Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  RN 5 S 19.4

Leitsatz

1 Allein wegen der fehlenden Erlaubnis oder einer fehlenden Duldung darf eine Untersagung einer Sportwettenvermittlung nicht erfolgen. Der Anwendung des § 21 GlüStV als Maßstab für die Prüfung der materiell-rechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten steht dies aber nicht entgegen. (Rn. 30 und 31) (redaktioneller Leitsatz)
2 Ein Gebäudekomplex iSd § 21 Abs. 2 GlüStV ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamteinheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
3 § 21 Abs. 2 GlüStV ist verfassungskonform. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettenvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt, kann nach summarischer Prüfung über § 1 S. 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden. (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 10.000,- € festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Untersagung einer Sportwettenvermittlung, die sie in der Betriebsstätte X … betreibt.
Auf dem Grundstück mit der Flurstücknummer … befinden sich im Bereich … aneinandergereiht in geschlossener Bauweise neben diversen Einzelhandelsgeschäften die streitgegenständliche Sportwettenvermittlung im Erdgeschoss des Gebäudes mit der Anschrift X …, sowie die von der Antragstellerin betriebene Gaststätte mit Alkoholausschank und Geldspielgeräten mit dem Namen „Y …“ ebenfalls im Gebäude X … Die Gaststätte „Y …“ besitzt einen eigenen Eingang. Durch den separaten Eingang mit der Aufschrift „Z …“ gelangt man in einen Vorraum, der Teil der Gaststätte „Y …“ ist und dann durch eine weitere Tür in den Raum, in dem die Sportwetten vermittelt werden. Unter der Anschrift … wird direkt oberhalb der Sportwettenvermittlung eine Spielhalle betrieben, für die eine gewerbliche Genehmigung mit Bescheid vom 10.06.2011 und eine glückspielrechtliche Erlaubnis mit Wirkung zum 01.07.2017 erteilt wurde. Diese Spielhalle ist über eine überdachte Treppe zu erreichen, die unmittelbar neben der Eingangstür des Wettbüros ins Obergeschoss führt.
Am 06.03.2018 erfolgte durch die Antragstellerin eine Gewerbeanmeldung für die Vermittlung von Sportwetten. Mit Schreiben vom 21.11.2018 teilte das Landratsamt Rottal – Inn der Antragstellerin mit, dass nach § 21 Abs. 2 GlüStV in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen und dass ein direkter Zusammenhang zwischen der Wettvermittlungsstelle und der Gaststäte mit Alkoholausschank gegeben sei, was § 1 GlüStV widerspricht, und gab Gelegenheit sich dazu zu äußern.
Die Antragstellerin ließ daraufhin durch ihren jetzigen Prozessbevollmächtigten vortragen, dass die Spielhalle sich nicht im selben Gebäude und auch nicht im selben Gebäudekomplex nach der anzuwendenden engen Auslegung des Begriffs wie die Sportwettenvermittlung befinde. Bezüglich der Trennung von Gaststätte und Wettvermittlung sei ein solches Gebot schon nicht gesetzlich normiert und im Übrigen würde ein Verstoß nicht vorliegen.
Mit Bescheid vom 21.12.2018 untersagte das Landratsamt Rottal – Inn sodann die Durchführung und Vermittlung von Sportwetten und die Werbung für eine solche Tätigkeit jeweils unter Androhung von Zwangsgeld. Das Landratsamt führt aus, dass nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV die Untersagung möglich und im Fall geboten sei. Zum einen verstoße die Sportwettvermittlung gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, weil im selben Gebäude bzw. Gebäudekomplex eine Spielhalle betrieben werde. Weiter liege auch ein Verstoß gegen das aus § 21 Abs. 2 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV abzuleitende Trennungsgebot zwischen Gaststätten mit Geldspielgeräten und Wettvermittlung vor. Letztlich habe die Wettvermittlung nicht die erforderliche Erlaubnis, welche wegen des laufenden Konzessionsverfahrens zwar so nicht erlangt werden könne, jedoch müsse ein Duldungsbescheid erreicht werden.
Auf den umfassenden Inhalt des Bescheids vom 21.12.2018, der am 24.12.2018 der Antragstellerseite zuging, wird Bezug genommen.
Die Antragstellerin reichte am 28.12.2018 Klage ein, die unter dem Az. RN 5 K 18.2169 geführt wird und suchte mit Schriftsatz vom 02.01.2019, eingegangen bei Gericht am selben Tag, um einstweiligen Rechtschutz nach. Die Antragstellerin beantragt,
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21.12.2018 wird hinsichtlich Ziffern 1 bis 4 angeordnet bzw. wiederhergestellt.
