Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  1 BvR 2513/18

Verfahrensgang

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 9. Oktober 2018, Az: 2 A 912/15, Beschlussvorgehend VG Münster, 20. Juli 2015, Az: 7 K 1671/14, Urteil

Tenor

Der Widerspruchsbescheid des Westdeutschen Rundfunks vom 16. Juli 2014 – 640 956 667 -, das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 20. Juli 2015 – 7 K 1671/14 – und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Oktober 2018 – 2 A 1912/15 – verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts werden aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.
Das Land Nordrhein-Westfalen hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Versagung der Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall.
I.
2
1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens und Beschwerdeführer im vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren (im Folgenden: Beschwerdeführer) zog in der Abschlussphase seines Studiums im März 2013 zurück in die elterliche Wohnung. Für diese Wohnung wurde bis dahin kein Rundfunkbeitrag erhoben, weil die Eltern des Beschwerdeführers Arbeitslosengeld II empfingen. Der Beitragsservice von ARD, ZDF und Deutschlandradio teilte dem Beschwerdeführer im Namen des Westdeutschen Rundfunks (WDR) mit, dass er als volljährige Person mit seinem Einzug einen Rundfunkbeitrag für die Wohnung entrichten müsse. Die streitgegenständliche Härtefallbefreiung betrifft den Zeitraum bis der Beschwerdeführer im Juli 2015 selbst Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) empfing und dadurch antragsgemäß von der Rundfunkbeitragspflicht befreit wurde.
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2. a) Nach dem Hinweis des WDR auf die Rundfunkbeitragspflicht stellte der Beschwerdeführer mit der Begründung, dass er wegen Überschreitung der Förde-rungshöchstdauer keine Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungs-förderungsgesetz (BAföG) mehr erhalte und seinen Lebensunterhalt lediglich und vorübergehend aus einem Kredit der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) bestreite, einen Antrag auf Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als besonderer Härtefall. In dem Antrag bat er um Nachricht, welche Nachweise er für die Befreiung beibringen sollte. Ohne darauf einzugehen, lehnte der WDR den Antrag ab, weil die Voraussetzungen für eine Härtefallbefreiung ohnehin nicht vorlägen.
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b) Auch den vom Beschwerdeführer unter Verweis auf eine Kammerentscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGK 19, 181) erhobenen Widerspruch wies der WDR mit angegriffenem Widerspruchsbescheid zurück. Der Widerspruch sei unbegründet, weil dem Beschwerdeführer nach dem dafür allein in Betracht kommenden § 4 Abs. 6 Satz 1 Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) kein Befreiungsanspruch zustehe. § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV stelle keinen pauschalen Auffangtatbestand dar. Eine Befreiung aufgrund eines besonderen Härtefalls könne vielmehr nur dann gewährt werden, wenn ein atypischer Sachverhalt vorliege. Der Gesetzgeber habe bei der Verabschiedung des § 4 Abs. 1 RBStV aber Kenntnis gehabt von dem Personenkreis der Studenten, die auf BAföG-Leistungen keinen Anspruch mehr hätten. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer auch deswegen keinen Anspruch gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a RBStV, weil er bei seinen Eltern wohne. Er habe auch keinen Anspruch auf eine andere der in § 4 Abs. 1 RBStV genannten Leistungen. Der Beschwerdeführer sei insbesondere nicht bereit, sich exmatrikulieren zu lassen, um in der Folge dann einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II zu haben. Wenn ein Antragsteller in der Situation des Beschwerdeführers aber nicht bereit sei, seine Ausbildung zu unterbrechen, um dadurch einen Anspruch auf Bewilligung einer sozialen Leistung zu haben, liege auch kein besonderer Härtefall vor. Vielmehr sei es dem Beschwerdeführer zuzumuten, sich entweder selbst zu helfen oder von der Ausbildung ganz oder vorübergehend Abstand zu nehmen.
