Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 K 18.21

Leitsatz

1. Nach dem LlbG ist die dienstliche Beurteilung von der Leitung der Behörde zu erstellen, es sei denn, die Erstellung einer Beurteilung hat sich verzögert und der zum Beurteilungsstichtag zuständige Dienstvorgesetzte ist nicht mehr zuständig; dann tritt die Nachfolge im Amt an dessen Stelle. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2. Ein Gesamturteil von 10 Punkten (genügt den Anforderungen in jeder Hinsicht oder übersteigt sie) hält sich im rechtlich nicht zu beanstandenden Rahmen des Beurteilungsspielraums des Dienstherrrn, wenn die unmittelbare Vorgesetzte plausibel und nachvollziehbar darlegen konnnte, dass sich aus den Einzelmerkmalen der Beurteilung das Bild eines ordentlich arbeitenden Beamten ergebe, der allerdings kein Leistungsträger sei, so dass ein Gesamturteil mit 11 bis 14 Punkten (erheblich über den Anforderungen oder besonders gut) nicht begründet ist. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Festsetzung von Beurteilungsquoten (hier: höchstens 35% der Beamten der Besoldungsgruppe A14 darf ein Prädikat von mehr als 11 Punkten vergeben werden), stellt in Bezug auf die Gesamturteile ein wirksames und praktikables Instrument dar, um vernünftige und ausgewogene Verhältnisse sicherzustellen. ( (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
4. Das Nichtdurchführen von Mitarbeitergesprächen hat im Verfahren der dienstlichen Beurteilung keine Bedeutung. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom … Mai 2017 für den Beurteilungszeitraum *. Januar 2014 bis … Dezember 2016 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Die streitgegenständliche Beurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO analog, da einer dienstlichen Beurteilung keine Verwaltungsaktsqualität zukommt). Auch der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom … Dezember 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
1. Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (BVerwG, U.v. 13.5.1965 – II C 146.62 – BVerwGE 21, 127/129; U.v. 26.6.1980 – II C 8/78 – BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung). Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherren vorbehaltenden Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu.
Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U.v. 11.1.1999 – 2 A 6/98 – ZBR 2000, 269). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, U.v. 26.6.1980, a.a.O.).
Innerhalb des durch die Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG) vom *. August 2010 (GVBl. S. 410), zuletzt geändert durch § 1 Abs. 64 der Verordnung vom 26. März 2019 (GVBl. S. 98), gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U.v. 17.12.1981 – 2 C 69/81 – BayVBl 1982, 348). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U.v. vom 16.10.1967 – VI C 44.64 – Buchholz 232, § 15 BBG Nr. 1; U.v. 26.6.1980, a.a.O.). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung der Beamtin für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung der Beamtin ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form miteinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U.v. 23.5.1990 – 3 B 89.02832 m.w.N.; vgl. zum Ganzen auch: VG München, U.v. 11.1.2017 – M 5 K 16.2729 – juris Rn. 15).
Zugrunde zu legen sind die Art. 54 ff. LlbG sowie die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 13. Juli 2009 – VV-BeamtR, FMBl. S. 190, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 19. Oktober 2017, FMBI. S. 510, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung – allgemeine Beurteilungsrichtlinien). Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: 31.12.2016) gegolten haben (vgl. BVerwG, U.v. 2.3.2000 – 2 C 7/99 – NVwZ-RR 2000, 621 unter Hinweis auf BVerwG, B.v. 14.2.1990 – 1 WB 181/88 – BVerwGE 86, 240).
2. Gemessen an diesen Grundsätzen ist die angegriffene dienstliche Beurteilung vom … Mai 2017 rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Das Beurteilungsverfahren ist rechtmäßig, insbesondere war die damalige Regierungsvizepräsidentin D. für die Beurteilung des Klägers zuständig.
Gemäß Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG wird die dienstliche Beurteilung, soweit die Dienstaufsicht nicht anderweitig geregelt ist, von der Leitung der Behörde erstellt, der der Beamte oder die Beamtin im Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung angehört. Dabei ist grundsätzlich auf das Ende des jeweils festgelegten Beurteilungszeitraums abzustellen – Beurteilungsstichtag (Abschnitt 3 Nr. 11.1 der VV-BeamtR). Eine Besonderheit besteht allerdings dann, wenn sich die Erstellung einer Beurteilung verzögert hat und der zum Beurteilungsstichtag zuständige Dienstvorgesetzte nicht mehr zuständig ist. In diesem Fall ist die Beurteilung von der im Zeitpunkt der Beurteilungserstellung zuständigen Behördenleitung zu erstellen. Als nicht mehr zuständiger Behördenleiter kann der Amtsvorgänger keine Beurteilung erstellen (BayVGH, B.v. 12. Juli 2007 – 3 ZB 06.240 – juris Rn. 5; Zängl in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Leistungslaufbahngesetz, Stand: August 2019, Art. 60 LlbG Rn. 4). Beurteilungsstichtag der streitgegenständlichen Beurteilung war der … Dezember 2016. Zu diesem Zeitpunkt war Frau E. Regierungsvizepräsidentin der Regierung von Oberbayern. Zum … Februar 2017 hat die Zeugin D. dieses Amt übernommen. Da zu diesem Zeitpunkt die Beurteilung des Klägers noch nicht erstellt war, ist die Zuständigkeit der Beurteilungserstellung auf die Zeugin D. übergegangen. Das gilt entsprechend auch für die unmittelbare Vorgesetzte. Ltd. RD G. war im Zeitpunkt der Beurteilungserstellung bereits im Ruhestand. Es ist rechtlich nichts dagegen einzuwenden, dass aufgrund der Vakanz der Sachgebietsleitung die nächsthöhere Vorgesetzte, die Zeugin W., die Beurteilung als unmittelbare Vorgesetzte mit verantwortet hat.
