Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  8 BV 14.1102

Leitsatz

1. Schutzanordnungen im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 können auch in Form einer Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG ergehen, um beim Auftreten einer konkreten Gefahrensituation punktgenaue Ge- und Verbote gegenüber einer unbestimmten Anzahl von Adressaten auszusprechen. (amtlicher Leitsatz)

Verfahrensgang

Au 3 K 13.566 2014-03-18 Urt VGAUGSBURG VG Augsburg

Tenor

I.
Die Berufung wird zurückgewiesen.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.
IV.
Die Revision wird zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Die Allgemeinverfügung des Landratsamts U. vom 18. März 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die streitbefangenen Schutzanordnungen zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. und B. weisen im Hinblick auf die wehrfähige Rechtsposition des Klägers keine rechtlich zu beanstandenden Mängel auf. Insbesondere durften sie in Form einer Allgemeinverfügung ergehen.
Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Klage zu Recht abgewiesen.
1. Rechtsgrundlage des Bescheids des Landratsamts U. vom 18. März 2013 ist § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010. Danach können entweder in der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 erlassenen Wasserschutzgebietsverordnung oder durch behördliche Entscheidung bestimmte Handlungen in Wasserschutzgebieten verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden, soweit der Schutzzweck dies erfordert.
Mit der als „Allgemeinverfügung‘„ bezeichneten behördlichen Verfügung vom 18. März 2013 werden verschiedene Nutzungsbeschränkungen für konkret bestimmte, in den Anlagen 1 und 2 dargestellte oder konkret mit Flurnummer bezeichnete Grundstücke zum Schutz des für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. und B. genutzten Grundwasservorkommens vor nachteiligen Einwirkungen geregelt. Sämtliche hiervon betroffenen Grundstücke liegen entweder im Geltungsbereich der Wasserschutzgebietsverordnung vom 18. November 1977 für die öffentliche Wasserversorgung der Stadt M. oder in dem mit der Verordnung vom 25. August 1981 i. d. F. der Änderungsverordnungen vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003 ausgewiesenen Wasserschutzgebiet der Stadt B.
Damit ist der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 eröffnet. Die vom Verwaltungsgericht ergänzend herangezogene Bestimmung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG 2010 kommt dagegen nicht als Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 in Betracht. Nach dieser Regelung können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Schutzanordnungen im Sinne des § 52 Abs. 1 WHG 2010 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet würde. Die von der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung betroffenen Flächen liegen zwar innerhalb des als gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. vorgesehenen Gebiets, für das auch nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 – NVwZ-RR 2013, 636) konkrete Planungsabsichten des Landratsamts U. bestehen; denn die Überarbeitung der Pläne ist nach dem Vorbringen der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung demnächst abgeschlossen, so dass in Kürze ein neues Rechtsverordnungsverfahren eingeleitet werden soll. Dessen ungeachtet findet die Regelung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG 2010 hier aber weder unmittelbare noch entsprechende Anwendung, weil die Bestimmung des § 52 Abs. 1 WHG 2010 für in Wasserschutzgebieten gelegene Flächen insoweit eine abschließende Regelung darstellt (BayVGH, B. v. 18.6.2012 – 8 ZB 12.76 – BayVBl 2013, 55 Rn. 15).
2. Der verfahrensgegenständliche Bescheid vom 18. März 2013 stellt eine behördliche Entscheidung im Sinn des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 dar.
a) Entgegen der klägerischen Ansicht kann eine behördliche Entscheidung im Sinne dieser Vorschrift auch in Form einer Allgemeinverfügung ergehen.
Der Senat hat bereits im Beschluss vom 18. Juni 2012 (8 ZB 12.76 – BayVBl 2013, 55) ausgeführt, dass hierzu nicht nur behördliche Verfügungen zählen, die eine konkret-individuelle Regelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG darstellen, sondern dass auch Allgemeinverfügungen nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG als solche in Betracht kommen (vgl. auch Drost, Das neue Wasserrecht in Bayern, Stand Oktober 2015, § 52 WHG Rn. 10a). Die von der Klägerseite hiergegen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.
