Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  20 BV 18.68

Leitsatz

1. Die Einsichtnahme in Patientenakten eines Arztes ist nach § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 24 BtMG zulässig. Dies kann durch Routine- und Stichprobenkontrollen erfolgen. Anlassbezogene Kontrollen erfordern Anhaltspunkte, welche auf einen möglichen Verstoß gegen § 13 BtMG hindeuten.
2. …

Verfahrensgang

M 18 K 16.5287 2017-09-27 VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 27. September 2017 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Kläger.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 27. September 2017 wird teilweise geändert und die Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 20. Oktober 2016 insgesamt abgewiesen, denn der Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der Ziffern I. 1. und I. 2.des angefochtenen Bescheids sind die § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und § 24 Abs. 1 BtMG. Danach hat die zuständige Behörde die Befugnis zur Überwachung des Betäubungsmittelverkehrs. Gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 BtMG sind die mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, Unterlagen über den Betäubungsmittelverkehr oder die Herstellung oder das der Herstellung folgende Inverkehrbringen ausgenommener Zubereitungen einzusehen und hieraus Abschriften oder Ablichtungen anzufertigen, soweit sie für die Sicherheit oder Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs oder der Herstellung ausgenommener Zubereitungen von Bedeutung sein können. Der Kläger verschreibt als Arzt die in Anlage III bezeichneten Betäubungsmittel im Rahmen einer ärztlichen Behandlung. Damit nimmt er am Betäubungsmittelverkehr teil. Der gegenständliche Besitz oder Weitergabe der Betäubungsmittel sind hierfür nicht unbedingt erforderlich. § 13 beschreibt eigenständige Pflichten der Ärzte, Zahnärzte und Tierärzte im Betäubungsmittelverkehr. Sowohl die Rezeptdurchschriften als auch die Patientenakten bzw. -unterlagen sind Unterlagen im Sinne des § 22 Nr. 1 BtMG, da sie der Durchführung und Dokumentation der Behandlung im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 BtMG unmittelbar dienen (vgl. auch OVG Münster B. v. 24.11.1997 – 13 B 2613/97 – BeckRS 2015, 49770).
Zwar spricht der Wortlaut des Gesetzes lediglich von der Befugnis einzusehen und hieraus Abschriften oder Ablichtungen anzufertigen, so dass die Übersendung an die Überwachungsbehörde streng genommen nicht darunterfällt. Der Kläger ist nach § 24 Abs. 1 BtMG als Teilnehmer am Betäubungsmittelverkehr jedoch nicht nur verpflichtet entsprechende Maßnahmen zu dulden, sondern auch die mit der Überwachung beauftragten Personen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen. Diese Mitwirkungspflicht und der Umstand, dass die zuständige Behörde nach § 22 Abs. 2 BtMG auch Maßnahmen gemäß Absatz 1 Nr. 1 auf schriftlichem Wege anordnen kann, sprechen jedoch dafür, dass der Kläger auch zur Übersendung der Unterlagen verpflichtet werden kann.
Darüber hinaus gehende Anforderungen stellt der Tatbestand des § 22 Nr. 1 BtMG an die Anforderung von Unterlagen über den Betäubungsmittelverkehr nicht. Insbesondere ist das Vorliegen einer konkreten Gefahr bei der Anforderung der Patientenunterlagen, wie vom Verwaltungsgericht gefordert, nicht erforderlich. Zwar ist die Tätigkeit der Überwachungsbehörde nach dem BtMG dem besonderen Sicherheitsrecht zuzuordnen. Die Gefahrenabwehr im Rahmen des Sicherheitsrechts ist auf die Beseitigung und Verhinderung von Gefahren und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gerichtet. Sie ist nicht repressiv-personenbezogen auf die Verfolgung von Straftätern ausgerichtet, sondern präventiv-objektiv unmittelbar auf den Schutz der Integrität der Rechtsordnung und der durch sie geschützten Rechtsgüter. Dies bedeutet jedoch nicht ohne weiteres, dass behördliche Maßnahmen nach diesen Gesetzen stets unter dem Vorbehalt einer konkreten Gefahr stehen. Der Wortlaut, der Sinn und Zweck sowie die Entstehungsgeschichte des § 22 BtMG sprechen dagegen.
