Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  6 ZB 17.941

Leitsatz

1. Bei der Entscheidung, einen Beamten in das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen, erfolgt eine im Hinblick auf die charakterliche Eignung zu erfolgende Abwägung auf der Grundlage des Gesamtbildes zum Entscheidungszeitpunkt; zurückliegende Umstände haben dabei ein schon durch den Zeitablauf vermindertes Gewicht, wohingegen den jüngeren Umständen ein entsprechend höheres Gewicht zukommt (vgl. BVerwG BeckRS 9998, 45238). (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei der prognostischen Bewertung der charakterlichen Eignung sind die Verhaltensweisen im Vorbereitungsdienst eine besonders geeignete Erkenntnisquelle, wohingegen die vorangegangene Dienstzeit als Soldat auf Zeit demgegenüber zurücktritt und nicht mehr wesentliches Beurteilungselement ist. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 11 K 16.90 2017-03-22 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. März 2017 – AN 11 K 16.90 – wird abgelehnt.
II. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 12.925,02 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die fristgerecht geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 4 und 5 VwGO liegen nicht vor (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Dieser Zulassungsgrund läge vor, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B.v. 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163/1164; B.v. 23.3.2007 – 1 BvR 2228/02 – BayVBl 2007, 624). Das ist nicht der Fall.
Die Beklagte hatte den Kläger am 1. September 2012 in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf als Polizeimeisteranwärter eingestellt. Im Juli 2014 beschwerten sich Lehrgangskollegen beim Lehrgruppenleiter über den Kläger, worauf dieser die Lehrgangsteilnehmer zu schriftlichen Stellungnahmen gegen Zusicherung der Vertraulichkeit aufforderte. Die Beklagte hörte daraufhin den Kläger zur beabsichtigten Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf wegen fehlender charakterlicher Eignung gemäß § 37 Abs. 1 BBG an. Mit Schreiben vom 20. Februar 2015 teilte sie dem Kläger mit, dass er nach erfolgreich abgeschlossener Laufbahnausbildung kraft Gesetzes entlassen sei und aufgrund fehlender charakterlicher Eignung nicht in ein Beamtenverhältnis auf Probe übernommen werde. Den hiergegen erhobenen Widerspruch behandelte die Beklagte als Antrag auf Wiedereinstellung, den sie mit Bescheid vom 20. Mai 2015 ablehnte. Am 18. November 2015 beantragte der Kläger beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, ihm einstweilen Tätigkeiten des mittleren Polizeivollzugsdienstes im Beamtenverhältnis auf Probe bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über seinen Antrag auf Einstellung als Beamter auf Probe zu ermöglichen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 1. Februar 2016 (AN 11 E 15.2312) ab, die hiergegen erhobene Beschwerde blieb erfolglos (BayVGH, B.v. 12.5.2016 – 6 CE 16.371 –).
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 16.12.2015) hat der Kläger Klage auf Neuverbescheidung seines Antrags auf Einstellung erhoben. Mit Urteil vom 22. März 2017 hat das Verwaltungsgericht die Klage – nach Einvernahme von fünf Zeugen – abgewiesen, weil es dem Kläger an der „persönlichen charakterlichen Eignung“ fehle und damit eine Voraussetzung für die angestrebte Einstellung nicht erfüllt sei.
Der Zulassungsantrag des Klägers zeigt keine Gesichtspunkte auf, die ernstliche Zweifel an der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung begründen und weiterer Prüfung in einem Berufungsverfahren bedürfen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Anspruch des Klägers auf erneute Entscheidung der Beklagten über dessen Antrag auf Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe im mittleren Polizeivollzugsdienst des Bundes abgelehnt.