aa) Der Kläger begründet seine gegenteilige Auffassung zum einen mit dem Wortlaut des § 52 Abs. 1 WHG 2010, der lediglich zu Verboten, Beschränkungen und Verpflichtungen „im Einzelfall“ ermächtigt. Dabei verkennt er jedoch (wie auch die von ihm insoweit in Bezug genommene Kommentierung, vgl. Hünnekens in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Dezember 2015, § 52 WHG Rn. 7), dass auch eine Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG eine Einzelfallregelung darstellt (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 267). Für diesen Unterfall des Verwaltungsakts gelten dessen Begriffsmerkmale gleichermaßen. Dabei lassen die drei Alternativen im Satz 2 ein flexibles Regelungsregime zu. Daher setzt auch die Allgemeinverfügung eine hoheitliche Regelung eines Einzelfalls durch eine Behörde mit Außenwirkung voraus. Sie weist lediglich hinsichtlich des Regelungsadressaten einige Besonderheiten auf (OVG Saarl, B. v. 2.11.2010 – 3 B 164/10 – NVwZ 2011, 190/191; Stuhlfauth in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Auflage 2014, § 35 Rn. 126). Der Einzelfallcharakter der behördlichen Entscheidung stellt gerade das maßgebliche Kriterium dar, durch das sich die Allgemeinverfügung von einer Rechtsnorm unterscheidet (Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2015, § 35 VwVfG Rn. 97; Henneke in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 35 Rn. 196). Denn letztere ergeht als abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Anzahl möglicher Sachverhalte, während sich die Allgemeinverfügung im Gegensatz hierzu auf einen räumlich und bzw. oder zeitlich konkretisierten Sachverhalt bezieht (konkret-generelle Regelung, vgl. Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, § 35 VwVfG Rn. 113). Daher ist klarstellend darauf hinzuweisen, dass auch die von der Klägerseite in anderem Zusammenhang zitierte Passage im Beschluss des Senats vom 18. Juni 2012 (8 ZB 12.76 – BayVBl 2013, 55 Rn. 17) zur früheren Rechtslage nach § 19 Abs. 2 WHG a. F. nicht dahingehend missverstanden werden darf, dass das Merkmal der Einzelfallregelung ausschließlich auf Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG Anwendung findet.
Die Rechtsauffassung des Klägers, behördliche Entscheidungen im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 könnten nicht im Wege einer Allgemeinverfügung ergehen, findet im Wortlaut der Norm keine Stütze. Wie die Klägerseite selbst einräumt, können Schutzanordnungen danach gleichermaßen als behördliche Entscheidung oder im Rahmen einer Wasserschutzgebietsverordnung ergehen, ohne dass die Vorschrift selbst insoweit Einschränkungen vorsieht. Der Gesetzgeber hat der Behörde damit grundsätzlich ein Wahlrecht im Hinblick auf den Rechtscharakter der zu erlassenden Schutzanordnung eingeräumt, das durch § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 lediglich insoweit eingeschränkt wird, als die Festsetzung von Wasserschutzgebieten selbst durch Rechtsverordnung zu erfolgen hat (vgl. schon BVerwG, U. v.1.10.1963 – IV C 9.63 – BVerwGE 18,1; U. v. 15.3.1968 – IV C 5.67 – BVerwGE 29, 207). Darüber hinaus ist der Schutzzweck des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 zu berücksichtigen. Eine weitergehende Beschränkung dahingehend aber, dass die als Verwaltungsakt erlassene Schutzanordnung nur als konkret-individuelle Verfügung gemäß Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, nicht aber als Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ergehen darf, ist in den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht vorgesehen.
bb) Soweit der Kläger seine Interpretation der Vorschrift damit begründet, dass § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 in Anlehnung an bestehende landesrechtliche Vorschriften erlassen wurde (BT-Drs. 16/12275 S. 67), die ausschließlich als Einzelfallregelungen vorgesehen waren, verkennt er wiederum, dass auch Allgemeinverfügungen nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG Regelungen eines Einzelfalls darstellen. Nach der Kommentierung der entsprechenden früheren landesrechtlichen Regelung fielen unter den Begriff der „Schutzanordnungen“ des Art. 35 Abs. 2 BayWG a. F. gerade nicht nur solche, die gegenüber einer bestimmten Person erlassen wurden, sondern auch Anordnungen, mit denen ein allgemeines Verbot, eine allgemeine Beschränkung oder eine in der Verordnung festgelegte Duldungspflicht konkretisiert wurde (Gößl in Sieder-Zeitler, BayWG, Stand Juli 2007, Art. 35 Rn. 31).
