Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  B 5 E 19.586

Leitsatz

1. Der Befugnis des Dienstherrn, Beförderungen auf der Grundlage von Anlassbeurteilungen vorzunehmen, wenn Regelbeurteilungen nicht mehr hinreichend aktuell sind, korrespondiert seine Verpflichtung, Anlassbeurteilungen lediglich in einem die Regelbeurteilung fortentwickelnden Sinne zu erstellen. (Rn. 23 und 31) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Ermittlung und folglich die Begründung des Gesamturteils muss sich auf die Anforderungen des Statusamts beziehen. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamtes zu sein, nicht erfüllen. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Die Beigeladenen zu 1 bis 3 tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
3. Der Streitwert wird auf 12.103,14 € festgesetzt.

Gründe

Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen das von der Antragsgegnerin betriebene Beförderungsverfahren nach Rangliste zur Beförderung nach A9 mit Zulage (mZ).
Am 11.06.2019 hat die Antragsgegnerin im Wege einer Veröffentlichung im bundespolizeiinternen Intranet bekanntgegeben, dass beabsichtigt sei, Einweisungen in die Zulage zur Besoldungsgruppe A9 der Bundesbesoldungsordnung (BBesO) vorzunehmen, und dass dabei Beamtinnen und Beamte bis zum Ranglistenplatz 65 berücksichtigt werden könnten. In den unteren Ranglistenplätzen betraf dies Beamte, welche mit der Gesamtnote B2 und bei den subsidiär zu berücksichtigenden als besonders wichtig hervorgehobenen vier Einzelmerkmalen zwei Mal mit A2 und zwei Mal mit B1 beurteilt wurden.
Mit Bescheid vom 19.05.2019 hatte die Antragsgegnerin die Regelbeurteilung des Antragstellers vom 15.05.2017 (Unterschrift des Zweitbeurteilers) sowie die Anlassbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2016 bis 31.07.2018 im Hinblick auf das in der Sache B 5 K 18.12 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 13.11.2018 aufgehoben. Im Rahmen des vorgenannten Verfahrens hatte sich der Antragsteller gegen die ihm am 01.06.2017 eröffnete dienstliche Beurteilung mit Beurteilungszeitraum vom 01.10.2014 bis 30.09.2016 gewandt. Das Verwaltungsgericht hob die vorgenannte Regelbeurteilung auf, da sich die Begründung des Gesamturteils als defizitär erwies und nicht erkennen ließ, wie sich das alte Beurteilungssystem zu dem neuen Beurteilungssystem verhält, wie die nach dem alten Beurteilungssystem erstellten Beurteilungsbeiträge im Rahmen des neuen Beurteilungssystems zu berücksichtigen waren bzw. ob und inwiefern die drei Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes für Verfassungsschutz Berücksichtigung fanden.
Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 21.06.2019 legte der Antragsteller gegen seine Nichtbeförderung im aktuellen Beförderungsverfahren Widerspruch ein.
Mit weiterem Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten vom 21.06.2019, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth am 24.06.2019 eingegangen, beantragt der Antragsteller,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, in dem laufenden Beförderungsverfahren nach Rangliste zur Beförderung nach A9 mZ BBesO die Beamten auf den Ranglistenplätzen 63 bis 65 solange nicht zu befördern, bis über den Anspruch des Antragstellers auf Beförderung nach A9 mZ BBesO rechtskräftig entschieden wurde.