a) Der Kläger rügt die Verletzung des Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip und des Rechts auf rechtliches Gehör durch die Methodik der Sachverhaltsgewinnung seitens der Beklagten. Die zweifelhafte Sachverhaltsermittlung („Stasi-Methoden“) stelle einen Ermessensfehler und eine Überschreitung des Beurteilungsspielraums dar. Die Lehrgangsteilnehmer seien zur Anfertigung von Dossiers über ihn zur vorläufigen Meinungsbildung angewiesen worden, wobei ihnen Vertraulichkeit zugesichert worden sei. Diese Dossiers würden die Anforderungen an eine Zeugeneinvernahme (Belehrungen, Möglichkeit seiner Teilnahme und einer Befragung durch ihn) nicht erfüllen. Es seien auch keine Beweismittel i.S.v. § 26 VwVfG zur Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren auf Übernahme in das Probebeamtenverhältnis ergriffen worden. Es sei auf Berichte von Polizeischülern aus dem bereits erledigten Widerrufsbeamtenverhältnis zurückgegriffen worden. Seine Nichtbeteiligung im behördlichen Erkenntnisverfahren stelle einen Rechtsfehler dar, der zu Zweifeln an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe. Das Gericht habe sich nicht mit dem entsprechenden Vortrag auseinandergesetzt. Die Erkenntnisgewinnung durch die Beklagte entspreche nicht rechtsstaatlichen Verfahren. Mit dem Zuwarten auf die gesetzlich eintretende Beendigung des Widerrufsbeamtenverhältnisses habe man sich ein Verwaltungsverfahren mit den entsprechenden Rechtspflichten erspart, da das Verfahren auf Entlassung nicht zu Ende geführt worden sei. Die Beklagte wäre in diesem Stadium aber zum Handeln verpflichtet gewesen. Hierauf beruhe auch die Entscheidung des Dienstherrn. Bei einer Verfahrensbeteiligung wie in der Beweisaufnahme der mündlichen Verhandlung hätte der Umstand herausgearbeitet werden können, dass die Polizeischüler zur Stellungnahme aufgefordert worden waren mit der Zusicherung, dass er die Stellungnahmen nie zu Gesicht bekomme.
Diese, zunächst auf die formelle Rechtmäßigkeit des ablehnenden Bescheids zielende Rüge bedarf nicht der Prüfung in einem Berufungsverfahren.
Die Einstellungsbehörde entscheidet über den Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis, ohne von Verfassungs wegen oder aufgrund einfachen Beamtenrechts verpflichtet zu sein, den Bewerber vorher anzuhören (BVerfG, B.v. 22.5.1995 – 2 BvR 13/73 – juris Rn. 49; BVerwG, U.v. 28.11.1980 – 2 C 27.78 – Rn. 42; § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG). Nach dem sowohl im Entlassungsverfahren als auch im Übernahmeverfahren anwendbaren § 26 VwVfG gilt der Grundsatz des Freibeweises, d.h. die Behörde darf sich nach pflichtgemäßem Ermessen sämtlicher ihr zur Verfügung stehender Beweismittel, soweit erforderlich, bedienen (BVerwG, B.v. 26.8.1998 – 11 VR 4.98 – juris Rn. 10). Eine förmliche Beweiserhebung war somit in beiden Verfahren nicht geboten. Die Verwertung der Stellungnahmen der Lehrgangskollegen aus dem früheren Entlassungsverfahren ist zulässig (vgl. auch § 26 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG). Eine Verletzung von Rechten des Klägers aufgrund der vom Lehrgruppenleiter gegebenen Zusicherung der Vertraulichkeit ist nicht ersichtlich. Es handelt sich zweifellos um dienstliche Äußerungen der Lehrgangskollegen, die im Übrigen inhaltlich durch die gerichtliche Beweisaufnahme bekräftigt wurden.
Soweit der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe sich mit diesem Vortrag nicht auseinandergesetzt, ist darauf hinzuweisen, dass er mit Schreiben vom 15. Februar 2017 um die Ladung der „Belastungszeugen“ zur mündlichen Verhandlung mit einer entsprechenden Begründung gebeten hatte. Dem ist das Verwaltungsgericht nachgekommen. Die insoweit ebenfalls erhobene Rüge der fehlerhaften Sachverhaltsaufklärung hat keine Auswirkung auf die materielle Rechtmäßigkeit des Bescheides (dazu im Folgenden).
b) Der Kläger beanstandet weiter, das Verwaltungsgericht sei nicht berechtigt, ein Beurteilungsermessen oder eine auf der Tatbestandsseite befindliche Prognoseentscheidung, die einen nur beschränkt gerichtlich überprüfbaren Beurteilungsspielraum eröffne, durch eigenständige Überlegungen zu ersetzen. Die Entscheidung verstoße gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz, weil das Gericht sich an die Stelle des Dienstherrn setze. Auch diese Rüge greift nicht durch.
aa) Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. § 9 Satz 1 BBG, der gemäß § 2 BPolBG auch auf Polizeivollzugsbeamte Anwendung findet.
