendbarkeit des Gesetzes steht § 1 VIG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift erhalten durch das Verbraucherinformationsgesetz Verbraucherinnen und Verbraucher freien Zugang zu den bei informationspflichtigen Stellen vorliegenden Informationen über Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (Nr. 1) sowie über Verbraucherprodukte, die dem § 2 Nr. 26 des Produktsicherheitsgesetzes unterfallen (Nr. 2), damit der Markt transparenter gestaltet und hierdurch der Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor gesundheitsschädlichen oder sonst unsicheren Erzeugnissen und Verbraucherprodukten verbessert wird.
Diese Vorschrift, die entgegen ihrer amtlichen Überschrift weniger den Anwendungsbereich des Verbraucherinformationsgesetzes als vielmehr dessen Zweck beschreibt, schließt die Anwendung des Verbraucherinformationsgesetzes auf den vorliegenden Fall nicht deshalb aus, weil sich das Informationszugangsbegehren des Beigeladenen nicht unmittelbar auf ein konkretes Erzeugnis oder Verbraucherprodukt bezieht (vgl. BVerwG, U.v. 29.8.2019 – 7 C 29.17 – Pressemitteilung Nr. 60/2019 vom 29.8.2019 – abrufbar unter: https://www.bverwg.de/pm/2019/60); nicht erforderlich ist auch, dass die jeweiligen Erzeugnisse gesundheitsschädlich oder unsicher sind.
Schon der Gesetzeswortlaut gibt für eine solche Beschränkung des Anwendungsbereichs des VIG nichts her. Einer grammatikalischen Auslegung kann nicht entnommen werden, dass Informationen über Erzeugnisse und Verbraucherprodukte nur solche Informationen seien, die sich gegenständlich auf Erzeugnisse und Verbraucherprodukte beziehen müssten. „Informationen über Erzeugnisse“ sind schon nach der Legaldefinition in § 2 Abs. 1 Satz 1 VIG und dem normalen Sprachgebrauch auch Informationen, die den Prozess der Herstellung, Verarbeitung, Lagerung etc. der Erzeugnisse betreffen und damit auch Anfragen zu hygienischen Umständen der Produktion, ohne dass ein konkreter Produktbezug vorliegen muss“ (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 172. EL November 2018, VIG, § 2 Rn. 16).
Dies bestätigt eine historische, systematische und teleologische Auslegung der Norm. Hierzu hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof Folgendes ausgeführt:
„Es würde dem […] Sinn und Zweck des VIG, Einzelpersonen möglichst umfassende Informationen über Lebensmittel zu verschaffen und sie damit zu Sachwaltern des Allgemeininteresses zu machen, gerade zuwiderlaufen, den Informationszugang auf konkrete Erzeugnisse zu beschränken. Denn damit bliebe der Prozess der Herstellung, Verarbeitung, Lagerung und Lieferung solcher Erzeugnisse ausgeklammert (vgl. die urspr. Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16/1408 S. 1, 7; BT-Drs. 16/5404 S. 1, 7). Ein derart enges Normverständnis widerspräche auch dem unionsrechtlichen Kontext des Verbraucherinformationsrechts. Nach dem vierten Erwägungsgrund der EG-KontrollVO (Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz v. 29.4.2004 – Abl. L 191, S. 1) geht das Lebensmittel- und Futtermittelrecht der Gemeinschaft von dem Grundsatz aus, dass Futtermittel- und Lebensmittelunternehmer auf allen Stufen der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs in den ihnen unterstehenden Unternehmen sicherstellen, dass Futtermittel und Lebensmittel die für ihre Tätigkeit relevanten Vorschriften des Futtermittel- und Lebensmittelrechts erfüllen. Das VIG soll die Verbraucher in die Lage versetzen, als Sachwalter des Allgemeininteresses die Einhaltung dieser Anforderungen umfassend zu kontrollieren. Deshalb soll nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers der Informationszugang nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG a.F. „alle Daten über Verstöße gegen das Lebensmittel- und Futtermittelrecht sowie in diesem Zusammenhang getroffene Maßnahmen und Entscheidungen“ umfassen (BT-Drs. 16/1408 S. 9; BT-Drs. 16/5404 S. 10); zu diesem Zweck wurde auch die Möglichkeit des betroffenen Unternehmens, sich auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu berufen, ausgeschlossen (vgl. BT-Drs. 16/2011 S. 7).
Dem gegenüber verfolgt die Neufassung des Gesetzes von 2012 mit der Einfügung des § 1 Nr. 1 VIG n.F. keine Einschränkung des Informationszugangs. Zwar ist in § 1 Nr. 1 VIG von „Erzeugnissen im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (Lebensmittel)“ und in Nr. 2 von „Verbraucherprodukten, die § 2 Nummer 26 des Produktsicherheitsgesetzes unterfallen (Verbraucherprodukte)“ die Rede. Das Ziel dieser Ergänzung war jedoch […] eine Verbesserung des Verbraucherinformationsrechts im Sinne einer „noch verbraucherfreundlicheren Ausgestaltung“ sowie einer umfassenderen Information. Deshalb wurde zur Erhöhung der Anwenderfreundlichkeit und Rechtssicherheit der Anwendungsbereich im Gesetzestext selbst beschrieben (BT-Drs. 17/7374 S. 1, 11 ff.; BT-Drs. 17/7993 S. 17 f.). Des Weiteren wurde der Anwendungsbereich um Informationen nach dem ProdSiG erweitert. Für eine einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG ergeben sich somit auch aus der Entstehungsgeschichte und der amtlichen Begründung keine Anhaltspunkte (vgl. BayVGH, B.v. 6.7.2015 – 20 ZB 14.977, juris Rn. 4).” (BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 38f.; so im Ergebnis auch OVG NRW, U.v.12.12.2016 – 13A 846/15 – juris Rn. 62ff).
Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht an.
bbb) Der von dem Beigeladenen geltend gemachte Informationsanspruch nach § 2 Abs. 1 VIG ist auch nicht durch andere Rechtsvorschriften im Sinne des § 2 Abs. 4 VIG ausgeschlossen.
Nach § 2 Abs. 4 VIG gelten die Vorschriften des Gesetzes nicht, soweit in anderen Rechtsvorschriften entsprechende oder weitergehende Vorschriften vorgesehen sind.
Aus der im Gesetzestext verwendeten Formulierung „soweit“ folgt, dass nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen sind, die denselben Sachverhalt abschließend – sei es identisch, sei es abweichend – regeln. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist zum einen in jedem Einzelfall zu prüfen, ob fachgesetzliche Regelungen entsprechende oder für die Verbraucher günstigere Vorschriften über den voraussetzungslosen Zugang zu behördlichen Informationen enthalten. Zum anderen sollen besondere gesetzliche Vorschriften über Geheimhaltungspflichten sowie Amts- und Berufsgeheimnisse unberührt bleiben. Dies zugrunde gelegt, ist der von der Beigeladenen geltend gemachte Informationsanspruch nach § 2 Abs. 1 VIG nicht durch andere Rechtsvorschriften im Sinne des § 2 Abs. 4 VIG ausgeschlossen. Insbesondere stellt § 40 LFGB keine vorrangige Rechtsvorschrift dar, weil sie nicht denselben Sachverhalt regelt. Während § 2 Abs. 1 VIG den Fall einer antragsgebundenen Informationsgewährung zum Gegenstand hat, betrifft § 40 LFGB die aktive staatliche Informationsgewährung. Der individuelle Auskunftsanspruch einerseits und die aktive staatliche Information der Öffentlichkeit andererseits sind völlig verschiedene Arten der Informationsgewährung, bei denen auch hinsichtlich der wettbewerblichen Auswirkungen mit Blick auf die Intensität und Reichweite der gewährten Information gravierende Unterschiede bestehen (vgl. OVG NW, U.v. 12.12.2016 – 13 A 846/15 – juris Rn. 75 ff.). Auch die Tatsache, dass der Beigeladene möglicherweise eine Veröffentlichung beabsichtigt, ändert hieran nichts (vgl. VG Augsburg, U.v. 30.4.2019 – Au 1 K 19.242 – juris Rn. 26).
ccc) Die begehrten Auskünfte über die Daten der letzten beiden Betriebskontrollen, die Frage, ob es zu Beanstandungen kam sowie die Forderung, bei Beanstandungen die entsprechenden Kontrollberichte zu erhalten, sind sachlich vom Informationsanspruch umfasst. Die begehrten Informationen stellen festgestellte nicht zulässige Abweichungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG dar; sie sind insbesondere nicht unter § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VIG zu subsumieren, da letztere Vorschrift nur allgemeine, vom Einzelfall losgelöste Sachverhalte regelt (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand November 2018, VIG § 2 Rn. 56; a. A. VG Stade, B.v. 1.4.2019 – 6 B 380/19 – noch nicht veröffentlicht).
Die Frage des VIG-Antrags, ob es bei den letzten beiden Kontrollen zu Beanstandungen kam, stellt keine unzulässige Ausforschungsfrage dar. Die streitgegenständlichen Informationen entstammen der Sphäre des Antragsgegners, so dass dem Verbraucher in der Regel in dieser vom Gesetzgeber vorgestellten Standardsituation keine weitergehenden Details zur Verfügung stehen, mit denen er sein Informationsbegehren konkretisieren kann.