Zur Begründung wird auf das in der Sache B 5 K 18.12 ergangene Urteil vom 13.11.2018 wegen dienstlicher Beurteilung des Antragstellers verwiesen. In diesem Verfahren sei die Regelbeurteilung des Klägers zum Stichtag 01.10.2016 aufgehoben worden. Die Antragsgegnerin werde nunmehr wiederum Beförderungen nach Rangliste aussprechen. Danach sollten die Beamten auf den Ranglistenplätzen 1 bis 65 nach A9 mZ BBesO befördert werden. Der Antragsteller werde mit der Beurteilungsnote B2 auf Ranglistenplatz 350 geführt. Er habe mit dem zuständigen Sachbearbeiter der Antragsgegnerin telefoniert. Insoweit habe er die Auskunft erhalten, dass dieser Ranglistenplatz bereits auf einer aktuellen Beurteilung beruhen solle. Die Beurteilungsnote sei ihm mitgeteilt worden. Danach habe er die Beurteilungsnote B2 erhalten. Nach Bekanntgabe der Beförderungsliste werde die Antragsgegnerin zwei Wochen abwarten und danach die Beförderungen aussprechen. Der Antragsteller sei daher gezwungen, nunmehr durch Stellung eines Eilantrags seine Verfahrensrechte zu sichern. Befördert werden sollten Beamte mit der Beurteilungsnote B 1 aus der Regelbeurteilung 2016. Weitere Auswahlkriterien würden ergänzend herangezogen. Der Antragsteller habe lediglich die Mitteilung erhalten, dass die Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016 sowie die nachfolgende Anlassbeurteilung aufgehoben worden seien. Die Bevollmächtigte des Antragstellers habe bereits mit Schreiben vom 16.04.2019 die Direktion der Bereitschaftspolizei darauf hingewiesen, dass es unter Beachtung der Urteilsgründe nicht angemessen sei, lediglich eine wiederholende Beurteilung mit gleicher Beurteilungsnote zu erstellen. Dem Antragsteller seien bis heute weder die aktuelle Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016, noch die nachfolgende Anlassbeurteilung eröffnet worden. Die zuständige Erstbeurteilerin habe dem Antragsteller lediglich mündlich mitgeteilt, dass die Beurteilungen in Arbeit seien und dass sie selbstverständlich die Beurteilungsgesamtnote nicht abgeändert habe. Eine solche Vorgehensweise sei rechtswidrig. Der Antragsteller könne wenigstens eine Beurteilung mit der Gesamtnote B1 beanspruchen. Darüber hinaus hätten mehrere Verwaltungsgerichte das Beförderungsverfahren der Antragsgegnerin nach Rangliste grundsätzlich infrage gestellt. Da die Beförderungen unmittelbar bevorstünden, könnten die Verfahrensrechte des Antragstellers zur Zeit nur durch den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wirksam gesichert werden.
Mit Schriftsatz vom 25.06.2019 teilt die Antragsgegnerin mit, dass bis zu einer abschließenden Gerichtsentscheidung darauf verzichtet wird, die Beamtinnen/Beamten auf den Ranglistenplätzen 63-65 in die Zulage zur BesGr. A 9m BBesO einzuweisen.
Mit Beschluss vom 27.06.2019 wurden die auf den Ranglistenplätzen 63 bis 65 geführten Beamten zum Verfahren beigeladen. Sie haben sich zum Verfahren nicht geäußert und keine Anträge gestellt.
Mit Schriftsatz vom 04.07.2019 beantragt die Antragsgegnerin, den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wird ausgeführt, dass die beiden für den Antragsteller neu zu erstellenden Beurteilungen nun vorliegen würden und dem Antragsteller gegenüber am 28.06.2019 eröffnet worden seien. Dabei hätten sich gegenüber den aufgehobenen Beurteilungen keine Notenänderungen ergeben, weder in Bezug auf die Gesamtnote noch bei den Einzelnoten der jeweiligen Leistungs- und Befähigungsbeurteilung. Der Antragsteller sei im Rahmen der hier für ihn maßgeblich neu erstellten Anlassbeurteilung anlässlich der Beförderungsrangfolge für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2016 bis 31.07.2018 mit der Gesamtnote B2 und bezüglich der obligatorischen Einzelmerkmale zwei Mal mit B1 und zwei Mal mit B2 beurteilt worden. Damit habe sich der Antragsteller von den Beamten auf den Ranglistenplätzen 63 bis 65 unter Leistungsgesichtspunkten klar abgehoben und sei diesen gegenüber leistungsmäßig unterlegen; er bekleide Platz 357 in der Beförderungsrangfolgeliste. Trotz erfolgter Neuerstellung der Anlassbeurteilung zum Stichtag 01.08.2018 könne der Antragsteller nicht für sich beanspruchen, sowohl im Hinblick auf die Gesamtnote als auch bei den Einzelbewertungen besser als zuvor beurteilt zu werden.