cc) Auch die Gesetzesmaterialien sprechen dafür, dass der zuständigen Behörde nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich ein Wahlrecht zusteht, in welcher Rechtsform sie die Schutzanordnung im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 erlässt. Danach sollte mit der Einführung der Bestimmung des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 ein flexibles und schnelles Handeln der zuständigen Behörde ermöglicht werden (BT-Drs. 16/12275 S. 67; vgl. auch Berendes, WHG, 1. Auf. 2010, § 52 Rn. 2). Schon die in der Gesetzesbegründung hervorgehobene Flexibilität legt es nahe, dass die Behörde in ihren Handlungsformen nicht beschränkt werden sollte. Dafür, dass eine Schutzanordnung damit auch als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG erlassen werden kann, spricht zudem der vom Gesetzgeber ins Auge gefasste zeitliche Aspekt (vgl. auch Gößl in Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, WHG, Stand September 2015, § 52 WHG Rn. 38). Denn gerade das Verwaltungshandeln in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung versetzt die Behörde in die Lage, bei Auftreten einer Gefahrensituation umgehend mit dem Erlass einer konkreten, punktgenauen Schutzanordnung zu reagieren, ohne dass sie zuvor – gegebenenfalls unter Zeitverlust – den für den Erlass einer Norm zutreffenden Geltungsbereich insgesamt ermitteln und den zu regelnden Sachverhalt in einen abstrakten Normtatbestand „übersetzen“ muss. Der Erlass konkret-individueller Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG stellt hierzu keine ausreichende Alternative dar, weil die Ermittlung der zutreffenden Adressaten – etwa Pächter von Grundstücksflächen etc. – zu Verzögerungen führen kann. Die Allgemeinverfügung ist daher eine für die Verwaltungspraxis unerlässliche, schlagkräftige Handlungsform, etwa wenn für einen bestimmten oder auch nur bestimmbaren Personenkreis einheitliche Ge- und Verbote ausgesprochen werden müssen (Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand Dezember 2015, Art. 35 BayVwVfG Anm. VI 1).
dd) Die gesetzgeberischen Entscheidung, dass Schutzanordnungen nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 nicht nur im Rahmen der Wasserschutzgebietsverordnung oder als konkret-individuelle (Einzel-)Verwaltungsakte, sondern auch als Allgemeinverfügung erlassen werden können, ist auch mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes steht dem Gemenge der verschiedenen Formen des Verwaltungshandelns nicht entgegen (Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, § 35 Rn. 32 m. w. N.).
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Gesetzgeber ohne Bindung an begriffliche Notwendigkeiten den Rechtscharakter bestimmter Verwaltungsentscheidungen frei ausgestalten (BVerwG, U. v. 10.6.1960 – I C 163.59 – BVerwGE 11, 14/16; U. v. 7.9.1984 – 4 C 19.83 – NuR 1985, 21/22). Die von der Klägerseite hiergegen angeführten rechtsstaatlichen Gesichtspunkte greifen nicht durch. Die in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Rechtsschutzgarantie und der aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende allgemeine Justizgewährungsanspruch stehen nicht entgegen, weil die Rechtswege nach § 42 Abs. 1 und § 47 VwGO im Ergebnis nicht ungleichgewichtig sind.
Insoweit begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass gegen eine als Allgemeinverfügung erlassene Schutzanordnung ein Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO nicht statthaft ist. Denn sie kann im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Ein Rechtsschutzdefizit für die Betroffenen ist nicht zu erkennen (Gößl in Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, WHG, § 52 WHG Rn. 38). Insbesondere werden rechtsstaatliche Garantien nicht dadurch ausgehöhlt, dass das Normenkontrollverfahren sowohl im Hinblick auf die Klagefrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO als auch wegen der Allgemeinwirksamkeit einer stattgebenden Entscheidung (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO) für den Rechtsschutzsuchenden scheinbar günstiger ausgestaltet ist als die Anfechtungsklage. Art. 19 Abs. 4 GG zwingt den Gesetzgeber nicht, einer bestimmten Rechtsform die „optimale“ Rechtsschutzform zuzuordnen oder die Verwaltung auf solche Formen festzulegen, die den umfassendsten Rechtsschutz zur Folge haben (Schmidt-Aßmann in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Stand September 2015, Art. 19 Abs. 4 Rn. 67). Es kann daher dahinstehen, ob eine erfolgreiche Anfechtungsklage gegen eine Allgemeinverfügung Ansprüche anderer Betroffener auf Rücknahme des ihnen gegenüber bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakts auslöst (Lübbe, BayVBl 1995, 97/101) oder ob in diesem Fall ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens besteht bzw. geringere Anforderungen an die Nichtigkeit einer solchen Regelung zu stellen sind (vgl. hierzu U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 272 m. w. N.).