Schließlich stellen die Kontrollberichte Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz Nr. 1 VIG dar. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bestimmt, dass jeder nach Maßgabe des VIG Anspruch hat auf freien Zugang zu allen Daten über von den nach Bundes- oder Landesrecht zuständigen Stellen festgestellte nicht zulässige Abweichungen von Anforderungen des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches und des Produktsicherheitsgesetzes, der auf Grund dieser Gesetze erlassenen Rechtsverordnungen, unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich der genannten Gesetze sowie Maßnahmen und Entscheidungen, die im Zusammenhang mit den genannten Abweichungen getroffen worden sind. Zwar wäre die bloße Feststellung von Abweichungen in einem naturwissenschaftlich-analytischen Sinne (sog. „Beanstandungen“) oder die Darstellung des gesamten Kontrollvorgangs (vgl. VG Leipzig, B.v. 11.02.2014, 5 L 555/13 – juris Rn. 56) nicht ausreichend für die Annahme von festgestellten nicht zulässigen Abweichungen (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 47). Denn es bedarf vielmehr zusätzlich einer juristisch-wertenden Einordnung, d.h. einer rechtlichen Subsumtion der Kontrollergebnisse durch die zuständige Behörde (so auch VG Würzburg, B.v. 8.1.2018 – W 8 S 17.1396 – juris Rn. 31; VG Regensburg, U.v. 9.7.2015 – RN 5 K 14.1110 – juris Rn. 51 f.; vgl. auch BT-Drs. 17/7374, S. 15). Diese Voraussetzung ist vorliegend jedoch erfüllt. Die Antragstellerin trägt zwar vor, der Kontrollbericht enthalte keine juristische Subsumtion, sowohl die Spalte „Fundstelle (Gesetz)“ als auch die Spalte „Behebung“ seien größtenteils bzw. gar nicht ausgefüllt. Daher seien diese nicht unter den Tatbestand der „festgestellten Abweichungen“ zu subsumieren, sondern lediglich interne Gedächtnisstützen teilweise nur beschreibender Natur, die mangels Bekanntgabe keinen Verwaltungsakt darstellten. Dass der Kontrollbericht in einigen Passagen lediglich einen Zustand beschreibt, ohne eine Tätigkeit der Antragstellerin zu enthalten, spricht nach Ansicht des erkennenden Gerichts allerdings nicht per se gegen das Vorliegen von nicht zulässigen Abweichungen i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG. Sie trägt darüber hinaus nicht substantiiert vor, etwa im Wege der beispielhaften Darstellung oder Beschreibung behaupteter nicht unter § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG fallender Inhalte, dass solche Inhalte in den Berichten enthalten seien. Nach der nachvollziehbaren Darstellung der Antragsgegnerin ist über die Beschreibung eines vorgefundenen Zustands hinaus eine rechtliche Bewertung durch den zuständigen Kontrolleur vorgenommen worden, bei allen dort aufgelisteten Mängeln handelt es sich um unzulässige Abweichungen von Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 [Lebensmittelhygiene-VO]. Nach dem glaubhaften Vortrag der Antragsgegnerin ist der Abgleich von Beanstandungen mit den entsprechenden lebensmittelrechtlichen Vorschriften Gegenstand und übliche Praxis der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Lebensmittelüberwachung. Dies mag sogar notwendig sein, um bereits vor Ort erforderliche Maßnahmen ergreifen und die Mängel schnellstmöglich abstellen zu können. Es erscheint vor diesem Hintergrund plausibel, dass auf die Verschriftlichung einer ausführlichen rechtlichen Bewertung im Einzelfall aus diesen Gründen verzichtet wurde, was nicht bedeutet, dass keine rechtliche Prüfung durchgeführt worden ist. Dies gilt vor dem Hintergrund, dass gesetzlich und nach in der Rechtsprechung teilweise vertretener Ansicht eine bestimmte Form der rechtlichen Subsumtion nicht vorgeschrieben ist (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2017 – V 20 BV 15.2208 – juris Rn. 47). Das Vorliegen einer juristisch wertenden Einordnung setzt nach Ansicht des erkennenden Gerichts demnach nicht voraus, dass Normen, von denen abgewichen wurde, im Kontrollbericht zitiert werden. Es reicht aus, wenn die rechtliche Subsumtion dem Ergebnis zu Grunde liegt. Dies wird beispielsweise durch die Bezeichnung „Mangel“ oder, wie hier, „Verstoß“ deutlich, da hierin eine Wertung zum Ausdruck kommt, die nicht nur einen tatsächlichen Zustand festhält, sondern das Ergebnis einer rechtlichen Subsumtion durch die Behörde beinhaltet (vgl. VG Weimar, B.v. 23.5.2019 – 8 E 423/19 We – juris Rn. 13). Das Gericht geht mangels substantiierten Bestreitens seitens der Antragstellerin in Bezug auf diesen Streitpunkt daher davon aus, dass die Beklagte entsprechend der aktuellen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts die nicht zulässigen Abweichungen i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG unter Würdigung des Sachverhalts und der einschlägigen Rechtsvorschriften – hier der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 [Lebensmittelhygiene-VO] – abschließend aktenkundig festgestellt hat, wenn auch nicht im eigentlichen Kontrollbericht (vgl. BVerwG, U.v. 29.8.2019 – 7 C 29.17 – Pressemitteilung Nr. 60/2019 vom 29.8.2019 – abrufbar unter: https://www.bverwg.de/pm/2019/60). Die Tatsache, dass die Antragstellerin den Kontrollbericht erst im Rahmen des VIG-Verfahrens erhalten hat, ist unerheblich, zumal der Anspruch auf Zugang zu Informationen über Abweichungen i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG nicht voraussetzt, dass die Abweichung durch Verwaltungsakt festgestellt worden ist (vgl. BVerwG, U.v. 29.8.2019 – 7 C 29.17 – Pressemitteilung Nr. 60/2019 vom 29.8.2019 – abrufbar unter: https://www.bverwg.de/pm/2019/60). Schließlich gab die Antragsgegnerin im an den Beigeladenen ergangenen Bescheid an, dass alle Inhalte, die nicht dem Anwendungsbereich des LFGB unterliegen, geschwärzt werden würden. Einen Anlass, an der ordnungsgemäßen Schwärzung zu zweifeln, hat das Gericht nicht.