In Erwiderung hierauf trägt die Bevollmächtigte des Antragstellers mit Schriftsatz vom 23.07.2019 ergänzend vor, dass der Antragsteller gegen die inzwischen neu erstellte Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016 sowie gegen die ebenfalls neu erstellte Anlassbeurteilung zum Stichtag 31.07.2018 jeweils Widerspruch eingelegt habe. Bei der Regelbeurteilung falle auf, dass die Antragsgegnerin die rechtlichen Hinweise des Verwaltungsgerichts Bayreuth in seinem Urteil vom 13.11.2018 nur insoweit aufgenommen habe, als eine Begründung zu der Abweichung zwischen Regelbeurteilung und Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz nachträglich „versucht“ worden sei. Dieser Begründungsversuch sei jedoch unzureichend. Es sei nochmals darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller im gesamten Beurteilungszeitraum – bis auf wenige Tage – für das Bundesamt für Verfassungsschutz tätig gewesen sei. Es lägen daher für den Beurteilungszeitraum drei Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes vor, der letzte für den Zeitraum vom 02.05.2016 bis 14.08.2016. In dem nachfolgenden kurzen Beurteilungszeitraum habe der Antragsteller nur wenige Tage Dienst in der Bundespolizeiabteilung … geleistet. In diesem kurzen Zeitraum sei die Dienststelle außer Stande gewesen, eine eigene tragfähige und signifikante Leistungsbewertung vorzunehmen. Der relevante Beurteilungszeitraum für eine eigene Leistungsfeststellung möge knapp sieben Wochen betragen haben. Unstreitig sei aber, dass der Antragsteller in dieser Zeit nicht sieben Wochen Dienst verrichtet habe, sondern nur vier Tage Tagdienst und eine Woche Einsatz an der Südgrenze geleistet habe. In diesem kurzen Zeitraum habe es weder festgestellte Leistungsdefizite, noch Fortbildungsmaßnahmen gegeben. Der beurteilende Dienstvorgesetzte lese aus den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz heraus, dass es im Beurteilungszeitraum keine wesentlichen Leistungssteigerungen gegeben habe. Welche Schlussfolgerungen er daraus ziehen wolle, bleibe allerdings unklar. Für die streitgegenständliche Regelbeurteilung lasse sich daraus nichts herleiten. Eine Leistungssteigerung bei festgestellten neun Punkten (Maximalpunktzahl) sei ohnehin nicht möglich. Zudem sei zum 27.03.2015 eine Beförderung zum Polizeihauptmeister (PHM) erfolgt. Anstatt dies zu Lasten des Antragstellers zu werten, hätte der beurteilende Dienstvorgesetze berücksichtigen müssen, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz auch für das höhere statusrechtliche Amt dem Antragsteller weit überdurchschnittlich gute Leistungen bestätigt habe. Der Antragsteller habe sich also schon vor seiner Rückkehr in die Stammdienststelle in dem höheren statusrechtlichen Amt bewährt. In der von der Antragsgegnerin übersandten Beförderungsliste würden mehrere Beamte aufgeführt, die erst im Jahr 2015 zum Polizeihauptmeister befördert worden seien und jetzt wiederum eine Beförderung erhalten hätten. Wieso dies beim Antragsteller nicht möglich sein solle, der vom Bundesamt für Verfassungsschutz auch für den der Beförderung nachfolgenden Zeitraum beurteilt worden sei, erschließe sich nicht. Der Antragsteller hätte letztlich unter Berücksichtigung der Beurteilungsbeiträge die Note A1, wenigstens aber A2 erhalten müssen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mehrfach betont, dass bei Beurteilungen, die im Wesentlichen auf Beurteilungsbeiträgen beruhten, jede Abweichung umfassend und nachvollziehbar begründet werden müsse. Auch das Verwaltungsgericht Bayreuth beziehe sich in seinem Urteil auf diese Rechtsprechung. Die jetzt vorliegende Regelbeurteilung enthalte aber in der Begründung lediglich allgemeine Floskeln. Eine inhaltliche und detaillierte Auseinandersetzung mit den Einzelleistungen, auf denen das Gesamturteil aufbauen müsse, fehle völlig. So weise das Verwaltungsgericht Bayreuth in der Entscheidung vom 13.11.2018 darauf hin, dass den rechtlichen Anforderungen genügt werde, wenn die in den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz aufgeworfenen Einzelbewertungen gerade in die Einzelbewertungen der Beurteilungen übersetzt würden. Diese detaillierte Begründung fehle. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass zwar ein neues Notensystem eingeführt worden sei, die Beschreibung der einzelnen Leistungsmerkmale aber durchaus eine Vergleichbarkeit ermögliche. Hierzu gebe es in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 13.11.2018 auch detaillierte Ausführungen. Hinreichend berücksichtigt würden die rechtlichen Hinweise des Gerichts in der jetzt streitigen Regelbeurteilung aber nicht. Die Regelbeurteilung sei rechtswidrig. Die Rechtswidrigkeit der Regelbeurteilung habe auch Auswirkungen auf die nachfolgende Anlassbeurteilung, da diese nach den Beurteilungsrichtlinien der Antragsgegnerin die Regelbeurteilung nur fortschreiben dürfe. Zudem habe die Antragsgegnerin mitzuteilen, nach welchen Kriterien sie die Beförderungsreihenfolge gebildet und welche Beförderungsrichtlinien sie zugrunde gelegt habe. Unklar sei auch, wie auf dieser Grundlage die Position des Antragstellers in der Beförderungsreihenfolge berechnet worden sei. Bis auf Weiteres sei davon auszugehen, dass dabei die wiederum fehlerhafte Regelbeurteilung mit Gesamturteil und Einzelbewertungen maßgeblich berücksichtigt worden sei. Bei ordnungsgemäß durchgeführtem Beurteilungsverfahren hätte der Antragsteller mit deutlich besserer Beurteilungsnote in der Beförderungsreihenfolge berücksichtigt werden müssen.