Ob durch eine im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 als Allgemeinverfügung erlassene Schutzanordnung die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen an die verordnungsrechtliche Unterschutzstellung unterlaufen werden, ist im Rahmen der Rechtmäßigkeit der konkreten Regelung zu beurteilen (vgl. unten unter II 2 c). Diese Erwägung rechtfertigt es jedenfalls nicht, den Anwendungsbereich des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 generell entgegen dem Wortlaut der Vorschrift und der gesetzgeberischen Intention dahingehend zu beschränken, dass diese nur als Rechtsgrundlage für Schutzanordnungen im Rahmen der Wasserschutzgebietsverordnung oder für Verwaltungsakte nach Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, nicht aber für Allgemeinverfügungen gemäß Art. 35 Satz 2 BayVwVfG verstanden wird (so aber Czychow-ski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 52 Rn. 42).
b) Die streitgegenständlichen Schutzanordnungen im Bescheid des Landratsamts U. vom 18. März 2013 sind als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG zu qualifizieren.
Da die Klage auf die Verfügungen im Bescheid vom 18. März 2013 beschränkt ist, die sich auf die vom Kläger bewirtschafteten Felder erstrecken, sind ausschließlich die unter Ziffer 1.1 der behördlichen Verlautbarung enthaltenen Düngeverbote sowie die unter Ziffer 1.2 ergangenen Verbote zur Beweidung und Tierhaltung Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens. Entgegen der klägerischen Ansicht handelt es sich hierbei nicht um eine abstrakt-generelle Regelung, sondern um eine einzelfallbezogene Verfügung.
aa) Dass das Landratsamt die streitigen Schutzanordnungen in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung und nicht als abstrakt-generelle Rechtsnorm erlassen wollte, wird schon aus deren ausdrücklicher Bezeichnung als eine solche ersichtlich. Dementsprechend ist der Bescheid vom 18. März 2013 auch mit einer Begründung gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG (die nach Art. 39 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG entbehrlich gewesen wäre) und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.
Auch das gewählte Verfahren, in dem gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG von einer Anhörung abgesehen wurde, und die Anordnung des Sofortvollzugs machen deutlich, dass das Landratsamt selbst von dieser Form des Verwaltungshandelns ausgegangen ist. Eine Umdeutung der Anordnung in eine Rechtsnorm kommt daher von vorneherein nicht in Betracht (vgl. schon BVerwG, U. v. 1.10.1963 – IV C 9.63 – BVerwGE 18, 1/4)
bb) Die im Streit stehenden Schutzanordnungen sind auch nach ihrem Inhalt und Zweck als Einzelfallregelungen und damit als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ausgestaltet. Sie treffen keine abstrakt-generelle Regelung, sondern sind als eine nutzungsregelnde Allgemeinverfügung gemäß Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG ergangen.
Nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Das Erstgericht hat zu Recht den einzelfallregelnden Charakter der angefochtenen Verfügung bejaht. Der Bescheid vom 18. März 2013 stellt aber keine personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 Satz 2 Alt. 1 BayVwVfG dar, sondern erfüllt die Voraussetzungen der 3. Alternative des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG.
(1) Wie die Klägerseite zutreffend ausführt, ist die Abgrenzung der Allgemeinverfügung zur Rechtsnorm im Einzelfall nicht unumstritten (vgl. nur U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 280 ff. m. w. N.). Weitgehende Einigkeit besteht insoweit, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffene abstrakt-generelle Regelung nicht in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung erlassen werden darf (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 35 Rn. 283; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 121; vgl. auch BVerwG, U. v. 28.2.1961 – I C 54.57 – BVerwGE 12, 87; OVG Saarl, B. v. 2.11.2010 – 3 B 164/10 – NVwZ 2011,190; VGH BW, B. v. 4.10.2002 – 1 S 1963/02 – NVwZ 2003,115; U. v. 13.3.1987 – 5 S 2079/86 – VBlBW 1987, 377). Nach welchen Kriterien einzuordnen ist, ob eine Regelung eine abstrakte Anweisung trifft oder ob sie einzelfallbezogen ergangen ist, wird jedoch uneinheitlich bewertet (vgl. schon von Mutius in Festschrift für Hans J. Wolff, 1973, S. 167 ff.; Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 35 Rn. 24 ff.; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 283 ff. m. w. N. ).
