Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  11 BV 18.2403

Leitsatz

1 Ein für eine Amtshaftungsklage erforderliches Verschulden liegt regelmäßig nicht vor, wenn ein Kollegialgericht in seinem Urteil den Verwaltungsakt als rechtmäßig angesehen hat. (redaktioneller Leitsatz)
2 Hat die Behörde die Rechtswidrigkeit eines von ihr erlassenen belastenden Verwaltungsakts erkannt, wird in der Regel kein wiederholter Erlass einer gleichartigen Verfügung drohen, sodass einer Wiederholungsgefahr nicht begegnet werden muss und eine Fortsetzungsfeststellungsklage daher ausscheidet (Anschluss BVerwG BeckRS 2015, 41454). (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

B 1 K 16.515 2018-09-25 Urt VGBAYREUTH VG Bayreuth

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Senat konnte nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 29. Januar 2019 und 5. Februar 2019 ihr Einverständnis damit erklärt haben.
Die Berufung ist unbegründet, weil sich das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig erweist. Die Streitsache hat sich mit der Aufhebung des Bescheids vom 27. Juni 2016 durch Bescheid vom 15. Dezember 2016 erledigt und die Anfechtungsklage ist dadurch unzulässig geworden. Dem Kläger steht nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch kein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis und die Verpflichtung zur Vorlage des Führerscheins sowie zur Tragung der Bescheidskosten rechtswidrig gewesen sind.
I. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist mangels Feststellungsinteresses unzulässig, denn dem Kläger steht weder ein Präjudizinteresse zur Seite noch besteht eine Wiederholungsgefahr.
1. Ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO besteht als Präjudizinteresse, wenn die Feststellung für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, § 839 BGB erheblich ist, ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offensichtlich aussichtslos erscheint (Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand September 2018, § 113 Rn. 129; Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 116). Im vorliegenden Fall schuldet der Beklagte jedoch offensichtlich keinen Schadensersatz.
Ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung setzt ein Verschulden voraus und ein Amtshaftungsprozess ist offensichtlich aussichtslos, wenn ein dem Dienstherrn zurechenbares Verschulden des handelnden Bediensteten ausscheidet (Schübel-Pfister a.a.O. Rn. 117). Ein Verschulden liegt dabei regelmäßig nicht vor, wenn ein Kollegialgericht in seinem Urteil den Verwaltungsakt als rechtmäßig angesehen hat (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2016 – 6 PKH 1.16 – juris Rn. 7; Riese a.a.O. Rn. 134). Dabei brauchen auch Kollegialentscheidungen in vorläufigen Rechtsschutzverfahren jedenfalls dann nicht außer Betracht zu bleiben, wenn sie inhaltlich eine Würdigung der Rechtslage enthalten, die den Schluss auf die Vertretbarkeit des Verwaltungshandelns rechtfertigt (BVerwG, B.v. 23.3.1993 – 2 B 28/93 – juris Rn. 6; BayVGH, B.v. 26.6.2015 – 11 BV 15.487 – juris Rn. 25; B.v. 30.9.2014 – 11 ZB 14.856 – juris Rn. 14 ff. m.w.N.). Nach allgemeiner Meinung sind entscheidungserhebliche Rechtsfragen grundsätzlich auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu beantworten (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, § 80 Rn. 102; Funke-Kaiser in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 80 Rn. 101).