b) Auch in materieller Hinsicht ergeben sich keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.
Die Zeuginnen D. und W. – an deren Glaubwürdigkeit das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln sieht – haben in der mündlichen Verhandlung die maßgeblichen Erwägungen für die Bewertung des Klägers im Vergleich mit den Beamten derselben Besoldungsgruppe (A 14) dargestellt. Danach ist gegen die Beurteilung rechtlich nichts zu erinnern.
aa) Das Gesamturteil von 10 Punkten hält sich im rechtlich nicht zu beanstandenden Rahmen des Beurteilungsspielraums.
Auch wenn sich der Kläger in einzelnen Merkmalen verbessert hat, plausibilisieren die Angaben der Zeuginnen das für die Beurteilung des Klägers ermittelte Gesamturteil. Nach Abschnitt 3 Nr. 7.1 i.V.m. Nr. 3.2 VV-BeamtR ist das Gesamturteil von 7 bis 10 Punkten zu vergeben, wenn aus der Gesamtschau der Einzelmerkmale hervorgeht, dass die Leistung des Beurteilten in jeder Hinsicht den Anforderungen genügt oder diese übersteigt. Das Gesamturteil von 11 bis 14 Punkten ist zu erteilen, wenn die Leistung des Beurteilten erheblich über den Anforderungen liegt oder besonders gut ist. Dabei müssen die Einzelbewertungen und die ergänzenden Bemerkungen das Gesamturteil schlüssig tragen.
Die Zeugin W. hat plausibel und nachvollziehbar dargelegt, dass sich aus den Einzelmerkmalen der Beurteilung das Bild eines ordentlich arbeitenden Beamten ergebe, der allerdings kein Leistungsträger sei. Sie habe den Beurteilungsvorschlag des unmittelbaren Vorgesetzten Ltd. RD G. unverändert übernommen, der über einen langen Zeitraum der unmittelbare Vorgesetzte des Klägers war. Die Zeugin D. hat plausibel und nachvollziehbar dargelegt, dass sie sich eingehend über die dienstlichen Leistungen des Klägers informiert habe. Aus den Schilderungen der Mitglieder der Beurteilungskommission habe sich der Eindruck ergeben, dass der Kläger ein ordentlicher Beamte sei, der aber kein Leistungsträger sei. Daher sei das Gesamturteil von 10 Punkten gerechtfertigt.
Die Vorgabe des Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration, wonach an höchstens 35% der Beamten der Besoldungsgruppe A14 ein Prädikat von mehr als 11 Punkten vergeben werden darf, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Festsetzung von Beurteilungsquoten in Bezug auf die Gesamturteile stellt ein wirksames und praktikables Instrument dar, um vernünftige und ausgewogene Verhältnisse sicherzustellen (Zängl in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Leistungslaufbahngesetz, Stand: August 2019, Art. 59 LlbG Rn 15).
bb) Nach den Ausführungen der Zeugin W. ist nicht zu erkennen, dass die Bewertung des Einzelmerkmals „Führungspotential“ unschlüssig ist.
