Medizinrecht

Aktenzeichen  14 BV 14.1943

Leitsatz

1. Der in § 22 II Nr. 3 BBhV enthaltene weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ist nicht wegen Verstoßes gegen die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht unwirksam. Die in § 50 I 1 Nr. 2 BBhV (idF vom 8.9.2012, die der heutigen Fassung entspricht) enthaltene Härtefallregelung genügt den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht. (amtlicher Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 1 K 14.00406 2014-07-29 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Gründe

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Aktenzeichen: 14 BV 14.1943
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 12. Februar 2016
(VG Ansbach, Entscheidung vom 29. Juli 2014, Az.: AN 1 K 14.406)
14. Senat
Sachgebietsschlüssel: 1315
Hauptpunkte:
Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel (hier: Locabiosol Spray);
Fürsorgepflicht des Dienstherrn;
abstraktgenerelle Härtefallregelung.
Rechtsquellen:
Leitsätze:
In der Verwaltungsstreitsache
…
gegen
…, vertreten durch den Vorstand, dieser vertreten durch: Prozessvertretung Personal …,
– Beklagte –
wegen Beihilfe (Härtefallregelung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel);
hier: Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 29. Juli 2014,
erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 14. Senat,
durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Klein, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Siller ohne mündliche Verhandlung am 12. Februar 2016 folgendes Urteil:
I.
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 29. Juli 2014 abgeändert. Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
Die Beteiligten streiten über die Erstattungsfähigkeit von Aufwendungen für ein nicht verschreibungspflichtiges Arzneimittel.
Die Klägerin steht als Beamtin (Besoldungsgruppe A 14) im Dienst der Beklagten, einer bundesunmittelbaren Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Dienstherrneigenschaft (§ 2 BBG, § 387 Abs. 1 Satz 2 SGB III), und ist ihr gegenüber zu 50% beihilfeberechtigt. Am 10. April 2013 verordnete ihr ein Facharzt für Allgemeinmedizin u. a. das nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel „Locabiosol Spray“. Für den Erwerb dieses Arzneimittels entstanden der Klägerin Aufwendungen in Höhe von 12,95 Euro.
Unter dem 21. November 2013 beantragte die Klägerin beim BA-Service-Haus in Nürnberg die Gewährung von Beihilfe u. a. für den Erwerb des Präparats „Locabiosol Spray“. Bezüglich dieses Arzneimittels lehnte die Beklagte mit streitgegenständlichem Bescheid vom 21. November 2013 die Gewährung von Beihilfe ab. Den von der Klägerin hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. März 2014 zurück.
Auf die Klage der Klägerin hin verpflichtete das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 21. November 2013 und des Widerspruchsbescheids vom 11. März 2014 mit Urteil vom 29. Juli 2014, der Klägerin weitere Beihilfe in Höhe von 3,97 Euro zu gewähren. Die Klägerin habe gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 der Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 (BGBl I S. 326) i. d. F. vom 8. September 2012 (BGBl I S. 1935) – BBhV a. F. (in Folge: BBhV) – einen Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für den Erwerb des ärztlich verordneten nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittels „Locabiosol Spray“. Der Leistungsausschluss nach § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV sei mangels hinreichender Härtefallregelung unwirksam. § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV genüge nicht den Anforderungen, die die Rechtsprechung für die Schaffung einer abstraktgenerellen Härtefallregelung aufgestellt habe. § 50 Abs. 1 BBhV enthalte keine einheitliche Belastungsgrenze für Eigenbehalte nach § 49 BBhV sowie Aufwendungen für ärztlich verordnete nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel und verschiebe daher die nach früherem Recht geltende Belastungsgrenze zulasten der Beihilfeberechtigten.
Hiergegen wendet sich die Beklagte mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Sie beantragt,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 29. Juli 2014 die Klage abzuweisen.