Mit Schriftsatz vom 01.08.2019 trägt die Antragsgegnerin ergänzend vor, dass in Anbetracht der Gründe des Urteils vom 13.11.2018 – B 5 K 18.12 – sowohl die Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016 als auch die diese fortschreibende Anlassbeurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2016 bis 31.07.2018 aufgehoben und die zuständigen Beurteiler gebeten worden seien, beide Beurteilungen unter Berücksichtigung der gerichtlichen Aufhebungsgründe neu zu erstellen und gegenüber dem Antragsteller zu eröffnen. Die Auffassung der Gegenseite, die Neuerstellung hätte zwingend zu einer Änderung der Gesamtnote und/oder von Einzelnoten führen müssen, sei nicht nachvollziehbar. Sie sei auch nicht Gegenstand der gerichtlichen Aufhebungsgründe gewesen, zumal letztlich nur die Beurteiler selbst in der Lage seien, sachgerechte Werturteile abzugeben. Für eine sachgerechte Bewertung sei es auch nicht erforderlich, dass insbesondere der Erstbeurteiler den zu beurteilenden Beamten aus eigener Anschauung kenne. Da dies im Falle des Antragstellers der Fall gewesen sei, habe sich der Erstbeurteiler in sachgerechter Weise an den drei Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz orientiert und daraus unter Berücksichtigung des erforderlichen Leistungs- und Eignungsvergleichs, insbesondere der maßgeblichen Vergleichsgruppe, sein eigenes Werturteil gebildet, welches dann durch den Zweitbeurteiler bestätigt worden sei. In Bezug auf die Regelbeurteilung zum Stichtag 01.10.2016 dürfe auch nicht vernachlässigt werden, dass der Antragsteller mit Wirkung zum 27.03.2015 zum Polizeihauptmeister befördert worden sei. Dies rechtfertige nach hierzu einschlägiger Verwaltungsrechtsprechung im Regelfall eine angemessene Herabstufung der Beurteilungsnote, woran auch die überdurchschnittlichen Bewertungen des Bundesamtes für Verfassungsschutz nichts ändern könnten. Die Begründungen der jeweiligen Gesamtnote würden dies ausführlich in nachvollziehbarer Weise bestätigen. Die Beförderungsauswahl sei auf der Grundlage der Richtlinien für die Beförderung der Beamtinnen und Beamten im Bundesgrenzschutz vom 28.01.1998 in modifizierter Form vom 31.03.2017 erfolgt. Dabei habe die Auswahlentscheidung zu Gunsten der zur Beförderung anstehenden Beamtinnen und Beamten getroffen werden können, da diese allesamt mit der Gesamtnote B1 beurteilt worden seien und der Antragsteller lediglich die Gesamtnote B2 habe vorweisen können. Auf nachrangige subsidiäre Auswahlkriterien wie die vier obligatorisch als besonders hervorgehobenen Einzelmerkmale sei es daher nicht angekommen.
Ergänzend wird entsprechend § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
1. Der zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, gegebenenfalls bereits vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, insbesondere bei dauernden Rechtsverhältnissen, unerlässlich erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. § 123 Abs. 1 VwGO setzt also ein besonderes Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes (Anordnungsgrund) im Interesse einer Wahrung des behaupteten streitbefangenen Rechts (Anordnungsanspruch) voraus. Beides ist vom Antragsteller glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
a) Ein Anordnungsgrund ergibt sich in beamtenrechtlichen Konkurrentenstreitigkeiten wie der vorliegenden in der Regel bereits daraus, dass die einmal vollzogene Beförderung von Konkurrenten wegen des Grundsatzes der Ämterstabilität regelmäßig nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Lediglich in Fällen, in denen der unterlegene Bewerber unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) daran gehindert worden ist, seine Rechtsschutzmöglichkeiten effektiv wahrzunehmen, besteht die Möglichkeit der Aufhebung einer erfolgten Ernennung (BVerwG, U.v. 4.11.2010 – 2 C 16/09 – BVerwGE 138, 102 – juris Rn. 27). Entsprechend dem Regelfall hat der Antragsteller vorliegend einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht.
b) Der Antragsteller hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, da die von der Antragsgegnerin getroffene Auswahlentscheidung nach summarischer Prüfung nicht unter Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs ergangen ist.