Im Wesentlichen meint die Antragstellerin:
Im einstweiligen Rechtsschutz sei dem Antrag schon deswegen stattzugeben, weil ein bundesweites Vollzugsdefizit gegenüber Sportwettanbietern bestehe. Gegen Tausende von Wettvermittlungsstellen werde bewusst nicht eingeschritten, insbesondere werde in Bayern kein einziger Internetanbieter von Glückspielen beanstandet.
Auch Im Falle einer vorzunehmenden Interessenabwägung komme wegen der (offensichtlichen) Rechtswidrigkeit der Untersagung ein Überwiegen des Vollzugsinteresses nicht in Betracht.
Die Sportwettvermittlung bedürfe schon keiner Erlaubnis und auch keiner Duldung. Das sog. Konzessionsverfahren sei wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht ausgesetzt worden und damit auch die akzessorische Erlaubnis für die Wettvermittlung nicht zu erlangen. Auch das Duldungsverfahren verstoße gegen höherrangiges Unionsrecht, wie schon u. a. der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache Ince aus 2016 festgestellt habe. Bereits aus der Annahme des Antragsgegners, an einem Duldungsverfahren sei mitzuwirken, ergebe sich folglich auch ein Ermessensfehler. Mangels Erlaubnisverfahren sei aber auch eine materielle Prüfung der Vorschriften über die Erlaubnisfähigkeit ausgeschlossen.
An sich verstoße das in § 21 Abs. 2 GlüStV normierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen und Wettvermittlung schon gegen Art. 3 GG, weil nur Vermittler nicht aber Veranstalter von Wetten erfasst seien. Diese Ungleichbehandlung könne wegen dem Vorbehalt des Gesetzes auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung beseitigt werden. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung gegenüber Pferdewetten, weil dort Wetten und drei Geldspielautomaten nebeneinander nach der SpielVO zulässig seien. Dadurch zeige sich auch, dass eine Trennung zwischen den verschiedenen Glückspielangeboten gar nicht nötig sei. Auch bei Spielbanken und Spielhallen gelte eine Trennung zwischen den verschiedenen Glücksspielangeboten nicht. Darüber hinaus sei das Trennungsgebot an sich schon zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet, jedenfalls aber stehe die Wirksamkeit nicht wissenschaftlich fest.
Wenn überhaupt sei eine verfassungskonforme enge Auslegung der Begriffe des § 21 Abs. 2 GlüStV erforderlich, damit nur wenig Einschränkungen gemacht werden könnten. Insbesondere die Auslegung des Begriffs Gebäudekomplex müsse einer verfassungskonformen engen Auslegung unterzogen werden. In diesem Fall liege kein Verstoß der Antragstellerin gegen das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV vor. Bereits die unterschiedlichen Hausnummern zeigten, dass es sich um unterschiedliche Gebäude handle. Die Gebäude … seien durch eine Brandwand ohne Durchgang getrennt, verfügen über eigenständige Eingänge und lägen auf eigenständigen Grundstücken, was zu unterschiedlichen Gebäuden und auch Gebäudekomplexen führe. Auch der Begriff des Gebäudekomplexes sei nicht erfüllt, weil die unterschiedlichen Gebäude in einer Art und Weise miteinander verbunden sein müssten, die für den Betrachter eine offensichtliche Einheit darstelle, was einen zentralen Eingang voraussetze, der im Fall nicht gegeben sei. Auch liege die Spielhalle nicht direkt nur eine Etage oberhalb des Wettbüros. Vielmehr gebe es nur eine Treppe, die zu einem weiteren Gang führe, der wiederum zum anderen Gebäude mit der Spielhalle führe. Ein bloßer Etagenwechsel reiche nicht aus, um vom Wettbüro zur Spielhalle zu gelangen. Das von der Rechtsprechung angewandte Kriterium des Sichtkontakts gelte nur in Einkaufszentren mit einheitlichem Grundstück und Zugang.