Der Wortlaut der Vorschrift sieht nicht vor, dass die mit der Überwachung beauftragten Personen nur „bei einer Gefahr für den Betäubungsmittelverkehr“ befugt sind, Unterlagen einzusehen. Auch die Ausgestaltung der Vorschrift als Überwachungsbefugnis spricht gegen das Erfordernis einer konkreten Gefahr für den Betäubungsmittelverkehr, denn Überwachungstätigkeiten für potentiell gefährliche Verkehre wie den des Betäubungsmittelverkehr dienen nicht unmittelbar der Abwehr einer konkreten Gefahr oder der Erforschung strafbarer Handlungen, sondern der Prüfung, ob die Teilnehmer am Betäubungsmittelverkehr ihre Pflichten erfüllen und die Sicherheit des Betäubungsmittelverkehrs damit gewährleistet ist. § 22 BtMG ermöglicht eine ständige Kontrolle, die von einem konkreten Anlass, insbesondere dem Anfangsverdacht einer Zuwiderhandlung, unabhängig ist (Weber, BtMG, 5.A., § 22 Rn 5), vielmehr der Gefahrenaufklärung zuzuordnen ist. Gefahraufklärungseingriffe unterscheiden sich von anderen Eingriffsbefugnissen des Sicherheitsrechts dadurch, dass sie Gefahrlagen ermitteln sollen. Solche Befugnisnormen können daher das Bestehen einer Gefahr nicht schon voraussetzen. Die Gefahraufklärungsaufgaben ermöglichen den Behörden, gefahrrelevante Informationen einzuholen. Hierfür bedürfen sie außer der Aufgabenzuweisung keiner weiteren Regelungen oder Befugnisnormen (Gusy, JA 2011, 641 (642)). Dem war sich der historische Gesetzgeber auch bewusst, als er es für ausreichend erachtete, dass die Unterlagen für die Sicherheit und Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs von Bedeutung sein können (BT-Drucksache 8/3551 S. 51). Damit ist für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 22 Abs. 1 Nr. 1 BtMG das Vorliegen einer (konkreten) Gefahr nicht erforderlich. Auf diese Rechtsvorschrift können auch anlasslose Stichproben- und Routinekontrollen gestützt werden.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen dieses Auslegungsergebnis bestehen nicht. Allerdings stellen Überwachungsmaßnahmen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1, § 24 BtMG Eingriffe in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen dar. So wird durch die Herausgabeanordnung zum einen der Arzt in seiner Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG betroffen und zum anderen in das Recht der Patienten auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen. Nachdem es sich bei § 22 Abs. 1 Nr. 1 und § 24 BtMG um Berufsausübungsregelungen nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG handelt, fallen diese nicht unter das Zitiergebot (BVerfG, B. v. 17.7.1961 – 1 BvL 44/55 – NJW 1961, 2011). Auch hinsichtlich der Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung wird es nicht verletzt. Das Zitiergebot findet nur Anwendung auf Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen und nicht auf vorbehaltlose Grundrechte (BVerfG, B. v. 27.11.1990 – 1 BvR 402/87 – NJW 1991, 1471).
