Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 2 K 15.1708

Leitsatz

1. § 21 BBG; §§ 48 ff. BLV; Richtlinie für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV), im Bundesausgleichsamt (BAA), im Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) und im Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik (ZIVIT) – BROB i. d. F. vom 1. Januar 2012 (amtlicher Leitsatz)
2. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen als persönlichkeitsbedingte Werturteile entsprechend nur beschränkt darauf überprüfbar, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet wurden, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen wurde (ebenso BVerfG BeckRS 2002, 30262433; BVerwG BeckRS 2003, 21261). (redaktioneller Leitsatz)
3. Ist ein Werturteil in einer Beurteilung nicht auf bestimmte Tatsachen, sondern auf eine Vielzahl von Einzelbeobachtungen und Eindrücken gegründet, ist es keines Tatsachenbeweises zugänglich; dies bedeutet aber auch, dass durch die Nachweise bestimmter einzelner Ereignisse und ihres Fehlens nicht die Unrichtigkeit der Beurteilung bewiesen werden kann. (redaktioneller Leitsatz)
4. Der Dienstherr muss in der Lage sein darzulegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat; dies kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. (redaktioneller Leitsatz)
5. Eine Voreingenommenheit des Beurteilers liegt nur dann vor, wenn er nicht Willens oder nicht in der Lage ist, den Beurteilten sachlich und gerecht zu beurteilen (ebenso BVerwG BeckRS 2004, 27631). (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die streitgegenständliche Regelbeurteilung vom 14. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. August 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO). Er hat deshalb bereits dem Grunde nach – unabhängig davon, dass die Zulässigkeit des Antrags auf Erteilung einer Beurteilung mindestens mit „Kategorie A“ oder „Kategorie B“ bereits fraglich ist – keinen Anspruch darauf, für den Beurteilungszeitraum vom 16. Juli 2011 bis 31. Mai 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt zu werden.
Dienstliche Beurteilungen sind von den Verwaltungsgerichten – ihrem Wesen als persönlichkeitsbedingte Werturteile entsprechend – nur beschränkt überprüfbar (vgl. BVerfG, B. v. 29.5.2002 – 2 BvR 723/99 – NVwZ 2002, 1368; BVerwG, U. v. 21.3.2007 – 2 C 2.06 – DÖD 2007, 281; U. v. 19.12.2002 – 2 C 31.01 – NVwZ 2003, 1398; U. v. 13.11.1997 – 2 A 1.97 – DVBl 1998, 638; BayVGH, B. v. 17.3.2011 – 3 ZB 10.1242 – juris Rn. 6). Allein der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung (§ 21 Bundesbeamtengesetz – BBG – sowie §§ 48 ff. der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten – Bundeslaufbahnverordnung – BLV) ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle ist in Anbetracht der den normativen Regelungen des Beurteilungsverfahrens immanenten Beurteilungsermächtigung darauf beschränkt, zu überprüfen, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Sie kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese durch eine eigene Beurteilung ersetzt (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 26.6.1980 – 2 C 8.78 – BVerwGE 60,245).
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abfassung der dienstlichen Beurteilung erlassen hat, ist vom Gericht zudem zu prüfen, ob diese – vermittels Art. 3 Abs. 1 GG den Dienstherrn gegenüber den Beamten rechtlich bindenden – Richtlinien eingehalten sind und ob die Richtlinien mit den normativen Regelungen über die dienstliche Beurteilung – speziell denen der Laufbahnverordnung in der zum Zeitpunkt der Erstellung der Beurteilung geltenden Fassung – im Einklang stehen (BVerwG, U. v. 21.3.2007 – 2 C 2.06 – DÖD 2007, 281; U. v. 30.4.1981 – 2 C 8.79 – NVwZ 1982, 101). Maßgebend für die vorliegend zu überprüfende Beurteilung ist die Richtlinie für die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV), im Bundesausgleichsamt (BAA), im Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) und im Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik (ZIVIT) – BROB i. d. F. vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2014 gültigen Fassung. Die Vereinbarkeit der von der Beklagten zugrunde gelegten rechtlichen Grundlagen mit höherrangigem Recht wird vom Kläger selbst nicht in Frage gestellt. Anhaltspunkte diesbezüglich ergaben sich nicht.
