Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 2 E 17.4006

Leitsatz

Die Behörde darf sich bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis oder bei der Anordnung von Auflagen regelmäßig nur an Gründen orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. (Rn. 13) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller, ein Kreisverband einer an der Bundestagswahl 2017 teilnehmenden politischen Partei, begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihm eine Sondernutzungserlaubnis für Wahlwerbung im öffentlichen Straßenraum der Antragsgegnerin ohne die Beschränkung zu erteilen, dass diese lediglich an Plakatständern, die auf dem Boden stehen müssen, angebracht werden darf.
Mit Formblattantrag vom … August 2017 beantragte der Antragsteller die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Wahlwerbung für die Bundestagswahl am 24. September 2017 mit dem Inhalt, dass außerhalb des Innenstadtbereichs der Antragsgegnerin höchstens 40 Plakatständer, z.B. in den Stadtteilen … … … … etc., für den Zeitraum vom 13. August bis 26. September 2017 angebracht werden dürfen. Hierauf erteilte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom … August 2017 eine entsprechende, stets widerrufliche Sondernutzungserlaubnis, die mit verschiedenen Inhalts- und Nebenbestimmungen versehen war. Nachdem von der Antragsgegnerin festgestellt wurde, dass zumindest ein Wahlplakat des Antragstellers zu hoch aufgehängt worden sei, bat sie ihn, dieses Plakat und, sofern vorhanden, auch weitere Plakate umgehend auf die Höhe von Plakatständen bzw. maximal 30 cm über dem Boden anzubringen.
Da der Antragsteller der Auffassung war, hierzu nicht verpflichtet zu sein, widerrief die Antragsgegnerin mit Bescheid vom … August 2017 die Erlaubnis vom … August 2017 und erteilte erneut eine stets widerrufliche Sondernutzungserlaubnis, die mit verschiedenen Inhalts- und Nebenbestimmungen versehen war. Die in diesem Bescheid erstmals eingefügte und vorliegend streitbefangene Bestimmung Nr. 4 lautet: „Die Anbringung der Plakatierung darf nicht höher als 30 cm über dem Boden erfolgen“.
Mit Schriftsatz vom … August 2017 beantragt der Antragsteller durch seine Verfahrensbevollmächtigten im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes,
die Sondernutzungserlaubnis der Antragsgegnerin vom … August 2017 hinsichtlich der Forderung nach Plakatständern, die auf dem Boden stehen müssen, und hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheids aufzuheben, jedenfalls aber die Vollziehung einstweilen bis zum Abschluss des Verfahrens auszusetzen und die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Sondernutzungserlaubnis für die Plakatierung für die Bundestagswahl am 24. September 2017, so wie in der Sondernutzungserlaubnis vom … August 2017 beschrieben, zu erteilen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, es fehle in der Plakatierungsverordnung der Antragsgegnerin an einer entsprechenden Rechtsgrundlage für die nunmehr in Nr. 4 verfügte Einschränkung; in der Verordnung sei von „Dreiecksständern und sonstigen Werbeträgern“ die Rede. Damit schließe die Verordnung Werbeträger, die nicht am Boden stünden, nicht aus. Die Belange politischer Parteien und kommunaler Wählervereinigung verdienten im Interesse einer angemessenen Partizipation am demokratischen Willensbildungsprozess besondere Beachtung. Dies gelte insbesondere für die Möglichkeit der Wahlwerbung. Es sei Willkür der Antragsgegnerin, nur Plakatständer, die am Boden stünden, zuzulassen und zu fordern, sie nur in einer Höhe von maximal 30 cm anzubringen. Wenn sie dies möchte, müsse sie hierfür eine rechtliche Grundlage schaffen, an die es bisher fehle. Der Antragsteller sei besonders von Vandalismus gegen seine Wahlplakate betroffen. Allein aus diesem Grunde sei eine Anbringung in der Höhe erforderlich.