Kann die Behörde, wie im vorliegenden Fall, nach den gesetzlichen Vorgaben sowohl in Form einer Allgemeinverfügung als auch in Form einer Rechtsnorm tätig werden, sprechen für das Vorliegen einer Allgemeinverfügung die konkreten Bezüge, die eine Regelung in zeitlicher, örtlicher, personeller oder sachlicher Hinsicht aufweist (Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 35 Rn. 33). Danach stellt sich der im Streit stehende Bescheid vom 18. März 2013 wegen der Konkretheit des darin geregelten Lebenssachverhalts nicht als abstrakt-generelle Regelung dar.
Die hier angefochtene Verfügung ist einzelfallbezogen, weil sie einen sachlich und räumlich bestimmten Sachverhalt, nämlich die Beschränkung der Bewirtschaftung der betroffenen Flächen in Form konkreter Verbote zur Düngung, Beweidung und Tierhaltung beinhaltet. Ihr konkreter örtlicher Bezug ergibt sich aus den in den Anlagen 1 und 2 beigefügten Lageplänen, auf die die Verfügung verweist; aus den darin als „W II“ markierten Grundstücken lässt sich ohne Weiteres ableiten, auf welche Felder sich diese Verbote im Einzelnen beziehen.
Auch der Umstand, dass die streitgegenständlichen Schutzanordnungen nicht nur örtlich begrenzt, sondern auch anlassbezogen ergangen sind, spricht dafür, dass sie nicht lediglich abstrakt-generelle Regelungen beinhalten (vgl. BVerwG, U. v. 28.2.1961 – I C 54.57 – BVerwGE 12, 87/89; VGH BW, B. v. 8.9.2003 – 5 S 1274/03 – NVwZ 2004, 119; U. v. 11.7.1997 – 8 S 2683/96 – NJW 1998, 2235). Ihr Erlass ist auf ein konkretes Vorkommnis zurückzuführen, nämlich darauf, dass die Verordnung über ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. mit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 – NVwZ-RR 2013, 636) unwirksam geworden war und dadurch nach den vorliegenden Erkenntnissen eine konkrete Gefahr für das als Trinkwasser genutzte Grundwasservorkommen bestand. Entgegen der Auffassung der Kläger handelt es sich dabei nicht lediglich um abstrakte Vorsorgegesichtspunkte. Denn für das Vorliegen einer konkreten Gefahr ist es nicht erforderlich, dass jederzeit mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist, sondern es genügt, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten können (BVerwG, U. v. 13.12.1979 – 7 C 46.78 – BVerwGE 59, 221/225). Das ist vorliegend zu bejahen, weil aus der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts K. vom 7. März 2013 hervorgeht, dass die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Verbote einen Mindestschutz für die Wasserfassungen in Bezug auf bakteriologisch bedenkliche Bodennutzungen darstellen; ohne diese bestünde kein wirksamer Trinkwasserschutz. Darüber hinaus hat das Gesundheitsamt des Landratsamts U. in der E-Mail-Nachricht vom 15. März 2013 darauf hingewiesen, dass das in der Verfügung untersagte Ausbringen von Gülle eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Trinkwasserabnehmer darstelle. Dementsprechend wird in der Begründung der Allgemeinverfügung (vgl. unter II 2 auf S. 4 der Verfügung) ausgeführt, dass die unter Ziffer 1 verfügten Verbote dem Schutz des Trinkwassers vor Verunreinigungen durch pathogene Mikroorganismen sowie sonstigen Beeinträchtigungen dienten, die bei geringer Fließdauer und Fließstrecke zur Wassergewinnungsanlage gefährlich seien. Hierdurch werde die Gefahr, dass krankheitserregende Keime aufgrund von Niederschlägen in das Grundwasser gelangten und zu einer Verunreinigung des Trinkwassers führten, erheblich gemindert.