Art. 33 Abs. 2 GG gewährt jedem Deutschen das grundrechtsgleiche Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung, sodass für öffentliche Ämter die Besetzung nach dem Leistungsprinzip gilt. Ein Beförderungsbewerber hat dementsprechend einen Bewerbungsverfahrensanspruch, d.h. einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr über seine Bewerbung beurteilungs- und ermessensfehlerfrei entscheidet (BVerwG, B.v. 22.11.2012 – 2 VR 5/12 – BVerwGE 145, 112 – juris Rn. 23). Ein abgelehnter Bewerber, dessen subjektives Recht aus
Art. 33 Abs. 2 GG durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des Dienstherrn verletzt worden ist, kann eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest dann beanspruchen, wenn seine Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind, seine Auswahl also möglich erscheint. Dieser Prüfungsmaßstab gilt sowohl im Hauptsacheverfahren als auch im Verfahren über den Erlass einer einstweiligen Anordnung, wobei die Anforderungen an die Glaubhaftmachung ebenfalls nicht über das hinausgehen dürfen, was für ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren genügt (BVerwG, a.a.O, Rn. 22; BVerfG-K, B.v. 24.9.2002 – 2 BvR 857/02 – NVwZ 2003, 200 – Rn. 14). Im Rahmen der vom Dienstherrn unter Beachtung des Art. 33 Abs. 2 GG zu treffenden Auswahlentscheidung muss der Leistungsvergleich anhand aussagekräftiger, d.h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorgenommen werden. Maßgeblich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, welches anhand einer Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen Gesichtspunkte gebildet wurde (vgl. BVerwG, B.v. 27.9.2011 – 2 VR 3.11 – NVwZ-RR 2012, 71/72; BayVGH, B.v. 27.10.2015 – 6 CE 15.1849 – juris Rn. 10; BayVGH, B.v. 17.4.2013 – 6 CE 13.119 – juris Rn. 11 m.w.N.).
aa) Dienstliche Beurteilungen, die darüber befinden, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, stellen einen von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis dar, sodass sich die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung darauf zu beschränken hat, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, ob er einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien über die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich daher auch auf die Kontrolle, ob die Richtlinien eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie sonst mit höherrangigem Recht in Einklang stehen (st. Rspr., etwa BVerwG, U.v. 27.11.2014 – 2 A 10/13 – BVerwGE 150, 359 – juris Rn. 14; BVerwG, U.v. 24.11.2005 – 2 C 34.04 – BVerwGE 124, 356 m.w.N.; BVerwG, U.v. 11.12.2008 – 2 A 7.07 – Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 Rn. 11).
bb) Gemessen an diesen Maßstäben bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte Anlassbeurteilung des Antragstellers.
Zunächst beruht die Anlassbeurteilung des Klägers nicht auf einer unzureichenden Erkenntnisgrundlage. Wie bereits im Urteil vom 13.11.2018 – B 5 K 18.12 zur periodischen Beurteilung ausgeführt, ist es grundsätzlich dem Beurteiler überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Gemäß Ziffer 3.2 der Richtlinien für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei (BeurtRL BPOL) ist eine eigene unmittelbare Erkenntnisquelle nicht zwingend nötig. So begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass trotz der ungewöhnlich langen Abordnung des Klägers zum Bundesamt für Verfassungsschutz die Beurteiler ihre Erkenntnisse aus eigener (wenn auch zeitlich kurzer) Erfahrung, vor allem aber aus den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz, als auch aus Gesprächen mit Truppenführern und Kollegen hatten.
Zwar ist der Antragstellerseite zuzugeben, dass eine Anlassbeurteilung, die zwischen zwei Regelbeurteilungen erstellt wird, die Feststellungen und Bewertungen zu Eignung, Leistung und Befähigung in der zuvor erstellten Regelbeurteilung lediglich fortentwickeln darf. Der Befugnis des Dienstherrn, Beförderungen auf der Grundlage von Anlassbeurteilungen vorzunehmen, wenn Regelbeurteilungen nicht mehr hinreichend aktuell sind, korrespondiert seine Verpflichtung, Anlassbeurteilungen lediglich in einem die Regelbeurteilung fortentwickelnden Sinne zu erstellen (BVerwG, B.v. 22.11.2012 – 2 VR 5/12 – juris Rn. 30f.). Auch unter diesem Gesichtspunkt bestehen jedoch keine Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit der der Beförderungsentscheidung zugrundeliegenden Anlassbeurteilung. Denn auch die neu erstellte Regelbeurteilung des Antragstellers begegnet keinen durchgreifenden Bedenken.
cc) Die inzwischen aufgehobene dienstliche Beurteilung des Antragstellers mit Beurteilungszeitraum vom 01.10.2014 bis 30.09.2016 wurde im Rahmen des Urteils vom 13.11.2018 infolge defizitärer Begründung des Gesamturteils als rechtswidrig erachtet. Denn sie ließ in ihrer ursprünglichen Fassung nicht erkennen, wie sich das alte Beurteilungssystem zum neuen Beurteilungssystem verhält, wie die nach dem alten Beurteilungssystem erstellten Beurteilungsbeiträge im Rahmen des neuen Beurteilungssystems zu berücksichtigen waren und ob und inwiefern alle drei Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes für Verfassungsschutz Berücksichtigung fanden. Diesen Anforderungen wird die zum 29.05.2019 neu erstellte Regelbeurteilung des Antragstellers für den Beurteilungszeitraum 01.10.2014 bis 30.09.2016 nach summarischer Prüfung gerecht.