§ 50 Abs. 1 BBhV entspreche entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts den Anforderungen aus Art. 33 Abs. 5 GG und § 78 BBG. Die Fürsorgepflicht gebiete keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten. Beim teilweisen Ausschluss von (nicht verschreibungspflichtigen) Arzneimitteln habe sich der Verordnungsgeber, wie in § 80 Abs. 4 BBG vorgesehen, am Leistungskatalog des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (§ 34 SGB V) orientiert. Der Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung in § 34 SGB V sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 12. Dezember 2012 – 1 BvR 69/09 – (NJW 2013, 1220) rechtmäßig, obwohl dort keinerlei Erstattungen außerhalb der gesetzlich explizit geregelten Fälle möglich seien. Aufgrund der Härtefallregelung des § 50 Abs. 1 BBhV seien Beihilfeberechtigte gegenüber gesetzlich Krankenversicherten privilegiert. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abstelle, es liege eine Verschlechterung gegenüber der früheren Rechtslage vor, bei der § 12 Abs. 2 BhV analog angewandt worden sei, könne von einer pauschalen Schlechterstellung nicht die Rede sein. Die Einbeziehung der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Medikamente in die einheitliche Berechnung der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 BBhV auf Voraussetzungsebene führe zu einem schnelleren Erreichen der Grenze und daher auch zum weitaus wichtigeren und finanziell wesentlichen Wegfall der Belastung durch Eigenbehalte nach § 49 BBhV. Ein schutzwürdiges Vertrauen in die Unveränderlichkeit beihilferechtlicher Regelungen bestehe nach der ständigen Rechtsprechung nicht. Daneben habe das Verwaltungsgericht auch die allgemeine Härtefallregelung des § 6 Abs. 7 BBhV, die für besondere Härtefälle (zusätzlich) greifen könne, nicht einbezogen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Soweit die Beklagte versuche, auf die Rechtslage in der gesetzlichen Krankenversicherung zu verweisen, sei dies unbehelflich. Die höchstrichterliche Rechtsprechung, die eine ausreichende Härtefallregelung gefordert habe, sei in dem Wissen ergangen, dass Kassenpatienten auch in Härtefällen mit Ausnahme der speziellen gesetzlichen Regelung des § 31 SGB V keine nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel erhielten. Im Übrigen fehle es an einer dem § 31 Abs. 1 Satz 4 SGB V entsprechenden Regelung im Beihilferecht. Nach dieser Bestimmung werde selbst einem Kassenpatienten nicht völlig die Kostenübernahme für nicht verschreibungspflichtige Medikamente unmöglich gemacht. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht entschieden, dass die Härtefallregelung des § 50 Abs. 1 BBhV nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche und gegen die Fürsorgepflicht verstoße, weil sie keine einheitliche Belastungsgrenze vorsehe. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 20. Juni 2013 -1 A 334/11 – (juris) sowie dessen Beschlüsse vom 1. März 2012 – 1 A 1362/10 – (IÖD 2012, 78) und vom 8. April 2011 – 1 A 2792/09 – (juris) verwiesen. Die Regelung enthalte neben einer bestehenden Gesamtbelastungsgrenze in § 50 Abs. 1 Satz 5 BBhV eine neben diese Grenze tretende weitere Einzelbelastungsgrenze. Die Härtefallregelung des § 6 Abs. 7 BBhV könne wegen der spezielleren Regelung des § 50 Abs. 1 BBhV nicht zur Anwendung kommen. Zudem stehe das dortige Verfahren in keinem Verhältnis zum Wert des hier streitgegenständlichen Medikaments. Es sei nicht ersichtlich, dass das Verfahren tatsächlich eingeleitet worden wäre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Der Senat entscheidet gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.
Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für die Aufwendungen zum Erwerb des nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittels „Locabiosol Spray“ (§ 113 Abs. 5 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts war entsprechend abzuändern und die Klage abzuweisen.
I.
Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt wird (st. Rspr., vgl. statt aller BVerwG, U.v. 2.4.2014 -5 C 40.12 – NVwZ-RR 2014, 609 Rn. 9). Ob und inwieweit die Klägerin für die von ihr geltend gemachten Aufwendungen zum Erwerb des nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittels „Locabiosol Spray“ Beihilfe beanspruchen kann, beurteilt sich daher nach § 22 der Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 (BGBl I S. 326) i. d. F. vom 8. September 2012 (BGBl I S. 1935) – BBhV a. F. (in Folge: BBhV), der in den hier maßgeblichen Teilen der heute geltenden Regelung entspricht.
II.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung von Beihilfe bezüglich ihrer Aufwendungen für das nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel „Locabiosol Spray“ nach § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 3 BBhV (1.). Der Beihilfeausschluss für dieses Arzneimittel nach § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV scheitert nicht am Fehlen einer der Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG) genügenden abstraktgenerellen Härtefallregelung (2.).