In engem Zusammenhang mit der Anlassbezogenheit der Regelung steht deren zeitliche Begrenztheit, welche in der Literatur und Rechtsprechung ebenfalls als Abgrenzungskriterium zwischen einer Allgemeinverfügung und einer Rechtsnorm herangezogen wird (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 285 m. w. N.; Maurer, VBlBW 1987, 361/363). Zwar ist der streitgegenständliche Bescheid vom 18. März 2013 nach dem Wortlaut seiner Tenorierung zeitlich unbegrenzt erlassen. Aus seiner Begründung wird jedoch hinreichend deutlich, dass die Verfügung lediglich übergangsweise, nämlich bis zum Erlass der (wie oben ausgeführt bereits konkret geplanten) neuen Verordnung über ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. gelten soll. So wird in der Begründung der Allgemeinverfügung (vgl. unter II 2 auf S. 5) ausdrücklich ausgeführt, dass die Schutzanordnungen dem Mindestschutz des Trinkwassers „bis zum Erlass einer neuen Wasserschutzgebietsverordnung“ dienten. Ausdrücklich bezieht sich diese Passage zwar lediglich auf die unter Ziffer 2 verfügten Verbote, die hier nicht streitgegenständlich sind. Aus dem Gesamtzusammenhang der Begründung wird jedoch deutlich, dass auch die Schutzanordnungen unter Ziffer 1 lediglich vorläufig Geltung beanspruchen, bis die geplante Ausweisung des neuen gemeinsamen Wasserschutzgebiets erfolgt.
(2) Entgegen der Rechtsauffassung des Erstgerichts ist die Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 nicht personenbezogen ergangen, sondern weist einen benutzungsregelnden Inhalt im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG auf (vgl. auch U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 285 unter Verweis auf Rn. 329). Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt, kommt dieser Alternative des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ein eigenständiger Regelungsgehalt zu (Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 35 Rn. 138; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 328 m. w. N.).
Durch den Bescheid vom 18. März 2013 werden Vorgaben zur Bewirtschaftung der betroffenen Felder gemacht und damit Regelungen zu deren Nutzung getroffen. Entgegen der klägerischen Auffassung fallen auch Grundstücke unter den Sachbegriff des Art. 5 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O. Rn. 310, 311; Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Art. 35 BayVwVfG S. 22). Die von der Verfügung erfassten Flächen unterfallen zwar mangels Widmung nicht dem öffentlichen Sachenrecht; nach dem Wortlaut der Norm ist es jedoch nicht ausgeschlossen, dass durch eine nutzungsregelnde Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG auch die Benutzung nicht-öffentlicher Sachen geregelt wird (Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 35 Rn. 138; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 342; Pautsch in Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 1. Aufl. 2016, § 35 Rn. 43; VGH BW, B. v. 8.9.2003 – 5 S 1274/03 – NVwZ 2004, 119).
Vorliegend richtet sich die Verfügung nicht an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis. Wenn das Erstgericht davon ausgeht, dass die Schutzanordnungen gegenüber den jeweiligen Nutzungsberechtigten der betroffenen Felder ergangen sind, verkennt es, dass diese nicht das personenbezogene Verhalten der Eigentümer bzw. Pächter als Bezugspunkt haben, sondern ihr Regelungsziel gerade die Benutzung der Sache, also die Nutzung der Felder, ist. Sie betreffen damit zwar in erster Linie die Nutzungsberechtigten, verpflichten aber auch jeden beliebigen Dritten, der ohne Berechtigung auf den betroffenen Flächen die untersagten Nutzungen vornehmen will; sie sind somit an die „Allgemeinheit“ im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG gerichtet.