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3. Dagegen erhob der Beschwerdeführer Klage zum Verwaltungsgericht, die mit angegriffenem Urteil abgewiesen wurde. Die Verpflichtungsklage sei unbegründet, weil die Ablehnung der Befreiung rechtmäßig sei und den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten verletze. Die den Eltern des Beschwerdeführers für die Wohnung gewährte Befreiung erstrecke sich gemäß § 4 Abs. 3 RBStV nicht auf ihn, weil er volljährig sei (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 RBStV). Eine Befreiung des Beschwerdeführers als besonderer Härtefall nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV komme ebenfalls nicht in Betracht. Eine bloße Einkommensschwäche führe als solche nicht zu einer Befreiung. Zudem seien als Härtefall von vornherein diejenigen Fälle nicht gemeint, die vom Normbereich des § 4 Abs. 1 RBStV erfasst würden. Schließlich sei es auch im Rahmen der Härtefallregelung grundsätzlich erforderlich, dass ein Antragsteller zunächst einen abschlägig beschiedenen Antrag auf Gewährung sozialrechtlicher Leistungen stelle, den er der Rundfunkanstalt anschließend zur Befreiung vorlegen müsse.
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4. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag des Beschwerdeführers, die Berufung gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil zuzulassen und ihm hierfür Prozesskostenhilfe zu bewilligen, mit angegriffenem Beschluss ab. Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO gestützte Berufungszulassungsantrag habe keinen Erfolg. Es fehle bereits an einer Auseinandersetzung mit der – damals – einschlägigen höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem vom Verwaltungsgericht zitierten Urteil (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2011 – 6 C 34.10 -) rechtsgrundsätzlich geklärt, dass der Gesetzgeber es Studierenden zumute, die dem Grunde nach eine förderfähige Ausbildung betreiben, aber aus individuellen Gründen keinen Anspruch auf BAföG-Leistungen hätten, ihren Lebensunterhalt außerhalb des normalen Sozialsystems zu sichern. Ebenso geklärt sei, dass das System der grundsätzlich bescheidgebundenen Befreiung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne. Schließlich entspreche es ständiger Rechtsprechung des beschließenden Gerichts, dass der Begriff des besonderen Härtefalls in § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV genauso zu verstehen sei wie in den Bestimmungen des § 7 Abs. 5 in Verbindung mit § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II in der bis zum 31. Juli 2016 gültigen Fassung beziehungsweise des § 22 Abs. 1 Satz 2 SGB XII, die grundsätzlich auch Studenten offenstünden. Das Verwaltungsgericht habe den Beschwerdeführer zu Recht darauf verwiesen, zunächst einen Härtefallantrag bei der zuständigen Sozialbehörde nach § 27 Abs. 4 SGB II beziehungsweise § 22 Abs. 1 SGB XII zu stellen, um gestützt hierauf einen Befreiungsantrag nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV stellen zu können.
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5. Nach Abschluss des fachgerichtlichen Verfahrens des Beschwerdeführers hat das Bundesverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Kammerrechtspre-chung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGK 19, 181) seine Rechtsprechung zur Anwendung der rundfunkbeitragsrechtlichen Härtefallklausel geändert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.). Die bisherige Rechtsprechung zur Härtefallklausel (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2011 – 6 C 34.10 -) wurde dabei teilweise aufgegeben.
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6. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG) und von Art. 3 Abs. 1 GG sowie eine Verletzung seines Persönlichkeitsrechts, seines Grundrechts auf Leben und auf körperliche Unversehrtheit sowie eine Verletzung der Garantie effektiven Rechtsschutzes durch die angegriffenen Entscheidungen. Diesen liege eine falsche Rechtsauffassung von der Anwendbarkeit der Härtefallklausel des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV zu Grunde. Die von den Verwaltungsgerichten bestätigte Verpflichtung zur Zahlung des Rundfunkbeitrags aus einem Einkommen in Höhe der sozialrechtlichen Regelsätze verletze ihn insbesondere in seinem Existenzminimum und im Vergleich zu anderen von der Rundfunkbeitragspflicht befreiten Personen, die keine Studenten sind, in Art. 3 Abs. 1 GG.
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7. Das Ministerium der Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen und der Westdeutsche Rundfunk als Beklagter des Ausgangsverfahrens hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Akten des Ausgangsverfahrens haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen.
II.
10
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93a Abs. 2 Buchstabe b, § 93b Satz 1, § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG zur Entscheidung an und gibt ihr statt, weil dies zur Durchsetzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG angezeigt ist (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Voraussetzungen für eine stattgebende Entscheidung durch die Kammer liegen vor (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).