Entschließt sich der Dienstherr, eine freie Stelle zu besetzen, ist nach diesen Vorschriften die Auswahl unter den Bewerbern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu treffen. Bei Fehlen einer dieser Voraussetzungen ist eine Ernennung ausgeschlossen. Die charakterliche Eignung eines Einstellungsbewerbers ist ein Unterfall der persönlichen Eignung (BVerwG, B.v. 20.7.2016 – 2 B 17.16 – juris Rn. 26). Hierfür ist die prognostische Einschätzung entscheidend, inwieweit der Bewerber der von ihm zu fordernden Loyalität, Aufrichtigkeit, Zuverlässigkeit, Fähigkeit zur Zusammenarbeit und Dienstauffassung gerecht werden wird. Dies erfordert eine wertende Würdigung aller Aspekte des Verhaltens des Einstellungsbewerbers, die einen Rückschluss auf die für die charakterliche Eignung relevanten persönlichen Merkmale geben können. Zur Ablehnung der Einstellung genügen bereits berechtigte Zweifel des Dienstherrn daran, ob der Beamte die charakterliche Eignung besitzt (BVerwG, B.v. 20.7.2016 – 2 B 17.16 – juris Rn. 25). Die Entscheidung über die charakterliche Eignung trifft der Dienstherr in Wahrnehmung einer Beurteilungsermächtigung. Sie bewirkt im Ergebnis, dass die Eignungseinschätzung von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt überprüft werden kann. Aufgrund der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachwidrige Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerwG, U.v. 30.1.2003 – 2 A 1.02 – Rn. 11). Das Verwaltungsgericht hat bei der rechtlichen Prüfung dieses Aspekts der Eignungsentscheidung des Dienstherrn von den Erkenntnismitteln auszugehen, die dem Dienstherrn im Zeitpunkt seiner Entscheidung zur Verfügung standen (BVerwG, B.v. 30.3.1988 – 6 B 1.88 – juris Rn. 5). Der vom Verwaltungsgericht in vollem Umfang auf seine Rechtmäßigkeit überprüfbare Sachverhalt betrifft die Beurteilungselemente, auf die der Dienstherr die Zweifel an der charakterlichen Eignung stützt. Das Gericht darf die Eignung aber nicht aufgrund eines eigenen prognostischen Werturteils über die Persönlichkeit des Bewerbers abweichend vom Dienstherrn selbst feststellen (vgl. BVerwG, U.v. 27.11.1980 – 2 C 38.79 – juris Rn. 37, 34).
bb) Nach diesen Maßgaben sind die Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat den der Entscheidung des Dienstherrn zugrunde liegenden Sachverhalt überprüft und ist zu dem Schluss gekommen, dass sich die von der Beklagten geschilderten Tatsachen und Einschätzungen im Klageverfahren, insbesondere aufgrund der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung, bestätigt haben (S. 21 des Urteils unter Nr. 3). Damit hat es auch durch den Hinweis auf die Ausführungen der Beklagten im Widerspruchsbescheid und des Senats im Beschluss vom 12. Mai 2016 (Seite 17 des Urteils) in Wahrnehmung der dort ausgeführten beschränkten gerichtlichen Kontrolle die Entscheidung der Beklagten für zutreffend, mithin gerichtlich nicht zu beanstanden, erklärt.
c) Der Kläger rügt weiter, dass das Verwaltungsgericht und die Beklagte seine Zeit als Soldat und aufgrund seines Einsatzes in Afghanistan die Ergebnisse seiner militärischen Sicherheitsüberprüfungen durch den militärischen Abschirmdienst nicht berücksichtigt hätten. Bedenken gegen seine charakterliche und persönliche Eignung seien in dieser Zeit nie geäußert worden. Auch daraus ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils.