Die Antragsgegnerin legte mit Schreiben vom … August 2017 die Verfahrensakten vor. Mit weiterem Schriftsatz vom … September 2017 hat sie auf den Antrag erwidert und beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Mit Beschluss vom 4. September 2017 wurde der Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgelegte Behördenakte sowie auf die Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Es bestehen bereits Zweifel daran, ob für den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes das notwendige allgemeine Rechtsschutzbedürfnis besteht, da der Antragsteller bei der Behörde lediglich das Aufstellen von Plakatständern (vgl. Antrag vom …8.2017), gerade nicht aber das nunmehr wohl von ihm eigentlich verfolgte Ziel des Anbringens von Wahlplakaten an Lichtmasten, Laternenpfosten oder in ähnlicher Weise im Luftraum (vgl. Art. 2 Nr. 2 Bayerisches Straßen- und Wegegesetz – BayStrWG) über den öffentlichen Straßen in der Baulast der Antragsgegnerin beantragt und somit der Antragsgegnerin vorab schon keine Gelegenheit zur behördlichen Entscheidung über sein Begehren eröffnet hat. Dies kann vorliegend indes offenbleiben, da sich der Antrag jedenfalls als unbegründet erweist.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht durch einstweilige Anordnung den vorläufigen Zustand in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis regeln, wenn dies zur Vermeidung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus sonstigen Gründen notwendig erscheint. Vorausgesetzt wird hierfür gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Zivilprozessordnung (ZPO), dass der jeweilige Antragsteller sowohl einen Anspruch, der durch die begehrte Anordnung vorläufig gesichert werden soll (Anordnungsanspruch), als auch Gründe glaubhaft macht, die eine gerichtliche Eilentscheidung erforderlich machen (Anordnungsgrund). Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zudem nur zur Regelung eines vorläufigen Zustandes treffen. Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich das grundsätzliche prozessrechtliche Verbot, im Rahmen des einstweiligen Anordnungsverfahrens das erst im Hauptsacheverfahren zu erstreitende Recht vorwegzunehmen.
Vorliegend kann offenbleiben, ob der Antragsteller einen Anordnungsgrund in ausreichender Weise glaubhaft gemacht und ebenfalls auch, ob dem Begehren des Antragstellers das grundsätzliche Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegensteht, weil er jedenfalls keinen Anordnungsanspruch innehat.
Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 BayStrWG in Verbindung mit der Verordnung der Antragsgegnerin über das Anbringen von Anschlägen und Plakaten und über die Darstellung durch Bildwerfer (Plakatierungsverordnung) vom 11. Dezember 2003 i.d.F. der Änderungsverordnung vom 19. Juni 2009 steht im pflichtgemäßen Ermessen der Straßenbaubehörde (vgl. Art. 58 Abs. 2 Nr. 3 BayStrWG). Die Ermessensausübung kann dabei durch (verwaltungsinterne) Richtlinien oder Anordnungen für eine gleichmäßige Handhabung auch allgemein geregelt werden (vgl. zum Ganzen ausführlich Wiget in: Zeitler/Wiget, BayStrWG, Stand Oktober 2015. Art. 18 Rn. 26 ff.). Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung könnte daher nur dann Erfolg haben, wenn der Antragsteller glaubhaft gemacht hätte, dass das gegebene Entscheidungsermessen der Antragsgegnerin im konkreten Fall auf Null reduziert wäre (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 2.4.2003 – 8 CE 03.812 und 8 CE 03.825 – juris Rn. 23 ff.), d.h. dass keine andere Entscheidung der Antragsgegnerin rechtmäßig wäre als die Erteilung der unter dem … August 2017 beantragten Erlaubnis ohne die (vorliegend allein) streitbefangene (modifizierende; vgl. dazu Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36 Rn. 96 ff.) Auflage Nr. 4, wonach die Anbringung der Plakatierung nicht höher als 30 cm über dem Boden erfolgen darf.
