Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 2 K 17.1421

Leitsatz

1. Klagt ein Beamter gegen eine dienstliche Beurteilung, so kann das Verwaltungsgericht nur prüfen, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
2. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abfassung der dienstlichen Beurteilung erlassen hat, ist vom Gericht zu prüfen, ob diese Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
3. Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Der Dienstherr ist jedoch im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d.h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)
4. Soweit nicht durch Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien näheres bestimmt ist, ist es grundsätzlich dem Beurteiler überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Der Beurteiler kann sich hierfür insbesondere auf die Berichte (unmittelbarer oder übergeordneter) Vorgesetzter oder Mitteilungen Dritter stützen. Diese Mitteilungen oder Beurteilungsbeiträge müssen nicht zwingend schriftlich erfolgen. (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine Verpflichtung des Beklagten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum vom 1. Juni 2011 bis 31. Mai 2014 erneut zu beurteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Grund hierfür ist, dass die streitgegenständliche Beurteilung vom 9. Juni 2016 rechtlich nicht zu beanstanden ist.
a) Gemäß Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG sind die fachliche Leistung, Eignung und Befähigung der bayerischen Beamtinnen und Beamten mindestens alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung). Die Beurteilung hat die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamtinnen und Beamten derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet, desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben (Art. 58 Abs. 2 Satz 1 LlbG).
Für die Beamten und Beamtinnen der Polizei und des Landesamts für Verfassungsschutz kann das Beurteilungs- und Beförderungsverfahren Art. 68 Abs. 2 Satz 2 LlbG abweichend von den laufbahnrechtlichen Bestimmungen des Leistungslaufbahngesetzes im Einvernehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden. Insoweit regelt Nr. 3.1 der für den vorliegenden Beurteilungsstichtag des 31. Mai 2014 maßgeblichen Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 8. April 2011 (Az. IC3-0371.0-41; AllMBl. S. 129) „Dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und Art. 66 BayBesG in Verbindung mit Art. 62 LlbG für die Beamten und Beamtinnen der bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz“ (im Folgenden: StMI-Bek. Beurteilung Polizei/Verfassungsschutz), dass die Bewertung der Einzelmerkmale bei Beurteilungen nach einem Punktesystem mit einer Punkteskala von 1 bis 16 Punkten erfolgt. Nach Nr. 3.2 StMI-Bek. Beurteilung Polizei/Verfassungsschutz ist das Gesamturteil in freier Würdigung der Einzelmerkmale sowie der ergänzenden verbalen Hinweise zu bilden und in einer Bewertung von 1 bis 16 Punkten auszudrücken. Nach Nr. 3.3 StMI-Bek. Beurteilung Polizei/Verfassungsschutz sind verbale Hinweise oder Erläuterungen zu den einzelnen Merkmalen zulässig. Sie sind bezüglich des Gesamturteils bzw. zu den Einzelmerkmalen vorzunehmen, wenn dessen oder deren Bewertung sich gegenüber der letzten periodischen Beurteilung wesentlich verschlechtert hat oder sich die Bewertung auf bestimmte Vorkommnisse gründet. Von einer wesentlichen Verschlechterung wird regelmäßig dann auszugehen sein, wenn sich die Bewertung gegenüber der letzten periodischen Beurteilung um mindestens 3 Punkte verschlechtert hat und diese Änderung nicht auf die Anlegung eines anderen Bewertungsmaßstabs, z.B. nach einer Beförderung, zurückzuführen ist. Wenn demnach bereits das Gesamturteil zu erläutern ist, kann von weiteren Ausführungen zu wesentlich verschlechterten Einzelmerkmalen abgesehen werden.
Eine dienstliche Beurteilung ist wegen der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Die Verwaltungsgerichte können nur prüfen, ob der Beurteiler einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, ob er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind und ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten ist. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abfassung der dienstlichen Beurteilung erlassen hat, ist vom Gericht zu prüfen, ob diese Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (BVerwG, U.v. 21.9.2007 – 2 C 2.06 – juris; BayVGH, B.v. 27.3.2013 – 3 ZB 11.1269 – juris). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (siehe zum Ganzen: BayVGH, B.v. 18.1.2016 – 3 ZB 13.1994 – juris Rn. 4).