Was ein vom Landratsamt angenommenes Trennungsgebot zwischen Wettvermittlung und Gaststätte mit Geldspielautomaten und Alkoholausschank betreffe, so sei ein solches weder gesetzlich normiert noch in sonstiger Weise anzuwenden. § 1 GlüStV stelle keine Eingriffsnorm dar, während § 21 Abs. 2 GlüStV wegen seines eindeutigen Wortlauts nicht eingreife. Der bayerische Landesgesetzgeber habe im Gegensatz zu anderen Bundesländern gerade kein solches Trennungsgebot ins Ausführungsgesetz aufgenommen und damit liege auch keine Regelungslücke vor. Aber selbst wenn sich ein solches Trennungsgebot herleiten lasse, sei durch die Antragstellerin nicht dagegen verstoßen worden. Ein bloßer räumliche Zusammenhang reiche nicht aus, um einen Verstoß zu begründen und auch unter suchtpräventiven Gesichtspunkten könne es keinen Unterschied machen, ob eine Straßenseite gewechselt werden müsse oder nur innerhalb eines Gebäudekomplexes zu einem anderen Gewerbebetrieb zu wechseln sei. Auch das Türschild am Eingang zur Sportwettenvermittlung mit dem Verweis auf die „Y …“ ändere nichts daran, dass das Gebäude verlassen werden müsse, um ins Wettbüro zu gelangen.
Weiter gäbe es keine rechtmäßige Kollisionsregel zwischen Spielhalle und Wettvermittlung. Die bestehende regle nur den Fall, dass die Spielhalle vor dem Wettbüro bestanden habe, was zu einer rechtswidrigen Unbestimmtheit führe.
Letztlich sei hier, sollte die aufschiebende Wirkung der Klage nicht angeordnet werden, mit der Zerstörung der wirtschaftlichen Existenz zu rechnen und damit zugleich die Hauptsache in unzulässiger Weise vorweggenommen. Die Dienstleistungsfreiheit und die Gewerbefreiheit seien grundrechtlich und unionsrechtlich umfassend geschützt. Eine wirksame Einschränkung gebe es nicht. In der Interessenabwägung sei auch zu berücksichtigen, dass für den Bereich der Mehrfachkonzessionen bei Verbundspielhallen umfassende Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV geschaffen wurden, während dies für Sportwettenvermittlungen nicht der Fall sei.
Der Bescheid sei insgesamt auch ermessensfehlerhaft, weil auch dort unter anderem über eine Kompensation hätte nachgedacht werden müssen, um dem soeben in Bezug auf die Übergangsregelungen für Spielhallen gefundenen Wertungswiderspruch Rechnung zu tragen. Daraus ergebe sich auch eine Unverhältnismäßigkeit der Untersagung.
Der Antragsgegner beantragt,
Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird abgelehnt.
Der Antragsgegner vertiefte seine Rechtsansichten aus dem Bescheid vom 21.12.2018 und trug, auch in Erwiderung auf den Antrag, im Wesentlichen Folgendes vor:
Das Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten bedürfe nach §§ 4 Abs. 1, 4a und 10 Abs. 2 GlüStV einer glückspielrechtlichen Erlaubnis. Eine zu beantragende befristete Duldung sei als mildere Aufsichtsmaßnahme nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV im Gegensatz zur Untersagung zulässig.
Dass eine Untersagung nicht allein auf einen fehlenden Duldungsantrag gestützt werden könne, führe im Fall zu keinem anderen Ergebnis, da gerade eine materiell nicht erlaubnisfähige Sportwettvermittlung vorliege.
Das in § 21 Abs. 2 GlüStV normierte Trennungsgebot sei rechtmäßig. Insbesondere liege kein Verstoß gegen Unionsrecht vor, weil die materiell-rechtlichen Vorschriften vom sog. „Ahndungsverbot“ unberührt blieben. Auch handele es sich um eine zulässige bloße Berufsausübungsregel, sodass kein Verstoß gegen Art. 12 GG vorliege. Durch das Trennungsgebot solle die übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs durch die räumliche Entzerrung unterschiedlicher Glückspielgelegenheiten verhindert werden und so Suchtprävention betrieben werden. Die Wettvermittlung befinde sich im selben Gebäude/Gebäudekomplex wie die Spielhalle, womit ein Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüStV gegeben sei. Die gebotene restriktiven Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ sei beachtet worden. Es sollen nur Fälle nicht erfasst werden, bei denen mehrere hundert Meter zwischen den einzelnen Betrieben liegen. Entscheidend sei die Griffnähe, das heißt, ob der Wechsel zwischen Spielhalle und Sportwettvermittlungsstelle kurzläufig möglich und eine räumliche Nähe gegeben sei, was hier gegeben sei. Im streitgegenständlichen Fall lägen nur wenige Meter zwischen der Sportwettenvermittlung und der Spielhalle, welche fußläufig in wenigen Sekunden über die Außentreppe zu bewältigen seien. Das Anwesen … stelle einen Gebäudekomplex dar, bei dem die einzelnen Gebäude baulich miteinander verbunden seien und als Gesamtheit wahrgenommen würden. Auch der gemeinsame Parkplatz und die optisch nicht unterbrochene Bebauung, wie auch die Lage auf dem Grundstück mit der Flurnummer … zeugten von der Zusammengehörigkeit der Gebäude. Die Spielhalle sei vom Wettbüro aus durch einen bloßen Etagenwechsel erreichbar ohne dass man den Witterungsverhältnissen ausgesetzt sei, weil der Zugang zur Spielhalle überdacht sei. Weiter liege zwischen den beiden Angeboten auch Sichtkontakt vor, der einen Anreiz zu wechseln verstärke. Die Treppe zur Spielhalle liege direkt neben dem Eingang der Sportwettenvermittlung und es liege auch mit einer großflächigen Außenwerbung ein Hinweis auf die Wettvermittlung vor. Die Spielhalle sei schon vor der Wettvermittlung genehmigt worden und eine Erlaubnisverlängerung mit Wirkung zum 01.07.2017 gewährt worden. Die Gewerbeanmeldung des Wettvermittlers sei am 06.03.2018 erfolgt.
Darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen das Trennungsgebot zwischen Gaststätten mit Alkoholausschank und Sportwettenvermittlung vor. Ein solches Gebot lasse sich aus der Wertung des Trennungsgebots in § 21 Abs. 2 GlüStV und § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV herleiten. Auch, dass die Wettvermittlung in einem Nebenraum angeboten werde, ändere nichts. Für suchtgefährdete Personen werde ein unerwünschter Anreiz auch Sportwetten zu nutzen gegeben, insbesondere da auch eine Kombination mit Alkoholkonsummöglichkeiten vorliege. Es bestehe eine funktionale Nutzungseinheit zwischen der Gaststätte mit Alkoholausschank und Geldspielautomaten und der Sportwettenvermittlung, weil eine räumliche Anbindung der beiden Bereiche miteinander gegeben sei und sich die Nutzungen auch ergänzten. Weitere Anhaltspunkte für die funktionale Einheit seien zum einen der gemeinsame Sanitärbereich, die Getränketheke der Y …, die auch die Gäste der Wettvermittlung versorgt, sowie dass in beiden Einrichtungen die gleichen Mitarbeiter beschäftigt seien. Auch gebe es ein Türschild an der Tür zur Wettvermittlung, welches auf die Einlassmöglichkeit durch das Personal der Y … verweise. Der Vorraum des Wettbüros sei ein Teil der Gaststätte Y …, die das Wettangebot durch die Live-Übertragung von Sportereignissen ergänze.
Das Ermessen sei pflichtgemäß ausgeübt worden. Insbesondere sei die Untersagung in Anbetracht der Suchtbekämpfung verhältnismäßig. Auch würde die Spielhalle wegen der bereits früher erteilten Erlaubnis nicht unangemessen bevorzugt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Verwaltungsakten des Antragsgegners verwiesen.
II.
Der nach §§ 80 Abs. 5 Satz 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zulässige Antrag ist unbegründet.
1. Für die Frage der Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich Ziffern 1 bis 4 des Bescheides vom 21.12.2018 kommt es im Rahmen der Abwägung zwischen dem privaten Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung maßgeblich auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei summarischer, d. h. weitgehend auf Rechtsfragen beschränkter, Prüfung an. Dabei bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte.
2. Die Antragstellerin wird voraussichtlich in der Hauptsache keinen Erfolg haben, da der Bescheid des Antragsgegners rechtmäßig ist und dadurch keine Rechtsverletzung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) gegeben ist.
a. Das Landratsamt Rottal-Inn ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nummern 1 und 2 des streitgegenständlichen Bescheids § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist, wonach die Veranstaltung, Durchführung und – wie hier – Vermittlung von unerlaubten Glücksspielen und die Werbung hierfür untersagt werden kann. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; hierin liegt die Rechtsgrundlage für die Anordnung (vgl. VGH München, Beschluss vom 13.07.2017 – 10 CS 17.10).
b. Allein wegen der fehlenden Erlaubnis oder einer fehlenden Duldung darf eine Untersagung nicht erfolgen. Dies hat auch der EuGH in der angesprochenen „Ince“ -Entscheidung so entschieden (Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14). Insoweit ist der Antragstellerin Recht zu geben. Allerdings erfolgte die Untersagung durch den Antragsgegner nicht wegen dieser fehlenden Duldung. Vielmehr stützt der Antragsgegner seinen Bescheid auf materielle Verstöße. Deutlich wird dies bereits in der Reihenfolge, in der die Verstöße im Bescheid vom 21.12.2018 angeführt werden. Diese materiellen Verstöße liegen vor, sodass eine Untersagung der materiell nicht erlaubnisfähigen Wettvermittlung zulässig ist.