Insoweit wurde das Gesamturteil umfassend begründet, wobei an der Gesamtnote B2 festgehalten wurde. In ihren textlichen Ausführungen nimmt die Regelbeurteilung auf insgesamt drei Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes für Verfassungsschutz sowie der ALN (BU Zeitraum 01.10.2014 – 30.09.2015) Bezug, die im Wesentlichen identisch seien und in den zwölf bewerteten Leistungsmerkmalen 7-mal die Note 9 und 5-mal die Note 8 ausgewiesen hätten. Die Befähigungsbeurteilung weise in 9 Merkmalen die Note A und 2-mal die Note B aus. Nicht bewertet worden seien die Merkmale „3.3 Vertretung des Verantwortungsbereichs“, „3.4 Dienstleistungsorientierung“, „6. Körperliche Leistung“ sowie die Fähigkeit zum Führen von Mitarbeiten. Auch wird darauf hingewiesen, dass die im relevanten Beurteilungszeitraum eigene Leistungsfeststellung lediglich einen Zeitraum von knapp sieben Wochen umfasst habe und diese kurze Zeitspanne u.a. der Erholungsurlaubsabgeltung sowie dem Ziel der Wiedereingliederung in die Einsatzhundertschaft gegolten habe. Daher seien die insoweit festgestellten, noch vorhandenen, aber durch auf die Bedürfnisse des Antragstellers abgestimmten Fortbildungsmaßnahmen behebbaren Defizite nur marginal in die Leistungsbewertung eingeflossen. Hauptsächlich habe man auf die drei Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes für Verfassungsschutz zurückgegriffen.
Ferner wird ausgeführt, dass während des Beurteilungszeitraumes eine Änderung des Beurteilungssystems dergestalt stattfand, dass den Einzelnoten und der Gesamtnote nicht mehr – wie bisher – eine Notenskala von 1 bis 9 Punkten zugrunde liegt. Vielmehr würden nun Buchstaben-/Zahlenkombinationen vergeben. Eine 1:1 Übertragung der Notenwerte scheide aufgrund der unterschiedlichen Anzahl der Bewertungsmöglichkeiten aus (altes System: 9 Bewertungsmöglichkeiten, bestmögliche Note 9; neues System: 6 Bewertungsmöglichkeiten, bestmögliche Note A1). Aufgrund ähnlich lautender Definitionen könnten jedoch Rückschlüsse auf die neue Buchstaben-/Zahlenkombination gezogen werden. Für die Vergabe der Einzelnoten und letztlich auch der Gesamtnote seien zum einen die Notenwerte der Beurteilungsbeiträge, zum anderen die Feststellung herangezogen worden, dass es zu keiner signifikanten Leistungssteigerung des Beamten während seiner Tätigkeit für das Bundesamt für Verfassungsschutz gekommen sei, da die Beurteilungsbeiträge in allen Bereichen deckungsgleich seien. Außerdem würden die Leistungen des Antragstellers im Hinblick auf sein Statusamt gewertet, um im Vergleich mit den Polizeivollzugsbeamten (PVB) seiner Vergleichsgruppe zu einer ausgewogenen Leistungseinschätzung zu kommen. Dass die in den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz vergebenen Noten nicht 1:1 in das neue Bewertungssystem transferiert wurden, begründet die Antragsgegnerin auch damit, dass die Beurteilungsbeiträge nicht auf das Statusamt des Antragstellers bezogen gewesen seien, sondern vielmehr isoliert die Leistung und Befähigung am Arbeitsplatz bewertet hätten, ohne dabei einen Leistungs- und Befähigungsvergleich innerhalb der Beamten desselben statusrechtlichen Amtes vorzunehmen.