bb) Der Beigeladene ist hier als natürliche Person Berechtigter des Anspruchs auf Informationszugang nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VIG. Nach dieser Vorschrift hat nach Maßgabe dieses Gesetzes „jeder“ Anspruch auf freien Zugang zu den dort näher bezeichneten Informationen. In der amtlichen Begründung zur früheren Fassung des VIG von 2008 (im Folgenden: VIG a.F.) wurde dazu ausgeführt, das Gesetz solle „jeder natürlichen oder juristischen Person“ einen freien Zugang zu Informationen gewähren, „der von keinem besonderen Interesse oder einer Betroffenheit abhängig ist“ (vgl. BT-Drs. 16/1408 S. 9; vgl. dazu BayVGH, B.v. 6.7.2015 – 20 ZB 14.977 – juris Rn. 6). Dieses Jedermannsrecht wird durch die Umschreibung des Anwendungsbereichs in § 1 VIG 2012 (im Folgenden: VIG n.F.) nicht eingeschränkt. Zwar ist dort festgelegt, dass „Verbraucherinnen und Verbraucher“ freien Zugang zu den dort näher bezeichneten Informationen haben. Der Wortlaut dieser Vorschrift könnte damit auf eine Einschränkung hindeuten. Eine solche einschränkende Auslegung oder teleologische Reduktion widerspricht aber der Entstehungsgeschichte, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der §§ 1 und 2 VIG n.F. (vgl. hierzu ausführlich BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 25 ff.). Daher liegt hier auch keine vom Antragsteller angeführte Anmaßung privater Kontrolltätigkeit vor. Es liegen im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Beigeladene lediglich als „Strohmann“ für den Portalbetreiber handle. Er hat als Nachbar und Nutzer der Gaststätte der Antragstellerin vielmehr ein eigenständiges Informationsinteresse.
cc) Der Antrag des Beigeladenen entspricht auch den Bestimmtheitsanforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 2 VIG. Danach muss der Antrag hinreichend bestimmt sein und insbesondere erkennen lassen, auf welche Informationen er gerichtet ist. Hier hat der Beigeladene sein Auskunftsbegehren auf Informationen bezüglich der letzten beiden lebensmittelrechtlichen Betriebsüberprüfungen im Betrieb der Antragstellerin sowie auf die in diesem Zusammenhang eventuell festgestellten Beanstandungen beschränkt und somit seinen Antrag themenbezogen eingegrenzt. Dies genügt dem Bestimmtheitserfordernis, zumal ein VIG-Antragsteller im Voraus nicht wissen kann, welche konkreten Informationen bei der auskunftspflichtigen Stelle vorliegen (vgl. hierzu auch VG Regensburg, U.v. 9.7.2015 – RN 5 K 14.1110 – juris Rn. 46 f.; OVG NW, U.v. 1.4.2014 – 8 A 655/12 – juris Rn. 138).
dd) Die Antragstellerin kann dem Informationsanspruch des Beigeladenen auch keine Ausschluss- oder Beschränkungsgründe nach § 3 Satz 1 Nr. 2 a) oder c) VIG entgegenhalten.
Zwar besteht der Informationsanspruch gemäß § 3 Satz 1 Nr. 2 a) VIG wegen entgegenstehender privater Belange nicht, soweit Zugang zu personenbezogenen Daten beantragt wird. Unabhängig von der Frage, ob es sich bei dem Namen der Gaststätte, deren Adresse und dem Namen des Betriebsinhabers um personenbezogene Daten in diesem Sinne handelt, ist dem Beigeladenen aber der Gaststättenname bereits bekannt, denn er hat ihn selbst in seinem Antrag auf Informationszugang genannt. Die Adresse der Gaststätte sowie der Name der Antragstellerin sind im Übrigen auf der Homepage der Gaststätte veröffentlicht.
Die Antragstellerin kann sich auch nicht auf den Ausschluss bzw. die Beschränkung des Informationszugangs zum Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen berufen. Zwar besteht gemäß § 3 Satz 1 Nr. 2 c) VIG der Anspruch wegen entgegenstehender privater Belange nicht, soweit durch die begehrten Informationen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse offenbart würden. Nach § 3 Satz 5 Nr. 1 VIG kann jedoch der Zugang zu Informationen u.a. nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG – wie hier – nicht unter Berufung auf das Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis abgelehnt werden. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers sollen festgestellte Rechtsverstöße nicht unter Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse fallen, weil an deren Geheimhaltung kein berechtigtes wirtschaftliches Interesse besteht (vgl. BT-Drs. 16/5404 S. 12; BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 55 ff.). Inwieweit darüber hinaus durch die Herausgabe der Kontrollberichte die betriebliche Organisation offengelegt werden würde, ist nicht ersichtlich.