Unter Beachtung dieser Grundsätze hält die streitgegenständliche Regelbeurteilung des BZSt vom 14. Juli 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des BZSt vom 19. August 2015 einer rechtlichen Überprüfung stand. Sie begegnet weder in formeller Hinsicht durchgreifenden rechtlichen Bedenken, noch ist sie unter materiellrechtlichen Gesichtspunkten als rechtswidrig anzusehen.
Die streitgegenständliche Regelbeurteilung ist ohne Verstoß gegen die einschlägigen Beurteilungsrichtlinien zustande gekommen. Der Präsident des BZSt hat als nach § 50 Abs. 1 Satz 2 BLV i. V. m. Nr. 2 BROB vom 1. Januar 2012 zuständiger Beurteiler die Regelbeurteilung basierend auf einer der Nr. 6 BROB entsprechenden Gremiumsbesprechung, die ordnungsgemäß im Sinne von Nr. 7.1 BROB zusammengesetzt war, und basierend auf der Vorbereitung der zuständigen Berichterstatterin (vgl. Nr. 15.1 BROB) auf dem vorgesehenen Formblatt (Nr. 4.4 i.V.m Anlage 1 BROB) abgegeben bzw. erstellt.
Die Beweisaufnahme hat ergeben, dass der Erstellung der Beurteilung vom 14. Juli 2014 eine Gremiumsbesprechung vorangegangen war, an der u. a. die dem Kläger vorgesetzte Abteilungspräsidentin teilgenommen hatte. Es waren innerhalb der zutreffend gebildeten Vergleichsgruppe insgesamt 65 Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 14 im maßgeblichen Beurteilungszeitraum vom 16. Juli 2011 bis 31. Mai 2014 zu beurteilen. In der Gremiumsbesprechung wurden die Leistungen, Eignungen und Befähigungen der einzelnen Beamten – so auch diejenigen des Klägers – nacheinander anhand der Einzelkategorien vorgestellt, abgehandelt und bewertet. Anschließend kam es zu einer Reihung der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten. Dabei belegte der Kläger den letzten Platz. 30% der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 14 unterfielen im maßgeblichen Beurteilungszeitraum der Kategorie „D“. Im Rahmen der Gremiumsbesprechung wurden seitens des Beurteilers Fragen gestellt und es erfolgte durch ihn eine Schlüssigkeitsprüfung. Im Anschluss an die Gremiumsbesprechung wurde die Beurteilung von der zuständigen Berichterstatterin vorbereitet, vom Beurteiler unterschrieben und von der Berichterstatterin gegengezeichnet (vgl. Nr. 15.1 und 15.2 BROB).
Dieses bei der Beurteilung des Klägers angewandte in der mündlichen Verhandlung geschilderte Vorgehen hält sich innerhalb des dem Dienstherrn im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und der Beurteilungsrichtlinie zustehenden Spielraums für das Beurteilungsverfahren und wird auch von Seiten des Klägers nicht angegriffen.
Die dienstliche Beurteilung fußt auch auf einer ausreichenden Erkenntnisbasis. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen werden, dem Beurteiler fehlten wegen der räumlichen Distanz die erforderlichen Kenntnisse von den Leistungen des Klägers.