Die Anwendung des § 21 GlüStV als Maßstab für die Prüfung der materiell-rechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten verstößt auch unter Berücksichtigung der „Ince“-Entscheidung (EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14) nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien (VGH München, Beschluss vom 13.07.2017 – 10 CS 17.10). Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet und dabei keine Aussage über die materiellen Vorschriften und deren Anwendbarkeit getroffen. Im Übrigen gehört die Suchtprävention zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U. v. 8.9.2010 – Markus Stoß u. a., C-316/07 – juris Rn. 74; BVerwG, U. v. 11.7.2011 – 8 C 11.10 – juris Rn. 40; BayVGH 10 CS 14.505), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert.
c. Tatbestandlich liegt ein Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüStV vor. Die Antragstellerin betreibt unter der Anschrift X … in einem Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle befindet, eine Sportwettenvermittlung.
§ 21 Abs. 2 GlüStV bestimmt, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Mit dieser der Spielsuchtprävention dienenden Bestimmung soll „einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ dadurch entgegengewirkt werden, dass die Vermittlung von Sportwetten „in Spielhallen und Spielbanken“ untersagt wird (amtl. Begr. LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit dem gesetzlichen Vermittlungsverbot wird insbesondere der bereits in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zum Ziel des Staatsvertrags erklärte Schutz von spielsuchtgefährdeten Personen im Wege einer räumlichen Entzerrung unterschiedlicher Glücksspielgelegenheiten verfolgt (Dietlein/Hecker/Rutting, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 GlüStV Rn. 38). Allerdings ist der Wortlaut der Norm im Hinblick auf die Verwendung der Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei ein Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Rutting, a.a.O., § 21 GlüStV Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (OVG NW, B.v. 21.4.2015 – 4 B 1376/14 – juris Rn. 16 f.) (BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590).
Bei der Auslegung der Begriffe ist zunächst zu beachten, dass als „Gebäude“ nach den bauordnungsrechtlichen Regelungen der Bundesländer (vgl. Art. 2 Abs. 2 BayBO, s.a. § 2 Abs. 2 MusterBO) selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können, bezeichnet werden. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist hingegen nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamteinheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen (BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590). Dabei ist angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeit oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann und umgekehrt (Kriterium der sog. Griffnähe; OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 – 2 B 237/15 – juris Rn. 11; OVG NW, B.v. 21.4.2015 – 4 B 1376/14 – juris und B.v. 20.12.2013 – 4 B 574/13 – juris Rn. 13; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 – 11 ME 211/14 – juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 27.5.2014 – 10 CS 14.503 – juris Rn. 18; Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 38, 40, § 25 Rn. 10). Im Hinblick auf das Ziel der Spielsuchtprävention sei maßgeblich, ob der Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne Verlassen des Gebäudes kurzläufig möglich sei und der Spieler bereits die andere Spielstätte im Blick habe, wodurch ein besonderer Anreiz zum Wechsel hervorgerufen werde (BayVGH, B.v. 11.6.2014 – 10 CS 14.505 – juris Rn. 18; noch nicht thematisiert: BayVGH, B.v. 25.06.2013 – 10 CS 13.145 – juris Rn. 9, 10).