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1. Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat vor zehn Jahren mit zwei Beschlüssen den aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG (Schutz des Existenzminimums) und aus Art. 3 Abs. 1 GG fließenden verfassungsrechtlichen Maßstab für die Härtefall-befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht aus Gründen des geringen Einkommens aufgestellt (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 u.a. -, Rn. 14 ff.). Danach muss ein den sozialrechtlichen Regelleistungen entsprechendes Einkommen (Existenzminimum) zur Begleichung des Rundfunkbeitrags nicht eingesetzt werden. Die einer einkommensschwachen Person dennoch versagte Befreiung verstößt – im Vergleich zu den nach dem damaligen Rundfunkgebührenstaatsvertrag aus Einkommensgründen befreiten Personengruppen – gegen Art. 3 Abs. 1 GG, ohne dass der Staatsvertrag selbst verfassungswidrig wäre (vgl. BVerfGK 19, 181 ). Die Härtefallklausel ermöglicht dem Rechtsanwender in einem solchen Fall eine das Existenzminimum schonende Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht, auch ohne dass ein normierter Befreiungstatbestand erfüllt ist (vgl. BVerfGK 19, 181 ).
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2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise zulässig (a) und hat insoweit auch in der Sache Erfolg (b).
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a) Die Verfassungsbeschwerde ist insoweit zulässig, als der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG rügt.
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b) Die Verfassungsbeschwerde hat, soweit sie zulässig ist, auch in der Sache Erfolg. Der WDR, das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgerichts haben ihre Entscheidungen auf ein Verständnis von der rundfunkbeitragsrechtlichen Härtefallklausel gestützt, das der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 Abs. 1 GG und dem Schutz des Existenzminimums (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG) (vgl. BVerfGK 19, 181; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 u.a. -) widerspricht; dadurch wurde der Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
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aa) Aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG folgt, dass ein nachweislich den sozialrechtlichen Regelleistungen entsprechendes oder sogar noch unterschreitendes Einkommen zur Begleichung von Rundfunkbeiträgen nicht eingesetzt werden muss (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Rn. 25). Die Regelleistungen schützen und gewährleisten ein menschenwürdiges Existenzminimum, das sowohl die physische Existenz als auch ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben sichert (vgl. BVerfGE 125, 175 ; 152, 68 ).
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Art. 3 Abs. 1 GG gebietet seinerseits, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Bei der Anwendung des Gleichheitssatzes ist daher zunächst zu fragen, ob eine Person oder Gruppe durch die als gleichheitswidrig angegriffene Vorschrift anders gestellt wird als eine andere Personengruppe, die man ihr als vergleichbar gegenüberstellt (vgl. BVerfGE 22, 387 ; 52, 277 ). Das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 ; 110, 412 ). Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem einem Personenkreis eine Begünstigung gewährt, einem anderen Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 110, 412 ; 121, 108 ).
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bb) Der Beschwerdeführer wird durch die angegriffenen Entscheidungen gegenüber anderen finanziell bedürftigen Personen benachteiligt, denen die Zahlung des Rundfunkbeitrags aus ihren sozialrechtlichen Regelleistungen nicht zugemutet wird, weil diese das Existenzminimum schützen. Sowohl der WDR als auch das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht haben eine Härtefallbefreiung des Beschwerdeführers von vornherein abgelehnt, ohne die Höhe seines Einkommens und das Vorhandensein von Vermögen zu überprüfen. Nach dem Vortrag des Beschwerdeführers – etwa zu dem aufgenommenen Kredit bei der KfW – war aber davon auszugehen beziehungsweise jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass die Höhe seines Einkommens in dem streitgegenständlichen Zeitraum unterhalb der sozialrechtlichen Regelsätze lag.
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(1) Durch die versagte Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht wurde der Beschwerdeführer, der von einer bescheidgebundenen Befreiung gemäß § 4 Abs. 1 RBStV mangels Vorliegen der Voraussetzungen ausgeschlossen war, gegenüber solchen Personen benachteiligt, die gemäß § 4 Abs. 1 RBStV auf Antrag von der Beitragspflicht zu befreien sind, weil sie einen Anspruch auf Sozial-leistungen haben und ihren das Existenzminimum schützenden Regelsatz zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II beziehungsweise der Sozialhilfe nach dem SGB XII nicht zur Begleichung des Rundfunkbeitrags aufwenden müssen (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 u.a. -, Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.). Beide Personengrup-pen sind in Bezug auf ihre finanzielle Bedürftigkeit miteinander vergleichbar, weil das dem Beschwerdeführer zur Verfügung stehende Einkommen seiner Höhe nach mit den sozialrechtlichen Regelsätzen vergleichbar ist beziehungsweise es sogar noch unterschreitet (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Rn. 26).