Bei der Entscheidung des Dienstherrn über die Einstellung ist eine Abwägung auf der Grundlage des Gesamtbildes zum Zeitpunkt dieser Entscheidung vorzunehmen, bei der den zurückliegenden Umständen ein schon durch den Zeitablauf vermindertes Gewicht und den jüngeren Umständen ein entsprechend höheres Gewicht zukommt (vgl. BVerwG, U.v. 9.6.1983 – 2 C 45.80 – juris Rn. 28, 29 am Ende). Hat ein Bewerber einen Vorbereitungsdienst abgeleistet, ist das Verhalten des Bewerbers während dieses Zeitraums eine besonders geeignete Erkenntnisquelle und für die Prognose mithin ein wesentliches Beurteilungselement (vgl. auch BVerwG U.v. 9.6.1981 – 2 C 49.78 – juris Rn. 23). Eine Eignung des Klägers während der Dienstzeit als Soldat auf Zeit tritt vorliegend somit nicht nur durch Zeitablauf gegenüber dem Verhalten des Klägers im Vorbereitungsdienst zurück und ist nicht mehr wesentliches Beurteilungselement, mithin nicht mehr Teil des wesentlichen Sachverhalts. Die prognostische Bewertung der charakterlichen Eignung des Klägers durch die Beklagte ist aufgrund seiner Verhaltensweisen im Vorbereitungsdienst nicht zu beanstanden.
d) Auch die Rüge, der Dienstherr dürfe Vorkommnisse in bereits ordnungsgemäß abgeschlossenen Beamtenverhältnissen nicht der Prognoseentscheidung zugrunde legen, geht nach obigen Ausführungen fehl. Sie missinterpretiert das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Juni 1981 – 2 C 48.78 –. Diesem lag ein Sachverhalt zugrunde, bei dem ein Beamter auf Widerruf wegen Verhaltensweisen vor Eintritt in dieses Beamtenverhältnis entlassen wurde und der Dienstherr die Verhaltensweisen des Widerrufsbeamten während des Vorbereitungsdienstes fehlerhaft berücksichtigt hatte. Bei der hier in Streit stehenden Bewerbung um ein Beamtenverhältnis auf Probe ist für den Fall der Ableistung eines Vorbereitungsdienstes im Beamtenverhältnis das Verhalten des Bewerbers in dieser Zeit ein wesentliches Beurteilungselement (s.o.).
2. Soweit der Kläger mit den genannten Rügen auch den Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. November 1980 – 2 C 38.79 und 2 C 37.79 –, vom 31. März 1988 – 6 B 1.88 – und vom 13. Oktober 1998 – 1 WB 8.85 und 1 WB 86.97 – geltend macht, liegt die behauptete Abweichung nach den obigen Ausführungen nicht vor.
3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auch nicht auf einem der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs unterliegenden Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).
Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht hätte die in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge auf Vernehmung der Frau H. und des Herrn M. als Zeugen nicht als „unbehelflich“ ablehnen dürfen, weil diese als einzige unmittelbaren Zeugen für die Aussage zur Verfügung gestanden hätten, dass der Kläger eine „schwarze Liste“ führe, auf der Frau H. stehe. Das zeigt keinen beachtlichen Verfahrensfehler auf. Das Verwaltungsgericht hat die Beweisanträge formal in Übereinstimmung mit § 86 Abs. 2 VwGO durch gesonderten Beschluss und inhaltlich in nicht zu beanstandender Weise abgelehnt. Wie es in seinem Urteil (S. 23 f.) noch einmal klargestellt hat, kam es auf die unter Beweis gestellte Existenz einer „schwarzen Liste“ seiner materiellen Rechtsauffassung nach nicht entscheidungserheblich an. Einem Beweisantrag, der auf eine für die Entscheidung bedeutungslose Tatsache abzielt, braucht das Gericht nicht nachzugehen (vgl. § 244 Abs. 3 Satz 2 StPO).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47, § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, Satz 2, 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).