ee) Die Gewährung der Informationen verstößt nicht gegen Grundrechte.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelungen des VIG bestehen keine. Insbesondere wird dadurch weder Art. 12 Abs. 1 GG noch Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Insoweit schließt sich die Kammer vollumfänglich den Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs in seinem Urteil vom 16. Februar 2017 (bestätigt durch BVerwG, U.v. 29.8.2019 – 7 C 29.17 – Pressemitteilung Nr. 60/2019 vom 29.8.2019 – abrufbar unter: https://www.bverwg.de/pm/2019/60) an, auf welche hier ausdrücklich verwiesen wird:
„Vor allem verkennt die Klägerin, dass der Verbraucherschutz ein verfassungsrechtlicher Gemeinwohlbelang ist, dem der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des einfachen Rechts einen hohen Stellenwert beigemessen hat und der eine Einschränkung des Schutzgehalts der von der Klägerin angeführten Grundrechte rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, B.v. 13.7.1992 – 1 BvR 303/90 – NJW 1993, 1969, v. 13.7.1992 – 1 BvR 238/92 – GRUR 1993, 754, und v. 4.8.1998 – 1 BvR 2652/95 – NJW 1998, 2811, sowie v. 22.1.1997 – 2 BvR 1915/91 – BVerfGE 95, 173). Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 2 Abs. 1 VIG steht im Einklang mit den Grundrechten der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG. Diese Grundrechte verbürgen zwar auch den Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen; der grundrechtliche Geheimnisschutz wird allerdings durch die einfach-rechtlichen Verbraucherschutz- und -informationsrechte entscheidend mitbestimmt. Die vorgenannten grundrechtlichen Gewährleistungen schützen ein am Markt tätiges Unternehmen, das sich der Kommunikation und damit auch der Kritik der Qualität seiner Produkte oder seines Verhaltens aussetzt, nicht vor diesbezüglichen „Imageschäden“ und dadurch bedingten „Umsatzeinbußen“. Vor allem Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt kein Recht des Unternehmens, nur so von anderen dargestellt zu werden, wie es gesehen werden möchte oder wie es sich und seine Produkte selber sieht; ein solches Recht kann auch nicht in Parallele zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht begründet werden, weil auch dieses einen solchen Anspruch nicht umfasst. Vielmehr sichert Art. 12 Abs. 1 GG nur die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen. Der Schutz der unternehmerischen Berufstätigkeit am Markt – um den es auch hier geht – wird insofern durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen. Diese Regeln sind zugleich Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, B.v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 – BVerfGE 105, 252; OVG NW, U.v. 1.4.2014 a.a.O.).“ (BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 58).
Vorliegend ist aufgrund nicht ausgeschlossener zivilrechtlicher Folgen einer Veröffentlichung der Daten im Internet durch den Beigeladenen schon fraglich, ob zwingend angenommen werden kann, dass der Beigeladene die gewährten Informationen an die Plattform zur Veröffentlichung weiterleiten bzw. die begehrten Kontrollberichte unmittelbar selber ins Internet einstellen wird. Eine automatisierte Veröffentlichung der Kontrollberichte erfolgt jedenfalls nicht, der Beigeladene müsste aktiv tätig werden (vgl. Geulen & Klinger Rechtsanwälte, Rechtliche Stellungnahme zu über die Online-Plattform „Topf Secret“ gestellte Informationsanträge nach dem VIG, 13. Mai 2019, S. 13, 19 ff., abrufbar unter: https://fragdenstaat.de/dokumente/93-rechtsgutachten-zu-topf-secret-von-geulen-klinger/).
Doch auch wenn eine Veröffentlichung folgen würde, ließe sich aus der Stattgabe des VIG-Antrags kein Rechtsverstoß ableiten.
Aus § 6 Abs. 1 Satz 3 VIG ergibt sich nach Ansicht der Kammer nicht, dass die „informationspflichtige Stelle“ das ausschließliche Recht hat, Informationen im Internet zu veröffentlichen. Insbesondere lässt sich dem VIG keine Regelung entnehmen, nach der die informationspflichtige Stelle verpflichtet sein könnte, die Absichten eines VIG-Antragstellers zu erkunden, wie er später mit den erlangten Informationen umzugehen gedenkt; erst recht ist keine Verpflichtung der Behörde erkennbar, dies später tatsächlich auch zu überprüfen. Die Gewährung von Informationen von vermuteten Absichten oder gar der Gesinnung eines VIG-Antragstellers abhängig zu machen, widerspräche nicht nur der einfachgesetzlichen Regelung des VIG, sondern auch grundlegenden Prinzipien eines freiheitlich demokratischen Rechtsstaats. Auch weil Ansprüche auf Informationsgewährung nach dem VIG „Jedermanns-Rechte“ sind, wäre nicht nachvollziehbar, warum einzelne Anträge statthaft sind, durch eine vom Verbraucher beabsichtigte Veröffentlichung im Internet jedoch rechtswidrig werden sollten (im Ergebnis so auch BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 13), zumal allein der Hinweis, die VIG-Antragsteller könnten die ihnen bereitgestellten Informationen nun über eine Internetplattform veröffentlichen, nichts am Regelungsgehalt des anzuwendenden Gesetzes ändert.
Andere Normen (§ 6 Abs. 1 Satz 3, Satz 4, Abs. 4 VIG, § 40 Abs. 1a LFGB) und gerichtliche Entscheidungen zur Befristungspflicht, Anhörung, Kontrolle der inhaltlichen Richtigkeit etc. sind auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt nicht übertragbar. Sowohl das Gesetz als auch der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21.3.2018 – 1 BVF 1/13 sehen zwar Verfahrensregelungen für den Fall vor, dass die informationspflichtige Stelle Informationen im Internet veröffentlichen will. Die Antragsgegnerin hat jedoch bislang gar nicht die Absicht geäußert, Informationen über die Antragstellerin im Internet zu veröffentlichen. Im Übrigen endet das VIG in dieser Frage mit der Informationserteilung der Behörde an den VIG-Antragsteller. Das Gesetz trifft keine Aussage dazu, ob Verbraucher in einem nächsten Schritt den Kontrollbericht veröffentlichen dürfen. Die Anwendung der Regelungen für aktives staatliches Informationshandeln ist nicht auf eine Veröffentlichung durch Private übertragbar. Der Gesetzgeber hat zwischen einem jedermann offenstehenden „Zugang zu amtlichen Informationen“ einerseits und einer (aktiven) „Information der Öffentlichkeit“ durch die Behörden andererseits unterschieden (vgl. BT-DrS 16/5404, S. 8).