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(2) Diese Schlechterstellung des Beschwerdeführers gegenüber den nach § 4 Abs. 1 RBStV auf Antrag von der Beitragspflicht befreiten Personengruppen beruht am Maßstab von Art. 3 Abs. 1 GG auf keinem sachlichen Grund. Sie findet ihre sachliche Rechtfertigung insbesondere nicht in der Möglichkeit, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren (vgl. BVerfGE 100, 138 ; 103, 310 ; 112, 268 ). Hierzu wäre unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erforderlich, dass die mit der Typisierung verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, sie lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (vgl. BVerfGE 100, 138 ; 103, 310 ; BVerfGK 19, 181 ; stRspr).
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Diese kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen liegen nicht vor. Für den Beschwerdeführer liegt schon ein intensiver Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, für dessen Beurteilung insbesondere die Beitragsbelastung maßgeblich ist (vgl. BVerfGE 63, 119 ; 84, 348 ). Zwar ist der Betrag eines Rundfunkbeitrags absolut nicht sehr hoch. Er stellt aber für den Beschwerdeführer, der seinen Lebensunterhalt nach eigenen, ungeprüften Angaben aus einem Einkommen unterhalb der zur Deckung des Existenzminimums konzipierten sozialrechtlichen Regelleistungen (vgl. BVerfGE 125, 175 ; 152, 68 ) bestreitet, eine intensive Belastung dar (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 u.a. -, Rn. 19).
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(3) Das in § 4 Abs. 7 RBStV verankerte System der so genannten bescheidgebundenen Befreiungsmöglichkeit dient zwar der Verwaltungsvereinfachung, weil es den Rundfunkanstalten grundsätzlich eine Bedürftigkeitsprüfung erspart. Wegen der verfassungsrechtlichen Grenzen der Typisierung kann es allerdings nicht so weit reichen, dass die Rundfunkanstalten auch im Anwendungsbereich der Härtefallklausel des § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV von einer Bedürftigkeitsprüfung generell absehen könnten. Bei nachweislich einkommensschwachen Beitrags-schuldnern sind sie vielmehr gehalten, im Rahmen ihrer Prüfung eines besonderen Härtefalls eine Bedürftigkeitsprüfung vorzunehmen (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Rn. 27).
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(4) Der Beschwerdeführer musste für eine Härtefallbefreiung insbesondere auch nicht, wie nach der der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen damals verlangt, vorrangig Leistungen nach § 7 Abs. 5 in Verbindung mit § 27 Abs. 4 Satz 1 SGB II in der bis zum 31. Juli 2016 gültigen Fassung beantragen und in Anspruch nehmen. Diese vom Katalog des § 4 Abs. 1 RBStV nicht erfassten Vorschriften sehen vor, dass in besonderen Härtefällen Leistungen zur Sicherstellung des Lebensunterhalts, gegebenenfalls als Darlehen, geleistet werden können.
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Denn die maßgebliche (Verfassungsgerichts-)Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 GG und der Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht als Härtefall (vgl. BVerfGK 19, 181 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2011 – 1 BvR 3269/08 u.a. -, Rn. 14 ff.; BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2019 – 6 C 10.18 -, Leitsatz 3, Rn. 22 ff.) gilt unabhängig davon, ob ein Betroffener dem Grunde nach einer der in § 4 Abs. 1 RBStV katalogisierten Bedürftigkeitsgruppen unterfällt, aber deren Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, oder aber einer Personengruppe angehört, deren Bedürftigkeit der Rundfunkgesetzgeber in § 4 Abs. 1 RBStV von vornherein nicht erfasst hat. Maßgeblich ist allein, dass ein Betroffener nur über ein den sozialrechtlichen Regelsätzen entsprechendes oder sie unterschreitendes Einkommen verfügt und nicht auf Vermögen zurückgreifen kann. Ob das der Fall ist, ist im Rahmen der eröffneten Härtefallprüfung von der Rundfunkanstalt festzustellen.
III.
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Der Widerspruchsbescheid des Westdeutschen Rundfunks, das Urteil des Verwaltungsgerichts und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruhen auf der Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte sind aufzuheben (§ 93c Abs. 2 i.V.m. § 95 Abs. 2 BVerfGG). Die Sache ist an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (vgl. BVerfGE 104, 337 ).
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Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
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Die Entscheidung über die Auslagenerstattung folgt aus § 34a Abs. 2 BVerfGG.