Nach dem Sinn und Zweck der dienstlichen Beurteilung muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Ferner muss sich die Beurteilung auch tatsächlich als ein von ihm verantwortetes eigenes Urteil über den Beamten darstellen. Innerhalb dieses Rahmens bleibt es aber dem Beurteiler überlassen, wie er sich die für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung erforderlichen Kenntnisse verschafft. Insbesondere darf er zur Vorbereitung und Unterstützung seiner Beurteilung auch Berichte und Auskünfte von anderer Seite einholen (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 17.4.1986 – 2 C 13.85 – ZBR 1987, 15). Dieser Rechtslage entspricht es, wenn der Beurteiler den Beamten während des Beurteilungszeitraums beobachtet und neben den eigenen Tatsachenfeststellungen als weitere Erkenntnisquellen z. B. Akteneinsicht oder Tatsachenfeststellungen und Werturteile Dritter sowie Befragungen der direkten Vorgesetzten nutzt (s. hierzu VG Ansbach, U. v. 22.4.2009 – AN 11 K 08.1195 – juris Rn. 41). Die Abfassung einer dienstlichen Beurteilung setzt aber nicht voraus, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des Beurteilten aus eigener Anschauung während des gesamten Beurteilungszeitraums kennt. Es genügt, dass sich der Beurteiler die notwendigen Kenntnisse verschaffen und sich u. a. auf Arbeitsplatzbeschreibungen, schriftliche Arbeiten des Beamten und vor allem auch auf Berichte von dritter Seite stützen kann (vgl. BVerwG, B. v. 2 B 26.99 – 14.4.1999 – Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 21; U. v. 27.10.1988 – 2 A 2.87 – Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; BayVGH, B. v. 18.12.1998 – 3 B 97.1485 – juris Rn. 42). Der Beurteiler kann die konkrete Ausgestaltung einer Anhörung Dritter den Gegebenheiten des Einzelfalles (eigene Kenntnis des beurteilenden Beamten, Größe der Behörde etc.) anpassen (BayVGH vom 18.12.1998 a. a. O. Rn. 42; VG Augsburg, U. v. 2.2.2012 – Au 2 K 10.2004 – juris Rn. 50).
Die Beweisaufnahme hat im vorliegenden Fall ergeben, dass die Kenntnisse des Beurteilers als ausreichend anzusehen waren. In der mündlichen Verhandlung hat er angegeben, dass er im Rahmen der Gremiumsbesprechung über die Eignung, Leistung und Befähigung durch einen Sachvortrag unterrichtet worden sei. Gerade weil er mit dem Kläger anlässlich der vorhergehenden Beurteilung ein ausführliches Gespräch geführt gehabt habe, habe er gezielt Fragen gestellt, um die weiter abfallende Leistung des Klägers zu hinterfragen und zu bewerten. Die Erläuterungen und Antworten, aus welchen Gründen sich die Platzierung des Klägers so wie sie gefunden worden war, ergeben habe, hätten ihn jedoch überzeugt, seien nachvollziehbar sowie zutreffend.
Das dargestellte Vorgehen ist geeignet, dem Beurteiler die erforderlichen eigenen Erkenntnisse zu verschaffen. Die Kammer hat als Ergebnis der Beweisaufnahme den Eindruck gewonnen, dass der Beurteiler, insbesondere durch die Gremiumsbesprechung, eine eigene Überzeugung von den Leistungen des Klägers im Beurteilungszeitraum gewonnen und auf dieser Grundlage seine Entscheidung getroffen hat. Anhaltspunkte dafür, dass der Beurteiler sich durch den Vortrag in der Gremiumsbesprechung in seiner Entscheidung als gebunden betrachtet haben könnte, sind nicht ersichtlich. Dagegen spricht insbesondere, dass er die Leistung, Eignung und Befähigung des Klägers gezielt hinterfragt hat.
Auch im Übrigen bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Regelbeurteilung. Hinweise darauf, dass der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums überschritten hat, indem er den Kläger mit (lediglich) einem Gesamturteil der „Kategorie D“ beurteilt hat, liegen nicht vor.
Für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Sachverhalts, insbesondere der tatsächlichen Grundlagen der Beurteilung, kommt es entscheidend darauf an, auf welche Weise die Beurteilung zustande gekommen, inhaltlich gestaltet und abgefasst ist. Ist – wie hier – ein (reines) Werturteil nicht auf bestimmte Tatsachen, sondern auf eine Vielzahl von Einzelbeobachtungen und Eindrücken gegründet, ist es keines Tatsachenbeweises zugänglich. Es kann auch nicht der Nachweis einzelner und beispielhafter Vorgänge gefordert werden, weil diese dadurch eine Bedeutung gewinnen würden, die ihnen nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn gar nicht zukommen sollte und damit zugleich in die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn eingreifen könnten. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Daraus folgt zugleich, dass durch die Nachweise bestimmter einzelner Ereignisse und ihres Fehlens nicht die Unrichtigkeit der Beurteilung bewiesen werden kann. Der Dienstherr ist jedoch im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d. h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. Das kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Auch bei einer Kategorie-Bewertung muss die Beurteilung für das Gericht nachvollziehbar sein, damit geprüft werden kann, ob der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums eingehalten oder überschritten hat (BayVGH, 27.3.2013 – 3 ZB 11.1269 – juris Rn. 5; B. v. 17.3.2011 – 3 ZB 10.1242 – juris Rn. 6).