Diese Voraussetzungen liegen bei der Wettvermittlung der Antragstellerin vor. Es handelt sich um einen Gebäudekomplex, der sich durch eine einheitliche geschlossene Bauweise präsentiert, indem sowohl die Sportwettvermittlung der Antragstellerin als auch eine Spielhalle liegt. Von einem Gebäude ist angesichts der verschiedenen, getrennten Zugänge nicht auszugehen. Auch ergibt sich aus der Bauweise mit den jeweiligen Brandwänden, dass es sich um mehrere in sich abgeschlossene Gebäude handelt. Jedoch liegt ein Gebäudekomplex vor. Es gibt eine gemeinsame Zufahrt und einen gemeinsamen Parkplatz, was auch bei Dritten den Anschein der Zusammengehörigkeit vermittelt. Insgesamt stellt sich das gesamte Areal als einheitliches Einkaufzentrum dar, welches auch über einen einheitlichen Internetauftritt verfügt. Die unterschiedlichen Gebäude sind unmittelbar aneinandergebaut und von außen ist eine Trennung der Baukörper als solche schon nicht erkennbar. Dadurch dass die Treppe, die den Zugang zur Spielhalle bildet, zwischen der Gaststätte „Y …“ und dem Eingang zur Wettvermittlung liegt, welche beide die Anschrift X … tragen, zeigt sich auch, dass einen rein formale Abgrenzung der Gebäude anhand der Hausnummern kein sinnvolles Abgrenzungskriterium sein kann, ebenso wenig wie die Flurstücke eine Grenze zwischen Gebäuden oder Gebäudekomplexen begründen können. Die Spielhalle ist hier vom Wettbüro aus in sehr kurzer Zeit und mit nur wenigen Schritten erreichbar. Die Griffnähe ist zweifelsfrei gegeben. Auch ist die Spielhalle vom Wettbüro aus und umgekehrt durch einen überdachten Bereich und die überdachte Treppe zu erreichen, sodass man auf dem Weg den Witterungsverhältnissen nicht ausgesetzt ist (BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590). Auch dies stellt ein Kennzeichen der Griffnähe dar, welche gerade im Hinblick auf den verfolgten Zweck (Spielsuchtprävention) bedeutsam ist, weil infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Vorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt und so dem Zweck des § 21 Abs. 2 GlüStV zuwiderlaufen würde. Durch die großflächige Außenwerbung sowohl der Spielhalle wie auch der Sportwettvermittlung ist für den potenziellen Nutzer bereits beim ersten Herantreten ersichtlich, dass er ohne lange Wege vom einer Glücksspielart zur anderen wechseln kann. Auch diese Sichtbeziehung, die im Übrigen nicht nur bei Einkaufszentren greift, ist ein weiteres Merkmal, um von einem Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüStV ausgehen zu können, denn dadurch wird gerade der zu vermeidende Anreiz geschaffen oder verstärkt auch eine andere Glücksspielform auszuprobieren oder zu nutzen. Wenn die Antragstellerin vorbringt, es gäbe auch denkbare Fallgestaltungen in denen § 21 Abs. 2 GlüStV nicht eingreift, obwohl eine vergleichbare Nähe zwischen den Spielstätten gegeben ist, so spielt dieser Einwand in diesem Zusammenhang keine Rolle (BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590). Insgesamt liegt der typische durch des Trennungsgebot zu vermeidende Anreiz vor, beide Angebote zu nutzen.
d. § 21 Abs. 2 GlüStV ist auch verfassungsgemäß (vgl. zuletzt BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590).
aa. Ein Verstoß gegen Art. 12 GG liegt nicht vor.
Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 – 1 BvR 335/9 – juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 – juris Rn. 165). Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a.). Die Verbotsnorm überschreitet nicht die Ebene der Berufsausübung, weil regelmäßig nur ein untergeordneter Teil der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen (Sportwettenvermittlung an der konkreten Örtlichkeit) betroffen ist, während die Vermittlung anderer Glücksspiele davon unberührt bleibt; selbst wenn man vom Bestehen eines Berufsbilds des „Sportwettenvermittlers“ ausgehen wollte, beschränkt die Bestimmung diese Tätigkeit nur räumlich und verhindert nicht eine Sportwettenvermittlung an anderen Standorten. Das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV genügt den dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil es durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014, a.a.O., Rn. 21; OVG Bremen, B. v. 16.3.2016 – 2 B 237/15 – juris Rn. 18; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 – 11 ME 211/14 – juris Rn. 11).
bb. Auch ein Verstoß gegen Art. 3 ist nicht gegeben.
Der Gesetzgeber war im Rahmen seiner Entscheidungsprärogative unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots nicht gehalten, neben der hier streitgegenständlichen Konstellation auch alle anderen denkbaren und unter dem Gesichtspunkt der Spielsuchtprävention möglicherweise relevanten „Nähebeziehungen“ zwischen einer Spielhalle/Spielbank und einer Vermittlungsstelle für Sportwetten zu regeln (BayVGH vom 11.10.2016 – 10 BV 15.590). Somit ist es auch irrelevant, dass beispielsweise bei gegenüberliegenden Gebäuden, bei denen qua Definition sowohl Griffnähe als auch eine Sichtbeziehung gegeben ist, nicht von § 21 Abs. 2 GlüStV erfasst sind.
