Verwaltungsrecht

Aufnahme jüdischer Zuwanderer, Ausschluss wegen systemhaltender Funktion (Oberst der Miliz in der Ukraine)

Aktenzeichen  19 ZB 19.300

Datum:
27.10.2021
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2021, 33528
Gerichtsart:
VGH
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
AufenthG § 23 Abs. 2
Spiegelstrich Anordnung BMI Nr. I 5. 1.

 

Leitsatz

Verfahrensgang

AN 5 K 17.872 2018-12-13 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Kläger tragen als Gesamtschuldner die Kosten des Zulassungsantragsverfahrens.
III. Der Streitwert für das Zulassungsantragsverfahren wird auf 10.000,00 € festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.
Der am 4. Januar 1948 geborene Kläger zu 1 und die am 1. Januar 1950 geborene Klägerin zu 2, ukrainische Staatsangehörige, wenden sich gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2018, durch das ihre Klage gegen den Bescheid der Beklagten vom 29. März 2017 abgewiesen worden ist.
Mit diesem Bescheid hat die Beklagte den Antrag der Kläger vom 11. Februar 2016 auf Erteilung einer Aufnahmezusage für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion abgelehnt. Zur Begründung wurde bezüglich des Klägers zu 1 unbeachtlich einer Erfüllung der Aufnahmevoraussetzungen gemäß Nr. I 2. lit. a) – e) der Anordnung des Bundesministeriums des Innern vom 24. Mai 2007 in der Fassung vom 21. Mai 2015 (Anordnung BMI) ausgeführt, dass entsprechend Nr. I 5., 1. Anstrich der Anordnung BMI eine Aufnahme für jüdische Zuwanderer und Familienangehörige, die in der ehemaligen Sowjetunion eine Funktion ausgeübt haben, die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam galt oder dies aufgrund der Umstände des Einzelfalls war, ausgeschlossen sei. Der Kläger zu 1 habe vom 8. August 1969 bis 29. Dezember 2001 ununterbrochen Dienst in den Behörden des Innenministeriums (Miliz) der Ukraine, zuletzt im Dienstrang eines Obersten geleistet. Von 1970 bis 1972 habe der Kläger zu 1 an der Lwiwer Milizfachschule des Innenministeriums der UdSSR einen Lehrgang der juristischen Fachrichtung absolviert und von 1983 bis 1988 sei er an der Kiewer Hochschule (F.E. Dsershynskyi) des Innenministeriums der UdSSR eingeschrieben gewesen. Beide Studiengänge seien mit der Qualifikation „Jurist“ erfolgreich abgeschlossen worden. Der Rang des Obersten stelle den höchsten zu erreichenden Dienstgrad unterhalb der Dienstgradgruppe der Generale dar. Mit dieser Einstellung innerhalb eines Systems militärischer Dienstgrade sei die Ausübung einer Leitungsfunktion mit Einflussmöglichkeiten gegenüber untergeordneten Angehörigen der Behörde verbunden, die auf Grundlage des besonderen Dienst- und Treueverhältnisses von Offizieren eine Systemverbundenheit und besondere Bindung an das totalitäre politische System der früheren Sowjetunion impliziere und dazu beitrage, den Macht- und Herrschaftsanspruch der kommunistischen Partei aufrechtzuerhalten. Die ständige Verwaltungspraxis des Bundesamtes gehe davon aus, dass Offiziere der ehemaligen sowjetischen Armee vom Rang eines Oberstleutnants an (dieser Rang sei dem Kläger zu 1 bereits am 29. Dezember 1990 verliehen worden) eine Funktion ausgeübt haben, die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam galt. Der Kläger zu 1 sei weiterhin als Kriminalbeamter in der Verwaltung des Innenministeriums der Ukrainer (Miliz) eingesetzt worden, am 11. November 1996 sei dem Kläger zu 1 der Rang eines Obersten verliehen worden. Einen Nachweis über die konkreten Unterstützungstätigkeiten nach Art und Umfang sei nicht zu führen. Bezüglich der Klägerin zu 2 wurde ausgeführt, dass bei ihr als Ehefrau nichtjüdischer Nationalität die Voraussetzungen für eine Aufnahmezusage aus eigenem Recht nicht gegeben seien. Auch ihr Aufnahmeantrag sei daher ebenfalls abzulehnen.