1. Die Aufwendungen der Klägerin für das nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel „Locabiosol Spray“ sind gemäß § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV nicht beihilfefähig.
Gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 BBhV sind beihilfefähig Aufwendungen für ärztlich oder zahnärztlich nach Art und Umfang schriftlich verordnete oder während einer Behandlung verbrauchte Arzneimittel nach § 2 des Arzneimittelgesetzes, die apothekenpflichtig sind. Gemäß § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV sind nicht beihilfefähig Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, es sei denn, sie fallen unter die Ausnahmetatbestände der Buchstaben a bis c. Das Arzneimittel „Locabiosol Spray“ fällt unter keinen dieser Ausnahmetatbestände; es fällt insbesondere nicht unter den allein in Betracht kommenden Ausnahmetatbestand des § 22 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c BBhV, wonach die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ausnahmsweise beihilfefähig sind, wenn sie bei der Behandlung einer schwerwiegenden Erkrankung als Therapiestandard gelten und mit dieser Begründung ausnahmsweise verordnet werden, da das Arzneimittel nicht zu den in der Anlage 6 zu § 22 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. c BBhV genannten Standardtherapeutika gehört.
2. Der in § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV enthaltene weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin nicht wegen Verstoßes gegen die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht unwirksam. Die in § 50 Abs. 1 BBhV – i. d. F. vom 8. September 2012, die der heutigen Fassung entspricht – enthaltene Härtefallregelung genügt den Anforderungen der Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG).
a) § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV sieht auf Antrag Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel nach Überschreiten der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 Satz 5 BBhV als in voller Höhe beihilfefähig an, wenn die Aufwendungen pro verordnetem Arzneimittel einen Apothekenabgabepreis von – je nach Besoldungsgruppe – 8, 12 oder 16 Euro überschreiten. Die Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 Satz 5 BBhV beträgt für Beihilfeberechtigte und deren berücksichtigungsfähige Angehörige zusammen 2% der jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 BBhV sowie für chronisch Kranke nach der Chroniker-Richtlinie 1% der jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 BBhV. Für die Frage, wann die Belastungsgrenze überschritten wird, sind die Beträge nach § 49 Abs. 1 bis 3 BBhV (Eigenbehalte, vgl. § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBhV) entsprechend der Höhe des tatsächlichen Abzugs sowie Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel nach Nr. 2 des § 50 Abs. 1 Satz 1 BBhV zum entsprechenden Bemessungssatz zu berücksichtigen (§ 50 Abs. 1 Satz 3 BBhV). Eine Überschreitung der Belastungsgrenze liegt im Fall der Klägerin nicht vor, ein entsprechender Antrag wurde von der Klägerin auch nicht gestellt. Die Klägerin beansprucht eine Beihilfegewährung unabhängig vom Vorliegen eines Härtefalls.
b) Der in § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV angeordnete weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ist angesichts der Härtefallregelung des § 50 BBhV mit höherrangigem Recht, insbesondere der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG vereinbar und damit wirksam.
aa) § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV genügt den Anforderungen des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes.
(1) Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern oder dem Verwaltungsvollzug überlassen. Wann danach eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber erforderlich ist, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, U.v. 26.3.2015 -5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 18 m. w. N.).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt der Vorbehalt des Gesetzes auch für das Beihilferecht. Der parlamentarische Gesetzgeber hat in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet. Ferner muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Ansonsten könnte die Exekutive das durch die Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen und Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Auch wenn das gegenwärtig praktizierte Mischsystem aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzenden Beihilfen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört und deshalb nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet wird, ist jedenfalls die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Unterstützung in Form von Beihilfen gänzlich zu versagen ist, grundsätzlicher Natur und daher vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu treffen. Dagegen sind die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts geringer, wenn es um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber geht, die – wie die Begrenzung der Beihilfe für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel -bereits im bisherigen Beihilferecht angelegt waren (vgl. zum Übergangsrecht BVerwG, U.v. 10.10.2013 – 5 C 29.12 – BVerwGE 148, 116 Rn. 28). Gleiches gilt, wenn es sich um eine Sachmaterie bzw. Leistungsgruppe innerhalb des Beihilferechts handelt – was auf die Leistungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in der Regel ebenfalls zutrifft -, deren Bedeutung für die Beihilfeberechtigten insgesamt kein besonders hoher Stellenwert beizumessen ist (vgl. BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 19).