Was eine mögliche Ungleichbehandlung zwischen Sportwettenanbietern und Sportwettenvermittlern betrifft, weil nur letztere auf den ersten Blick vom Wortlaut des § 21 Abs. 2 GlüStV erfasst sind, so liegt eine solche nicht vor. Zum einen kann im Wege der Auslegung auch die Veranstaltung von Sportwetten erfasst werden, denn laut den Gesetzesmaterialien zum GlüÄndStV ist eine scharfe Trennung der Begriffe nicht ersichtlich, wenn es heißt, dass ein Glückspiel dort veranstaltet oder vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird (VG Freiburg vom 26.04.2018 – 9 K 2489/16). Zum anderen ist immer eine Vermittlung der Sportwette erforderlich, sodass auch derjenige der Sportwetten direkt ohne Mittelsmann an den Endkunden anbietet, Veranstalter und Vermittler in einer Person ist. Vermittler ist derjenige, der die Zuleitung von Spielverträgen und Spielbeteiligungen an den Veranstalter vornimmt und dafür die ökonomische Verantwortung trägt (vgl. Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung § 2 Rn. 21, 26). Damit greift das Trennungsgebot bei jeglicher Sportwette unterschiedslos ein.
e. Es liegt ein Verstoß gegen das Trennungsgebot zwischen Wettvermittlung und Gaststätte mit Alkoholausschank und Geldspielgeräten vor.
Wenn die Antragstellerin darauf abstellt, dass keine Rechtsgrundlage für die Untersagung der Wettvermittlung mangels normierten Trennungsgebots zwischen Wettvermittlung und Gaststätte gegeben ist, ist ihr nur insoweit zuzustimmen als dass § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach ein solches nicht enthält. Eine ausdrückliche Regelung existiert zwar für Gaststätten mit Geldspielautomaten nicht (siehe ausführlich BayVGH, B. v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 21 f.). Jedoch kann die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettenvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt (LT-Drs. 16/11995, S. 30), nach summarischer Prüfung über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten zusätzlich auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten wird. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/11995, S. 20). Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Geldautomatenspielen in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Daher bestimmt auch die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, dass in Annahmestellen für Sportwetten Geldspielautomaten nicht aufgestellt werden dürfen. Jedenfalls kann angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen nicht von einer sogar offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, ausgegangen werden (BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 22; krit. hierzu SächsOVG, B.v. 12.1.2017 – 3 B 135/16 – juris Rn. 11, zuletzt bestätigt durch BayVGH, Beschluss vom 13.07.2017 – 10 CS 17.10).
Diese angesprochene Gefährdungslage zeigt sich auch hier im Fall. Es liegt eine funktionelle Einheit zwischen der Wettvermittlung und der Gaststätte mit den Glückspielgeräten vor. Die Wettvermittlung ist an die Gaststätte angeschlossen. Auch der separate Eingang ändert daran nichts, weil unmittelbar hinter dieser Tür ein Vorraum liegt, der Teil der Gaststätte ist. Auch ergänzen sich hier die Nutzungen, was zu einem erhöhten Anreiz der Glücksspielnutzung führen kann. Am deutlichsten wird dies wohl dadurch, dass in der Gaststätte liveÜbertragungen von Sportereignissen stattfinden und nur einen Raum weiter entsprechende Wetten abgeschlossen werden. Weitere Anhaltspunkte für die funktionale Einheit sind der gemeinsame Sanitärbereich, die Getränketheke der „Y …“, die auch die Gäste der Wettvermittlung versorgt, sowie dass in beiden Einrichtungen die gleichen Mitarbeiter beschäftigt sind. Auch gibt es ein Türschild an der Tür zur Wettvermittlung, welches auf die Einlassmöglichkeit durch das Personal der Y … verweist. Gerade diese fehlende Trennung des Personals zeigt, dass eine Trennung für den Gast nicht möglich ist. Auch von der Außenansicht der „Y …“ kann man auf die Verbindung zum Wettbüro schließen. Dort sieht man nämlich ein großes Werbeschild für die A … Sportwetten direkt neben bzw. über der Gaststätte, obwohl der Eingang zum Wettbüro durch zwei Treppen getrennt weiter rechts liegt. Von den Spielautomaten aus ist der Eingang zum Wettbüro selbst in Sicht. All dies beweist die enge Verknüpfung zwischen Gaststätte mit Geldspielgeräten und Sportwettenvermittlung.
Wenn nun das LG Hamburg, Urteil vom 18.04.2017- 411 HKO 24/17 (auch LG Limburg vom 01.02.2019 5 O 20/18) davon ausgeht, dass ein Trennungsgebot zwischen Wettvermittlung und Gaststätte nicht gegeben sei, so ist das erkennende Gericht hieran nicht gebunden. Es liegt beide Male eine Beurteilung aus einem wettbewerbsrechtlichen Kontext durch ein Zivilgericht vor und gerade keine Beurteilung der öffentlichen Verwaltung und deren Vorgehen, wie das LG Hamburg auch selbst bekräftigt.