Hier hat das Verwaltungsgericht Bayreuth im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Kollegialgericht nach ausführlicher Prüfung der Sach- und Rechtslage und unter Würdigung der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung (Begutachtungsleitlinien – Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Bergisch Gladbach, gültig ab 1.5.2014) angenommen, die Entziehung der Fahrerlaubnis sei rechtmäßig gewesen. Dabei hat das Verwaltungsgericht im Eilbeschluss vom 4. August 2016 (Az. B 1 S 16.514) zwar ausgeführt, nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung bestünden keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids. Es hat aber weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht einen weiteren Klärungsbedarf aufgezeigt, sondern ist zum einen den Gründen des angefochtenen Bescheids gefolgt und hat zum anderen eine eigenständige rechtliche Prüfung durchgeführt. Es hat aufgrund der aktenkundigen und unstrittigen Vorgeschichte hinreichende Anhaltspunkte für eine die Fahreignung ausschließende Erkrankung gesehen und war der Auffassung, die Gutachtensanordnung habe den Vorgaben des § 11 Abs. 6 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV, BGBl S. 1980), vor Bescheiderlass zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Oktober 2015 (BGBl I S. 1674), entsprochen. Dabei hat das Verwaltungsgericht erkannt, dass die Begutachtungsleitlinien bei Vorliegen eines Diabetes mellitus ausführen, es solle die Beibringung eines Gutachtens eines Facharztes für Innere Medizin und/oder Diabetologie angeordnet werden. Es ist dabei rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich dabei nur um eine Empfehlung, aber nicht um eine zwingende Vorgabe handelt und das Landratsamt damit grundsätzlich auch eine andere Anordnung treffen konnte. Dass das Verwaltungsgericht dabei möglicherweise fehlerhaft davon ausgegangen ist, das Landratsamt habe bei Erlass der Gutachtensanordnung sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt, führt nicht dazu, dass es wesentliche Punkte unberücksichtigt gelassen hätte oder von einer rechtlich völlig verfehlten Betrachtungsweise ausgegangen wäre. Würde man schon bei einfachen Rechtsfehlern davon ausgehen, dass eine gerichtliche Kollegialentscheidungen das Verschulden nicht entfallen lässt, dann wäre die sog. „Kollegialgerichtsrichtlinie“ nur sehr selten anwendbar. Sie gilt aber nur ausnahmsweise dann nicht, wenn das Gericht die Rechtslage trotz eindeutiger und klarer Vorschriften verkannt oder eine eindeutige Bestimmung handgreiflich falsch ausgelegt hat (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, § 113 Rn. 117; Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 134; BGH, U.v. 2.8.2018 – III ZR 466/16 – FamRZ 2018, 1708 Rn. 24). Bei der Frage, ob das Ermessen in der Gutachtensanordnung vom 25. Januar 2016 nach § 11 Abs. 2 FeV ordnungsgemäß ausgeübt worden ist, hat das Verwaltungsgericht aber nicht die Vorschriften verkannt oder falsch ausgelegt, sondern eine tatsächliche und rechtliche Bewertung getroffen. Ob diese zutreffend ist oder nicht, wofür vorliegend manches spricht, ist für die Prüfung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses ohne Bedeutung.
Darüber hinaus scheidet ein Schadensersatzanspruch bei einer Ermessensentscheidung wegen fehlender Kausalität aus, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – BVerwGE 146, 303 Rn. 51; U.v. 16.5.2013 – 8 C 41.12 – juris Rn. 49; U.v. 16.5.2013 – 8 C 35.12 – juris Rn. 41). Nachdem es für die Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnisentziehung nach § 11 Abs. 8 FeV darauf ankommt, ob die vorangegangene Gutachtensanordnung ihrerseits formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 17.11.2016 – 3 C 20.15 – NJW 2017, 1765 Rn. 19 m.w.N.), sind die Erwägungen zur Kausalität bei Ermessensentscheidungen auf die vorliegende Konstellation übertragbar. Hier erscheint es nicht ausgeschlossen, dass das Landratsamt die Beibringung eines Gutachtens eines Arztes einer Begutachtungsstelle bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung hätte rechtmäßig anordnen können. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der Formulierung in Nr. 3.5 der Begutachtungsleitlinien nur um eine Empfehlung, von der mit hinreichender Begründung auch abgewichen werden kann. Gerade im vorliegenden Fall, in dem das Vorliegen einer Diabetes-Erkrankung unstreitig ist und nur die Frage zu klären war, ob der erhöhte HbA1c-Wert die Fahreignung ausschließt, erscheint eine solche Vorgehensweise jedenfalls nicht ausgeschlossen. Die haftungsbegründende Kausalität einer rechtswidrigen Ermessensentscheidung fehlt aber schon dann, wenn die Entstehung des Schadens auch für den hypothetischen Fall fehlerfreier Ermessenausübung nicht ausgeschlossen werden kann; die rechtmäßige Schadensherbeiführung muss in diesem Fall also nur möglich gewesen sein (vgl. Deiseroth, jurisPR-BVerwG 11/2015 Anm. 4 m.w.N.). Im vorliegenden Fall erscheint es ohne weiteres möglich, dass auch bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung durch das Landratsamt ein mangelhaftes Gutachten erstellt worden wäre.