Die Klageabweisung wurde vom Verwaltungsgericht im Wesentlichen damit begründet, dass der Kläger zu 1 von dem durch die Anordnung BMI begünstigten Personenkreis durch Ziff. I Nr. 5, 1. Spiegelstrich ausgeschlossen sei. Aus dem Wehrpass des Klägers zu 1 sei ersichtlich, dass er – nach Ableistung des Grundwehrdienstes in der Zeit von 1967 bis 1969 – seit 1969 bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand im Jahr 2001 ununterbrochen in den Behörden des Innenministeriums gearbeitet habe. Im Dezember 1990 sei er zum Oberstleutnant befördert worden, sodass er jedenfalls seit diesem Zeitpunkt eine herausgehobene Position mit entsprechender Einflussmöglichkeit innerhalb des Machtapparates innegehabt habe. Die Beklagte gehe nach ihrer geübten und gerichtsbekannten Verwaltungspraxis bei Vorliegen einer Funktion ab dem Dienstrang eines Oberstleutnants stets von einer solchen, für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich bedeutsamen Funktion mit Führungsverantwortung aus. Dies insbesondere, als auch die Anordnung des BMI in Ziff. I Nr. 5 auf eine typisierte Betrachtungsweise abstelle. Bei einer Annahme der Verpflichtung der Beklagten, konkrete, systemunterstützende Handlungen der Antragsteller in der ehemaligen Sowjetunion nachzuweisen, würde der Ausschlussgrund der Ziff. I Nr. 5 der Anordnung BMI ins Leere laufen. Es entspreche zudem geübter Verwaltungspraxis der Beklagten, bei Vorliegen einer Funktion im Dienstgrad eines Oberstleutnants auch in anderen staatlichen und behördlichen Einrichtungen als dem militärischen Bereich eine besondere Bindung an das politische System und eine bedeutsame Funktion im Sinne der Ziff. I Nr. 5 der Anordnung BMI anzunehmen.
Das der rechtlichen Überprüfung durch den Senat ausschließlich unterliegende Vorbringen in der Begründung des Zulassungsantrags (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigt keine Zulassung der Berufung.
Die Kläger begründen ihren Antrag auf Zulassung der Berufung damit, dass das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen zum Urteil vom 13. Dezember 2018 ausgeführt habe, soweit der Kläger zu 1 vorgetragen habe, er habe lediglich im Polizeidienst zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität gearbeitet, ergebe sich hieraus keine andere Betrachtungsweise. Auch die Einlassung, die maßgebende Beförderung sei erst kurz vor dem Zerfall der ehemaligen Sowjetunion erfolgt, ergebe keine andere Betrachtungsweise. Die Anordnung (BMI vom 24. Mai 2007) enthalte keinen Stichtag, sondern stelle auf die gesamte Sowjetzeit ab. Soweit das Verwaltungsgericht ausführe, die Anwendung der Anordnung unterliege keiner eigenständigen richterlichen Auslegung, so sei im Verfahren erster Instanz der Ausfall des Ermessens seitens der Behörde gerügt worden. Maßstab solle die vom Urheber gebilligte und geduldete tatsächliche Verwaltungspraxis sein. Es werde zugestimmt, dass Personen, die eine maßgebliche Funktion in dem kommunistischen (Unterdrückungs-) Apparat gehabt hätten, keine schutzwürdigen Belange für eine Einreise in die Bundesrepublik Deutschland hätten. Der Kläger zu 1 habe aber unwidersprochen dargetan und unter Beweis gestellt, dass er keinerlei politische Funktion ausgeübt habe und reinen Polizeidienst, wie man ihn in Deutschland verstehe, verrichtet habe. In der mündlichen Verhandlung sei seitens des Beklagten vorgetragen worden, die Ausschlusstatbestände seien verfassungskonform, weil der Behörde eine Beweisführung im Einzelfall schlicht nicht möglich wäre. Hiergegen sei eingewandt worden, dass dies aber dann nicht gelten könne, wenn der Nachweis durch den Kläger erfolge und dies nicht in Abrede gestellt werde. Zudem habe der Kläger den Ausnahmetatbestand durch seine Beförderung zu einem Zeitpunkt erfüllt, indem er das System gar nicht mehr politisch habe stützen können, da es bereits im Zerfall begriffen gewesen sei. Hiermit habe sich die Beklagte überhaupt nicht auseinandergesetzt, sondern lediglich auf die ihrer Ansicht nach abschließende Regelung gestützt. Der Kläger sei der Ansicht, wenn die Anordnung keine Auslegung für den Fall des Gegenbeweises zulasse, sei sie rechtswidrig und somit unwirksam.