Diese Vorgehensweise der Antragsgegnerin ist nach summarischer Prüfung letztlich nicht zu beanstanden. Insbesondere kann in der von den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz abweichenden Bewertung bereits nicht isoliert deshalb eine Verschlechterung bzw. ein Notenrückgang des Antragstellers gesehen werden, weil ihm im Rahmen der Regelbeurteilung nicht die Bestnote A1 zugesprochen wurde. Eine 1:1 Übertragung kam schon deswegen nicht Betracht, weil unterschiedliche Beurteilungssysteme zur Anwendung kamen, die Notenskalen der beiden Beurteilungssysteme nicht deckungsgleich sind und das gesamte Beurteilungssystem – sechs Leistungsgrade (A1 bis C) gegenüber neun Abstufungen – anders aufgebaut wird. Darüber hinaus weist die Antragsgegnerin im Rahmen der Begründung des Gesamturteils zutreffend auf die Statusamtsbezogenheit der dienstlichen Beurteilung hin. Demnach treffen dienstliche Beurteilungen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Denn bei Auswahlentscheidungen soll derjenige Bewerber ermittelt werden, der am besten geeignet ist und damit für einen Inhaber des zu vergebenden Statusamtes amtsangemessen ist. Hieraus folgt zwingend, dass sich auch die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Ermittlung und folglich die Begründung des Gesamturteils auf die Anforderungen des Statusamts beziehen muss. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamtes zu sein, nicht erfüllen (vgl. BVerwG, B.v. 20.6.2013 – 2 VR 1.13 – BVerwGE 147, 20 Rn. 22; U.v. 1.3.2018 – 2 A 10.17 – juris, Rn. 44; BVerwGE, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27.14 – BVerwGE 153, 48 Rn. 28). Insoweit hat die Antragsgegnerin zu Recht berücksichtigt, dass der Antragsteller im Rahmen seiner Abordnung lediglich einen Teilbereich der sonst für einen Polizeivollzugsbeamten bzw. Polizeihauptmeister amtsüblichen Tätigkeiten verrichtete, und brachte auch diesen Umstand wertend in Ansatz. Darüber hinaus wird in der Regelbeurteilung ausgeführt, dass der Antragsteller zum 27.03.3015 einen Wechsel im Statusamt zu verzeichnen hatte. Er habe sich damit in einer neuen Vergleichsgruppe mit hoher Leistungsdichte und Einsatzerfahrung befunden. Daher seien unter Berücksichtigung der Beurteilungsbeiträge des Bundesamtes für Verfassungsschutz im Vergleich der Leistungen innerhalb der Vergleichsgruppe die Einzelnoten sowie die Befähigungsmerkmale im Mittel um zwei Stufen nach unten korrigiert und diese anhand ähnlich lautender Definitionen in die neue Buchstaben- und Zahlenkombination überführt worden. Aufgrund der Bewertung der Leistungsmerkmale sowie der Befähigungsbeurteilung, bei stärkerer Berücksichtigung der gekennzeichneten vier Leistungsmerkmale, sei die Gesamtnote B2 zuzuerkennen gewesen. Auch dieses Vorgehen ist letztlich nicht zu beanstanden. Es ist nicht unüblich, dass das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung nach einer Beförderung des Beamten im Hinblick auf die neue Vergleichsgruppe um eine Notenstufe geringer ausfällt als in der vorherigen, vor der Beförderung erteilten dienstlichen Beurteilung. Auf diesen Umstand nimmt die Begründung des Gesamturteils der neu erstellten Regelbeurteilung auch ausdrücklich Bezug und rekurriert auf eine „mit höheren dienstlichen Anforderungen verbundene Vergleichsgruppe“.
Auch sind in der Fassung der Regelbeurteilung vom 29.05.2019 die Bewertungen der Einzelmerkmale ebenso plausibel begründet wie das daraus gebildete Gesamtergebnis. Den insoweit im Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 13.11.2018 – B 5 K 18.12 – erhobenen Beanstandungen gegen die erste Fassung der Regelbeurteilung wurde ausreichend Rechnung getragen. Aus der Begründung des Gesamtergebnisses, die wohl als Reaktion auf das vorgenannte Urteil ungewöhnlich ausführlich ausgefallen ist, geht eindeutig hervor, wie es zu den konkreten Bewertungen kam und welche Kriterien für den Beurteiler besonders wichtig waren. Auch die Abweichungen von den Beurteilungsbeiträgen des Bundesamtes für Verfassungsschutz wurden hinreichend plausibilisiert und nachvollziehbar dargelegt.
Der Einwand des Antragstellers, die Beurteiler hätten einzelne Leistungsmerkmale zu schlecht bewertet und insbesondere die Bewertungen seitens des Landesamtes für Verfassungsschutz nicht zutreffend gewürdigt, greift nicht durch. Die Bewertung der von dem Antragsteller im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen obliegt ausschließlich dem Beurteiler. Das Gericht ist nicht berechtigt, seine eigene Wertung an die Stelle der Wertung des Beurteilers zu setzen.
Auch liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die dienstlichen Tätigkeiten des Antragstellers im Beurteilungszeitraum nicht vollständig erfasst worden seien. Dagegen spricht schon, dass in der Beurteilung die einzelnen von dem Antragsteller im Beurteilungszeitraum ausgeführten Tätigkeiten genannt sind.