Im Übrigen kann offen bleiben, ob es auch deshalb an einem zurechenbaren Verschulden der handelnden Bediensteten fehlt, weil der erkennende Senat früher die Auffassung vertreten hat, Gutachten von Fachärzten mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation seien nicht hinreichend verlässlich und der Kreis der Ärzte, die ein Verfahrensbeteiligter mit der verkehrsmedizinischen Begutachtung betrauen dürfe, sei auf Ärzte des öffentlichen Gesundheitsdienstes, Ärzte mit der Gebietsbezeichnung „Facharzt für Rechtsmedizin“ und auf Ärzte in Begutachtungsstellen für Fahreignung beschränkt (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2012 – 11 CS 12.2276 – juris Rn. 11; B.v. 7.12.2006 – 11 CS 06.1350 – juris Rn. 36). Grundsätzlich hat der Amtsträger die Rechtslage unter Zuhilfenahme der ihm zur Verfügung stehenden Hilfsmittel sorgfältig und gewissenhaft zu prüfen und sich danach auf Grund vernünftiger Überlegungen eine Rechtsmeinung zu bilden (Papier/Shirvani in Münchner Kommentar zum BGB, 7. Aufl. 2017, § 839 Rn. 289; Wöstmann in Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2013, § 839 Rn. 198). Die zwar objektiv unrichtige, aber nach sorgfältiger Prüfung vorgenommene Anwendung einer Vorschrift, deren Inhalt zweifelhaft sein kann und höchstrichterlich noch nicht geklärt ist, gereicht dem sachbearbeitenden Beamten nicht zum Verschulden (Wöstmann a.a.O.; Papier/Shirvani a.a.O.; vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2013 – 8 C 5.12 – NVwZ-RR 2014, 465 Rn. 31; U.v. 6.6.1962 – IV C 181.60 – BVerwGE 14, 222/231). Hier ist aber schon fraglich, ob die Bediensteten des Landratsamts die frühere Rechtsprechung des Senats kannten und sich darauf berufen wollten, denn der Begründung der Gutachtungsanordnung ist diesbezüglich nichts zu entnehmen. Zum anderen ist auch nicht ersichtlich, dass die frühere Rechtsprechung des Senats auf die Anordnung eines Gutachtens durch die Fahrerlaubnisbehörde anzuwenden ist, sondern in den genannten Entscheidungen des Senats wird davon ausgegangen, dass der Betroffene kein Gutachten bei Fachärzten mit Zusatzqualifikation beauftragen dürfe. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, denn nicht der Kläger als Betroffener hat entschieden, ein solches Gutachten erstellen zu lassen, sondern die Behörde hat das Gutachten angeordnet und kann bei ordnungsgemäßer Ausübung des Ermessens jeden der in § 11 Abs. 2 Satz 3 FeV genannten Gutachter bestimmen.