Die § 22 Abs. 1 Nr. 1, § 24 BtMG entsprechen auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Wegen der mit dem Betäubungsmittelverkehr und der Herstellung ausgenommener Zubereitungen verbundenen Gefahren kommt einer wirksamen behördlichen Überwachung eine besondere Bedeutung zu (Weber, BtMG, 5.A., § 22 Rn 1). Anders als bei der Überwachung allgemeiner Lebensbereiche (Straßenverkehr, Wohnung, Arbeitsplatz etc.) ist ein Teilnehmer am Betäubungsmittelverkehr, also dem Verkehr mit Suchtstoffen (vgl. BT-Drucksache 8/3551 S. 25), von vorneherein weniger schutzbedürftig. Alleine die herausragende Bedeutung des Schutzgutes der Volksgesundheit rechtfertigt eine, auch anlasslose Überwachung, zumal der unantastbare Kernbereich der Privatsphäre (vgl. BVerfG, U. v. 3.3.2004 – 1 BvR 2378/98 – BVerfGE 109, 279) durch die Überwachung nach den §§ 22, 24 BtMG nicht betroffen ist. Maßgeblich ist auch, dass nach § 13 Abs. 1 BtMG Betäubungsmittel nur dann verschrieben werden dürfen, wenn ihre Anwendung am oder im menschlichen oder tierischen Körper begründet ist. Die Anwendung ist insbesondere dann nicht begründet, wenn der beabsichtigte Zweck auf andere Weise erreicht werden kann. Es ist nicht ersichtlich, auf welche Weise die Überwachungsbehörde diese Voraussetzungen überprüfen können soll, ohne Einsicht in die Patientenakte nehmen zu dürfen. Dabei ist allerdings der besonderen Schutzwürdigkeit des Arzt-Patienten-Verhältnisses (vgl. § 203 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StGB) im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung Rechnung zu tragen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 11.5.1989 – 3 C 68.85 – NJW 1989, 2961) unterliegt die Anforderung von Patientenakten durch eine Behörde einer Verhältnismäßigkeitskontrolle, bei der die betroffenen Rechtsgüter gegeneinander abzuwägen sind.
Im vorliegenden Fall handelt sich allerdings nicht um eine Routine- oder Stichprobenkontrolle, sondern um eine anlassbezogene Kontrolle. Maßgeblich sind hierfür tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Gefahr. Es sind besondere Umstände bedeutsam, für deren Entstehung (auch) der Betroffene ursächlich geworden ist. Er ist gleichsam der Gefahrindizverantwortliche. Dabei muss er diese Indizien nicht allein gesetzt haben; es genügt vielmehr, dass er einen ursächlichen Beitrag geleistet hat. Es ist gerade dieser Beitrag, welcher Grundrechtseingriffe gegen ihn rechtfertigt (Gusy, a.a.O., S. 641(650)). Für anlassbezogene Kontrollen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 BtMG sind folglich Anhaltspunkte notwendig, welche auf einen möglichen Verstoß gegen § 13 BtMG hindeuten. Hier liegen solche besondere Anhaltspunkte vor, welche die von der Beklagten getroffene Anordnung im Lichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes rechtfertigen.
Zunächst ist die von der Beklagten getroffene Anordnung geeignet, das Ziel der Kontrolle des Betäubungsmittelverkehrs zum Schutze der Volksgesundheit zu gewährleisten. Anhand der Patientenakte und der Rezeptdurchschläge kann die Beklagte als Überwachungsbehörde die Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen an der Teilnahme am Betäubungsmittelverkehr überprüfen.
Die getroffene Maßnahme ist auch erforderlich. Es ist kein milderes, gleich wirksames Mittel ersichtlich, als die Einsichtnahme in die Patientenunterlagen einschließlich der Rezeptdurchschläge zu ermöglichen. Zutreffend verweist die Beklagte hier darauf, dass durch die Einsichtnahme in die Rezeptdurchschläge alleine die inhaltliche Begründetheit der Verschreibung nach § 13 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BtMG nicht nachvollzogen werden kann. Nur anhand beider Unterlagen kann die Behörde die Einhaltung der Voraussetzungen kontrollieren.
Der Eingriff in das durch Art. 12 GG und Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Arzt-Patienten-Verhältnis ist auch angemessen und verstößt nicht gegen das hier besonders zu beachtende Übermaßverbot.