Ein Verstoß gegen Art. 3 liegt nicht vor. Eine Ungleichbehandlung zu Pferdewetten, bei denen drei Glückspielautomaten zulässig sind ist jedenfalls gerechtfertigt. Pferdewetten stellen einen besonderen Sektor dar, der zum einen historisch gewachsen ist und zum anderen auch nur einen geringen Marktanteil ausmacht, sowie auch nur ein überschaubares Sportgeschehen zum Wettgegenstand hat (BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14).
Das Trennungsgebot ist auch sonst zulässig. Die Antragstellerin bringt auch vor, dass die Wirksamkeit des Trennungsgebots per se nicht wissenschaftlich erwiesen sei und deswegen schon verfassungswidrig sei. Dabei verkennt sie grundlegend, dass der Gesetzgeber einen weiten Einschätzungsspielraum hat, welche Maßnahmen er zur Zielerreichung ergreifen möchte. Diese Einschätzungsprärogative ist auch nicht überschritten, weil es durchaus plausibel erscheint, dass suchtgefährdete Personen bei einem entsprechend vielseitigen Angebot besonders gefährdet sind, spielsüchtig werden.
f. Ermessensausübung
Es sind keine Ermessensfehler ersichtlich. Auch musste keine Kompensation vorgenommen werden, weil § 29 GlÜStV Übergangsregelungen für Spielhallen gewährt, während für Wettvermittlungen keine vergleichbaren Regeln existieren. Es liegt aber kein Wertungswiderspruch vor, weil bei einer Spielhalle deutlich höhere Investitionen getätigt werden müssen und damit eine Regelung geschaffen wurde, um dem Vertrauensschutz Rechnung zu tragen.
Nachdem hier die Spielhalle bereits mit Wirkung zum 01.07.2017 erlaubt wurde, liegt auch kein Ermessensfehler vor, wenn die erst später entstandene Wettvermittlung untersagt wird.
Wenn die Antragstellerin eine Existenzgefährdung geltend machen will, so hätte sie hierzu ihr wirtschaftliches Interesse oder ihre finanzielle Situation schildern müssen, um dies zu ihren Gunsten berücksichtigen zu können, was aber weder bei der Anhörung vor der Behörde noch bis jetzt im gerichtlichen Verfahren erfolgt ist.
g. Die Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 Nummer 1, Art. 31, Art. 36 Abs. 1 und Abs. 5 BayVwZVG. Die verfügten Untersagungen sind Unterlassungspflichten, für deren Durchsetzung als Zwangsmittel gemäß Art.29 Abs. 2 BayVwZVG grundsätzlich Zwangsgeld, Ersatzvornahme, Ersatzzwangshaft und unmittelbarer Zwang zur Verfügung stehen. Die Auswahl von Zwangsgeld nach Art. 31 BayVwZVG als geeignetes und gleichzeitig mildestes Mittel ist rechtlich nicht zu beanstanden (VG Augsburg Beschluss vom 4.7.2018 – 8 S 18.795, BeckRS 2018, 16878).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Streitwert bemisst sich nach § 52 Abs. 1 i. V. m. Nr. 54.1 des Streitwertkataloges. Danach ist bei gewerblichen Erlaubnissen als Streitwert der Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens 15.000,- € festzusetzen. Der BayVGH ging bisher bei Untersagungsverfügungen gegenüber Wettannahmestellen nicht von diesem Mindeststreitwert, sondern von einem Streitwert von 20.000,- € aus. Es besteht kein Grund, im vorliegenden Fall einen niedrigeren Streitwert festzusetzen. Da der Gewinn nicht hinreichend sicher zu bestimmen ist, darf aus Gründen der Praktikabilität pauschalierend vorgegangen werden (vgl. OVG OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2010, 455 mit Hinweis auf BVerwG, NVwZ-RR 1993, 108). Die Antragstellerin hat als privater Sportwettenvermittler die Möglichkeit entsprechend hohe Gewinne zu erzielen, insbesondere weil sie für das Wettveranstaltungsunternehmen mit der Marke A … agiert. Deshalb ist auch hier pauschalierend von einem Hauptsachestreitwert von 20.000,- € auszugehen. Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist der Hauptsachestreitwert zu halbieren, so dass ein Streitwert von 10.000,- € festgesetzt wurde.