Des Weiteren kann auch offen bleiben, ob ein Amtshaftungsanspruch nach § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB ausgeschlossen ist, weil ein Ersatzanspruch gegen einen Dritten besteht. Hier kommt ein vom Kläger bereits geltend gemachter Schadensersatzanspruch gegen die TÜV SÜD Life Service GmbH in Betracht, denn das erstellte Gutachten setzt sich mit der Frage, ob die Überschreitung des empfohlenen HbA1c-Wertes beim Kläger zur Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen führt, nicht hinreichend auseinander. Es hätte zumindest unter Zugrundelegung der Nationalen VersorgungsLeitlinie „Therapie des Typ-2-Diabetes“ vom August 2013 (abrufbar unter www.deutsche-diabetes-gesellschaft.de) einer medizinischen Beurteilung bedurft, welche gesundheitlichen Folgen eine Überschreitung des HbA1c-Wertes beim Kläger hat und ob sich diese Folgen unmittelbar auf die Fahreignung auswirken. Die bloße Feststellung, die teilweise eher geringfügige Überschreitung des Zielkorridors von 6,5 bis 7,5 Prozent führe zum Ausschluss der Fahreignung, genügt der notwendigen und auch vom Landratsamt in der Gutachtensanforderung verlangten Einzelfallbewertung nicht.
2. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse lässt sich auch nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu müssten die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, die für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich wären, im Wesentlichen unverändert geblieben sein (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – BVerwGE 146, 303 Rn. 21; B.v. 4.12.2018 – 6 B 56.18 – BeckRS 2018, 37940 Rn. 10). Hat die Behörde die Rechtswidrigkeit eines von ihr erlassenen belastenden Verwaltungsakts erkannt, wird in der Regel kein wiederholter Erlass einer gleichartigen Verfügung drohen, sodass einer Wiederholungsgefahr nicht begegnet werden muss (BVerwG, B.v. 18.12.2014 – 8 B 47.14 – NVwZ 2015, 600 Rn. 13). Im vorliegenden Fall hat das Landratsamt den Bescheid vom 26. Juni 2016 aufgehoben. Der Aufhebungsbescheid vom 15. Dezember 2016 ist dahingehend auszulegen, dass damit die Entziehung der Fahrerlaubnis insgesamt aufgehoben worden ist, denn bei der Entziehung der Fahrerlaubnis handelt es sich nicht um einen Dauerverwaltungsakt, der nur für die Zukunft aufgehoben werden könnte, sondern nach § 3 Abs. 2 Satz 1 StVG erlischt die Fahrerlaubnis mit der Entziehung. Nachdem das Landratsamt den Entziehungsbescheid aufgehoben und dem Kläger den Führerschein wieder zurückgegeben hat, hat es auch zum Ausdruck gebracht, dass es keiner Neuerteilung bedurfte und damit die Rechtswirkung des Entziehungsbescheids vollständig entfallen sollte. Darüber hinaus hat das Landratsamt mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 auch eine Begutachtung durch einen Facharzt mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation ermöglicht. Es ist daher nicht zu erwarten, dass in Zukunft eine solche Möglichkeit nicht in die Ermessenserwägungen einfließen wird.
3. Es besteht auch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse hinsichtlich der Kostenentscheidung im Bescheid vom 27. Juni 2016, die mit Bescheid vom 15. Dezember 2016 nicht ausdrücklich aufgehoben worden ist. Zum einen hat der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 15. Dezember 2016 erhoben, über den nach Aktenlage noch nicht entschieden ist und kann damit ggf. noch erreichen, dass auch die Kostenentscheidung im Bescheid vom 27. Juni 2016 aufgehoben wird, da die Aufhebung der Fahrerlaubnisentziehung nur für die Zukunft nicht möglich ist. Zum anderen hat er ein Feststellungsinteresse ausschließlich bezogen auf die Kostenentscheidung nicht geltend gemacht und ein solches ist auch nicht ersichtlich.
II. Eine Anfechtungsklage gegen die Kostenlastentscheidung in Nummer 5 und die Festsetzung der Kostenhöhe in Nummer 6 des Bescheids vom 27. Juni 2016 hat der Kläger nicht weiter verfolgt, denn er beantragte zuletzt sowohl vor dem Verwaltungsgericht als auch im Berufungsverfahren die Feststellung, dass der Kostenausspruch im Bescheid vom 27. Juni 2016 rechtswidrig gewesen ist. Es kann daher offen bleiben, ob – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung im Bescheid bei einer Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungklage überhaupt zulässig wäre.
III. Die Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.