Die Ermessensausübung hat dem Normenzweck der Art. 18 ff. BayStrWG entsprechend sachbezogen nach den Umständen des konkreten Einzelfalls zu erfolgen. Die Straßenbaubehörde kann somit Sondernutzungen in stets widerruflicher Weise ganz oder teilweise zulassen (vgl. Art. 18 Abs. 2 Satz BayStrWG), sie kann die Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen aber auch mit Nebenbestimmungen i.S.d. Art. 36 Abs. 2 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) versehen. Insbesondere kann sie dem Begünstigten durch Auflagen nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorschreiben. Daneben ist es auch möglich, die Sondernutzungserlaubnis mit einer einschränkenden Inhaltsbestimmung – wie hier in Gestalt modifizierter Auflage über die konkrete bautechnische Ausgestaltung der beantragten Plakatständer in den Nr. 4, 5 und 6 des Bescheids vom … August 2017 – zu versehen. Bei der Ausübung des Ermessens nach Art. 36 Abs. 2, Art. 40 BayVwVfG muss sich die Behörde am Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage orientieren. Daher darf sie sich bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis oder bei der Anordnung von Auflagen regelmäßig nur an Gründen orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen vorrangig die in Art. 18 Abs. 2 Satz 2 BayStrWG ausdrücklich genannten Belange der Straßenbaulast und der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Daneben können aber auch baugestalterische oder städtebauliche bzw. denkmalschützerische Belange, wie etwa der Schutz eines bestimmten Straßen-, Orts- oder Landschaftsbilds oder von Baudenkmälern berücksichtigt werden (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Landesstraf- und Verordnungsgesetz – LStVG), sofern sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und auf einem konkreten Gestaltungskonzept der Gemeinde beruhen (vgl. BayVGH, B.v. 5.12.2011 – 8 ZB 11.1748 – juris Rn. 19).
Dies zugrunde gelegt, ist nicht ersichtlich, dass vorliegend eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, die Antragsgegnerin also – unter straßenrechtlichen Gesichtspunkten und auch unter Berücksichtigung von Belangen, die einen sachlichen Bezug zur Straße und ihrem Widmungszweck aufweisen (vgl. BayVGH, B.v. 5.12.2011, aaO; Wiget, aaO Rn. 26), – keine andere Entscheidung als die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ohne die hier streitbefangene (modifizierende) Auflage Nr. 4 treffen müsste.
Der Antragsteller hat in seinem Antrag auf Genehmigung für Wahlwerbung vom … August 2017 ausschließlich die Aufstellung von Plakatständern, nicht aber eine solche von sonstigen Werbeträgern, wie sie in § 3 Abs. 3 Satz 2 der Plakatierensverordnung i.V.m. Nr. 2 der hierzu als Bestandteil der Verordnung geltenden Richtlinien für die Aufstellung von Dreiecksständern und sonstigen Werbeträgern daneben explizit vorgesehen sind, beantragt. Unter dem Begriff „Ständer“ wird im deutschen Sprachgebrauch allgemein ein auf verschiedene Art konstruiertes, freistehendes Gestell, das dazu dient, etwas daran aufzuhängen, verstanden (vgl. www.duden.de/rechtschreibung). Mit seinem Antrag vom … August 2017 wurde ausschließlich die Aufstellung von Plakatständern, d.h. also nur die Plakatierung an freistehenden Gestellen – mithin also solchen Vorrichtungen, die selbst unmittelbar mit dem Boden verbunden sind –, beantragt, während das nunmehr im gerichtlichen Eilverfahren maßgeblich thematisierte Aufstellen sonstiger Wahlwerbeträger (Aufhängen an Lichtmasten, Laternenpfosten oder in ähnlicher Weise im Luftraum öffentlicher Straßen in der Baulast der Antragsgegnerin) gerade nicht Gegenstand der unter dem … August 2017 beantragten Sondernutzung für die Anbringung von Wahlwerbung war.
Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin, entsprechend dem allgemeinen semantischen Verständnis des allein beantragten Aufstellens von „Plakatständern“, in Auflage Nr. 4 des Bescheids vom … August 2017 hierbei auch einen entsprechenden Höchstabstand der Anbringung der Plakatierung (30 cm, gemessen vom Boden) zum Inhalt ihrer Erlaubnis gemacht hat. Der Antragsgegnerin war es nach Aktenlage aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Straßenraum insbesondere um ein standfestes, windsicheres und blendungsfreies Aufstellen von Plakatständern (vgl. Bescheid vom …8.2017, Auflagen Nr. 5 und 6; Erwiderung vom …9.2017, S. 2 f.) zu tun. Es ist nichts dagegen zu erinnern, wenn sie zur bestmöglichen Gewährleistung dieses mit Blick auf Art. 18 Abs. 2 Satz 2 BayStrWG im Vollzug des Straßenrechts legitimen Ziels auf die Beachtung eines höchstzulässigen Abstandsmaßes der Unterkante der Plakatständer über dem Boden abhebt und dabei – gerade auch mit Blick auf die notwendige Gleichbehandlung der plakatierenden Wahlkämpfer (vgl. Art. 3 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1 Grundgesetz – GG) – eine entsprechende allgemeine Beschränkung von 30 cm für alle Wahlplakatständer für geboten erachtet (vgl. E-Mail der Antragsgegnerin an den Antragsteller vom 17.8.2017; TOP 3 der Niederschrift über die öffentliche Sitzung des Finanz- und Verwaltungsausschusses der Antragsgegnerin vom 29.5.2017), die dem gängigen Maß der Fußhöhe solcher Ständer entspricht (vgl. Erwiderung der Antragsgegnerin vom …9.2017, S. 2). Dazu kommt, dass die Antragsgegnerin in ihrer Erwiderung vom … September 2017 ergänzend nachvollziehbar noch darauf hinweist, dass durch zu hoch hängende Wahlplakate gegebenenfalls auch eine gesteigerte Gefahr für Verkehrsteilnehmer ausgeht, da durch die Änderung des Blickfeldes von der Straße nach oben gerade für Kraftfahrer ein nicht unerheblicher Ablenkungsfaktor ausgehen kann (vgl. Erwiderung vom …9.2017, S. 3).
Wenn der Antragsteller nunmehr im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes – soweit ersichtlich auch erstmals – geltend macht, in besonderer Weise von Vandalismus betroffen zu sein, der bereits zahlreiche Wahlplakate erfasst habe und allein aus diesem Grunde eine Anbringung in der Höhe erforderlich sei, zeigt er damit keinen Umstand auf, der mit Blick auf den hier allein streitigen Antrag auf Genehmigung für Wahlwerbung in Gestalt der Aufstellung von Plakatständern relevant wäre, da sich solche Ständer – wie ausgeführt – begriffsimmanent nur in Bodennähe befinden können.
Weder aus der Staatsstrukturbestimmung der Bundesrepublik Deutschland als demokratischer Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1 GG) noch aus Art. 38 Abs. 1 GG folgt für den Antragsteller zudem ein Anspruch auf eine ohne die streitbefangene Bestimmung Nr. 4 erteilte Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Plakatständern für seine Wahlwerbung. Vielmehr muss sich der Antragsteller auch mit Blick auf das Verfassungsrecht stets am konkreten Inhalt seines Antrags auf Genehmigung für Wahlwerbung im öffentlichen Straßenraum vom … August 2017 messen lassen.
Schließlich verstößt das Vorgehen der Antragsgegnerin auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Vielmehr hat sie alle Inhaber von Sondernutzungserlaubnissen für die Plakatierung von Wahlwerbung dadurch gleich behandelt, dass sie die ohne die Auflage Nr. 4 erlassenen Bescheide sämtlich widerrufen und diese durch geänderte Erlaubnisse unter Beifügung dieser nunmehr streitbefangenen Auflage ersetzt hat (vgl. Erwiderung vom …9.2017, S. 2).
Nachdem die Antragsgegnerin dem Antrag des Antragstellers vom … August 2017 mithin inhaltlich (Aufstellen von Plakatständern) vollständig entsprochen hat, bedurfte es nach Art. 39 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG auch keiner Begründung ihrer Entscheidung im Bescheid vom … August 2017. Zudem hat die Antragsgegnerin in ihrer Erwiderung vom … September 2017 die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte zum Ausdruck gebracht, die ihre Ermessensentscheidung tragen; damit wäre auch den rechtlichen Vorgaben in Art. 39 Abs. 1 Satz 2 und 3 BayVwVfG jedenfalls im Wege der Heilung nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG genügt worden.
Der Antrag war daher abzulehnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 1 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.