Soweit die Kläger mit diesem Vorbringen sinngemäß den Zulassungsgrund des Bestehens von ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend machen, ist dieser Zulassungsgrund schon nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt.
Das Darlegungsgebot gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert, die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begegnen im Hinblick auf die Funktion der in § 124 Abs. 2 VwGO aufgeführten Zulassungsgründe (Eröffnung einer umfassenden Prüfung des erstinstanzlichen Urteils in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht) Verfahrensregeln, die zur Entlastung der Gerichte die substantiierte Darlegung von Zulassungsgründen verlangen, grundsätzlich keinen verfassungsgerichtlichen Bedenken. Zur Entlastung der Gerichte verlangt das Gesetz, dass der Betroffene die Gründe für die Zulassung der Berufung darlegt (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO), wobei ein Mindestmaß an Substantiierung verlangt werden kann (vgl. BVerfG, B.v. 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 – juris). Es bedarf daher einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff durchdrungen und aufbereitet wird (vgl. BayVGH, B.v. 10.7.2017 – 19 ZB 17.952 – juris Rn. 4; B.v. 1.3.2018 – 8 ZB 17.1486 – juris Rn. 11 m.w.N.). „Darlegen“ bedeutet schon nach allgemeinem Sprachgebrauch mehr als lediglich ein allgemeiner Hinweis; „etwas darlegen“ bedeutet vielmehr so viel wie „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (vgl. BayVGH, B.v. 5.12.2018 – 9 ZB 18.904 – juris Rn. 3 m.w.N.). Erforderlich ist unter ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter Bezugnahme auf den jeweiligen Zulassungsgrund hinsichtlich der Geltendmachung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung die Darlegung, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen die verwaltungsgerichtlichen Annahmen ggf. ernstlichen Zweifeln begegnen (vgl. BayVGH, B.v. 26.9.2016 – 15 ZB 16.1365 – juris Rn. 8). Bloße Wiederholungen des Klagevorbringens ohne Eingehen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung können dem Darlegungserfordernis einer substantiierten Auseinandersetzung mit den tragenden Gründen der Entscheidung nicht genügen (vgl. BayVGH, B.v. 10.7.2017 – 19 ZB 17.952 – juris Rn. 5).
Selbst wenn offenbliebe, ob der Vortrag der Kläger, der im Wesentlichen dem erstinstanzlichen Vortrag entspricht, den Anforderungen des Darlegungsgebots nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entspricht, ergeben sich hieraus keine ernstlichen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit der angefochtenen Entscheidung.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen nur dann, wenn der Kläger im Zulassungsverfahren einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt hat (BVerfG, B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – juris Rn. 11; B.v. 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 – juris Rn. 16). Solche schlüssigen Gegenargumente liegen bereits dann vor, wenn im Zulassungsverfahren substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufgezeigt werden, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546). Es reicht nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen. Das wird zwar regelmäßig der Fall sein, jedoch schlagen Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente nicht auf das Ergebnis durch, wenn das angefochtene Urteil sich aus anderen Gründen als richtig darstellt (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 – juris Rn. 9).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Kläger hätten keinen Anspruch auf Erteilung einer Aufnahmezusage als jüdische Zuwanderer gem. § 23 Abs. 2 AufenthG, ist nicht zu beanstanden.
Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 AufenthG kann das Bundesministerium des Innern (Bundesministerium) zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Benehmen mit obersten Landesbehörden anordnen, dass das Bundesamt Ausländern aus bestimmten Staaten oder in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen eine Aufnahmezusage erteilt. Zum Rechtscharakter und Inhalt dieser Anordnung des Bundesministeriums vom 24. Mai 2007 (nunmehr i.d.F.v. 22.4.2020 – Anordnung BMI -) hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner maßgeblichen Entscheidung vom 15. November 2011 (Az. 1 C 21.10 – juris), welcher der Senat folgt, im Wesentlichen ausgeführt:
Sinn und Zweck der Regelung in § 23 Abs. 2 AufenthG bestehe darin, einen gesetzlichen Rahmen und das Verfahren zu schaffen, um bestimmten Gruppen von noch nicht eingereisten Ausländern zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik einen rechtmäßigen Aufenthalt im Bundesgebiet zu ermöglichen. Hierdurch könne bei Aufnahmeentscheidungen, die typischerweise eine größere Zahl von Ausländern in gleicher oder vergleichbarer Weise beträfen, ein gleichmäßiger Verwaltungsvollzug sichergestellt werden. Es stehe im Ermessen des Bundesministeriums, ob eine solche Anordnung erlassen werde; aus der Natur der Sache ergebe sich, dass es bei der Festlegung der Aufnahmekriterien weitgehend frei sei, allenfalls begrenzt durch das Rechtsstaatsprinzip und das Willkürverbot. Es handele sich hierbei um eine politische Leitentscheidung, die grundsätzlich keiner gerichtlichen Überprüfung unterliege. Das Bundesministerium könne im Rahmen seines Entschließungs- und Auswahlermessens den von einer Anordnung erfassten Personenkreis bestimmen. Es könne dabei positive Kriterien (Erteilungsvoraussetzungen) und negative Kriterien (Ausschlussgründe) aufstellen. Ein Anspruch des einzelnen Ausländers, von einer Anordnung nach § 23 Abs. 2 AufenthG erfasst zu werden, bestehe nicht (vgl. BVerwG, U.v. 19.9.2000 – 1 C 19.99 – juris). Als eine das Ermessen lenkende Willenserklärung des Bundesministeriums gegenüber dem Bundesamt sei die Anordnung vielmehr unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d.h. der vom Urheber gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, auszulegen und anzuwenden. Bei Unklarheiten habe das Bundesamt den wirklichen Willen des Bundesministeriums des Innern – gegebenenfalls durch Rückfrage – zu ermitteln. Die genannten Anordnungen dienten nicht dem Schutz und der Verwirklichung von Grundrechten der hierdurch begünstigten Ausländer, sondern der Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik. Der politische Charakter einer nach § 23 Abs. 2 AufenthG erlassenen Anordnung verbiete eine Auslegung, die ihr entgegen der Intention ihres Urhebers und der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen weitergehenden Anwendungsbereich zuweise. Der Anwendungsbereich könne auch nicht mit Verhältnismäßigkeitserwägungen ausgeweitet werden. Eine Außenwirkung komme der Anordnung nur mittelbar über die Verpflichtung der Behörden zur Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG zu, soweit sich eine der Richtlinie entsprechende Behördenpraxis herausgebildet habe; dem Gericht obliege es nachzuprüfen, ob der Gleichheitssatz bei Anwendung der Anordnung durch das Bundesamt gewahrt sei.
Nach Nr. I 5. 1. Spiegelstrich der Anordnung BMI ist die Aufnahme für jüdische Zuwanderer und Familienangehörige ausgeschlossen, die in der ehemaligen Sowjetunion eine Funktion ausgeübt haben, die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam galt oder dies aufgrund der Umstände des Einzelfalls war.