Für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Sachverhalts und der tatsächlichen Grundlagen der Beurteilung kommt es entscheidend darauf an, auf welche Weise die Beurteilung zustande gekommen, inhaltlich gestaltet und abgefasst ist. Ein nicht auf bestimmte Tatsachen, sondern auf eine Vielzahl von Einzelbeobachtungen und Eindrücken gegründetes (reines) Werturteil ist keines Tatsachenbeweises zugänglich. Es kann auch nicht vom Dienstherrn der Nachweis einzelner und beispielhafter Vorgänge gefordert werden, weil diese dadurch eine Bedeutung gewännen, die ihnen nach der wertenden Erkenntnis des Dienstherrn gar nicht zukommen sollten und damit zugleich in die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn eingreifen würde (vgl. BVerwG, U.v. 26.6.1980 – 2 C 8.78 – juris Rn. 24; BayVGH, U.v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – juris Rn. 38). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen. Daraus folgt zugleich, dass durch die Nachweise bestimmter einzelner Ereignisse und ihres Fehlens nicht die Unrichtigkeit der Beurteilung bewiesen werden kann. Der Dienstherr ist jedoch im Streitfall gehalten, allgemeine und formelhafte Werturteile, die aus sich heraus nicht verständlich und für den Beamten und für außenstehende Dritte nicht einsichtig und nachvollziehbar sind, näher zu erläutern und plausibel zu machen, d.h. er muss darlegen, in welcher plausiblen und nachvollziehbaren Weise er sein Werturteil gebildet hat. Dies kann auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Bei einer Punktebewertung kann der Beamte im Rechtsmittelverfahren die Mitteilung der Beurteilungsgrundlagen verlangen, soweit sie sich nicht bereits aus der Beurteilung selbst, Hinweisen und den Erläuterungen zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen oder aus den ergänzenden Bemerkungen zum Gesamturteil ergeben. Auch bei einer Punktebewertung muss die Beurteilung für das Gericht nachvollziehbar sein, damit geprüft werden kann, ob der Beurteiler die Grenzen seines Beurteilungsspielraums eingehalten oder überschritten hat (siehe zum Ganzen: BayVGH, B.v. 18.1.2016 – 3 ZB 13.1994 – juris Rn. 6).
Soweit nicht durch Rechtsvorschriften oder Beurteilungsrichtlinien näheres bestimmt ist, ist es grundsätzlich dem Beurteiler überlassen, in welcher Weise er sich die erforderlichen Kenntnisse über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu beurteilenden Beamten verschafft. Der Beurteiler kann sich hierfür insbesondere auf die Berichte (unmittelbarer oder übergeordneter) Vorgesetzter oder Mitteilungen Dritter stützen. Diese Mitteilungen oder Beurteilungsbeiträge müssen nicht zwingend schriftlich erfolgen (BayVGH, U.v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – juris Rn. 33 m.w.N.). Grundsätzlich genügen auch die durch persönliche Gespräche mit Vorgesetzten oder auf anderem Wege mündlich – z.B. durch Telefongespräche – gewonnenen Erkenntnisse des Beurteilers, damit dieser sich eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung des Beamten verschaffen kann. Hierbei handelt es sich um zulässige und grundsätzlich auch ausreichende Erkenntnisquellen (siehe zum Ganzen: BayVGH, B.v. 18.1.2016 – 3 ZB 13.1994 – juris Rn. 11).
b) Unter Berücksichtigung obiger Vorgaben und Grundsätze ist die streitgegenständliche Beurteilung vom 9. Juni 2016 rechtsfehlerfrei.
(1) Insbesondere enthält die streitgegenständliche Beurteilung (Blatt 28-32 der Verwaltungsakte) in formeller Hinsicht hinreichende verbale Hinweise bezüglich des Gesamturteils bzw. zu den Einzelmerkmalen, die hier nach Nr. 3.3 StMI-Bek. Beurteilung Polizei/Verfassungsschutz erforderlich sind, da sich die Bewertung des Klägers gegenüber der letzten periodischen Beurteilung um mindestens 3 Punkte und damit wesentlich verschlechtert hat (Gesamturteil: von 13 P. auf 10 P.; wesentlich verschlechterte Einzelmerkmale u.a. „Teamverhalten“, „Verhalten nach außen“, „Urteilsvermögen“, „Einsatzbereitschaft“, „Arbeitsgüte“, „Arbeitsmenge“, „Fachkenntnisse“).
