Aktenzeichen M 7 K 16.1636
Leitsatz
Der Auszug eines Mitglieds des Gemeinderats aus der konstituierenden Gemeinderatssitzung stellt einen unentschuldbaren Verstoß gegen die Verpflichtung zur Sitzungsteilnahme und Abstimmung aus Art. 48 Abs. 1 GO dar. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage zurückgenommen wurde.
II. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
III. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Das Verfahren war gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit eine teilweise Klagerücknahme dahingehend erklärt wurde, den ursprünglichen Antrag auf Nichtigerklärung bzw. hilfsweise Vollaufhebung des Bescheids nicht weiter zu verfolgen. Zu entscheiden war daher nur noch über den zuletzt gestellten Antrag des Klägers, den Bescheid insoweit aufzuheben, als darin ein höheres Ordnungsgeld als 75,– Euro festgesetzt wird. Zur Begründung der Teilaufhebung stützt sich der Kläger darauf, dass die Gemeinde zunächst nur ein Ordnungsgeld von 75,– Euro verlangt habe und nunmehr nach Aufhebung des ersten Bescheids wegen formeller Fehler im hier streitgegenständlichen Bescheid ermessensfehlerhaft und ohne Begründung ein doppelt so hohes Ordnungsgeld verhänge.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 8. März 2016 ist, soweit er angefochten wurde, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der zu Recht von der Geschäftsleiterin unterschriebene Bescheid (vgl. Art. 39 Abs. 2 HS 1 GO) stützt sich auf Art. 48 Abs. 2 GO, wonach der Gemeinderat gegen Mitglieder, die sich den Verpflichtungen zur Teilnahme an den Sitzungen und Abstimmungen ohne genügende Entschuldigung entziehen, Ordnungsgeld bis zu zweihundertfünfzig Euro im Einzelfall verhängen kann. Dabei steht sowohl die Frage, ob ein Ordnungsgeld verhängt wird als auch die Höhe im Ermessen der Gemeinde (VG Würzburg, U.v. 22.9.2004 – W 2 K 03.864 – juris Rn. 30, 35; Hölzl/Hien/Huber, GO, 54. Aktualisierung, März 2015, Art. 48, Erl. 3.4). Bei Ermessensentscheidungen überprüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Aus der Begründung des Bescheids muss sich ergeben, dass die Gemeinde ihr Ermessen ausgeübt und dabei die Interessen des Betroffenen berücksichtigt und abgewogen hat, ferner von welchen Tatsachen sie ausgegangen ist und welche rechtlichen Beurteilungsmaßstäbe sie angewandt hat (VG München, U.v. 17.3.1999 – M 7 K 97.4937 – juris Rn. 21). Der streitgegenständliche Bescheid wird diesen Anforderungen gerecht. Aus seiner Begründung ergeben sich sowohl der Sachverhalt als auch die Erwägungen der Gemeinde für die Verhängung des Ordnungsgeldes in der konkreten Höhe. Gerichtlich überprüfbare Ermessensfehler enthält der Bescheid nicht.
Der Auszug des Klägers zusammen mit seiner Fraktion aus der konstituierenden Gemeinderatssitzung erfüllt die Voraussetzungen für die Verhängung eines Ordnungsgeldes nach Art. 48 Abs. 2 GO, da dieses Verhalten einen unentschuldigten Verstoß gegen die Verpflichtung zur Sitzungsteilnahme und Abstimmung aus Art. 48 Abs. 1 GO darstellt. Die Fraktion war ausgezogen, um ihr Missfallen über die Wahl des Bürgermeisterstellvertreters zu äußern. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs rechtfertigen es aber rechtliche oder politische Auseinandersetzungen nicht, „aus Protest“ den Sitzungen des Gemeinderats fernzubleiben. Zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats darf in derartigen Fällen ein Ordnungsgeld verhängt werden (BayVGH, B.v. 20.11.2014 – 4 ZB 14.1494 – juris Rn. 7 mit Verweis auf BayVGH, U.v. 25.7.1979 – 6 V 77 – BayVBl 1979, 685 ff.). Nicht zu beanstanden ist, dass die Beklagte stattdessen nicht lediglich eine Rüge erteilt hat. Sie hat dazu nachvollziehbar ausgeführt, dass dieses Mittel in Erwägung gezogen, jedoch angesichts des Gewichts des vorsätzlichen Verstoßes als nicht ausreichend angesehen worden sei.