Daher kann der Kläger auch nicht mit dem Einwand durchdringen, die Einordnung der streitbefangenen Schutzanordnungen als eine auf der Grundlage von § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 ergangene Allgemeinverfügung sei mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 15.3.1968 – IV C 5.67 – BVerwGE 29, 207) nicht vereinbar. Denn die vom Kläger in Bezug genommene Passage zur fehlenden Bestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises wegen des ständigen Wechsels durch Rechtsnachfolge (BVerwG, U. v. 15.3.1968 a. a. O. S. 209) steht in keinem Widerspruch zur Qualifizierung der hier vorliegenden Verfügung als benutzungsbezogene Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG, die sich gerade durch die Unbestimmtheit und Unbestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises auszeichnet. Im Übrigen erfolgten diese Ausführungen im Kontext einer Entscheidung über die (erstmalige) Festsetzung eines Wasserschutzgebiets und die in diesem Zusammenhang erlassenen Schutzanordnungen durch Allgemeinverfügung. Wie bereits im Urteil vom 1. Oktober 1963 (IV C 9.63 – BVerwGE 18, 1/4) angedeutet, erachtete des Bundesverwaltungsgericht insoweit den Erlass einer Rechtsverordnung für erforderlich, wie dies mittlerweile auch die gesetzliche Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 vorsieht. Im Gegensatz zur dort entschiedenen Fallkonstellation steht hier aber nicht die für alle verbindliche Festsetzung des Wasserschutzgebiets mit seinen allgemein gültigen Regelungen inmitten, sondern die Vorgabe konkreter Bewirtschaftungsregelungen für einzelne, im (bereits festgesetzten) Wasserschutzgebiet gelegene Grundstücksflächen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 9.6.1967 – VII C 18.66 – BVerwGE 27, 181/183) kommt es für die Bewertung der Rechtsform entscheidend auf den Inhalt der behördlichen Anordnung an. Dementsprechend werden Regelungen, die eine konkrete örtliche Situation betreffen und situationsbedingt ergehen, auch vom Bundesverwaltungsgericht als Allgemeinverfügungen qualifiziert, auch wenn der hiervon erfasste Personenkreis zum Zeitpunkt ihres Erlasses nicht feststeht (vgl. etwa zur Qualifizierung von Verkehrszeichen als Allgemeinverfügung st. Rspr. seit U. v. 9.6.1967 – VII C 18.66 – BVerwGE 27, 181/182; U. v. 13.12.1979 – 7 C 46/78 – BVerwGE 59, 221/224; U. v. 11.12.1996 – 11 C 15/95 – BVerwGE 102, 316/318; U. v. 23.9.2010 – 3 C 37/09 – BVerwGE 138, 21/23).
c) Gegen die vom Landratsamt gewählte Rechtsform bestehen auch im Hinblick auf den konkreten Inhalt der Schutzanordnungen keine rechtlichen Bedenken.
Durch den Erlass der Allgemeinverfügung werden die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen an die verordnungsrechtliche Unterschutzstellung nicht unterlaufen. Die streitbefangenen Schutzanordnungen verändern weder den Umgriff des mit Verordnung vom 25. August 1981 [geändert mit Verordnungen vom 23.9.1991 und 18.12.2003] festgesetzten Wasserschutzgebiets noch die darin allgemein festgesetzten Verbote und Beschränkungen. Die Ziffern 1.1 und 1.2 der Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 sprechen lediglich darüber hinausgehende einzelne Bewirtschaftungsverbote für bestimmte, innerhalb des festgesetzten Wasserschutzgebiets liegende Grundstücksflächen aus. Sie beinhalten daher keine Festsetzungen, welche nur durch Rechtsverordnung erfolgen dürfen (vgl. § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010; vgl. auch BVerwG, U. v.1.10.1963 – IV C 9.63 – BVerwGE 18,1; U. v. 15.3.1968 – IV C 5.67 – BVerwGE 29, 207).
Auch unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist gegen die konkrete Ausgestaltung der Allgemeinverfügung nichts zu erinnern. Die Verwaltung darf, sofern ihr mehrere Rechtsformen zur Verfügung stehen, unter diesen auswählen, ohne gerade diejenige ergreifen zu müssen, die dem Betroffenen die ihm günstigste Rechtsschutzform zur Verfügung stellt (BVerfG, U. v.29.7.1959 – 1 BvR 394/58 – BVerfGE 10, 89/105; BVerwG, B. v. 21.3.1974 – VII B 97.73 – DÖV 1974, 426/427). Ein „Formenmissbrauch“ beginnt unter Rechtsschutzgesichtspunkten erst dort, wo der Gerichtsschutz aus sachlich nicht mehr vertretbaren Gründen oder in einer für den Betroffenen unzumutbaren Weise begrenzt worden ist (Schmidt-Aßmann in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 68).