So ist in der Beurteilung unter „Ergänzende Bemerkungen“ (Blatt 31 der Verwaltungsakte) ausgeführt, dass es im Fall des Klägers aufgrund der Vermischung dienstlicher Aufgaben mit den als Nebentätigkeit angemeldeten Vortrags- und Unterrichtstätigkeiten während des Beurteilungszeitraums immer wieder zu Interessenskonflikten gekommen sei. Zudem hätten sich die außerdienstlichen Aktivitäten negativ auf die dienstlichen Tätigkeiten ausgewirkt und durchgängig zu einem deutlichen Leistungsabfall des Klägers geführt. Insbesondere in den Beurteilungseinzelmerkmalen wie „Teamverhalten“, „Verhalten nach außen“, „Urteilsvermögen“, „Einsatzbereitschaft“, aber auch im Bereich der „Arbeitsgüte“ und „Arbeitsmenge“ habe der Kläger nicht an seine bisherigen Leistungen anknüpfen können. Ergänzend wurde im insoweit ebenfalls zu berücksichtigenden Widerspruchsbescheid vom 21. August 2017 (Blatt 19 f. der Verwaltungsakte) ausgeführt, dass die textliche Begründung in der streitgegenständlichen Beurteilung auf einer Stellungnahme des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers vom 6. November 2014 (gemeint war hier die Stellungnahme des Beurteilers v. 29.8.2014 zum Widerspruch des Klägers gegen die ursprüngliche Fassung seiner Beurteilung, Blatt 49 f. der Gerichtsakte) beruhe, ausweislich derer in der Vergangenheit gegen den Kläger sogar Disziplinarverfahren geführt worden seien. Insoweit sei gegen den Kläger mit Schreiben vom 28. Januar 2014 ein Verweis wegen eines Dienstvergehens verhängt worden. So habe der Kläger eine dienstliche Verkehrskontrolle am 26. September 2012, bei welcher die Ladung eines Lkws unzureichend gesichert gewesen sei, genutzt, um den Verantwortlichen auf die von ihm selbst privat durchgeführten Schulungen zur Ladungssicherung hinzuweisen und dem Betroffenen ein entsprechendes Angebot zu unterbreiten. Ebenso sei es zu Beschwerden aufgrund der Nebentätigkeit des Klägers gekommen. Im direkten Vergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe schneide der Kläger insgesamt in allen Einzelmerkmalen schlechter ab; er sei daher auf Platz 75 gereiht worden.
Nach alledem ist die wesentliche Verschlechterung des Klägers sowohl im Gesamturteil als auch in den explizit genannten Einzelmerkmalen in formeller Hinsicht hinreichend durch verbale Hinweise begründet und plausibilisiert worden. Ohnehin kann nach Nr. 3.3 StMI-Bek. Beurteilung Polizei/Verfassungsschutz von weiteren Ausführungen zu wesentlich verschlechterten Einzelmerkmalen abgesehen werden, wenn – wie hier – bereits das Gesamturteil aufgrund wesentlicher Verschlechterung zu erläutern ist.
Die streitgegenständliche Beurteilung begegnet auch deshalb keinen formell-rechtlichen Bedenken, soweit der Kläger nicht frühzeitig auf die Defizite hingewiesen worden sein sollte, die in die streitgegenständliche Beurteilung Eingang gefunden haben und zu einer Verschlechterung gegenüber der Vorbeurteilung geführt haben. Zwar hat nach Nr. 2.4 Satz 4 VV-BeamtR die Verpflichtung der Vorgesetzten, die Beamtinnen und Beamten in ihrem Zuständigkeitsbereich auch zwischen den Beurteilungen auf Mängel in ihren Leistungen hinzuweisen und ihnen dadurch Gelegenheit zur Beseitigung der Mängel zu geben, besondere Bedeutung. Vorliegend kann offen bleiben, ob Nr. 2.4 Satz 4 VV-BeamtR gemäß Nr. 1.1 Satz 3 VV-BeamtR auf polizeiliche Beurteilungen subsidiäre Anwendung findet. Denn jedenfalls wird mit Nr. 2.4 Satz 4 VV-BeamtR keine obligatorische Verpflichtung des Vorgesetzten begründet, auf etwaige Defizite aufmerksam zu machen, deren Verletzung zur Aufhebung der Beurteilung führen würde. Darüber hinaus fordern weder spezielle Rechtsvorschriften noch allgemeine Rechtsgrundsätze einen entsprechenden Hinweis gegenüber dem Beamten (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.1999 – 2 A 6/98 – ZBR 2000, 269 – juris Rn. 18 zur vergleichbaren Regelung Nr. 508 ZDv 20/6, wonach ein Beurteilungsgespräch geführt und eine sich abzeichnenden Verschlechterung des Soldaten so frühzeitig angekündigt werden „soll“, dass er ggf. durch Steigerung der Leistung sein bisheriges Beurteilungsbild halten kann; siehe zum Ganzen: BayVGH, B.v. 2.12.2015 – 3 CE 15.2122 – juris Rn. 30).
(2) Auch in materieller Hinsicht ist die streitgegenständliche Beurteilung rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, dass der Dienstherr einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt hat, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, allgemeine Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat oder das vorgeschriebene Verfahren nicht eingehalten worden wäre.
Insoweit hat der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene Beurteiler das Zustandekommen der Beurteilung des Klägers nachvollziehbar und plausibel erläutert (Blatt 2 f. der Niederschrift zur mündlichen Verhandlung). Er hat dargelegt, dass der Kläger auf Dienststellenebene in der Vergleichsgruppe von 28 Beamten in Besoldungsgruppe A9 auf Platz 22 – vielleicht auch 23 – gereiht gewesen sei. Auf Sprengelebene sei er bei 102 Beamten seiner Vergleichsgruppe auf Platz 74 gereiht worden. Der Grund für den Leistungsabfall im Vergleich zur vorhergehenden Beurteilung sei darin zu sehen, dass beim Kläger eine Vermischung der Dienstaufgaben mit seiner Nebentätigkeit als Referent aufgetreten sei. Der Kläger sei auch kein „Teamplayer“ und habe sich bei freiwillig zu übernehmenden Aufgaben wenig aktiv gezeigt. Soweit er seine Fachkenntnisse dienstlich eingebracht habe – z.B. beim Fernfahrerstammtisch – sei dies als dienstliche Kernaufgabe zu sehen (und somit nicht als überobligatorisches Engagement). Die Disziplinarverfahren hätten nicht die entscheidende Rolle für die Beurteilung gespielt.
In diesem Sinne hat auch der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene unmittelbare Vorgesetzte des Klägers im Beurteilungszeitraum nachvollziehbar und plausibel erklärt (Blatt 4 der Niederschrift zur mündlichen Verhandlung), dass er beim Kläger einen Leistungsabfall habe erkennen können. Der Kläger habe ein geringeres Engagement gezeigt, aufgrund seiner Tätigkeiten außerhalb des Dienstes. Es sei auch aufgefallen, dass er z.B. bei Kontrollen mit dem privaten Handy telefoniert habe. Die Reihung des Klägers sei von ihm in vollem Umfang mitgetragen worden. Aus seiner Sicht habe der Kläger ein hohes Fachwissen, aber dieses auch für private Belange verwendet. Der Leistungsabfall könne nicht in Zahlen belegt werden, entspreche aber seinen Feststellungen.
Auch aus dem Beurteilungsbeitrag der KPI (Z) … vom 2. Juni 2014 (Beurteilungszeitraum: 27.5.2013 – 31.5.2014; Blatt 58-62 der Gerichtsakte) ergibt sich kein Rechtsfehler des Dienstherrn bei der streitgegenständlichen Beurteilung der klägerischen Leistung. Auch hier erhielt der Kläger als Gesamturteil 10 Punkte. Die Bewertung der Einzelmerkmale war zwar allgemein etwas höher (z.T. etwa 1-2 Punkte) als in der letztlichen streitgegenständlichen Beurteilung; hieraus folgt jedoch im Lichte des Beurteilungsspielraums des Dienstherrn und der Tatsache, dass der Beurteilungsbeitrag nur etwa ein Jahr des dreijährigen Beurteilungszeitraums umfasste, kein Rechtsfehler.
Entgegen der Klägerseite ist – wie ausgeführt – der Dienstherr auch nicht gehalten, für ein (reines) Werturteil in einer dienstlichen Beurteilung, das auf einer Vielzahl von persönlichen Eindrücken vom Charakter, vom Auftreten und der Arbeitsweise des Beamten beruht, sämtliche während des Beurteilungszeitraums gemachten Wahrnehmungen im Einzelnen zu registrieren und in einem Streitfall offenzulegen (vgl. BVerwG, U.v. 26.6.1980 – 2 C 8.78 – juris Rn. 24 f.; BayVGH, U.v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – juris Rn. 38).
Ebenfalls hält sich das bei der Beurteilung des Klägers angewandte, bei der Bayerischen Polizei seit langem praktizierte Verfahren, bei dem zunächst interne Leistungsreihungen aller Beamten derselben Besoldungsgruppe auf der Dienststellenebene durchgeführt werden, die dann auf der Ebene der eigens zu diesem Zweck gebildeten Reihungssprengel mit den Reihungen der anderen Dienststellen im Sprengel „verzahnt“ und – soweit möglich – auf dieser Grundlage sprengelweite Leistungsreihungen erstellt werden, über die anschließend die durch das Bayerische Staatsministerium des Innern vorgegebene Beurteilungsquote (Richtwert) gelegt wird, woraus sich das Gesamturteil für die einzelnen Beamten einer Besoldungsgruppe ergibt, das in der Folge der unmittelbare Vorgesetzte des Beamten durch Bewertung der Einzelmerkmale schlüssig macht, bevor der zuständige Beurteiler die Beurteilung des Beamten vornimmt, innerhalb des dem Dienstherrn im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und der Beurteilungsrichtlinien zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – juris Rn. 16).
2. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht (§§ 124, 124a VwGO).