Hier ist auch der – oben bereits umschriebene – wesentliche Unterschied einer VIG-Auskunft im Vergleich zu einer Information der Öffentlichkeit gem. § 40 Abs. 1a LFGB zu sehen. Sofern die Behörden wie im Falle der LFGB-Regelung die Informationen selbst über das Internet bereitstellen, können sie auch über den Zeitpunkt bestimmen, ab dem die Informationen nicht mehr weiter abrufbar sind. Im Falle der VIG-Informationen erfolgt die Bereitstellung im Internet nicht durch die Behörden; damit bestimmen sie auch nicht über den Zeitpunkt, ab wann die Informationen nicht mehr bereitstehen.
Auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu § 40 Abs. 1a LFGB ändert hieran nichts, da das Gericht darin – dem andersgelagerten Zweck der Norm entsprechend – auf eine Verbreitung unmittelbar durch die zuständigen Behörden abstellte, indem es Folgendes ausführte:
„Vor allem aber ändert der Umstand, dass sich die einmal im Internet verbreiteten Informationen möglicherweise nicht vollständig aus der Öffentlichkeit zurückholen lassen, nichts daran, dass eine zeitliche Begrenzung der unmittelbaren Verbreitung die Belastung abmildert und darum zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit geboten ist.“ (BVerfG, B.v. 21.3.2018 – 1 BVF 1/13 – NJW 2018, 2109 Rn. 59).
Eine solche unmittelbare Verbreitung liegt hier jedoch gerade nicht vor.
Die der Gerichtsentscheidung des VG Regensburg vom 15.3.2019 zur aktuellen Kampagne zugrunde liegenden Zweifel, ob die staatliche Informationsweitergabe an einen VIG-Antragsteller, der seinen Antrag über die Plattform „Topf Secret“ stellt, aufgrund der zu erwartenden Veröffentlichung auf der Plattform in ihren Auswirkungen nicht einer unmittelbaren staatlichen Information sehr nahe kommt (vgl. VG Regensburg, B.v. 15.3.2019 – RN 5 S 19.189 – BeckRS 2019, 3917 Rn. 28), teilt das Gericht nicht. Insbesondere kann der zugrundeliegenden Annahme nicht gefolgt werden, „durch die Veröffentlichung der behördlichen Schreiben bzw. Bescheide [könne] beim Leser der Eindruck eines behördlichen Informationshandeln entstehen“ (ebd.). Das lässt ein Bild der Leser erkennen, wie es der Gesetzgeber nicht vor Augen hatte; dieser ging vom „Leitbild des mündigen Verbrauchers“ aus (vgl. BT-DrS 16/5404, S. 7). Realistischer dürfte anzunehmen sein, dass der Verbraucher einer privaten Veröffentlichung der fraglichen Informationen einen geringeren Stellenwert beimessen wird als einer originär staatlichen Informationsmaßnahme (vgl. OVG NW, U.v. 1.4.2014, 8 A 654/12 – juris Rn. 206).
Auch der Argumentation des VG Würzburg im Beschluss vom 3. April 2019 dazu, dass die Informationsherausgabe „[…] durch die direkte Einbindung der Kommunikation über die Internetseite, mit dem Ziel der unmittelbaren Veröffentlichung der behördlichen Informationen auf dieser Internetseite, qualitativ und quantitativ nahe an einen direkten unmittelbaren Grundrechtseingriff zu Lasten des betroffenen Antragstellers heranreicht“ (vgl. VG Würzburg, B.v. 3.4.2019 – W 8 S 19.239 – juris Rn. 53) kann nicht gefolgt werden, da zum einen keine automatische Veröffentlichung auf der Plattform erfolgt und es diesbezüglich stets einer eigenen Mitwirkung des VIG-Antragstellers bedarf. Zum anderen bleibt eine Informationsweitergabe, die über Private vermittelt wird (hier: offensichtlich auch über eine private Plattform), qualitativ und quantitativ hinter einer aktiven staatlichen Information zurück (vgl. BVerwG, B.v. 15.6.2015 – 7 B 22/14 – juris Rn. 12). Das erkennende Gericht sieht daher keine Verpflichtung der Antragsgegnerin, vor Erlass des Bescheids eine inzidente zivilrechtliche Prüfung einer möglichen Veröffentlichung durch den Beigeladenen durchzuführen.
ff) Der Antrag ist auch nicht wegen Rechtsmissbräuchlichkeit gem. § 4 Abs. 4 Satz 1 VIG abzulehnen.
Nach dieser Regelung ist ein missbräuchlich gestellter Antrag abzulehnen; nach Satz 2 der Vorschrift ist dies insbesondere dann der Fall, wenn der VIG-Antragsteller über die begehrten Informationen bereits verfügt. Ziel dieser Vorschrift ist es, den informationspflichtigen Stellen eine angemessene Reaktion auf überflüssige Anfragen sowie querulatorische Begehren zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 16/5404, S. 12). Der Auskunftsanspruch ist demnach ausgeschlossen, wenn mit dem Antrag ein anderes Ziel als die begehrte Informationsgewährung verfolgt wird. Letztlich schützt die Vorschrift aber allein das allgemeine Interesse an einer funktionierenden Verwaltung, gesteht dem Antragsteller aber kein subjektives Abwehrrecht zu, eine ihn betreffende Auskunftserteilung zu verhindern (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2017 – 20 BV 15.2208 – juris Rn. 32). Andere Gründe – außer den bereits erwähnten Ausschluss- oder Beschränkungsgründen nach § 3 Satz 1 Nr. 2 VIG – können auch nicht im Wege einer allgemeinen Interessenabwägung entgegengehalten werden (vgl. VG Oldenburg, U.v. 22.10.2013 – 7 A 1866/10 – juris Rn. 44).