Unter Anlegung dieses Maßstabes ist die Sachentscheidung insbesondere auch zum Ausschlussgrund nach Nr. I 5. 1. Spiegelstrich der Anordnung BMI als politische Entscheidung vorgegeben. Der Kläger zu 1 ist von dem durch die Anordnung BMI begünstigten Personenkreis nach Nr. I 5. 1. Spiegelstrich ausgeschlossen. Der Kläger zu 1 leistete vom 8. August 1969 bis 29. Dezember 2001 ununterbrochen Dienst in den Behörden des Innenministeriums (Miliz) der Ukraine, zuletzt im Dienstrang eines Obersten. Der Rang des Obersten stellt den höchsten zu erreichenden Dienstgrad unterhalb der Dienstgradgruppe der Generale dar. Wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil ausführt, geht die Beklagte nach ihrer geübten und gerichtsbekannten Verwaltungspraxis bei Vorliegen einer Funktion ab dem Dienstrang eines Oberstleutnants stets von einer solchen, für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich bedeutsamen Funktion mit Führungsverantwortung aus. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, stellt die Anordnung des BMI in Nr. I 5. 1. Spiegelstrich auf eine typisierte Betrachtungsweise ab. Entgegen der Auffassung des Klägers knüpft die Anordnung BMI nach ihrem klaren Wortlaut nicht an eine konkrete Handlungsweise, sondern an die ausgeübte Funktion (die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam galt) an. Es ist daher nicht erforderlich, dass die Beklagte konkrete, systemunterstützende Handlungen der Kläger in der ehemaligen Sowjetunion nachweisen müsste. Genauso wenig ist es möglich, dass Antragsteller im Einzelfall trotz Vorliegen einer entsprechenden Funktion nachweisen könnten, dass die ausgeübte Funktion für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems nicht bedeutsam war. Denn Sinn und Zweck der Aufnahmeanordnung BMI ist – wie bereits ausgeführt – einen gesetzlichen Rahmen und das Verfahren zu schaffen, um bestimmten Gruppen von noch nicht eingereisten Ausländern zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik einen rechtmäßigen Aufenthalt im Bundesgebiet zu ermöglichen. Zur Sicherstellung eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs ist daher auch eine typisierende Betrachtungsweise, die wie hier bei Nr. I 5. 1. Spiegelstrich (nur) an die Ausübung einer bestimmten Funktion geknüpft ist, zulässig.
Unabhängig hiervon unterliegt die genannte Verwaltungsanordnung als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Maßgebend für die Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) ist – insbesondere bei unklarem und daher auslegungsbedürftigem Wortlaut, was im vorliegenden Fall nicht angenommen werden kann – die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis zur maßgeblichen Zeit (vgl. BVerwG vom 17.1.1996 – 11 C /95 – juris). Im Rahmen der Zielsetzung des Aufnahmeverfahrens, neben der Stärkung des jüdischen Lebens in Deutschland und humanitären Aspekten auch die Zuwanderung unter Berücksichtigung der Integrationsmöglichkeiten zu steuern (vgl. Evaluierungsbericht des Bundesamtes Stand 31.12.2008 – www.bamf.de), hat das Bundesministerium des Innern einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum und kann von vorneherein, wie in der genannten Verwaltungsvorschrift angelegt, die Ausübung einer Funktion in der ehemaligen Sowjetunion, die für die Aufrechterhaltung des kommunistischen Herrschaftssystems gewöhnlich als bedeutsam galt, zum Anlass nehmen, den davon betroffenen Personenkreis generell von der Aufnahme auszuschließen. Hier entspricht die Entscheidung der Beklagten auch der geübten Verwaltungspraxis der Beklagten. Es ist nicht ersichtlich und auch nicht dargelegt, dass entgegen der in der Anordnung enthaltenen Willenserklärung des zuständigen Bundesministeriums die tatsächliche Verwaltungspraxis den in der Verwaltungsvorschrift niedergelegten Kriterien nicht entspricht. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist damit im vorliegenden Fall nicht erkennbar.
Da die Klägerin zu 2 als nichtjüdische Familienangehörige einen Anspruch aus eigenem Recht nicht hat, wurde deren Antrag – wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat – ebenfalls zu Recht abgelehnt.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 3, Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, 158 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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