Nach Art. § 21 BBG, §§ 48 ff. BLV sind die fachlichen Leistungen der Beamtinnen und Beamten in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten und Beamtinnen derselben Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene objektiv darzustellen und von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben. Als Vergleichsmaßstab sind dabei stets die zum Beurteilungsstichtag gegebenen Verhältnisse heranzuziehen. Die Leistungen des Klägers waren daher an den Anforderungen des Amtes eine Bundesbetriebsprüfers im höheren Dienst der Besoldungsgruppe A 14 zu messen (BVerwG, U. v. 26.8.1993 – 2 C 37/91 – juris).
Vorliegend erweist sich die streitgegenständliche Regelbeurteilung auch unter diesen Gesichtspunkten nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme als plausibel und nachvollziehbar. Die Beklagte hat den Inhalt und das Gesamturteil der Regelbeurteilung näher erläutert. Danach entspreche das Gesamturteil „Kategorie D (überwiegend erwartungsgemäß)“ der vom Kläger im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistung, Eignung und Befähigung. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Beurteiler aus seiner Sicht erläutert, warum er dem Kläger dieses Gesamturteil zuerkannt hat und welche Gesichtspunkte dabei für ihn ausschlaggebend waren. Hieraus ergab sich nachvollziehbar, welche Gesichtspunkte den Ausschlag für die Bewertung des Klägers gegeben haben.
Hinweise darauf, dass sachfremde Erwägungen bei der Erstellung der Beurteilung maßgebend gewesen wären, sind nicht ersichtlich. Die im Beurteilungsverfahren Beteiligten haben zu den Rügen des Klägers Stellung genommen. Aus der Begründung des Widerspruchsbescheids und aus den Aussagen in der mündlichen Verhandlung geht hervor, welche Leistungen und Verhaltensweisen sich nach Ansicht des Beurteilers maßgeblich auf die Beurteilung ausgewirkt haben. Soweit der Kläger meint, nicht angemessen bewertet worden zu sein und zu einzelnen Begründungselementen Stellung bezieht, zeigt dies lediglich, dass er eine andere Bewertung als der für die Beurteilung zuständige Vorgesetzte vornimmt. Anhaltspunkte für das Vorliegen sachfremder Erwägungen sind hieraus ebenso wenig ableitbar wie für die erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht behauptete Voreingenommenheit des Beurteilers. Eine Voreingenommenheit liegt tatsächlich nur dann vor, wenn der Beurteiler nicht Willens oder nicht in der Lage ist, den Beurteilten sachlich und gerecht zu beurteilen (BVerwG, B. v. 23.9.2004 – 2 A 8.03 – juris Rn. 26 m. w. N.). Aus dem Vortrag des Klägers hierzu in der mündlichen Verhandlung lassen sich keine Anhaltspunkte dafür ableiten, dass beim Beurteiler eine Voreingenommenheit vorgelegen haben könnte. Entsprechendes gilt für die Annahme des Klägers, seine Veröffentlichungen seien in die Regelbeurteilung negativ einbezogen worden. Auch hierfür ist konkret nichts ersichtlich.
Da im Ergebnis keine belastbaren Anhaltspunkte vorliegen, die die Rechtsfehlerhaftigkeit der angegriffenen dienstlichen Beurteilung zu rechtfertigen in der Lage sind, konnte die Klage keinen Erfolg haben.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, da die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§124, § 124a VwGO).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich zu beantragen.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,– EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,– EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.