Der Einwand des Klägers, durch die hier gewählte Rechtsform des Verwaltungshandelns werde der Grundrechtsschutz durch Verfahren unterlaufen, greift daher ersichtlich nicht durch. Es ist ihm zumutbar, die von ihm angegriffenen Schutzanordnungen im Wege der Anfechtungsklage gerichtlich überprüfen zu lassen. Es sprechen auch sachliche Gründe für die hier gewählte Handlungsform. Wie oben ausgeführt hat die Allgemeinverfügung lediglich vorübergehenden Charakter, da sie den Zeitraum bis zum Erlass der konkret geplanten neuen Verordnung über das gemeinsame Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. überbrücken soll. Die endgültige Beseitigung der nach aktueller Erkenntnislage bestehenden Schutzdefizite bleibt damit dem Verordnungsweg mit den für die Betroffenen vorgesehenen Verfahrensrechten und Rechtsschutzmöglichkeiten vorbehalten. Dessen Einleitung steht nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Vertreter des Landratsamts U. unmittelbar bevor. Die relativ lange Bearbeitungszeit seit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 – NVwZ-RR 2013, 636), mit der die ursprüngliche Fassung dieser Wasserschutzgebietsverordnung unwirksam erklärt worden war, erscheint angesichts der Komplexheit und der gebotenen Gründlichkeit bei den notwendigen Untersuchungen zur der Unterschutzstellung noch nachvollziehbar. Gerade im Hinblick darauf ist es jedoch sachlich gerechtfertigt, dass die Behörde auf die mittlerweile erkannten Gefahren für das Trinkwasser reagiert und diese ohne verfahrensrechtliche Verzögerungen vorübergehend durch Erlass einer Allgemeinverfügung unterbindet, bis sie durch die neue Verordnung endgültig ausgeräumt werden können.
3. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 ist auch im Übrigen mit § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 vereinbar und rechtmäßig.
Nach den Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamt K. vom 7. März 2013 und des Gesundheitsamts des Landratsamts U. vom 15. März 2013 dienen die konkret verfügten Dünge-, Beweidungs- und Tierhaltungsverbote dem Trinkwasserschutz, weil hierdurch die Gefahr des Eintrags krankheitserregender Keime in das als Trinkwasser genutzte Grundwasservorkommen erheblich gemindert wird. Sie dienen damit der Umsetzung der Vorgaben der Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Nr. i und Art. 7 der Richtlinie 2000/60/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl EG Nr. L 327 S.1).
Die Anordnungen sind auch mit dem verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsschutz (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Nach den vorgenannten Stellungnahmen der Fachbehörden sind sie geeignet und erforderlich, die konkrete Gefahr für das Trinkwasser maßgeblich zu verringern. Angesichts des öffentlichen Interesses am Schutz des Wasservorkommens (vgl. auch § 48 WHG 2010) stellen die Schutzanordnungen keine unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG dar, auch wenn dieser geltend macht, als Biolandwirt auf das Ausbringen der auf seinem Hof anfallenden Gülle auf den von ihm selbst bewirtschafteten Flächen angewiesen zu sein. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt der Sicherung des Grundwasservorkommens wegen des überragenden Rangs des öffentlichen Interesses an einer gesicherten Trinkwasserversorgung (vgl. BVerfG, B. v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300/342 ff.; B. v. 7.11.1995 – 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 – BVerfGE 93, 349; BVerwG, U. v. 13.6.1996 – 3 C 13.95 – NVwZ RR 1997, 216) den Vorrang gegenüber den Eigentümerinteressen der Betroffenen und deren Recht auf unbeschränkte Fortführung des eingerichteten und ausgeübten Landwirtschaftsbetriebs eingeräumt hat. Soweit sich die Beschränkungen im Einzelnen als unzumutbar erweisen sollten, besteht im Übrigen die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung nach § 52 Abs. 1 Satz 3 WHG 2010, anderenfalls der Anspruch auf Entschädigung nach § 52 Abs. 4 i. V. m. §§ 96 bis 98 WHG 2010 und Art. 57 BayWG 2010. Zudem besteht ein Anspruch auf angemessenen Ausgleich der durch die Anordnung verursachten wirtschaftlichen Nachteile nach Art. 32 i. V. m. Art. 57 BayWG 2010.
Angesichts dessen erweist sich die Verfügung vom 18. März 2013 auch nicht als ermessensfehlerhaft. Allein der Umstand, dass in Bayern nach dem Klägervorbringen eine Vielzahl ähnlicher Allgemeinverfügungen erlassen worden sein soll, um Schutzgebietsverordnungen an den neuen Erkenntnisstand anzupassen, ändert nichts daran, dass das Landratsamt U. bei Erlass der streitbefangenen Schutzanordnungen ausweislich der Begründung des Bescheids den ihm zustehenden Ermessensspielraum erkannt und dessen Grenzen nicht überschritten hat.
4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.
5. Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Auslegung von § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozess-handlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert für das Verfahren wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. März 2014 in beiden Rechtszügen auf jeweils 15.000 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der vom Erstgericht angesetzte Regelstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG wird der Bedeutung der Sache für den Kläger nicht hinreichend gerecht.