Auch die Tatsache, dass der VIG-Antrag nur der Umsetzung politischer Forderungen der Portalbetreiber durch Lobbyismus und Einflussnahme auf den Bundesgesetzgeber dienen könnte, führt nicht zur Rechtsmissbräuchlichkeit. Eventuelle Absichten der Portalbetreiber können nicht mit denen des Beigeladenen gleichgesetzt und ihm unterstellt werden. Für die Beurteilung einer behaupteten Rechtsmissbräuchlichkeit ist nur das Verhalten der VIG-Antragsteller entscheidend. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beigeladene kein eigenständiges Interesse an der begehrten Information hat. Er hat vielmehr ein eigenständiges Informationsinteresse durch den Vortrag dargelegt, Nachbar und Gast des Restaurants zu sein und seine eigenen Konsumentenentscheidungen von der beantragten Information abhängig machen zu wollen. Insbesondere steht es ihm zu, einen erleichterten Zugang zu solchen Informationen, wie hier mit der Plattform geboten, zu nutzen, was im Übrigen auch im Sinne des Verbraucherschutzes ist.
gg) Auch gegen die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Art des Informationszugangs bestehen keine rechtlichen Bedenken. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VIG kann die informationspflichtige Stelle den Informationszugang durch Auskunftserteilung, Gewährung von Akteneinsicht oder in sonstiger Weise eröffnen. Grundsätzlich kann der VIG-Antragsteller eine bestimmte Form der Zugangsgewährung verlangen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VIG). Im vorliegenden Fall hat der Beigeladene mit seinem Antrag vom 14. Januar 2019 die Herausgabe der entsprechenden Kontrollberichte in elektronischer Form (E-Mail) beantragt. Die Antragsgegnerin hat dem Antrag des Beigeladenen mit Bescheid vom 25. April 2019 in der Sache stattgegeben und angeordnet, dass die Informationsgewährung durch schriftliche (postalische) Übermittlung des Kontrollberichts erfolgen werde. Zwar entspricht dies wohl nicht dem ausdrücklichen Begehren des Beigeladenen. Er ist dieser Regelung allerdings nicht entgegengetreten und der Bescheid vom 25. April 2019 ist ihm gegenüber wohl auch bereits bestandskräftig geworden.
Die Art und Weise der Zugangsgewährung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 VIG steht zudem im Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen hat sich am Grundsatz des einfachen, zweckmäßigen und zügigen Verwaltungsverfahrens im Sinn des Art. 10 Satz 2 BayVwVfG zu orientieren (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 172. EL November 2018, VIG, § 6 Rn. 4). Die postalische Zurverfügungstellung der Berichte ist insoweit auch ermessensgerecht. Die Antragsgegnerin ist nicht verpflichtet, im Interesse der Antragstellerin eine andere Form des Zugangs zu wählen, z. B. durch bloße Akteneinsicht, abstrakte schriftliche Zitate oder mündliche Auskunftserteilung. Ermessensfehler oder eine Ermessensreduzierung auf Null kann das Gericht nicht erkennen. Insbesondere führt die theoretisch mögliche Weitergabe oder Veröffentlichung der Kontrollberichte durch den Beigeladenen im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung nicht zu einer zwingenden Ablehnung der begehrten Art des Informationszugangs, weil mit der Herausgabe der Kontrollberichte, wie oben festgestellt, gerade nicht zugleich entschieden ist, dass der Beigeladene diese auch weitergeben oder gar veröffentlichen darf. Nachdem die Antragstellerin mithilfe der Inanspruchnahme zivilgerichtlichen Rechtsschutzes eine gegebenenfalls rechtswidrige Veröffentlichung verhindern könnte, besteht daher auch kein Anlass, die grundsätzlich bestehende gesetzliche Wahlfreiheit bezüglich der Art des Informationszugangs zu beschränken oder im Bescheid eine Weitergabe auszuschließen. Schließlich wäre auch eine vom Antragsteller befürchtete negative „Mund-zu-Mund-Propaganda“ auch im Fall einer Auskunftserteilung denkbar. Die Auskunftserteilung vollständig zu unterbinden würde jedoch dem Gesetzeszweck zuwider laufen.
Damit hat die in der Hauptsache als Anfechtungsklage erhobene Klage voraussichtlich keine Aussicht auf Erfolg. Nach den oben genannten Maßstäben wäre der Antrag nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO schon aus diesem Grund abzulehnen.
b) Das Vollzugsinteresse überwiegt darüber hinaus auch das Aussetzungsinteresse.