Die Beklagte hat auch das ihr in Bezug auf die Höhe des Ordnungsgeldes zustehende Ermessen ordnungsgemäß und zweckentsprechend ausgeübt (Art. 40 BayVwVfG). Das Ordnungsgeld verfolgt den Zweck, den Gemeinderat zukünftig zur ordnungsgemäßen Erfüllung seiner Verpflichtungen aus Art. 48 Abs. 1 GO anzuhalten (vgl. VG Würzburg, U.v. 22.9.2004 – W 2 K 03.864 – juris Rn. 38). Es ist weder eine kriminelle Strafe noch eine Buße im Sinne des OWiG, sondern eine disziplinäre Maßnahme mit Beugecharakter (vgl. BayVGH, U.v. 29.10.1975 – BayVBl 1976, 498 ff.; BayVGH, B.v. 6.5.1999 – 4 C 99.1124 – juris Rn. 11; Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, 28. EL Dezember 2015, Art. 48 Rn. 14). Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheidserlasses war der Kläger im Amt und der Zweck des Ordnungsmittels somit erreichbar. Die Erwägungen des Gemeinderats bei der Bemessung der Höhe des Ordnungsgeldes – nämlich das durch die Fraktion im Vorfeld abgesprochene Verlassen der Sitzung und das damit einhergehende vorsätzliche Handeln sowie die Tatsache, dass es sich um eine konstituierende Sitzung mit einer grundlegenden Bedeutung für die weitere Amtszeit gehandelt hat, ferner die zeitliche Komponente des Auszugs kurz nach der Vereidigung der neuen Gemeinderatsmitglieder unter Hinweis auf die Amtspflichten und schließlich das Fehlen einer Entschuldigung (vgl. dazu Widtmann/Grasser/Glaser, a.a.O., Art. 48 Rn. 14) – weisen keine Ermessensfehler auf. Die Beklagte hat bei der Ausübung des Ermessens auch den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 GG) beachtet, der es gebietet, die bisherige Entscheidungspraxis in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen in den Blick zu nehmen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, a.a.O., Art. 48, Erl. 3.4.1.). Dementsprechend hat die Beklagte im Bescheid ausgeführt, dass in der Vergangenheit Ordnungsgelder gegen Gemeinderatsmitglieder wegen der Bekanntgabe von Inhalten aus einer nicht-öffentlichen Sitzung in Höhe von 120,– EUR und wegen Stimmenthaltung in Höhe von 100,– DM verhängt worden waren.
Das verhängte Ordnungsgeld in Höhe von 150,– EUR hält sich in einem mittleren Bereich innerhalb des aus Art. 48 Abs. 2 GO ersichtlichen Rahmens bis 250,– EUR und ist angesichts der konkreten Umstände des Pflichtenverstoßes insgesamt verhältnismäßig. Nicht zu folgen ist dem klägerischen Einwand, dass die Verdoppelung des verhängten Ordnungsgeldes im Vergleich zum ersten Bescheid, der wegen formeller Fehler, insbesondere einer fehlenden Anhörung, aufgehoben worden war, fehlerhaft sei. Die Bevollmächtigte der Beklagten hat diesbezüglich erklärt, dass bei Erlass des ersten Bescheids im Jahr 2014 zwischen den Gemeinderäten mit und ohne kommunaler Erfahrung differenziert worden sei. Für die unerfahrenen Mitglieder sei ein Ordnungsgeld von 75,– EUR, für die erfahrenen Mitglieder eines in Höhe von 150,– EUR festgesetzt worden. Bei der erneuten Abstimmung über das Ordnungsgelds habe man sich im Gemeinderat darauf geeinigt, einen grundsätzlich einheitlichen Betrag von 150,– EUR festzusetzen. Grund dafür sei gewesen, dass man zunehmend den Eindruck eines einheitlichen und abgesprochenen Vorgehens der SPD-Fraktion beim Verlassen der Gemeinderatssitzung gewonnen habe und damit ein Grund für eine unterschiedliche Höhe des Ordnungsgelds nicht mehr vorhanden gewesen sei. Diese Ausführungen sind nachvollziehbar und weisen keine Ermessensfehler auf. Die Umstände beim Verlassen der Sitzung legen eine vorherige Absprache der Mitglieder der SPD-Fraktion nahe, die einheitlichen Stellungnahmen der Gemeinderatsmitglieder im Rahmen der Anhörung verstärken diesen Eindruck. Der Kläger hat dem Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, dass es sich um ein vorher abgesprochenes Vorgehen gehandelt habe, auch nicht widersprochen. Zu Recht hat daher die Beklagte ihr anfängliches Differenzierungskriterium aufgegeben, da es angesichts der konkreten Sachverhaltsumstände nicht als sachgerecht erscheint. Gesichtspunkte, die das festgesetzte Ordnungsgeld dem Kläger gegenüber unbillig erscheinen ließen, sind nicht ersichtlich.
Die Klage war daher abzuweisen.
Das Gericht trifft eine einheitliche Kostenentscheidung. Die Kostenfolge ergibt sich für den zurückgenommenen Teil der Klage aus § 155 Abs. 2 VwGO, für die verbleibende Klage aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