(2) Gemessen daran ist die durch § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV normierte Begrenzung der Beihilfefähigkeit von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln auf den Standard, der in der gesetzlichen Krankenversicherung gilt, mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes vereinbar. Die Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage.
Der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung kann der Gesetzgeber grundsätzlich auch dadurch Rechnung tragen, dass er die Verwaltung ermächtigt, den Beihilfeausschluss durch Verordnung zu regeln. Hierfür ist erforderlich, dass das Gesetz eine gemessen an dem zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält, die den betreffenden Leistungsausschluss inhaltlich deckt (vgl. BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 21 m. w. N.).
Diesen Anforderungen genügt § 80 Abs. 4 BBG in der ab 1. Januar 2009 geltenden Fassung vom 14. November 2011. Er ermächtigt die Verwaltung, durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere den völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch zu regeln. Damit hat der Gesetzgeber die Verwaltung in hinreichend bestimmter Weise ermächtigt, durch Rechtsverordnung den völligen oder teilweisen Ausschluss von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln von der Beihilfegewährung (bzw. deren ausnahmsweise Beihilfefähigkeit) zu normieren (vgl. auch BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 22 zum gleichlautenden § 76 Abs. 11 des Landesbeamtengesetzes Berlin bezüglich Medizinprodukten).
bb) Der teilweise Ausschluss von Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel in § 22 Abs. 2 Nr. 3 BBhV verstößt auch nicht wegen Fehlens einer abstraktgenerellen Härtefallregelung gegen den Fürsorgegrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG. Die in § 50 Abs. 1 BBhV – i. d. F. vom 8. September 2012, die der heutigen Fassung entspricht – enthaltene Härtefallregelung genügt den Anforderungen der Fürsorgepflicht.
(1) Zwar ist es richtig, wenn das Verwaltungsgericht davon ausgeht, dass der Dienstherr die Gewährung von Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten ausgestalten darf, sondern unter der Geltung des gegenwärtigen Mischsystems aus Beihilfe und darauf abgestimmter privater Eigenvorsorge im Blick behalten muss, dass der pauschale Ausschluss bestimmter Gruppen von Arzneimitteln von der Beihilfegewährung in Einzelfällen, z. B. bei chronischen Erkrankungen, die finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen erheblich übersteigen kann. Für derartige Fälle muss der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind (vgl. BVerwG, U.v. 6.11.2009 – 2 C 60.08 – juris Rn. 19 f.). Für die Rechtslage vor Geltung der Bundesbeihilfeverordnung hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht eine Ausgleichsregelung für die Härtefälle fordert, die sich aus dem Leistungsausschluss für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ergeben können, und hat im Übergangszeitraum bis zu einer gesetzlichen Regelung die entsprechende Anwendung der Regelungen über die Belastungsgrenzen gemäß § 12 Abs. 2 BhV (2% des jährlichen Einkommens bzw. 1% des jährlichen Einkommens für chronisch Kranke, die wegen derselben Krankheit in Dauerbehandlung sind) gefordert (BVerwG, U.v. 26.6.2008 – 2 C 2.07 – BVerwGE 131, 234 Rn. 9, 21 f.).
Zwischenzeitlich hat das Bundesverwaltungsgericht in Frage gestellt, ob das Fehlen einer abstraktgenerellen Härtefallregelung zur Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit eines grundsätzlichen Leistungsausschlusses führt. Das Fehlen einer Härtefallregelung würde nämlich die Erfüllung der Fürsorgepflicht gegenüber der großen Mehrzahl der Beamten nicht in Frage stellen, so dass es dann gegebenenfalls für eine Übergangszeit ausreichend sein dürfte, aus anderen Bestimmungen der Beihilfeverordnung oder, falls sich dort ein normativer Anknüpfungspunkt nicht finden sollte, unmittelbar aus der Fürsorgepflicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung einen gesonderten Erstattungsanspruch für konkrete Härtefälle abzuleiten (vgl. BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – BVerwGE 151, 386 Rn. 34 m. w. N.).
(2) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts enthält § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV eine dem Fürsorgegrundsatz genügende abstraktgenerelle Härtefallregelung.