Das von der Antragstellerin vorgetragene behördliche Vollzugsinteresse lässt sich aus dem Gesetz herleiten. § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG liegt bereits eine generelle Interessenabwägung zugrunde, nach der dem öffentlichen Interesse am Vollzug entsprechender Entscheidungen ein höheres Gewicht zukommt als dem Interesse, von der beabsichtigten Veröffentlichung bis zur Entscheidung in der Hauptsache verschont zu werden. Dazu tritt das öffentliche Interesse des Verbrauchers an einer zügigen, transparenten und verbraucherfreundlichen Behördenentscheidung.
Die Antragstellerin begründet ihr Aussetzungsinteresse damit, eine Übermittlung der beantragten Informationen an den VIG-Antragsteller sei nicht wieder rückgängig zu machen und eine Ablehnung ihres Antrags stelle die Vorwegnahme der Hauptsache dar. Diese von der Antragstellerin genannte Problematik war dem Gesetzgeber durchaus bewusst. Deshalb hat er die gesetzmäßige Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 5 Abs. 4 Satz 1 VIG) auf Fälle nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG beschränkt, wie folgende Ausführungen zeigen:
„Das VIG hat in den ersten beiden Anwendungsjahren wegen der Verzögerung der Auskunftserteilung durch Rechtsbehelfe betroffener Unternehmen um teilweise mehr als 1 Jahr in der Öffentlichkeit erhebliche Kritik erfahren. Dies ist insofern zutreffend, als die erteilten Informationen nach einem derart langen Zeitraum für die Verbraucher häufig weitgehend wertlos sind, da sie nicht mehr als Grundlage für eine aktuelle Präferenzentscheidung für oder gegen ein bestimmtes Produkt verwendet werden können. Hinzu kommt, dass die Vollzugsbehörden von der Möglichkeit einer Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nach § 80 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Vergangenheit offenbar nur zögernd Gebrauch gemacht haben (Beispiel für eine gerichtlich gebilligte Anordnung vgl. Beschluss des VG Stuttgart vom 21. Januar 2009 – 4 K 4605/08). Die auch im öffentlichen Interesse liegende wirksame, d.h. zeitnahe Information über marktrelevante Tatsachen wird auf diese Weise erschwert. Andererseits ist der Schutz gegen vorläufige Rechtsnachteile wesentliches Element der durch Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes statuierten Rechtsweggarantie. Dies gilt umso mehr, da Verwaltungshandeln durch „Information“ grundsätzlich irreversibel ist, da eine von der Behörde herausgegebene Information nachträglich nicht mehr „zurückgeholt“ werden kann. (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. September 2010, Az.10 S 2/10, Rn. 25).
Bei einer Abwägung der widerstreitenden Interessen erscheint es daher sachgerecht, in § 5 Absatz 4 Satz 1 VIG lediglich bei Informationen über Rechtsverstöße die sofortige Vollziehbarkeit gesetzlich anzuordnen, da hier regelmäßig ein überragendes Interesse der Öffentlichkeit an einer schnellen Information bestehen wird. § 80 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 VwGO sieht ausdrücklich die Möglichkeit vor, dass die aufschiebende Wirkung in „durch Bundesgesetz vorgeschriebenen Fällen“ entfallen kann und führt als Beispiel Investitionsfälle oder die Schaffung von Arbeitsplätzen an.
Wegen der Bedeutung der Möglichkeit effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes im demokratischen Rechtsstaat wird durch § 5 Absatz 4 Satz 2 VIG auch einfachgesetzlich nochmals explizit klargestellt, dass dem oder der Dritten auch im Falle der durch Satz 1 bei Rechtsverstößen gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit vor der Auskunftserteilung ausreichend Zeit für die Anrufung der Gerichte einzuräumen ist. Auch in anderen Rechtsgebieten – z.B. in beamtenrechtlichen Konkurrentenklagen oder medienrechtlichen Äußerungsstreitigkeiten – spielt sich der Rechtsschutz in der Praxis z.T. in gerichtlichen Eilverfahren ab, so dass davon auszugehen ist, dass trotz der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit auch weiterhin eine hinreichende Rechtsschutzmöglichkeit bestehen bleibt.“ (BT-DrS 17/7374, S. 18f.).
Deshalb kann der bloße Hinweis auf eine Vorgreiflichkeit und Unumkehrbarkeit der Entscheidung nicht genügen, das Aussetzungsinteresse im Einzelfall zu begründen. Ohne weitergehende Begründung hieße dies letztlich, die ausdrückliche Entscheidung des legislativen Normgebers in der hierzu beantwortenden Frage durch Exekutive und Judikative kompetenzwidrig systematisch auszuhebeln. Neben der rein formalen Argumentation hat sich die Antragstellerin nicht explizit zur Frage geäußert, welche nicht wieder rückgängig zu machende Wirkung einer Veröffentlichung sie tatsächlich fürchtet. Denkbar wären künftig nachteilige Entscheidungen von Verbrauchern und damit verbundene Umsatzeinbußen. Derartige Befürchtungen wären jedoch nicht geeignet, das Interesse an einer Nicht-Veröffentlichung zu begründen (vgl. OVG NW, U.v. 1.4.2014 – 8 A 654/12 – juris Rn. 170 f., 178 f., 180 f., jew. m.w.N.).
Auch eine Abwägung der gegenläufigen Interessen fällt daher vorliegend zugunsten des Vollzugsinteresses aus, insbesondere angesichts der niedrigen Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage sowie der gesetzlichen Intention.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Antragstellerin hat als unterlegener Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich mithin keinem Prozesskostenrisiko aus § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat, entspricht es der Billigkeit, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.