Soweit der Kläger meint, dass sich das Merkmal aus den Einzelmerkmalen Organisationsfähigkeit, Entschlusskraft, Belastbarkeit und Verhandlungsgeschick zusammensetze, ist dem nicht zu folgen. Das „Führungspotential“ zeigt sich sowohl im Auftreten als auch im Verhalten gegenüber Mitarbeitern und Dritten. Zum „Führungspotential“ gehört sowohl die Fähigkeit andere zu leiten und zu unterweisen, als auch Organisationsfähigkeit (Zängl in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Leistungslaufbahngesetz, Stand: August 2019, Art. 58 LlbG Rn. 26). Gemäß Abschnitt 3 Nr. 6.2.1.4 der VV-BeamtR kann auf das Führungspotential insbesondere aus der gezeigten Organisationsfähigkeit, der sozialen Kompetenz, Kooperationsbereitschaft, Entschlusskraft, Teamfähigkeit, Konfliktfähigkeit, Motivationsfähigkeit, Verantwortungsbereitschaft, Belastbarkeit sowie dem Verhandlungsgeschick geschlossen werden. Die Bewertung des Merkmals „Führungspotential“ ergibt sich daher nicht aus dem punktemäßigen Mittelwert verschiedener Einzelbewertungen, sondern ist gesondert zu bewerten. Die Zeugin W. hat plausibel und nachvollziehbar dargelegt, dass das Merkmal „Führungspotential“ ein Gesamtbild aus verschiedenen Eindrücken und Merkmalen darstelle. Bei der Bewertung der fachlichen Leistung beispielsweise werde die tägliche Arbeit des Beamten beurteilt. Das Merkmal „Führungspotential“ dagegen sei eigenständig und aus anderen Merkmalen zu bestimmen. Auch hier habe die Zeugin den Vorschlag des unmittelbaren Vorgesetzten Ltd. RD G. übernommen, der ihr gerechtfertigt erschien. Demnach hätte das „Führungspotential“ von der Persönlichkeit des Klägers her stärker ausgeprägt sein können.
cc) Gegen die Aufgabenbeschreibung „Sachbearbeiter für kommunale Abgaben und Steuern“ ist rechtlich nichts einzuwenden.
Nach Art. 58 Abs. 1 LlbG i.V.m. Abschnitt 3 Nr. 6.1 der VV-BeamtR ist jeder Beurteilung eine kurze, stichwortartige Beschreibung der im Beurteilungszeitraum ausgeübten Aufgaben voranzustellen, wobei die den Aufgabenbereich prägenden Aufgaben aufgeführt werden sollen. Der Beschreibung „Sachbearbeiter für kommunale Abgaben und Steuern“ lässt sich nach dem allgemeinen Sprachgebrauch entnehmen, dass der Kläger einen bestimmten Sachbereich zu bearbeiten hat und es sich dabei eher um eine ausführende Tätigkeit mit wenig oder keiner Leitungsfunktion handelt. Dies genügt den rechtlichen Anforderungen an die Aufgabenbeschreibung. Sofern der Kläger bemängelt, dass aus dieser Umschreibung seine juristische Qualifikation nicht hervorgehe, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beschreibung des Tätigkeitsbereichs bildet die Grundlage der dienstlichen Beurteilung. Sie soll insbesondere sicherstellen, dass Art und Schwierigkeit des Aufgabengebietes des zu Beurteilenden hinreichend bekannt sind (Zängl in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Leistungslaufbahngesetz, Stand: August 2019, Art. 58 LlbG Rn. 4). Dies ist vorliegend eingehalten. Die Qualifikation des Beamten hingegen ist für die Beschreibung des Aufgabengebietes nicht relevant. Sie ist der entsprechenden Tätigkeit vielmehr immanent, da der Beamte diese ohne entsprechende Qualifikation gar nicht wahrnehmen könnte. Im Übrigen ist der Kläger auf das Angebot des Beklagten, die Beschreibung des Aufgabengebiets zu ändern, nicht weiter eingegangen.
dd) Soweit der Kläger einwendet, dass keine Mitarbeitergespräche mit ihm durchgeführt worden seien, ist dies unbeachtlich, da es keine Auswirkung auf die dienstliche Beurteilung des Klägers hat.
Es ist grundsätzlich dem Beurteiler überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Diese müssen nicht notwendig auf persönlichen Eindrücken beruhen. Er kann sich die erforderlichen Kenntnisse neben eigener unmittelbarer Beobachtung u.a. auch durch Vorlage schriftlicher Arbeiten des Beamten, mündliche oder schriftliche Auskünfte des Vorgesetzten des jeweiligen Beamten, Arbeitsplatzbeschreibungen usw. verschaffen (Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Leistungslaufbahngesetz, Stand: August 2019, Art. 60 LlbG Rn. 17 mit weiteren Nachweisen). Zwar kann der Beurteiler sich auch durch Mitarbeitergespräche ein Bild von dem zu beurteilenden Beamten machen, die Durchführung solcher Gespräche ist jedoch keine verbindliche Vorgabe im Rahmen der Beurteilung. So heißt es in Abschnitt 3 Nr. 2.5 der VV-BeamtR zwar, dass es zu den ständigen Aufgaben der Vorgesetzten gehört, mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Arbeitsziele sowie Probleme der Zusammenarbeit und der Leistung zu erörtern, was unter anderem in regelmäßigen Gesprächen mit den Beamtinnen und Beamten erfolgen kann. Diese Vorgabe ist jedoch losgelöst vom Verfahren der dienstlichen Beurteilung oder der Leistungsfeststellung. Das Nichtdurchführen von Mitarbeitergesprächen hat daher im Verfahren der dienstlichen Beurteilung keine Bedeutung.
3. Der Kläger hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).