Die Verschreibung von Methylphenidat durch den Kläger an seinen Sohn ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hier zu berücksichtigen. Zwar wurde die Herausgabe der Patientenunterlagen in diesem Fall nicht durch Bescheid angeordnet, jedoch ist der Umstand, dass der Kläger, der praktischer Arzt und Psychologe ist, ohne vorherige fachärztliche Diagnose Methylphenidat als Betäubungsmittel verschreibt, eine Indiztatsache, welche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Handelns des Klägers begründen kann. Warum hier diese Zweifel nur auf den Fall des Sohnes des Klägers begrenzt sein und ein Schluss auf ein mögliches Fehlverhalten des Klägers auch in anderen Fällen unzulässig sein soll, wie es das Verwaltungsgericht annimmt, erschließt sich dem Senat nicht. Dem scheinbaren Argument einer abweichenden Motivationslage beim Sohn des Klägers kann entgegengehalten werden, dass gerade einem Arzt als Vater die besondere Gefährlichkeit einer Verschreibung von Betäubungsmitteln ohne abgeklärte medizinische Indikation bewusst sein müsste. Damit ist gerade dieser Umstand geeignet, die Gesetzmäßigkeit des Verschreibungsverhaltens des Klägers generell in Frage zu stellen.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Kläger zahlreichen Patienten Betäubungsmittel verschreibt. Hierzu gehört auch Methylphenidat, welches zur Behandlung von ADHS (Aufmerksamkeitsdefizit-Hyperaktivitätsstörung) im Kinder-, Jugend- und Erwachsenenalter verschrieben wird. Allein acht Patienten der angeforderten Patientendokumentation wurden vom Kläger mit Methylphenidat behandelt. Nach der interdisziplinären evidenz- und konsensbasierten (S3) Leitlinie „Aufmerksamkeitsdefizit-/ Hyperaktivitätsstörung (ADHS) im Kindes-, Jugend- und Erwachsenenalter“ (AWMF-Registernummer 028-045 S. 11 Nr. 1.1.2, Stand: 2.5.2017, gültig bis 1.5.) sollte bei Erwachsenen die diagnostische Abklärung von ADHS durch einen Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, Facharzt für Neurologie, Facharzt für psychosomatische Medizin oder durch ärztliche oder psychologische Psychotherapeuten vorgenommen werden. Der Kläger ist hingegen praktischer Arzt und Psychologe, so dass auch fraglich ist, ob solch eine fachlich empfohlene Diagnose bei den im Bescheid benannten Personen erfolgt ist. Dies gilt auch für weitere Empfehlungen der Leitlinie wie z.B. eine differentialdiagnostische Abklärung (vgl. Nr. 1.1.9. der Kurzfassung) sowie die Durchführung der medikamentösen Behandlung (vgl. Nr. 1.4.2. der Kurzfassung). Zwar mag es sich bei dieser Leitlinie nicht um ein den Kläger unmittelbar bindendes Regelungswerk handeln, sie gibt jedoch den evidenz- und konsensbasierten Stand der medizinischen Wissenschaft wieder, welcher bei der Entscheidung des Arztes nach § 13 BtMG zu berücksichtigen ist (Weber, BtMG, 5.A., § 13 Rn 48). Bei der Bewertung des Inhalts der vom Kläger geführten Patientenakten wird die Beklagte allerdings berücksichtigen müssen, dass die Leitlinie zum Zeitpunkt der streitgegenständlichen Verschreibungen erst erarbeitet wurde, deren Erkenntnisse aber weitgehend bereits in diesem Zeitraum wissenschaftlich anerkannt waren (vgl. hierzu ADHS im Erwachsenenalter, Diagnostik und Therapie, Nervenarzt2015 · 86:1171-1180· DOI 10.1007/s00115-015-4328-3).
Der Bescheid der Beklagten ist auch im Übrigen rechtmäßig. Die Zwangsgeldandrohung hat ihre Rechtsgrundlage in Art. 19 Abs. 1 Nrn. 2 und 3, Art. 29 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, Art. 31 Abs. 1 und 2 Satz 1 VwZVG. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sind die angedrohten Zwangsgelder von jeweils 1.000,- Euro der Höhe nach gerechtfertigt. Zum einen bewegen sie sich im unteren Bereich des nach Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG vorgegebenen Rahmens von 15 bis 50.000 Euro. Zum anderen handelt es sich bei jeder Patientenakte um einen Streitgegenstand, so dass das wirtschaftliche Interesse des Klägers entsprechend zu bewerten ist.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.