Zwar ist einzuräumen, dass auch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 – (Schütz BeamtR ES/C IV 2 Nr. 221 Rn. 79) erhebliche Bedenken äußert, ob die hier einschlägige Regelung des § 50 Abs. 1 BBhV mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar und damit wirksam ist, nachdem sie keine einheitliche (Ober-)Belastungsgrenze enthält. Dabei bezieht sich das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (a. a. O. Rn. 76 ff. m. w. N.) aber auf Rechtsprechung zu einer Rechtslage, bei der eine Härtefallregelung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel ganz fehlte und es in den entsprechenden Vorschriften – sei es die Bundesbeihilfeverordnung in den Fassungen vor dem 8. September 2012, seien es die davor geltenden Beihilfevorschriften – nur eine, vom jeweiligen Vorschriftengeber festgelegte Belastungsgrenze für Eigenbehalte (in unterschiedlicher Höhe für chronisch und nicht chronisch Erkrankte) gab, deren analoge Anwendung dementsprechend zur Vermeidung von Härten gefordert wurde. Der damaligen Rechtsprechung lag keine Fallgestaltung wie die vorliegende zugrunde, bei der der Vorschriftengeber selbst zwar im Rahmen seines entsprechenden Ermessens eine Belastungsgrenze (in unterschiedlicher Höhe für chronisch und nicht chronisch Erkrankte) geschaffen hat, die durch Eigenbehalte und nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel (egal welcher Betragshöhe) erreicht werden kann – die insoweit also eine einheitliche Belastungsgrenze darstellt -, aber angenommen hat, dass – gestaffelt nach Besoldungsgruppen – den Beihilfeberechtigten weiterhin die Belastung mit Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel bis zu einer bestimmten Betragshöhe je Arzneimittel zumutbar ist. Soweit ersichtlich ist der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur früheren Rechtslage nicht zu entnehmen, dass nur eine einheitliche Belastungsgrenze für Eigenbehalte und nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel dem Fürsorgegrundsatz entspricht bzw. die Belastungsobergrenze bei 2% (bzw. 1%) der Brutto-Vorjahresbezüge liegt (a.A. OVG NW, U.v. 12.9.2014 – 1 A 1602/13 – ZBR 2015, 48 Rn. 48 ff. m. w. N.). Auch findet sich nirgendwo eine Regelung, dass die Höchstgrenze der Belastung bei 2% (bzw. 1%) der Brutto-Vorjahresbezüge endgültig erreicht ist. Die hierfür maßgebliche Rechtsgrundlage (§ 80 Abs. 3 Satz 3 BBG) enthält nur die Regelung, dass Belastungsgrenzen festgesetzt werden können, lässt also Raum für die Ausübung des Ermessens durch den Verordnungsgeber. Es ist nicht ersichtlich, dass eine vom Verordnungsgeber angenommene Belastungsgrenze von (jedenfalls nicht weit) über 2% der Brutto-Vorjahresbezüge für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel per se den Kernbereich der Fürsorgepflicht verletzt.
Dafür, dass Beihilfeberechtigten trotz Fehlens einer absoluten Obergrenze in § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV keine Belastung von (weit) über 2% der Brutto-Vorjahresbezüge bezüglich der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel verbleibt, spricht zum einen, dass der Verordnungsgeber selbst bereits Ausnahmeregelungen zum Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel in § 22 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. a bis c BBhV geschaffen hat, in denen Aufwendungen für bestimmte nicht verschreibungspflichtige Medikamente beihilfefähig sind. Insoweit lehnt er sich an die Regelung in der gesetzlichen Krankenversicherung (§ 34 SGB V) an, die vom Bundesverfassungsgericht als grundsätzlich verfassungsgemäß angesehen wurde, obwohl im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung eine Belastungsgrenze nur für Zuzahlungen (§ 62 SGB V) und nicht auch für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel vorhanden ist (BVerfG, B.v. 12.12.2012 -1 BvR 69/09 -NJW 2013, 1220). Diese Rückausnahmetatbestände betreffen wichtige Fallgruppen wie nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die bei der Behandlung schwerwiegender Erkrankungen als Therapiestandard gelten (Buchst. c) oder die für diagnostische Zwecke, Untersuchungen und ambulante Behandlungen benötigt werden (Buchst. b), bzw. bestimmte Personengruppen wie Kinder bis zur Vollendung des 12. Lebensjahrs bzw. Kinder mit Entwicklungsstörungen bis zur Vollendung des 18. Lebensjahrs (Buchst. a). Durch diese Rückausnahmen verhindert der Verordnungsgeber bereits in vielen Bereichen eine unzumutbare Belastung von Beihilfeberechtigten.