Letztlich bestehen damit keine Anhaltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit der neu erstellten Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 01.10.2014 bis 30.09.2016. Gleiches gilt auch für die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte Anlassbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 01.10.2016 bis 31.07.2018. Sie verstößt insbesondere nicht gegen das oben bereits erwähnte Entwicklungsgebot, sondern schreibt die bereits in der Regelbeurteilung enthaltenen Bewertungen lediglich fort. Nach den Ausführungen der Antragsgegnerin im Rahmen der Begründung des Gesamturteils sei es dem Antragsteller zwar gelungen leistungsmäßig weiter aufzuschließen, dennoch besäßen Beamte desselben Statusamtes noch einen Leistungsvorsprung. Auch erläutert die Antragsgegnerin dezidiert, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen hergleitet wurde, welche Tätigkeiten der Antragsteller im Beurteilungszeitraum verrichtete und auf welchen Erkenntnisgrundlagen die Bewertung beruht.
dd) Die Antragsgegnerin hat folglich zu Recht die Beigeladenen zu 1 bis 3 als besser geeignet für das angestrebte Beförderungsamt angesehen als den Antragsteller. Grundlage für den Leistungsvergleich ist gemäß Ziffer 4 der Richtlinien für die Beförderungen der Beamtinnen und Beamten im Bundesgrenzschutz (BefördRLBGS) vom 28.01.1998 zunächst die letzte dienstliche Beurteilung. Da sämtliche in die Beförderungsauswahl einbezogenen Beamten dasselbe Statusamt innehaben und auf gebündelten Dienstposten eingesetzt sind, war es zulässig aus den Leistungsbeurteilungen auf die bessere Eignung für das höhere Statusamt zu schließen (BVerfG, B.v. 16.12.2015 – 2 BvR 1958/13 – juris, Rn. 62). Gegen die den Beigeladenen erteilten Beurteilungen hat der Antragsteller keine konkreten Einwände erhoben.
Die getroffene Auswahlentscheidung ist grundsätzlich zu begründen und hinreichend nachvollziehbar (schriftlich) zu dokumentieren. Ein Auswahlverfahren, das diesen Anforderungen nicht genügt, ist fehlerhaft. Legt man diese Kriterien zugrunde, ist hinsichtlich der von der Antragsgegnerin aufgestellten Beförderungsrangliste, die nach den Regelungen der Richtlinien für die Beförderungen der Beamtinnen und Beamten in der Bundespolizei aufgestellt wurde, von Seiten des Gerichts im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nichts zu erinnern. Die Antragsgegnerseite hat bei ihrer Entscheidung primär auf die letzten Regelbeurteilungen der Beamten abgestellt und damit keine unzulässigen Hilfskriterien für die Reihung der Bewerber herangezogenen. Die so getroffene Auswahlentscheidung, die freien Beförderungsstellen an Bewerber mit dem Prädikat bis B1 zu vergeben, ist durch die aufgestellte Rangliste auch hinreichend nachvollziehbar begründet und dokumentiert worden.
2. Der Antragsteller hat als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens nach § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladenen zu 1 bis 3, die sich mangels eigener Antragstellung keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO), ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, § 162 Abs. 3 VwGO.
3. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 52 Abs. 6 Satz 4 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 24.10.2017 – 6 C 17.1429) ist es angemessen, für Konkurrenteneilverfahren in der Regel denselben Streitwert festzulegen wie für Hauptsacheklagen, die auf Verpflichtung zur Neuverbescheidung des Beförderungsbegehrens gerichtet sind, und diesen nicht wegen der Vorläufigkeit des Rechtsschutzbegehrens weiter zu ermäßigen. Daher ist der Streitwert unter Rückgriff auf
§ 52 Abs. 6 Satz 4 GKG an die Bezüge des angestrebten Amtes zu koppeln. Das Gesetz sieht in § 52 Abs. 6 Satz 4 GKG für Streitverfahren um – unter anderem – die Verleihung eines anderen Amtes im Besonderen eine spezielle Bewertungsregel vor, die auf die nach Maßgabe der Sätze 1 bis 3 zu berechnenden Bezüge für ein Kalenderjahr abstellt.
§ 52 Abs. 6 Satz 4 GKG erfasst insbesondere auch die Verleihung eines höherwertigen und dementsprechend auch höher besoldeten (Beförderungs) Amtes, auf das die in Rede stehende Konkurrentenstreitigkeit letztlich abzielt. Dieser Wert ist unter Zugrundelegung von Nr. 1.4 des Streitwertkatalogs 2013 (abgedruckt bei Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, Anhang) nochmals zu halbieren; er beträgt also ein Viertel des nach § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3 GKG zu berechnenden Jahresbetrags. Dabei ist hier vom Grundgehalt der (End-)Stufe 8 zuzüglich (ruhegehaltsfähiger) Amtszulage in dem angestrebten Amt der Besoldungsgruppe A9mZ auszugehen, das sich im maßgeblichen Zeitpunkt des Antragseingangs beim Verwaltungsgericht am 24.06.2019 (vgl. § 40 GKG) auf 3.714,89 € + 319,49 € (Zulage), also 4.034,38 € belief.