Aktenzeichen 15 K 193/20
FGO § 86 Abs. 3 S. 1
Leitsatz
Der Begriff der „personenbezogenen Daten“ wird vom zur Auslegung berufenen EuGH (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 04.07.2019 – 7 C 31/17) weit ausgelegt, so dass auch etwa die Antworten des Prüfungsteilnehmers auf Prüfungsfragen und die Korrekturanmerkungen des Prüfers (nicht aber die Prüfungsfragen selbst) personenbezogene Daten darstellen können (EuGH, Urteil vom 20.12.2017 – C-434/16; vgl. hierzu auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27.04.2020 – 20 K 6392/18; sehr weitgehend auch OLG Köln, Urteil vom 26.07.2019 – I-20 U 75/18 -, Rn. 303, CR 2019, 654). (Rn. 54) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Revision wird zugelassen.
Gründe
I.
Streitig ist, welchen Umfang der Auskunftsanspruch des Klägers aus Art. 15 (Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) hat, sowie ob dieser erfüllt wurde.
1. Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 18.11.2019 an das Bayerische Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat (Ministerium, die beklagte Behörde, die Beklagte) „Akteneinsicht gem. § 15 Abs. 1 HS 2, Abs. 2 DSGVO“ und die Zurverfügungstellung der Information als Kopie. Er verlange auch die Zurverfügungstellung der möglicherweise vorhandenen Hand und Nebenakten. Er verlange Auskunft, wie und durch welche Dienststelle die Akten bzw. Daten verarbeitet worden seien; in diesen Bereichen sei eine Farbkopie zu erstellen, damit Verarbeitungsvermerke der jeweils zuständigen Bearbeiter nach o.g. Grundlage unterschieden werden könnten; hierbei beziehe er sich auf Art. 30 DSGVO.
2. Die Beklagte erteilte dem Kläger mit Schreiben vom 16.12.2019 eine Auskunft, in der sie einmal Auskunft über Daten außerhalb der Steuerabteilung erteilte, sowie zum anderen über Daten im Bereich der Steuerabteilung. Im Wesentlichen teilte sie dem Kläger mit, dass es außerhalb der Steuerabteilung den eingereichten Antrag nach Art. 15 DSGVO gebe, sowie einen Vorgang, der eine E-Mail-Anfrage des Klägers vom 14.03.2015 bezüglich eines bayerischen Kredits an Griechenland unter König Otto betreffe. Diese E-Mail samt den darin enthaltenen Daten (akademischer Grad, Name, Vorname, E-Mail-Adresse) sei bei der Beklagten als datenschutzrechtlich Verantwortlichen gespeichert. In der Steuerabteilung würden zum Zwecke der ordnungsgemäßen Erfüllung der Fach- und Rechtsaufsicht zum Zwecke der Berichtsanforderung Daten – insbesondere durch Weiterleitung der im Bayerischen Staatsministerium der Finanzen und für Heimat eingegangenen Schreiben – an das bayerische Landesamt für Steuern erhoben. Im Zusammenhang mit der Fach- und Rechtsaufsicht lägen der Beklagten Stammdaten vor, die im Schreiben im Einzelnen aufgeführt seien: Name und Titel, Anschrift, Telefonnummer, E-Mail-Adresse, Geburtsdatum und Steuernummer. Weiter lägen vor (soweit nicht anders angegeben jeweils vom Kläger stammend):
– eine Beschwerde des Klägers vom 07.01.2016 (Schreiben an Frau Dr. B. M.),
– ein Ausdruck einer Website einer Firmenauskunft mit den den Kläger betreffenden Angaben Vorname, Nachname, E-Mail-Adresse [die Angaben sind einzeln aufgeführt],
– eine E-Mail vom 10.05.2016 mit einer Telefonnummer des Klägers,
– zwei E-Mails vom 24.11.2016,
– E-Mails vom 09. und vom 14.12.2016,
– eine E-Mail vom 14. Dezember 2016 mit Name und Anschrift des Klägers,
– die bezüglich der vorgenannten Schreiben mit dem Kläger weitere ergangene Korrespondenz,
– interne Korrespondenz zwischen der Beklagten, dem Bayerischen Landesamt für Steuern und den Finanzämtern Neu-Ulm und Nördlingen sowie interne Aktenvermerke der Beklagten zu den oben genannten Schreiben,
– Stellungnahmen eines anderen Steuerpflichtigen zu der hier relevanten Beschwerde an das Bayerische Landesamt für Steuern vom 31.01.2019 betreffend Dienstaufsichtsbeschwerden, den Befangenheitsantrag und den Strafantrag gegen Beschäftigte des Finanzamts Neu-Ulm, sowie das diesbezüglich an den Kläger ergangene Antwortschreiben des Bayerischen Landesamts für Steuern vom 08.04.2019,
– die Anträge des Klägers auf Akteneinsicht beim Finanzamt Neu-Ulm vom 28.10.2019 und beim Bayerischen Landesamt für Steuern vom 07.11.2019 mit interner Korrespondenz zwischen der Beklagten und dem Bayerischen Landesamt für Steuern.
Eine weitergehende Auskunft lehnte die Beklagte ab. Das Schreiben war mit einer „Rechtsbehelfsbelehrungbezogen auf den steuerlichen Bereich“ versehen. Wegen der Einzelheiten und der Begründung wird auf das genannte Schreiben verwiesen.
3. Mit Schreiben vom …02.2020 wandte sich der bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz an die Beklagte. Er teilte mit, dass sich der Kläger an ihn gewandt habe mit der Bitte, auf vollständige Auskunft hinzuwirken. Dies betreffe die Auskunft aus dem Bereich außerhalb der Steuerverwaltung, wo die Auskunft nur die Kategorien der gespeicherten Daten (akademischer Grad, Name, Vorname, E-Mail-Adresse) enthalten habe, nicht aber die tatsächlich gespeicherten Daten.
4. Daraufhin ergänzte die Beklagte die Auskunft mit Schreiben vom 28.04.2020 und teilte dem Kläger mit, dass die konkreten Daten wie folgt lauteten: Dipl.Kfm, [aufgeführter Name, Vorname, E-Mail-Adresse]. Hiervon unterrichtete sie den Datenschutzbeauftragten.
5. Mit Schreiben vom 13.01.2020 hat der Kläger zusammen mit Klagen gegen das Finanzamt Neu-Ulm und das Bayerische Landesamt für Steuern auch Klage gegen den Ablehnungsbescheid vom 17.12.2019 erhoben. Aus der dem Klageschreiben beigefügten Kopie ergibt sich, dass der Kläger den genannten Bescheid der Beklagten vom 16.12.2019 meint. Das Gericht hat die Klagen getrennt nach Beklagten erfasst. Gegenstand des hiesigen Verfahrens ist alleine die Klage gegen das Ministerium.
Der Kläger beantragt in seiner Klageschrift Einsichtnahme in die verarbeiteten personenbezogenen Daten im weiteren Sinne und auch die jeweils zusammenhängenden Akten und Schriftstücke mit Bezug zu persönlichen Informationen, insbesondere Akteneinsicht in Notizen, Akteneinträge und Kommunikation mit Bezug zu den personenbezogenen Daten des Klägers. In seiner weiteren Klagebegründung begründet er im Wesentlichen sein Begehr auf Akteneinsicht in die Akten des Finanzamts und des Bayerischen Landesamts für Steuern. Insoweit wird auf die abgetrennten Verfahren gegen das Finanzamt (15 K 118/20) bayerische Landesamt für Steuern (15 K 194/20) verwiesen. Nähere konkrete Erläuterungen dahingehend, welche Angaben der Kläger vom Staatsministerium noch begehrt, sind aus dem Vorbringen des Klägers nicht ersichtlich. Allerdings wird deutlich, dass es ihm insbesondere auf eine Kopie sämtlicher Schreiben auch zwischen dem Staatsministerium und nachgeordneten Behörden, sowie interne Bearbeitungsvermerke ankommt.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
die Beklagte zu verpflichten, ihm Auskunft nach Art. 15 DSGVO durch Überlassung von (Farb-)Kopien sämtlicher in seinen Akten enthaltenen Schreiben zu erteilen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist darauf, dass der Finanzrechtsweg nur hinsichtlich der Auskunft aus dem Bereich der Steuerabteilung eröffnet sei. Streitgegenstand sei alleine der Bescheid des Staatsministeriums und nicht die Bescheide des Bayerischen Landesamtes für Steuern oder des Finanzamts Neu-Ulm. Art. 15 Abs. 1 und 3 DSGVO vermittele kein allgemeines Recht auf Zugang zu Informationen bzw. auf Akteneinsicht. Der Begriff der Kopie in Art. 15 Abs. 3 DSGVO sei nicht als inhaltliche Erweiterung im Sinne eines eigenständigen Herausgaberechts gegenüber dem in Art. 15 Abs. 1 DSGVO enthaltenen Auskunftsrecht zu verstehen, sondern im Sinne einer sinnvollen strukturierten Zusammenfassung. Nur wenn die Behörde zu der Auffassung gelange, dass mit einer Akteneinsicht schneller und einfacher dem Betroffenen zu seiner Auskunft geholfen werden könne, könne diese im Einzelfall Akteneinsicht gewähren. Dies entspreche auch der Wertung des Art. 12 Abs. 1 DSGVO im Allgemeinen und des § 32d Abs. 1 Abgabenordnung (AO) im Besonderen, wonach der Verantwortliche das Verfahren und insbesondere die Form der Auskunftserteilung nach pflichtgemäßem Ermessen bestimme. Auch der BFH habe die Akteneinsicht im Rahmen des Art. 15 DSGVO lediglich als besondere Form der Auskunftserteilung angesehen (BFH-Beschluss vom 29.8.2019 – X S 6/19 -, BFH/NV 2020, 25). Dasselbe ergebe sich auch aus dem Wortlaut des Art. 15 DSGVO in den verschiedenen Sprachfassungen, wonach lediglich ein „access to the personal data“, „l’accés aux dites donnees á caractére personnel“, „l’accesso ai dati personali“ oder „aceso a los datos personales“ vermittelt werde. Diesem Recht auf Auskunft des Klägers sei in dem Schreiben der Beklagten vom 16.12.2019 bereits entsprochen worden. Dem Kläger sei Auskunft erteilt worden, welche Schreiben der Beklagten im Einzelnen noch vorlägen. Auf eine nochmalige Übersendung dieser Schreiben habe der Kläger jedoch keinen Anspruch, da er über diese Daten bereits verfüge.
Ferner seien dem Kläger die Meta-Daten aus Art. 15 Abs. 1 a) bis h) DSGVO mitgeteilt worden.
Eine Auskunft über interne Stellungnahmen und Vermerke könne dem Kläger nicht erteilt werden. Die internen Vermerke und Stellungnahmen enthielten insbesondere Geschäftsgangs- und Bearbeitungsvermerke sowie rechtliche Stellungnahmen. Diese hätten keinen Bezug zu der Person des Klägers und stellten daher keine personenbezogenen Daten im Sinne des Art. 4 Nr. 1 DSGVO dar. Die rechtlichen Analysen wiesen zunächst einmal keinen Personenbezug auf. Soweit Sie einen solchen durch die Mitteilung des Ergebnisses an den Kläger erhalten hätten, seien ihm diese Daten im Rahmen der Antwortschreiben auf seine Beschwerden mitgeteilt worden, so dass sich insoweit eine weitere Auskunft erledige. Diese Auslegung decke sich mit den Bewertungen der DSGVO. So umfasse nach Erwägungsgrund 63 der DSGVO das Recht der betroffenen Personen auf Auskunft im Gesundheitsbereich Daten über Diagnosen, Untersuchungsergebnisse, Befunde der behandelnden Ärzte und Angaben zu Behandlungen und Eingriffen. Der betroffenen Person müsse also das Ergebnis, die Diagnose, aber nicht alle der Diagnose und der medizinischen Bewertung zugrunde liegenden medizinischen Analysen mitgeteilt werden. Übertragen auf Verwaltungshandeln bedeute dies, dass der betroffenen Person im Rahmen des Auskunftsantrags nach Art. 15 DSGVO das Ergebnis rechtlicher Analysen und Bewertungen, nicht aber jede rechtliche Auslegung zur Verfügung gestellt werden müsse. Bei diesem handele es sich nämlich um abstrakte, allgemeine Überlegungen.
Stellungnahmen anderer Personen seien vom Auskunftsrecht nicht umfasst, weil insoweit deren Rechte und das Steuergeheimnis entgegenstünden.
Im Übrigen ergebe sich auch aus einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nach der Abgabenordnung kein Akteneinsichtsrecht.
Wegen der Argumentation im Weiteren wird auf das schriftsätzliche Vorbringen der Beteiligten verwiesen.
6. Die Beklagte hat zunächst die Übersendung der Akten an das Gericht verweigert. Auf den Antrag des Klägers hat das Gericht die Sache dem BGH zur Entscheidung nach § 86 Abs. 3 Satz 2 Finanzgerichtsordnung (FGO) vorgelegt und das Verfahren mit Einvernehmen der Beteiligten zum Ruhen gebracht. Der BFH hat den Antrag mit § 86 Abs. 3 S. 1 FGO als unzulässig verworfen. Ein solcher setze voraus, dass zunächst das Finanzgericht entscheide, welche Akten es tatsächlich für entscheidungserheblich halte und deren Vorlage angeordnet habe, woran es im Streitfall fehle.
7. Nach Aufnahme des Verfahrens hat das Gericht die Beklagte aufgefordert, die den Rechtsstreit betreffenden Akten vorzulegen, also den Antrag des Klägers auf Auskunft, die erteilte Auskunft, sowie gegebenenfalls zu diesem Vorgang ausgetauschten Schriftwechsel. Diesem Ersuchen ist die Beklagte nachgekommen. Dem Kläger ist Akteneinsicht angeboten worden.
8. Mit Beschluss vom 03.08.2021 hat das Gericht nach § 73 Abs. 1 Satz 2 FGO die getrennte Verhandlung und Entscheidung der drei vom Kläger ursprünglich in der Klageschrift zusammengefassten und von der Geschäftsstelle des Gerichts bereits unter gesonderten Aktenzeichen registrierten Klagen gegen das Finanzamt, das Bayerische Landesamt für Steuern, sowie das Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat beschlossen.
Über die Klage gegen das Finanzamt ist bereits am 04.11.2021 unter dem Az. 15 K 118/20 entschieden worden. Gegen dieses Urteil ist eine Revision anhängig.
9. Im vorliegenden Verfahren gegen das Ministerium hat das Gericht am 14.03.2022 einen Gerichtsbescheid erlassen, in dem es die Klage unter Zulassung der Revision abgewiesen hat. Mit Schreiben vom 22.03.2022 hat der Kläger Antrag auf mündliche Verhandlung und auf Ruhen des Verfahrens bis zur Entscheidung des BFH über die genannte Revision gestellt. Daraufhin wurde ein Termin für die mündliche Verhandlung auf den 21.04.2022 bestimmt. Die Entscheidung über den Antrag auf Ruhen des Verfahrens hat das Gericht bis zu einer Gegenäußerung der Beklagten zurückgestellt.
10. Mit Schreiben vom 11.04.2022 hat der Kläger einen Antrag auf Terminverlegung wegen einer geplanten Familienreise während der bayerischen Schulferien gestellt. In einem am selben Tag geführten Telefonat des Vorsitzenden mit dem Kläger wurde dieser auf die bis dahin unzureichende Darlegung seiner Verhinderung hingewiesen, sowie avisiert, dass der Termin bei entsprechender Darlegung bzw. Glaubhaftmachung auf den 05.05.2022 verlegt werde, also nach den Osterferien. Die Frage, ob er bis dahin aus dem Urlaub zurück sei, hat der Kläger sinngemäß bejaht, seinen Ruhensantrag telefonisch nochmals begründet, sowie darauf hingewiesen, dass er im Beruf zeitlich stark belastet sei. Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 12.04.2022 eine Darlegung seiner Verhinderung nachgereicht hatte, verbunden mit einem Antrag auf eine „Schriftsatzfrist von 2 Monaten“, sowie wiederholtem Antrag auf Ruhen und auf Aussetzung des Verfahrens, hat das Gericht den Termin auf den 05.05.2022 verlegt. Es hat dem Kläger nochmals mitgeteilt, dass eine weitere Stellungnahmefrist von 2 Monaten nicht in Betracht käme und über die übrigen Anträge aufgrund der mündlichen Verhandlung entschieden werde.
11. Im Laufe des 03.05.2022 ist bei Gericht ein Antrag des Klägers eingegangen, in dem dieser die drei Berufsrichter namentlich, sowie auch sämtliche weiteren Richter des Gerichts wegen Besorgnis der Befangenheit ablehnt, die früher in leitender Stelle bei einem Finanzamt, beim Landesamt oder beim Ministerium tätig gewesen sind bzw. überhaupt früher einer dieser Körperschaften angehört haben. Auf das Antragsschreiben wird verwiesen.
12. Auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung vom 05.05.2022, zu der der Kläger nicht erschienen ist, wird verwiesen.
II.
Die Klage ist entscheidungsreif.
Das Gericht hat nach § 251 ZPO bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen das Ruhen des Verfahrens anzuordnen, wenn beide Parteien dies beantragen. Ein Ruhen war danach nicht anzuordnen, da sich die Beklagte dagegen verwahrt hat (§ 251 Zivilprozessordnung i.V.m. § 155 Satz 1 FGO).
Das Gericht kann nach § 74 FGO anordnen, dass die Verhandlung bis zur Erledigung eines anderen Rechtsstreits auszusetzen sei, sofern die Entscheidung ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet. Eine Aussetzung des Verfahrens kommt mangels Vorgreiflichkeit des vor dem BFH zu entscheidenden Rechtsstreits für das hiesige Verfahren nicht in Betracht. Die Revision vor dem BFH betrifft zwar ebenfalls einen Anspruch aus Art. 15 DSGVO. Allerdings betrifft der hiesige Fall andere Beklagte und gänzlich andere Verfahren (Beschwerdeverfahren hier – Besteuerungsverfahren dort), für die z.T. unterschiedliche Maßstäbe gelten. Auch die Frage, ob der Auskunftsanspruch jeweils erfüllt worden ist, ist in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen. Selbst wenn man dem Kläger dahin folgte, dass die Revision beim BFH eine vergleichbare Rechtsfrage betrifft oder als Musterverfahren geführt wird, rechtfertigt dies nach der std. Rspr. keine Aussetzung nach § 74 FGO (BFH, Beschluss vom 24.09.2012 – VI B 79/12 -, BFH/NV 2013, 70, m.w.N.).
Es war nicht geboten, dem Antrag des Klägers auf Beiziehung der Akte des Finanzamts Augsburg, Bußgeld- und Strafsachenstelle, zu folgen. Es ist nicht ersichtlich oder auch nur substantiiert dargelegt, welchen Einfluss der Inhalt dieser Akte einer anderen Behörde auf die hier zu entscheidende Rechtsfrage des Umfangs der durch Art. 15 DSGVO zu gewährenden Auskunft durch die Beklagte haben soll. Im Übrigen wäre die – behauptete oder erwiesene – Richtigkeit oder Fehlerhaftigkeit der Inhalte einer Akte für die Beurteilung des Umfangs des Auskunftsanspruchs nach Art. 15 DSGVO ohne Bedeutung.
Der Senat entscheidet mit der geschäftsplanmäßigen Besetzung, weil der im Laufe des vorletzten Tages vor dem Termin zur mündlichen Verhandlung gestellte Befangenheitsantrag rechtmissbräuchlich und offensichtlich unzulässig ist. Dem Kläger fehlt daher insoweit das Rechtsschutzbedürfnis. In den Fällen, in denen das Ablehnungsgesuch wegen Rechtsmissbrauchs oder aus anderen Gründen offensichtlich unzulässig ist, kann der Ablehnungsantrag in den Gründen der Hauptsacheentscheidung unter Mitwirkung der abgelehnten Richter zurückgewiesen werden (BFH-Beschluss vom 04.03.2014 – VII B 131/13 -, Rn. 8, BFH/NV 2014, 1055, m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind gegeben, wenn ein ganzer Spruchkörper abgelehnt wird und keine konkreten Anhaltspunkte vorgebracht werden, die bei vernünftiger objektiver Betrachtung auf eine Befangenheit jedes einzelnen Mitglieds des Spruchkörpers hindeuten können (BFH-Beschlüsse vom 20.11.2009 III S 20/09, BFH/NV 2010, 454, und in BStBl II 2003, 422). Ein Befangenheitsantrag ist rechtsmissbräuchlich, wenn der gegen sämtliche Richter eines Gerichts geltend gemachte Ablehnungsgrund derart allgemeiner Natur ist, dass er seine Besonderheit und Eigenart für den einzelnen Richter verloren hat und nicht mehr individuell begrenzbar ist. Behauptete Rechtsfehler, die in einem früheren Verfahren unterlaufen sein sollen, sind kein Befangenheitsgrund, es sei denn, dass ganz besondere Umstände dargetan werden, die dafür sprechen, dass die mögliche Fehlerhaftigkeit auf einer unsachlichen Einstellung der Richter gegenüber der ablehnenden Partei beruht (BFH, Beschluss vom 31.08.1999 – V B 53/97 -, Rn. 11, BFH/NV 2000, 244, m.w.N.).
So ist es im Streitfall. Der Kläger hat die Berufsrichter des erkennenden Gerichts mit dem Grund abgelehnt, es sei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die jedes einzelne Mitglied des Senats „in einer Leitungsebene eines Finanzamts“ oder an leitender Stelle entweder im „Landesministerium für Steuern“ (gemeint ist wohl das Landesamt für Steuern) oder aber im Ministerium der Finanzen und für Heimat tätig gewesen sei. Abgelehnt werden auch alle anderen Richter des Finanzgerichts, die diese Merkmale erfüllen. Der Kläger beruft sich dabei formal auf § 51 Abs. 3 FGO, tatsächlich aber auf die die Gruppenzugehörigkeit zur bayerischen Finanzrichterschaft. Wenn aus einer früheren Tätigkeit in der Finanzverwaltung eine Befangenheit abgeleitet würde, dürfte sich über ganz Bayern hinweg schwerlich ein Spruchkörper bilden lassen, den der Kläger nicht als befangen ansähe.
Eine Individualisierung, wie sie § 51 Abs. 3 FGO vorsieht, im Sinne einer Vorbefassung mit der Sache bei einer der beteiligten Körperschaften bzw. das Innehaben einer wirklich leitenden Position, hat der Kläger nicht substantiiert vorgetragen. Sie kann im Übrigen schon deshalb nicht vorliegen, weil keiner der Berufsrichter des Senats an leitender Stelle bei der beklagten Körperschaft, also beim Staatsministerium der Finanzen und für Heimat tätig war. Dass der Kläger schon bei einer früheren Tätigkeit eines Richters beim Finanzamt oder dem Landesamt (also nichtbeteiligten Körperschaften) einen Generalverdacht auf Befangenheit äußert, belegt für den Senat deutlich das Fehlen der von der Rspr. geforderten Individualisierung (BFH, Beschluss vom 07.05.1974 – IV S 5/74 -, BStBl II 1974, 385).
Dass es dem Kläger nicht auf eine unbefangene Richterschaft ankommt, sondern auf eine Verschleppung des Prozesses, zeigt sich für das Gericht weiter darin, dass er in seinem früheren Verfahren (gegenüber dem Finanzamt) noch keine Bedenken im Sinne der behaupteten „Gruppenbefangenheit“ geäußert hat und diese nun kurz vor dem bereits auf Antrag verlegten Sitzungstermin erfolgt, nachdem ihm mitgeteilt worden ist, dass über seinen Ruhensantrag aufgrund mündlicher Verhandlung entschieden werde. Aus seiner weiteren Begründung des Befangenheitsantrags wird deutlich, dass er offensichtlich eine Ablehnung des Ruhensantrages befürchtet. Denn er stützt sich auf Gründe, auf die er auch seinen Ruhensantrag gestützt hatte; offenkundig versucht der Kläger, eine Entscheidung des Gerichts zu verschleppen, getrieben von der Befürchtung, sie werde rechtlich dem Gerichtsbescheid folgen.
Das Gericht hat in Ausübung seines Ermessens entschieden, über den Antrag auf Ablehnung der Berufsrichter aufgrund mündlicher Verhandlung zu entscheiden. Die ehrenamtlichen Richter haben an der Entscheidung über die Richterablehnung mitgewirkt (vgl. BFH, Beschluss vom 21.05.1992 – V B 232/91 -, BStBl II 1992, 845), ebenso die abgelehnten Richter. Die Entscheidung wurde im Rahmen der mündlichen Verhandlung bekanntgegeben.
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
1. Die Klage ist zulässig.
a. Der Rechtsweg zu den Finanzgerichten ist nach § 32i Abs. 2 AO eröffnet, da sich die Klage der betroffenen Person gegen das Bayerische Staatsministerium der Finanzen als Finanzbehörde (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 AO) hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten auf Rechte aus der DSGVO (hier: Art. 15 Abs. 1 DSGVO) stützt.
Der Rechtsweg bestimmt sich nach dem Streitgegenstand. Dieser umfasst im Streitfall nur den Anspruch auf Auskunft aus der DSGVO gegenüber dem Staatsministerium in seiner Funktion als oberste Landesfinanzbehörde. Zutreffend ist daher der Rechtsweg zu den Finanzgerichten nur insoweit gegeben, als die Auskunft aus dem Bereich der Steuerabteilung des Ministeriums streitig ist.
(1) Nach dem sog. zweigliedrigen Streitgegenstandsbegriff wird der Streitgegenstand im Allgemeinen als der prozessuale Anspruch durch die erstrebte, im Klageantrag umschriebene Rechtsfolge und den Klagegrund, d.h. den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet (std. Rspr., vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.09.2012 – 7 B 5/12 -, Rn. 6, NVwZ 2012, 1563). Bei einem Verpflichtungsbegehren wird zu seiner Bestimmung, Umgrenzung und Präzisierung auch die gesetzliche Anspruchsgrundlage herangezogen (ebenda; BFH-Beschluss vom 07.04.2020 – 2015 II B 82/19 -, BStBl II 2020, 624; BVerwG, Beschluss vom 18.11.2019 – 10 B 20/19 -, BFH/NV 2020, 336, Rz 7; im Ergebnis ebenso: BFH, Beschluss vom 16.06.2020 – II B 65/19 -, BStBl II 2020, 622). Auch im Fall eines einheitlichen Klageantrags können daher mehrere Streitgegenstände vorliegen. Voraussetzung hierfür ist, dass der Antrag auf mehrere Sachverhalte und Ansprüche gestützt wird (BGH, Beschluss vom 27.11.2013 – III ZB 59/13 -, BGHZ 199, 159, Rn. 16).
(2) So wie im Bereich der örtlichen Finanzbehörden der Rechtsweg hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Auskunftsansprüche nur für den Steuerbereich zu den Finanzgerichten eröffnet ist, hinsichtlich der Auskunftsansprüche im funktionalen Bereich der Tätigkeit als Strafermittlungsbehörde jedoch zu den Verwaltungsgerichten (FG München, Gerichtsbescheid vom 03.02.2022 – 15 K 1212/19 -, juris; BFH, Beschluss vom 07.04.2020 – II B 82/19 -, BStBl II 2020, 624), so ist auch der Rechtsweg zu den Finanzgerichten auf die Entscheidung über Auskunftsansprüche im funktionalen Tätigkeitsbereich des Ministeriums als Finanzbehörde, und damit auf die Daten der Steuerabteilung, beschränkt. Dort wurden im Rahmen der Eingaben des Klägers auch dessen Besteuerung betreffende Daten verarbeitet. Als Finanzbehörde wird die Beklagte auch dann tätig, wenn sie im Rahmen ihrer Aufsicht über die nachgeordneten Finanzbehörden tätig wird. Die Funktion als Aufsichtsbehörde ist immer dann funktionale Finanzverwaltung, wenn die Aufsicht – wie im Streitfall – eine ordnungsgemäße Steuerverwaltung sicherstellen soll.
(3) Die Beklagte hat dem Kläger entsprechend diesen Grundsätzen zutreffend eine Rechtsbehelfsbelehrungerteilt, die lediglich für den Antrag auf Auskunft aus dem Bereich der Steuerabteilung die Klage zu den Finanzgerichten vorsieht. Der Kläger hat dementsprechend und unter Bezugnahme auf den Verwaltungsakt, der diese Rechtsbehelfsbelehrungenthielt, Klage erhoben. Das Gericht legt diesen Klageantrag daher dahingehend aus, dass der Kläger lediglich die Auskunft aus dem Bereich der Steuerabteilung im Klagewege weiterverfolgt. Dies ergibt sich auch daraus, dass der Kläger in seiner Klagebegründung Auskünfte über die steuerliche Behandlung und den dazu vorhandenen Akteninhalt begehrt. Im Übrigen wäre eine Klage zum Finanzgericht unzulässig, soweit sie sich auf Auskünfte aus anderen Abteilungen des Ministeriums richtet. Dementsprechend ist eine verengende Auslegung zugunsten einer zulässigen Klage im Interesse des Klägers.
b. Statthafte Klageart für die gerichtliche Geltendmachung eines gegen eine Behörde gerichteten Auskunftsanspruchs aus Art. 15 Abs. 1 der DSGVO ist die Verpflichtungsklage (FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299).
c. Die Klage richtet sich auch gegen den richtigen Beklagten. Passivlegitimierter der datenschutzrechtlichen Ansprüche aus der DSGVO ist der Verantwortliche (Art. 15 Abs. 1 DSGVO). Das ist nach Art. 4 Nr. 7 DSGVO die natürliche oder juristische Person, Behörde, Einrichtung oder andere Stelle, die allein oder gemeinsam mit anderen über die Zwecke und Mittel der Verarbeitung von personenbezogenen Daten entscheidet. Auch § 2a AO knüpft die Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit dem Schutz personenbezogener Daten an die Finanzbehörde bzw. Stelle öffentlicher Verwaltung. Damit ist Zurechnungssubjekt der Rechte und Pflichten im Bereich des Datenschutzes die jeweils im Rahmen ihrer Aufgabenzuständigkeit über diese Verarbeitung entscheidende Behörde. Der Anspruch kann sich daher nur auf die in der Entscheidungskompetenz der jeweiligen Behörde liegende Verarbeitung von Daten und auf diese Daten richten. Das ist im Streitfall – da Auskunft über die in der Steuerabteilung verarbeiteten Daten begehrt wird – das beklagte Staatsministerium.
2. Die Klage ist unbegründet
Die Klägerin hat einen Anspruch auf Auskunft nach Art. 15 Abs. 1 DSGVO, der allerdings nicht die mit der Klage begehrte, über die bisher erteilten Auskünfte hinausgehende Einsicht in Verwaltungsdokumente umfasst. Auskunft über die vom Anspruch des Klägers umfassten Daten hat die Beklagte im Schreiben vom 16.12.2019 bereits erteilt, so dass der Anspruch insoweit durch Erfüllung erloschen ist.
Die DSGVO ist auch insoweit anwendbar, als Daten im Bereich der direkten Steuern verarbeitet werden (FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299).
Passivlegitimierter des Anspruchs ist die für die Datenverarbeitung verantwortliche Stelle, das ist – wie bereits oben ausgeführt – das Staatsministerium für die in seiner Steuerabteilung verarbeiteten Daten.
Der sachliche Anwendungsbereich der DSGVO ist im Streitfall insoweit eröffnet, als die Verarbeitung personenbezogener Daten zu beurteilen ist (a.), jedoch nur insoweit, als die personenbezogenen Daten durch das Ministerium zum Teil auch automatisiert oder teilautomatisiert verarbeitet werden (b.).
Der bereits dadurch umgrenzte Auskunftsanspruch ist mit Blick auf die Beschränkungen des Auskunftsrechts in der DSGVO selbst, sowie durch die AO und allgemeine Grundsätze entsprechend eingegrenzt (c.).
Er gewährt kein Akteneinsichtsrecht oder ein Recht auf Einsicht in Verwaltungsdokumente (d.), und wurde – soweit er besteht – von der Beklagten erfüllt.
a. Der sachliche Anwendungsbereich der DSGVO ist im Streitfall nur insoweit eröffnet, als die Verarbeitung personenbezogener Daten zu beurteilen ist.
Nicht nur die in Datenbankfeldern gespeicherten Einzelangaben mit Bezug auf die Steuernummer oder den Namen des Klägers sind personenbezogene Daten. Auch bei den in unstrukturierten Volltexten enthaltenen Angaben mit Bezug zu seiner Person handelt es sich unter den Umständen des Streitfalls um personenbezogene Daten (ausführlich: FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299).
(1.) (1.1) Die DSGVO gilt für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie für die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sollen (Art. 2 Abs. 1 DSGVO).
(1.2) Personenbezogene Daten sind nach Art. 4 Nr. 1 DSGVO alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen. Nach der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 oder der Vorgängernorm der DSGVO, der RL 95/46/EG, sind dies alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person. Aus der unterschiedlichen Begrifflichkeit „beziehen“ statt „über“ ergibt sich kein wesentlich unterschiedlicher Bedeutungsgehalt. Personenbezogene Daten sind demnach Einzelangaben (so ausdrücklich § 3 Abs. 1 BDSG alte Fassung), also nicht etwa Akten oder Aktensammlungen (so Erw. 15 zur DSGVO).
(1.3) Der Begriff der „personenbezogenen Daten“ wird vom zur Auslegung berufenen EuGH (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 04.07.2019 – 7 C 31/17 -, juris) weit ausgelegt, so dass auch etwa die Antworten des Prüfungsteilnehmers auf Prüfungsfragen und die Korrekturanmerkungen des Prüfers (nicht aber die Prüfungsfragen selbst) personenbezogene Daten darstellen können (EuGH, Urteil vom 20.12.2017 – C-434/16 -, Rn. 34, juris; vgl. hierzu auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27.04.2020 – 20 K 6392/18 -, Rn. 140, juris; sehr weitgehend auch OLG Köln, Urteil vom 26.07.2019 – I-20 U 75/18 -, Rn. 303, CR 2019, 654). In seiner zur RL 95/46/EG ergangenen Entscheidung leitet der EuGH dies aus den zwei Zielrichtungen der Richtlinie ab: Einmal fänden die in ihr vorgesehenen Schutzprinzipien ihren Niederschlag in den Pflichten, die den für die Verarbeitung Verantwortlichen obliegen; diese Pflichten beträfen insbesondere die Datenqualität, die technische Sicherheit, die Meldung bei der Kontrollstelle und die Voraussetzungen, unter denen eine Verarbeitung vorgenommen werden könne. Zum anderen kämen sie zum Ausdruck in den Rechten der Personen, deren Daten Gegenstand von Verarbeitungen sind, über diese informiert zu werden, Zugang zu den Daten zu erhalten, ihre Berichtigung verlangen bzw. unter gewissen Voraussetzungen Widerspruch gegen die Verarbeitung einlegen zu können (EuGH, Urteil vom 20.12.2017 – C-434/16 -, Rn. 48, juris).
(1.4) Der EuGH arbeitet in einer weiteren zur RL 95/46/EG ergangenen Entscheidung vom 17.07.2014 – C-141/12 und C-372/12 -, CR 2015, 103, den Unterschied zwischen personenbezogenen Daten und den Dokumenten heraus, die u.a. personenbezogene Daten enthalten. In den dem Vorabentscheidungsersuchen zugrundeliegenden Verfahren begehrten die Antragsteller Einsicht in eine sog. „Entwurfsschrift“, die Daten über den Verfahrensbeteiligten, aber auch eine rechtliche Analyse enthielt. Der EuGH hat entschieden, dass auch in dieser Entwurfsschrift enthaltenen Daten, die die Tatsachengrundlage für die in der Entwurfsschrift ebenfalls enthaltene rechtliche Analyse darstellen, personenbezogene Daten des Verfahrensbeteiligten sind. Er bejaht insoweit ein Auskunftsrecht. Dagegen verneint er ein Auskunftsrecht hinsichtlich der rechtlichen Analyse. Diese könne nicht Gegenstand einer Nachprüfung durch den Antragsteller und einer Berichtigung sein. Würde das Auskunftsrecht auf diese rechtliche Analyse ausgedehnt, so würde dies in Wirklichkeit nicht dem Ziel der Richtlinie dienen, den Schutz der Privatsphäre dieses Antragstellers bei der Verarbeitung von ihn betreffenden Daten zu gewährleisten, sondern dem Ziel, ihm ein Recht auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten zu sichern, auf das die RL 95/46 jedoch nicht gerichtet sei (EuGH, ebenda, Rn. 46).
Auch stellt der EuGH klar, dass die Richtlinie es den Mitgliedsstaaten überlasse, festzulegen, in welcher konkreten Form die Auskunft zu erteilen sei, soweit sie der betroffenen Person ermögliche, von den sie betreffenden personenbezogenen Daten Kenntnis zu erlangen und zu prüfen, ob sie richtig seien und der Richtlinie gemäß verarbeitet würden, so dass sie gegebenenfalls die ihr in der Richtlinie verliehenen Rechte ausüben könne (EuGH, ebenda, Rn. 57). Zur Wahrung des Auskunftsrechts genüge es, wenn der Antragsteller eine vollständige Übersicht über die in der Entwurfsschrift wiedergegebenen Daten – also auch solche personenbezogenen Daten, die in der rechtlichen Analyse enthalten sind, in verständlicher Form erhalte (EuGH, ebenda, Rn. 59). Soweit mit dieser Auskunft das mit dem Auskunftsrecht angestrebte Ziel erreicht werden könne, stehe der betroffenen Person weder aus dem Auskunftsrecht noch aus Art. 2 Abs. 2 der Charta das Recht zu, eine Kopie des Dokuments oder der Originaldatei, in der diese Daten enthalten sind, zu erhalten. Damit die betroffene Person keinen Zugang zu anderen Informationen als den sie betreffenden personenbezogenen Daten erhalte, könne sie eine Kopie des Dokuments oder der Originaldatei erhalten, in denen diese anderen Informationen unkenntlich gemacht worden seien (EuGH, ebenda, Rn. 58).
(2) (2.1) Danach sind in den Anwendungsbereich der DSGVO fallende personenbezogene Daten ohne Zweifel die in Datenbankfeldern gespeicherten Einzelangaben mit Bezug auf die Steuernummer oder den Namen des Klägers (FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299, m.w.N.). Diese Einzelangaben als Einträge in Datenbankfeldern können anhand der Feldbezeichnung („der Kategorie“) leicht als auf den Kläger bezogene Daten von anderen Feldeinträgen abgeschieden werden, die nicht auf den Kläger bezogen sind. Beispielsweise ist der Feldeintrag „01.01.1990“ dann leicht als personenbezogenes Datum des Betroffenen erkennbar, wenn er im Datenbankfeld „Geburtsdatum“ im Stammdatensatz des Betroffenen steht. Der Eintrag ist mittels Vergleich mit der Realität leicht als richtig oder falsch beurteilbar. Steht der Feldeintrag „01.01.1990“ dagegen in dem Datenbankfeld mit der Bezeichnung „Anlage der Akte“, so zeigt der Eintrag erst einmal keinen Personenbezug.
(2.2) Ungleich schwieriger ist die Klassifizierung als personenbezogenes Datum bei Textpassagen oder ganzen Schriftstücken: Wenn die Feldbezeichnung maßgebend für die Beantwortung der Frage ist, ob ein Feldeintrag ein personenbezogenes Datum darstellt, dann ist der im Feld „Dokumenteninhalt“ in einem E-Akte-System (oder gar in einer Papierakte) gespeicherte Text zunächst einmal ohne Personenbezug. Natürlich besteht die naheliegende Vermutung, dass jedes Dokument in einer Akte zumindest auch einen potentiellen Bezug zu der Person hat, die an dem Verwaltungsverfahren beteiligt ist, zu dessen Dokumentation die Akte geführt wird. Dieser Bezug durch den zu unterstellenden generischen Feldbezeichner („hat vermutlich auch einen Bezug zum Betroffenen des Verwaltungsverfahrens“) ist aber deutlich loser – mittelbarer – als der durch einen eindeutig personenbezogenen, spezifischen Kategorienbezeichner (wie etwa „Geburtsdatum“) hergestellte – direkte – Personenbezug. Während die unter dem spezifischen Bezeichner gespeicherte Einzelangabe unmittelbar eine personenbezogene Aussage und damit ein Datum darstellt, bedarf der unter dem generischen Bezeichner gespeicherte Textinhalt eines menschlichen Interpretationsaktes, um eine darin etwa enthaltene, auf den Betroffenen bezogene Aussage zu extrahieren. Dies gilt für E-Akten und Papierakten gleichermaßen.
Diesen Interpretationsakt, der bei Volltextpassagen oder ganzen Schriftstücken erst den Personenbezug herstellt, bezeichnet der Senat in seiner bisher zu diesem Thema ergangenen Rspr. (FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299, m.w.N.) als „Heben“ von Daten. Erst nach diesem „Heben“ hat der Senat die Anwendung der DSGVO auf Akteninhalte für gegeben erachtet (a.a.O.). Systematisch hat er dieses Ergebnis daraus hergeleitet, dass er vor dem Akt des „Hebens“ eine beabsichtigte Speicherung in einem Dateisystem nicht für gegeben erachtet hat. Dabei hat sich der Senat von der sehr weiten Auslegung des Begriffs der personenbezogenen Daten des EuGH in dessen Urteil vom 20.12.2017 (- C-434/16 [Korrekturanmerkungen]-, Rn. 34) leiten lassen, wonach die Korrekturanmerkungen des Prüfers der juristischen Staatsprüfung personenbezogene Daten darstellen können. Zugrunde gelegt hat der Senat auch die Differenzierung des EuGH in seiner Entscheidung vom 17.07.2014 (- C-141/12 und C-372/12 [Entwurfsschrift]-, CR 2015, 103), wonach in einer „Entwurfsschrift“ enthaltene Angaben über den Verfahrensbeteiligten personenbezogene Daten darstellten, nicht aber die rechtliche Analyse, die nicht Gegenstand einer Nachprüfung durch den Antragsteller und einer Berichtigung sein könne.
In Fortführung und Ausdifferenzierung dieser Rspr. sieht der Senat vor dem „Heben“ von in Schriftstücken in Akten enthaltenen Angaben schon keinen ausreichenden Personenbezug, um von „personenbezogenen Daten“ sprechen zu können. Erst die beabsichtigte Speicherung einer personenbezogenen Angabe unter einem spezifischen, personenbezogenen (Feld-)Bezeichner erzeugt somit ein dem Anwendungsbereich der DSGVO unterliegendes personenbezogenes Datum. Die Speicherung unter einem generischen Bezeichner vermag dies noch nicht, weil eine automatisierte Datenverarbeitung erst durch die Zuordnung eines spezifischen Bezeichners ermöglicht wird.
Der Senat hat die fehlende Zuordnung eines spezifischen Bezeichners bislang vor allem unter dem Gesichtspunkt der „fehlenden Strukturiertheit“ (FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299, m.w.N.) diskutiert, später auch als Klassifikationsproblem, und unter dem Gesichtspunkt des unzumutbaren Aufwands eine Einsicht in Verwaltungsdokumente abgelehnt (FG München, Gerichtsbescheid vom 03.02.2022 – 15 K 1212/19 -, juris).
Die geschärfte Sicht des Senats widerspricht nicht den vorstehend zitierten Entscheidungen des EuGH („Korrekturanmerkungen“, „Entwurfsschrift“ und EuGH, Urteil vom 10.07.2018 – C-25/17 [Zeugen J.] -, Celex-Nr. 62017CJ0025). Die Korrekturanmerkungen der Prüfer weisen einen so engen Bezug zur konkreten Prüfungsarbeit auf, dass von einer immanenten Zuordnung eines auf den Prüfling bezogenen, spezifischen Bezeichners ausgegangen werden kann. Im Besuchsblatt der Zeugen J. erkannte der EuGH eine nur wenige Daten umfassende strukturierte Sammlung und ging ebenfalls von einer solchen immanenten Zuordnung aus. Entsprechendes gilt für die „Entwurfsschrift“.
Dagegen weisen die in einer umfangreicheren Verwaltungsakte gesammelten Schriftstücke keine solche Strukturiertheit und vor allem eine ungleich höhere Anzahl von Einzelangaben auf. Einzelangaben erschließen sich ohne explizites „Heben“ dem Aktenleser nicht. Eine leichte Wiederauffindbarkeit von Daten (EuGH) ist bei der Vielzahl von Angaben in Schriftstücken gerade nicht gegeben (vgl. dazu FG München, Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299, m.w.N.).
(3) Nach Maßgabe dieser Rechtsgrundsätze stellen somit Schriftstücke in einer Akte als Textpassage schon keine personenbezogenen Daten dar. Enthaltene Einzelangaben tragen vor dem expliziten „Heben“, der Zuordnung eines spezifischen, personenbezogenen Bezeichners, lediglich die Chance der Verarbeitung in sich. Die Schwelle zur „beabsichtigten“ automatisierten Verarbeitung ist vor dem „Heben“ noch nicht überschritten. Dies gilt jedenfalls solange, als etwa in Sachverhaltsschilderungen enthaltene Angaben noch nicht zu einer konkreten Verarbeitung gekürt sind. Solange also, als sie noch nicht konkret als Grundlage einer Verwaltungsentscheidung zu dienen bestimmt sind.
Damit sind auch Schriftwechsel zwischen verschiedenen Verwaltungsstellen zunächst einmal keine personenbezogenen Daten des Betroffenen und werden es auch nicht durch bloße Veraktung. Gleiches gilt für Aktenvermerke der verschiedenen Bearbeiter der Beklagten.
Personenbezogen werden in den Schriftstücken enthaltene Angaben jedoch in dem Moment, in dem sie zur Verarbeitung gekoren werden. Da dem Betroffenen die der Entscheidung zugrunde gelegten Daten jedoch mit der Entscheidungsbegründung bekanntgegeben werden, ist der Auskunftsanspruch in aller Regel und auch im Streitfall durch die Entscheidungsbegründung erfüllt.
Soweit in den Datenbanken der Beklagten personenbezogene Daten unter Bezeichnern gespeichert sind (etwa dessen Anschrift) liegen personenbezogene Daten vor; insoweit wurde bereits Auskunft erteilt und die Klage richtet sich hierauf auch ersichtlich nicht.
b. Der sachliche Anwendungsbereich der DSGVO ist nur insoweit eröffnet, als die personenbezogenen Daten durch die Beklagte zum Teil auch automatisiert oder teilautomatisiert verarbeitet werden (Art. 2 Abs. 1 Alt. 1 DSGVO). Die Akteninhalte, in die der Kläger Einsicht begehrt, werden jedoch manuell verarbeitet. Sie sind weder in einem Dateisystem gespeichert noch sollen sie in einem Dateisystem gespeichert werden, weshalb der sachliche Anwendungsbereich der DSGVO insoweit nicht eröffnet ist.
Wie ausgeführt, stellen die Volltextdokumente in einer Akte als solche keine personenbezogenen Daten dar. Selbst wenn die noch ungehobenen Angaben darin als personenbezogene Daten betrachtet würden, unterlägen sie nicht dem Anwendungsbereich der DSGVO, weil sie vor ihrer „Hebung“ nicht automatisiert verarbeitet werden und sie weder in einem Dateisystem gespeichert sind, noch gespeichert werden sollen.
(1) Eine zumindest teilautomatisierte Datenverarbeitung liegt vor, wenn Datenverarbeitungsanlagen zum Einsatz kommen (Kühling/Buchner, Kommentar zur DS-GVO und zum BDSG, Beck, 3. Auflage, DS-GVO Art. 2 Rn. 15 – Kühling -). Eine konkrete Definition der „automatisierten Datenverarbeitung“ findet sich in der DSGVO nicht. Dies entspricht dem Willen des Verordnungsgebers, ein technologieneutrales Schutzsystem zu gestalten, das auch zukünftige technologische Entwicklungen abdeckt (vergleiche Erw. 15). In der Konsequenz ist der Begriff der teilautomatisierten Datenverarbeitung sehr weit auszulegen (Kühling, DSGVO Art. 2 Rn. 15). Hierunter fallen unproblematisch sämtliche Bearbeitungsschritte, die mit Hilfe der Computersysteme der Steuerverwaltung ausgeführt werden.
Die Erstellung eines Schreibens unter Verwendung von Daten mit einen PC unter Nutzung eines handelsüblichen Schreibprogramms bzw. Texteditors ist dabei nicht bereits als automatisierte Datenverarbeitung anzusehen, da die Rechte des Betroffenen hierbei nicht stärker gefährdet werden, als bei Erstellung eines Texts mit einer Schreibmaschine.
(2) Eine nicht automatisierte Verarbeitung unterliegt dem Anwendungsbereich der DSGVO nur, wenn die personenbezogenen Daten in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sollen (Art. 2 Abs. 1 Alt. 2 DSGVO).
„Nicht automatisiert“ bedeutet „manuelle“ Verarbeitung (Erw. 15). Es darf kein Teilschritt der Verarbeitung automatisiert stattfinden. Soweit die Steuerverwaltung Schriftgut in Papierform in Steuerakten ablegt, ist eine solche manuelle Verarbeitung gegeben. Nichts Anderes gilt nach Auffassung des erkennenden Senats für die nicht mit der „Hebung“ von personenbezogenen Daten verbundenen, nicht weiter strukturierte Ablage in einem E-Akte-System. Ähnlich wie bei der Verwendung eines Schreibprogramms anstelle einer Schreibmaschine ist die Gefährdung der Rechte des Betroffenen durch die Ablage von Schriftstücken in einem E-Akte-System unwesentlich erhöht im Vergleich zu einer Ablage in Papierakten, so dass bei wertender Betrachtung auch bei der Ablage in E-Akten von einer manuellen Verarbeitung auszugehen ist.
(2.1) Wann eine (vorgesehene) Speicherung in einem Dateisystem (Art. 2 Abs. 1 DSGVO) vorliegt, ist noch nicht hinreichend geklärt. Art. 4 Nr. 6 DSGVO definiert das Dateisystem als „jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich sind, unabhängig davon, ob diese Sammlung zentral, dezentral oder nach funktionalen oder geographischen Gesichtspunkten geordnet geführt wird“. Nach der h.M. ist dieser Begriff im Wesentlichen gleichbedeutend mit dem in der Vorgängervorschrift der DSGVO (der RL 95/46) verwendeten Begriff der Datei (Kühling, DSGVO Art. 6 Nr. 6 Rn. 1). Eine Sammlung ist nach gängiger Vorstellung eine planmäßige, strukturierte Zusammenstellung einzelner Angaben, die einen inneren Zusammenhang vorweisen, entweder durch Gleichartigkeit der Informationen (z.B. Kundendaten) oder des Zwecks (z.B. Zugangskontrolle) der Sammlung (Kühling, DSGVO Art. 4 Nr. 6 Rn. 3). Nach dem BDSG a.F. war damit ein gleichartiger Aufbau der Zusammenstellung gemeint, eine äußere Form, die eine gewisse Anordnung aufweisen muss. Danach durfte kein zufälliger oder wechselnder Aufbau der Angaben vorliegen. Vielmehr bedurfte es eines formalen Ordnungsschemas (ebenda).
(2.2) Rechtsprechung des EuGH zur Auslegung des Begriffs „Dateisystem“ liegt – soweit ersichtlich – noch nicht vor. Zum in der Vorgängervorschrift der DSGVO verwendeten Begriff der „Datei“ führt der EuGH (EuGH, Urteil vom 10.07.2018 – C-25/17 -, Celex-Nr. 62017CJ0025) folgendes aus:
„Gemäß den Erwägungsgründen 15 und 27 der RL 95/46 muss der Inhalt einer Datei so strukturiert sein, dass er einen leichten Zugriff auf die personenbezogenen Daten ermöglicht. In Art. 2 Buchst. c dieser Richtlinie ist zwar nicht näher geregelt, nach welchen Kriterien die Datei strukturiert sein muss, aber den genannten Erwägungsgründen zufolge müssen die Kriterien „personenbezogen“ sein. Demnach ist mit dem Erfordernis, dass die Sammlung personenbezogener Daten „nach bestimmten Kriterien strukturiert“ sein muss, nur gemeint, dass die Daten über eine bestimmte Person leicht wiederauffindbar sind. Abgesehen von diesem Erfordernis regelt Art. 2 Buchst. c der RL 95/46 weder die Modalitäten, nach denen eine Datei strukturiert werden muss, noch die Form, die sie aufweisen muss. Insbesondere geht weder aus dieser, noch aus irgendeiner anderen Bestimmung dieser Richtlinie hervor, dass die in Rede stehenden personenbezogenen Daten in spezifischen Kartotheken oder Verzeichnissen oder einem anderen Recherchesystem enthalten sein müssten, damit das Vorliegen einer Datei im Sinne dieser Richtlinie bejaht werden kann. […]
Somit ist auf die zweite [Vorlage-]Frage zu antworten, dass Art. 2 Buchst. c der RL 95/46 dahin auszulegen ist, dass der in dieser Bestimmung genannte Begriff „Datei“ eine Sammlung personenbezogener Daten, die im Rahmen einer Verkündigungstätigkeit von Tür zu Tür erhoben wurden und zu denen Namen und Adressen sowie weitere Informationen über die aufgesuchten Personen gehören, umfasst, sofern diese Daten nach bestimmten Kriterien so strukturiert sind, dass sie in der Praxis zur späteren Verwendung leicht wiederauffindbar sind. Um unter diesen Begriff zu fallen, muss eine solche Sammlung nicht aus spezifischen Kartotheken oder Verzeichnissen oder anderen der Recherche dienenden Ordnungssystemen bestehen (EuGH, Urteil vom 10.07.2018 – C-25/17 -, Celex-Nr. 62017CJ0025, Rn. 57 f, 62)“.
Zugrunde lag dem Vorabentscheidungsersuchen die Besuchstätigkeit der Zeugen J., die sich im Rahmen ihrer von Tür zu Tür durchgeführten Verkündigungstätigkeit Notizen über Besuche bei Personen machen, die weder ihnen noch der Gemeinschaft bekannt sind. Zu den erhobenen Daten können u. a. die Namen und Adressen der aufgesuchten Personen, sowie Informationen über ihre religiösen Überzeugungen und Familienverhältnisse gehören. Diese Daten werden als Gedächtnisstütze erhoben, und um für den Fall eines erneuten Besuchs wiederauffindbar zu sein, ohne dass die betroffenen Personen hierin eingewilligt hätten oder darüber informiert worden wären.
Die Gemeinschaft der Zeugen J. hat ihren Mitgliedern Anleitungen zur Anfertigung solcher Notizen gegeben, die in mindestens einem ihrer der Verkündigungstätigkeit gewidmeten Mitteilungsblätter abgedruckt sind. Die Gemeinschaft und ihre Gemeinden organisieren und koordinieren die von Tür zu Tür durchgeführte Verkündigungstätigkeit ihrer Mitglieder insbesondere dadurch, dass sie Gebietskarten erstellen, auf deren Grundlage Bezirke unter den Mitgliedern, die sich an der Verkündigungstätigkeit beteiligen, aufgeteilt werden, und indem sie Verzeichnisse über die Verkündiger und die Anzahl der von ihnen verbreiteten Publikationen der Gemeinschaft führen. Außerdem führen die Gemeinden der Gemeinschaft der Zeugen J. eine Liste der Personen, die darum gebeten haben, nicht mehr von den Verkündigern aufgesucht zu werden. Die in dieser Liste, der sogenannten „Verbotsliste“, enthaltenen personenbezogenen Daten werden von den Mitgliedern der Gemeinschaft verwendet. Früher stellte die Gemeinschaft ihren Mitgliedern für die Erhebung dieser Daten im Rahmen ihrer Verkündigungstätigkeit Formulare zur Verfügung; deren Verwendung wurde aber infolge einer Empfehlung des Datenschutzbeauftragten eingestellt. Die erhobenen Daten waren nicht in Form einer Kartothek strukturiert.
(2.3) Wenn nach der Rspr. des EuGH für das Vorliegen einer Datei bzw. eines Dateisystems genügt, dass Daten nach bestimmten Kriterien so strukturiert sind, dass sie in der Praxis zur späteren Verwendung leicht wiederauffindbar sind und eine solche Sammlung nicht aus spezifischen Kartotheken oder Verzeichnissen oder anderen der Recherche dienenden Ordnungssystemen bestehen muss, dann wird der Begriff des Dateisystems auf den ersten Blick konturlos.
Zur Auflösung dieser scheinbaren Konturlosigkeit, lohnt der Blick in die Erw. 15 zur DSGVO, wonach Akten oder Aktensammlungen sowie ihre Deckblätter, die nicht nach bestimmten Kriterien geordnet sind, nicht in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen sollten. Wann Akten oder Aktensammlungen „nicht nach bestimmten Kriterien geordnet sind“, führt die DSGVO nicht näher aus. Allerdings kann damit nicht gemeint sein, dass eine einzelne Akte innerhalb einer Aktensammlung etwa nach dem einem Kriterium „Name“ bzw. „Steuernummer“ aufgefunden werden kann, da sonst jede Aktensammlung „nach bestimmten Kriterien geordnet“ erschiene und deren Ausnahme vom Anwendungsbereich der DSGVO gänzlich leerliefe. Denn eine Aktensammlung ohne wenigstens ein Ordnungskriterium zur Reihung der enthaltenen Akten ist praktisch kaum vorstellbar.
Demgemäß fordert die wohl h.M. in der Literatur zur Bejahung einer „Ordnung nach Kriterien“ (Erw. 15), dass die Sammlung nach zumindest zwei Kriterien sortierbar ist (Kühling, DSGVO Art. 2 Rn. 18), was bei der Sammlung der Steuerakten, die lediglich nach Az. bzw. Steuernummer abgelegt sind, nicht der Fall ist.
In besonderem Maße gilt dies für die Inhalte jeder einzelnen Akte, in der Dokumente als Volltext ohne weitere „Ordnung nach Kriterien“ in historischer Reihung abgelegt sind.
Eine Strukturiertheit im Sinne einer leichten Wiederauffindbarkeit von Daten war in dem Referenzfall des EuGH (C-25/17, Jehovas Zeugen) vor allem auch deshalb gegeben, weil der einzelne Besuchsbericht relativ wenige, überschaubare Daten in strukturierter Form enthielt. Das ist bei einer Akte, die ohne weitere Ordnung eine Vielzahl von nicht einheitlich und weitgehend unstrukturierten Schriftstücken in der Reihenfolge der Veraktung enthält – bei Papiersteuerakten nicht selten hohe zweistellige und auch dreistellige Blattzahlen -, nicht der Fall.
Anders als bei einer Sammlung von in sich strukturierten Einzelblättern ist der Aufwand des Heraussuchens von Einzelangaben zu einem bestimmten Kriterium aus einer Akte gerade kein „Leichtes“. Vielmehr benötigte ein menschlicher Bearbeiter, der für eine Auskunft alle Einzelangaben aus den in einer umfangreicheren Steuerakte enthaltenen Schriftstücken heraussuchen wollte, viel Zeit – im Einzelfall wohl Stunden. Im Ergebnis kann daher bei Akten, die umfangreiche, nicht weiter strukturierte Einzeldokumente enthalten, nicht von vorneherein einer „Speicherung in einem Dateisystem“ ausgegangen werden. Entsprechend hat der deutsche Gesetzgeber in § 496 Abs. 3 Strafprozessordnung (StPO) im dortigen Kontext klargestellt, dass Akten keine Dateisysteme im Sinne der Datenverarbeitungsvorschriften der StPO sind.
(2.4) Schriftstücke-Sammlungen wie der Akte des Ministeriums fehlt die nach der DSGVO erforderliche „Strukturiertheit“ auch insoweit, als bei den enthaltenen Schriftstücken schon gar nicht feststeht, was das einzelne „Datum“, was zugehörige „Kategorie“ ist. Wenn Art. 15 DSGVO Auskunft über die „Kategorien“ der verarbeiteten personenbezogenen Daten gewährt, geht er von der auf klassischen feldorientierten Datenbanken beruhenden Vorstellung aus, dass die personenbezogenen Daten als Feldeinträge unter dem Feldnamen (=Kategorie) gespeichert sind. Die Bedeutung des Datums ergibt sich erst aus der Zuordnung zur Kategorie und deren semantischer Bezeichnung. Überdies muss die Kategorie das Datum als „personenbezogenes“ ausweisen. Eine derartige Struktur weisen Volltexte gerade nicht auf.
Am Beispiel einer Datumsangabe in einem Volltext sei dies verdeutlicht: Die Angabe etwa des 01.01.2022 ist ein Datum, hat für sich gesehen jedoch keine Bedeutung. Eine solche Bedeutung erhält sie erst dann, wenn sie z.B. der Kategorie „Datum des Schreibens“ zugeordnet wird. Durch den Kategoriennahmen wird auch gleich festgelegt, dass es sich um ein dokumentenbezogenes Datum handelt, und nicht etwa ein „personenbezogenes“. Anders, wenn das Datum der Kategorie „Geburtsdatum des Steuerpflichtigen“ zugeordnet wird. Ist der Steuerpflichtige bestimmbar (weil die Akte ihn betrifft), dann liegt nach der Zuordnung ein personenbezogenes Datum vor. Was aber, wenn das Datum der Textzeile entstammt: „Der Steuerpflichtige hat am 01.01.2022 eine Rechnung erhalten“. Ist das nun ein personenbezogenes Datum? Was wenn die Textzeile lautet: „Nach Angabe eines Zeugen hat der Kläger am 01.01.2022 eine Rechnung erhalten“? An diesem Beispiel zeigt sich, dass in einem Volltext enthaltene Einzelangaben („Daten“) ihre Bedeutung erst erhalten, wenn ein Mensch in einer Zuordnungsentscheidung dieses Datum einer Kategorie zugeordnet hat. Bevor die Zuordnungsentscheidung getroffen ist, hat die Einzelangabe noch keine Bedeutung, es kann noch nicht einmal entschieden werden, dass sie ein personenbezogenes Datum darstellt. Erst recht sind nicht sämtliche unkategorisierten Einzelangaben eines Texts eine „strukturierte Sammlung“.
Dem mag entgegengehalten werden, dass jedes Schriftstück, das einen irgendwie gearteten Bezug zu einer Person aufweist, ein personenbezogenes Datum sei. Der Personenbezug würde dann darin gesehen werden müssen, dass das Schriftstück durch die Aufnahme in die Akte der Kategorie „Schriftstück mit Bezug auf den Betroffenen“ zugeordnet würde. Die Bedeutung dieses Datums beschränkt sich dann aber auf die Tatsache, dass es eine Akte mit Bezug auf den Betroffenen gibt, in dem ein Schriftstück mit Bezug zum Betroffenen abgeheftet ist. Eine dementsprechende Antwort hat der Kläger in der Auskunft des Ministeriums erhalten.
Schließlich kann man der Frage nachgehen, ob ein Textabsatz mit einer Sachverhaltsschilderung ein „Datum“ i.S. der DSGVO darstellen kann. Dies einmal unterstellt, stellt sich die Frage welche Bedeutung dem Absatz zugewiesen ist, welche Kategorie. In einem Schriftsatz kann dies zunächst nur die konkludente Bedeutung sein: „Sachverhaltsschilderung des Autors des Schriftstücks“. Auch hier müsste dann der Personenbezug zum Betroffenen dadurch hergestellt werden, dass die Kategorie durch Aufnahme in die Akte erweitert wird zu: „Sachverhaltsschilderung des Autors des Schriftstücks mit wahrscheinlichem Bezug zum Betroffenen“. Erst damit käme man zu Bejahung eines „personenbezogenen Datums“. Auch dies einmal unterstellt: Eine „strukturierte Sammlung“ kann der Senat darin nicht erkennen. Es erscheint dem Senat nahezu absurd, die Sammlung vieler Textabschnitte aus einer Akte, von denen jeder einzelne dem Kriterium „Sachverhaltsschilderung des Autors des Schriftstücks mit wahrscheinlichem Bezug zum Betroffenen“ zugehört als „nach bestimmten Kriterien zugänglich“ i.S.d. Art. 4 Nr. 6 DSGVO zu betrachten. Eine bessere „Zugänglichkeit“ der Einzelangaben in dem Sinne, dass die Textabsätze zur späteren Verwendung „leicht wiederauffindbar“ sind, ist nicht gegeben. Einmal ganz davon abgesehen, dass die Extraktion der einzelnen Textabsätze, d.h. die Bestimmung des Anfangs und des Endes des zu übernehmenden Textstücks und dessen Abgrenzung vom umgebenden Text eine manuelle menschliche Bearbeitung erforderte. Vor der Extraktion der Textfragmente kann im Übrigen schon nicht von einer „Sammlung“ gesprochen werden.
Nichts anderes hat der Senat bereits entschieden, wenn er in seinem Gerichtsbescheid vom 03.02.2022 (- 15 K 1212/19 -, juris) zwischen leicht auffindbaren, unter Kriterienbezeichnern strukturiert abgelegten Daten einerseits und in sich selbst nicht weiter strukturierten Volltextdokumenten andererseits unterscheidet und den Aufwand, den eine Auskunft nach Art. 15 DSGVO für den Verantwortlichen verursacht, als weitere Begründung dafür aufführt, weshalb Akten nicht in den Anwendungsbereich der DSGVO fallen. Über leicht auffindbare, strukturiert abgelegte Daten vermag der Verantwortliche mit vertretbarem Aufwand Auskunft zu geben. Dagegen würde eine Pflicht zur Auskunft über die in der unstrukturierten Schriftstücke-Sammlung enthaltenen Einzelangaben bedeuten, dass diese Dokumente durch einen Menschen – und damit manuell – durchgesehen werden müssten, um – ausschließlich für Auskunftszwecke – die darin enthaltenen Einzelangaben erst zu „heben“ und damit in den leicht auffindbaren Datenbereich zu bewegen. In der zitierten Entscheidung hat der Senat bereits darauf verwiesen, dass die DSGVO selbst nicht von einer derart aufwändigen Auskunftsverpflichtung ausgeht. Zwar normiert sie in Art. 12 Abs. 1 DSGVO eine Obliegenheit des Verantwortlichen, Maßnahmen zu ergreifen, die ihm eine rasche Auskunft erlauben. Damit ist aber nicht gemeint, dass der Verantwortliche etwa den gesamten Schriftwechsel vorsorglich durcharbeiten muss, um darin enthaltene Einzelangaben zu extrahieren und ausschließlich für potentielle Auskunftsanträge vorzuhalten.
Im Ergebnis bleibt somit festzuhalten, dass der Auskunftsanspruch aus Art. 15 DSGVO nicht die Einsicht in Verwaltungsdokumente bzw. die diese enthaltenen Akten gewährleistet (FG München, Gerichtsbescheid vom 03.02.2022 – 15 K 1212/19 -, juris; Urteil vom 04.11.2021 – 15 K 118/20 -, EFG 2022, 299). Gerade darauf kommt es dem Kläger aber an.
c. Danach kommt es auf Begrenzungen des Auskunftsrechts nicht mehr an. Das Vorliegen personenbezogener Daten bzw. der Anwendbarkeit der DSGVO unterstellt, schließen auch die Ausschlussgründe der DSGVO und der AO eine aus dem Auskunftsrecht abgeleitete Einsicht in die Steuerakten und auch in Akten aus der Steuerabteilung des Ministeriums aus (ausführlich zu den Ausschlussgründen: FG München, Gerichtsbescheid vom 03.02.2022 – 15 K 1212/19 -, juris).
Im Streitfall greift insbesondere die Beschränkung des § 32c Abs. 1 Nr. 3 a AO ein.
Das Recht auf Auskunft besteht danach nicht, wenn die personenbezogenen Daten nur deshalb gespeichert sind, weil sie auf Grund gesetzlicher Aufbewahrungsvorschriften nicht gelöscht werden dürfen und die Auskunftserteilung einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würde sowie eine Verarbeitung zu anderen Zwecken durch geeignete technische und organisatorische Maßnahmen ausgeschlossen ist.
So ist es aber im Streitfall. Eine künftige Verarbeitung der in den Akten des Ministeriums zu früheren Eingaben des Klägers vorhandenen Schriftwechsel ist nicht vorgesehen und auch nicht zu erwarten. Die jeweils durch die Eingaben des Klägers vorgenommenen Aufsichtsmaßnahmen sind abgeschlossen und der Kläger hat darüber eine Auskunft erhalten.
Da das Ministerium nicht für die Besteuerung des Klägers zuständig ist, sind Verarbeitungen von im Rahmen der Eingaben des Klägers dem Ministerium bekannt gewordenen Informationen für andere Zwecke als die der Bearbeitung der Eingaben organisatorisch ausgeschlossen. Für die Akten gelten während ihrer Aufbewahrung nach Maßgabe der Aktenführungsvorschriften strikte Geheimhaltungsregeln und technische Sicherungen. Anderes ist weder vorgetragen noch ersichtlich.
Des Weiteren ist dem Kläger jedenfalls der eigene Schriftwechsel mit dem Ministerium bereits bekannt und bedarf insoweit keiner neuerlichen Auskunft. Die DSGVO selbst schränkt in Artikel 13 Abs. 4 DSGVO die Informationspflicht dahingehend ein, dass dem Betroffenen bekannte Informationen nicht der Informationspflicht und damit auch nicht der Auskunftspflicht unterliegen (vgl. § 32c Abs. 1 Nr. 1 AO i.V.m. § 32a Abs. 1 AO, Art. 13 Abs. 4, Art. 14 Abs. 5 a DSGVO; FG München, Gerichtsbescheid vom 10.03.2022 – 15 K 2731/18 -, juris).
d. Der dem Kläger zustehende Auskunftsanspruch insoweit, dass ihm Auskunft zu geben war, dass die Beklagte seiner Person zuordenbare Vorgänge in ihren Akten hat,ist hinreichend erfüllt worden. Insoweit hat die Beklagte ihren elektronischen Aktennachweis durchsucht und Auskunft erteilt. Gleiches gilt für die gespeicherten Kontaktdaten des Klägers und weitere personenbezogene Daten wie dessen Geburtsdatum oder die E-Mail-Adresse.
Einen darüber hinaus gehenden Anspruch auf Überlassung von Kopien der in den Akten enthaltenen Dokumente bzw. Akteneinsicht hat der Kläger nach dem Vorstehenden nicht.
3. Das Finanzgericht brauchte die entscheidungserheblichen Rechtsfragen nicht dem EuGH vorzulegen (Gräber, Finanzgerichtsordnung, 8. Aufl., FGO § 115, Rn. 84). Erstinstanzliche Gerichte sind unionsrechtlich nicht zur Vorlage verpflichtet (BFH, Beschluss vom 14.01.2014 – III B 89/13 -, BFH/NV 2014, 521).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 135 Abs. 1 FGO.
5. Die Revision wird nach § 115 Abs. 2 Nr. 1 und 2 FGO zugelassen, da der Frage nach dem Umfang des Auskunftsrechts im Bereich der Steuerverwaltung nach der Einführung der DSGVO im Jahr 2018 grundsätzliche Bedeutung beizumessen ist. Darüber hinaus erscheint angesichts der oben zitierten widerstreitenden Entscheidungen der Finanzgerichte zum Anwendungsbereich der DSGVO im Bereich der direkten Steuern die Zulassung der Revision zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung erforderlich.