Für diese Annahme spricht zum anderen, dass die Mehrbelastung durch Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel durch die in § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV sozial gestaffelten Höchstgrenzen grundsätzlich ausreichend begrenzt ist (vgl. VG Köln, U.v. 28.1.2015 – 3 K 2249/14 – juris Rn. 24). Die dort genannten Beträge beziehen sich nicht auf (niedrigere) Festbeträge, sondern auf die realen Apothekenabgabepreise. Als Durchschnittspreis nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel hat der Gesetzgeber des Fünften Buches Sozialgesetzbuch ca. 11 Euro angenommen (BT-Drs. 15/1525 S. 86). Der für die Besoldungsgruppen bis A 8 geltende Betrag von 8 Euro, über dem die Aufwendungen pro verordnetem Arzneimittel liegen müssen, um es vom Dienstherrn entsprechend dem Beihilfebemessungssatz vollständig (d. h. ohne weitere Eigenbehalte) ersetzt zu bekommen, dürfte daher in der Regel unter dem Apothekenabgabepreis von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln liegen. Hinzu kommt, dass Beamte, die über einen längeren Zeitraum auf ein bestimmtes Medikament angewiesen sind, sich größere Packungsgrößen verordnen lassen können. Dies berücksichtigend dürften auch die für die Besoldungsgruppen A 9 bis A 12 bzw. die höheren Besoldungsgruppen geltenden Beträge von 12 bzw. 16 Euro in der Regel überschritten werden. Bei chronisch Kranken, die ständig auf bestimmte Medikamente angewiesen sind, ist zudem gewährleistet, dass sie bereits bei Erreichen einer Belastung von 1% der Brutto-Vorjahresbezüge keine Eigenbehalte mehr tragen müssen und eine Belastung von insgesamt 2% der Brutto-Vorjahresbezüge allein wegen Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel aus den o.g. Gründen nicht zu erwarten ist. Soweit der Beihilfeberechtigte auf wechselnde Arzneimittel angewiesen ist, ist ebenfalls nicht mit unzumutbaren Belastungen zu rechnen. Denn dem Beamten verbleibt etwa bei einem Abgabepreis von 12 Euro und einem Beihilfebemessungssatz von 50% ein – bezogen auf die Beihilfe – von ihm zu tragender Anteil von 6 Euro. Dass sich Eigenanteile in dieser oder ähnlicher Höhe bei der Verordnung wechselnder Arzneimittel, die also nicht über einen längeren Zeitraum benötigt werden, so summieren sollten, dass es zu einer Belastung von (weit) mehr als 2% der Brutto-Vorjahresbezüge kommen könnte, ist kaum anzunehmen.
(3) Für den Fall, dass es dennoch wegen des Fehlens einer absoluten Obergrenze in § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV ganz vereinzelt zu besonderen Härten kommen sollte, können diese über § 6 Abs. 7 BBhV gelöst werden.
Soweit das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 – (Schütz BeamtR ES/C IV 2 Nr. 221 Rn. 79) das Fehlen einer absoluten Obergrenze in § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV bezüglich der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel für sehr bedenklich hält, mag zwar richtig sein, dass nicht gänzlich auszuschließen ist, dass dies im Einzelfall noch dazu führen kann, dass einem Beihilfeberechtigten finanziell zu viel zugemutet wird. Allerdings ist anzunehmen, dass dies nur ganz wenige Einzelfälle betreffen kann, die dann über § 6 Abs. 7 BBhV (i. d. F. vom. 8.9.2012, die der heutigen Fassung entspricht) gelöst werden können. Danach kann die oberste Dienstbehörde mit Zustimmung des Bundesministeriums des Innern eine Beihilfe zur Milderung der Härte gewähren, sofern im Einzelfall die Ablehnung der Beihilfe eine besondere Härte darstellen würde. Ein Rückgriff auf diese Vorschrift in den verbleibenden ganz wenigen Einzelfällen ergänzend zu § 50 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBhV ist möglich.
Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO.
Zulassung der Revision: § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 3,97 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG.