Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 6 E 17.01360

Leitsatz

1. Keine erleichterten Zugangsvoraussetzungen im Folgeantragsverfahren. (Rn. 21)
2. Die von der Antragsgegnerin angeführten Mängel stellen sowohl die Zuverlässigkeit als auch die Leistungsfähigkeit des Antragstellers in Zweifel, soweit sie vom Antragsteller dem Grunde nach eingeräumt wurden. (Rn. 26)

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Der Streitwert wird auf 65.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller wurde erstmalig am 13. Juli 2007 mit einer dreijährigen Laufzeit am streitgegenständlichen Standort in … als Integrationskursträger zugelassen. Nach einer Folgezulassung bis 30. Juni 2015 wurde dem Antragsteller nur noch eine einjährige Folgezulassung erteilt bis 1. Dezember 2016. Gegen die Versagung einer dreijährigen Zulassung erhob der Antragsteller Widerspruch, verzichtete jedoch auf eine Klageerhebung gegen den zurückweisenden Widerspruchsbescheid. Die Befristung der Folgezulassung auf ein Jahr wurde im Bescheid vom 2. Dezember 2015 damit begründet, dass aufgrund der verwaltungstechnischen Mängel bei der Durchführung von Integrationskursen am ehemaligen Standort des Antragstellers in …, die auch zu entsprechenden strafrechtlichen Ermittlungen geführt hätten und für die der Antragsteller als Geschäftsinhaber die organisatorische Verantwortung getragen habe, die Zulassung lediglich auf ein Jahr befristet worden sei.
In einem früheren Eilverfahren (AN 6 E 17.00590), das mit der Rücknahme des Antrags endete, wollte der Antragsteller, der am 6. November 2016 einen Folgeantrag gestellt hatte, erreichen, vorläufig bis 31. Dezember 2017 als Integrationskursträger zugelassen zu werden. Er berief sich dabei auf ein Rundschreiben 27/16 vom 8. Dezember 2016, das der Antragsteller als Zusicherung der Antragsgegnerin, die Zulassung ohne das Erfordernis einer Folgeantragstellung bis zum 31. Dezember 2017 zu verlängern, verstanden hatte. Jedoch bezog sich zum einen das Trägerrundschreiben vom 8. Dezember 2016 nur auf die im restlichen Jahr 2016 sowie im Jahr 2017 endenden Trägerzulassungen und brachte darüber hinaus eindeutig zum Ausdruck, dass alle von dieser Verlängerung betroffenen Träger ein Schreiben des zuständigen Regionalkoordinators erhalten werden, in dem eine etwaige Verlängerung des Zulassungszeitraums individuell mitgeteilt werde. Außerdem wurde als Einschränkung auf eine Anlage verwiesen, die unter anderem zur Voraussetzung hatte, dass die nach § 18ff. IntV geforderte Zuverlässigkeit, Gesetzestreue und Leistungsfähigkeit sowie die Anwendung eines Qualitätsmanagementsystems gesichert sei und die Erfahrungen des Bundesamtes mit der bisherigen Kooperation des Trägers positiv bewertet würden.
Die Rücknahme des Eilantrages im Verfahren AN 6 E 17.00590 erfolgte durch den Antragsteller unter anderem deswegen, da die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 26. April 2017 dem Gericht verbindlich zugesagt hatte, eine Entscheidung des Bundesamtes zum Folgezulassungsantrag des Antragstellers bis spätestens 17. Mai 2017 bekannt zu geben. Nach der Rücknahme des Antrags wurde das Verfahren mit Beschluss vom 3. Mai 2017 eingestellt. Die verbindliche Zusage der Antragsgegnerin gegenüber dem Gericht wurde jedoch nicht eingehalten. Erst mit Bescheid vom 30. Mai 2017, der dem Antragsteller erst am 12. Juni 2017 zugestellt wurde, wurde sein Antrag abgelehnt und die Zulassung zur Durchführung von allgemeinen Integrationskursen, die Zulassung für die Abnahme des Abschlusstests und die Zulassung zur Durchführung der speziellen Integrationskurse Jugendintegrationskurs, Elternintegrationskurs, Frauenintegrationskurs, Alphabetisierungskurs, Intensivkurs und Förderkurs wurden nicht erteilt. Auf 29 Seiten wurden aufgetretene Beanstandungen im Einzelnen aufgeführt und zusammenfassend festgestellt, dass trotz der Kürze des Zulassungszeitraums es zu einer Gesamtheit an Verstößen des Trägers gegen eine Vielzahl an Vorgaben und Vorschriften gekommen sei (teilweise gleichzeitig gegen mehrere Regelungen bei nur einer Beanstandung), welche darauf schließen ließen, dass der Antragsteller in jeglicher Hinsicht die gebotene Sorgfalt vermissen lasse, dass der Antragsteller nicht in der Lage sei, erforderliche und gebotene Qualitätssicherungsmaßnahmen zu ergreifen und umzusetzen bzw. ein Qualitätsmanagement einzuhalten, zahlreiche Verstöße könnten auch unmittelbar finanzwirksame Auswirkungen haben und daher die Rechtmäßigkeit geleisteter Zahlungen des Bundesamtes in Frage stellen, außerdem sei das Vertrauensverhältnis des Bundesamtes zum Antragsteller massiv gestört und die Aufarbeitung der Verstöße bzw. der Folgen für die Teilnehmer durch das Bundesamt generiere einen überdurchschnittlichen zeit- und personalintensiven Aufwand, der einer effektiven Integrationsarbeit durch das Bundesamt entgegenstehe. In seinen Stellungnahmen räume der Antragsteller die festgestellten Verstöße weitgehend ein, es sei jedoch nicht ersichtlich, dass eine Besserung für die Zukunft zu erwarten sei. Der Antragsteller habe es bereits in der Vergangenheit versäumt, auf ein ausreichendes Qualitätsmanagement zu achten. Die teilweise fehlende zeitnahe Rückmeldung des Bundesamtes über durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen ändere an diesem Umstand nichts. Die Vor-Ort-Kontrollen dienten nicht dazu, den Antragsteller auf Fehler aufmerksam zu machen, damit dieser erst dann im Sinne eines Qualitätsmanagements tätig werde und sie korrigieren könne. Vielmehr sei die ordnungsgemäße Umsetzung von Vorgaben von vorneherein von einem zuverlässigen und leistungsfähigen Träger zu erwarten. Die Anwendung eines entsprechenden Qualitätsmanagements sei neben der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit die dritte in § 18 IntV und damit gesetzlich normierte Zulassungsvoraussetzung. Der Antrag habe daher abgelehnt werden müssen. Dem Bescheid waren zahlreiche Belege der aufgeführten Unregelmäßigkeiten und Verstöße beigefügt.
Dagegen richtet sich der streitgegenständliche Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO vom 17. Juli 2017 mit dem Antrag:
Die Antragsgegnerin wird verpflichtet, eine (vorläufige) Trägerzulassung (Folgezulassung) als Integrationskursträger zur Durchführung von allgemeinen Integrationskursen, Jugendintegrationskursen, Elternintegrationskursen, Frauenintegrationskursen, Alphabetisierungskursen und Förderkursen über den Zeitraum ab sofort bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu erteilen.
Hilfsweise wird beantragt,
Die Antragsgegnerin gemäß § 123 VwGO zu verpflichten, dem Antragsteller eine (vorläufige) Genehmigung zur Zulassung als Integrationskursträger zur Durchführung von allgemeinen Integrationskursen, Jugendintegrationskursen, Elternintegrationskursen, Frauenintegrationskursen, Alphabetisierungskursen und Förderkursen über ein weiteres Jahr zu erteilen.
Es wurde ausgeführt, dass die Integrationskursverordnung eine vorläufige Genehmigung zwar nicht vorsehe, eine vorläufige Genehmigung sei aber verfassungskonform dahingehend zu fordern, da aus Gründen der Garantie eines effektiven Rechtschutzes und des Grundrechtschutzes aus Art. 12 Abs. 1 GG auch im Eilverfahren die Hauptsache zumindest teilweise vorweggenommen werden könne und die Antragsgegnerin verpflichtet werden könne, im einstweiligen Rechtschutz eine zeitlich eng begrenzte Genehmigung zu erteilen. Es bestehe auch ein Anordnungsanspruch, da der Antragsteller entgegen der Einschätzung des Bundesamtes vernünftig darlegen könne, dass er über die geforderte Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit verfüge.
Der Antragsteller habe gegen die Ablehnung der von ihm beantragten dreijährigen Folgezulassung ab 1. Juli 2015 nicht Klage erhoben, da er die Zusammenarbeit mit dem Bundesamt nicht belasten wollte. Hintergrund dieser Ablehnung sei ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren am Standort … gewesen, das sich in erster Linie gegen die dortige Standortleiterin gerichtet habe und das erst am 11. November 2015 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden sei. Er sei zwar für beide Standorte, … und …, der Verantwortliche, allerdings sei er selbst nicht einmal (direkt) beschuldigt worden, das Ermittlungsverfahren habe sich gegen eine ehemalige langzeitarbeitslose Mitarbeiterin gerichtet, die nicht neutral gewesen sei, da sie vom Antragsteller fristlos gekündigt worden sei.
In Vorbereitung des ablehnenden Bescheides vom 30. Mai 2017 habe der Antragsteller mit E-Mails vom 28. April 2017 bis 10. Mai 2017 eine umfangreiche Darlegung von Verstößen durch das Bundesamt erhalten, die man aufgrund von durchgeführten Kurs- und Verwaltungsprüfungen in seinem Betrieb festgestellt habe. Einige dieser Verstöße seien bekannt gewesen, seien aber vom Bundesamt dem Antragsteller gegenüber nicht beanstandet worden, andere seien dem Antragsteller völlig unbekannt gewesen und seien auch seinen Mitarbeitern gegenüber nicht geltend gemacht worden. Für die Überprüfung besagter Verstöße, die überwiegend während Kurs- und Verwaltungsprüfungen im Juli 2016 festgestellt worden seien, und für eine diesbezügliche Stellungnahme sei dem Antragsteller eine Frist bis 12. Mai 2017 eingeräumt worden. Der Antragsteller habe sich redlich bemüht, sich dazu zu erklären, dass diese zeitlich völlig unzureichende Frist keine Möglichkeit zu einer ernsthaften Überprüfung und Aufklärung der über den gesamten Zulassungszeitraum dokumentierten und ihm – in großen Teilen – weitest unbekannt gebliebenen Verstößen geboten habe. Dies dürfte unbestritten sein. Da der Antragsteller ein großes Interesse daran habe, die Verstöße aufzuklären und ggf. Konsequenzen zu ziehen, habe er jeden einzelnen Punkt der im Bescheid aufgeführten Verstöße mit seinen Mitarbeitern erörtert bzw. geprüft und dazu, wenn notwendig, Stellungnahmen von Dozenten eingefordert. Dabei habe sich herausgestellt, dass eine Anzahl von Verstößen, insbesondere diejenigen, die das Führen der Signaturlisten und die Handhabung von Entschuldigungen betreffen, berechtigt seien. Allerdings habe sich auch herausgestellt, dass diese Verstöße den betreffenden Personen (Dozenten) gegenüber gar nicht oder auch nicht in der Unmissverständlichkeit zum Ausdruck gebracht worden seien, wie es jetzt im Bescheid gegenüber dem Antragsteller dargetan worden sei. Es habe durch die Prüfer des Bundesamtes weder ein Gespräch mit der Standortleitung stattgefunden, noch sei eine schriftliche Mitteilung oder gar eine Bewertung durch das Bundesamt erfolgt.
Was die im Bescheid ausgesprochenen Manipulationsvorwürfe anbetreffe, so seien diese auf Grundlage der recherchierten Fakten des Antragstellers nicht haltbar, ebenfalls nicht der Vorwurf von fehlerhaften bzw. unzureichend dokumentierten Einstufungstests.
Der Antragsteller habe gegen die Versagung der Zulassung mit Bescheid vom 30. Mai 2017 am 6. Juli 2017 fristgerecht Widerspruch erhoben. Zu den im Bescheid aufgeführten Verstößen wurde folgende Stellungnahme abgegeben:
1. Keine ordnungsgemäße Erstellung der Signaturlisten.
Signaturlisten würden von Dozenten eigenverantwortlich geführt, bis auf eine Ausnahme seien Dozenten keine fest angestellten Mitarbeiter. Dies sei dem Bundesamt bekannt, fast alle Träger arbeiteten mit sogenannten Honorarkräften. Ein wesentliches Merkmal dieser Beschäftigten sei, dass sie weitestgehend unabhängig und selbständig tätig seien. Der Antragsteller habe dem Bundesamt Unterlagen zur Verfügung gestellt, aus denen sich ergebe, dass er seine Dozenten über sämtliche Regularien des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge bei Vertragsunterzeichnungen belehrt und über deren Neuerungen informiert habe, selbstverständlich für Rückfragen zur Verfügung stehe, mit den Dozenten Teambesprechungen durchführe, ihnen Gelegenheit zum Austausch gebe und die Qualität ihrer Arbeit regelmäßig überprüfe (durch Hospitationen, Teilnehmerbefragungen, etc.) und auch die Kurse durch Teilnehmerbefragungen evaluiere. Aus einer Dozentenliste, in die Beobachtungen über die Unterrichtsqualität und Evaluierungen einflössen und die dem Bundesamt vorliege, ergebe sich, dass der Antragsteller seinerseits alles unternehme, um die Unterrichtsqualität hoch und die Fehlerquote bei der Dokumentation der Anwesenheit der Kursteilnehmer möglichst niedrig zu halten. In seinem Fehlermanagement habe er jedenfalls nachweisen können, dass er das einzige Feedback-Schreiben zu seiner Kursprüfung im November 2016 zum Anlass genommen habe, adäquat zu reagieren. Auch sei ersichtlich, dass er unverzüglich auf Beschwerden von Teilnehmern und anderen Lehrkräften über einen Dozenten reagiert und sich von diesem Dozenten getrennt habe. Soweit die korrekte Führung von Signaturlisten bemängelt werde, sei darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller zwingend auf seine werkvertraglich beschäftigten Mitarbeiter angewiesen sei, da es ausgeschlossen sei, bei der großen Anzahl von Kursen, die an verschiedenen Kursorten in … stattfänden, tagtägliche Kontrollen durchzuführen. Sollte also das Bundesamt Kurskontrollen durchgeführt haben, die zu Beanstandungen geführt hätten, reiche es nicht, nur den Kursleiter auf die Verstöße hinzuweisen, zumal dies möglicherweise nicht in der Deutlichkeit erfolgt sei, wie es jetzt dem Antragsteller gegenüber artikuliert worden sei. Es müsse vielmehr der Trägerverantwortliche von derartigen Verstößen erfahren, damit er mit seiner Lehrerorganisation und seinem Fehlermanagement entsprechend reagieren könne, um künftige Mängel wirksam auszuschließen. Von den im Zulassungszeitraum durchgeführten Kursprüfungen (mindestens 16) habe der Antragsteller nur in einem einzigen Fall und erstmals im November 2016 eine Rückmeldung erhalten. So habe der Antragsteller mit Erstaunen bemerkt, dass in Bewertungsbögen zu Kursprüfungen aus dem Juli 2016, die er aber nie zur Kenntnis erhalten habe, sowohl positive Beobachtungen notiert worden seien als auch der Begriff „Ermahnung“ angekreuzt worden sei. Es stelle sich hier die Frage, weshalb die Ermahnung nicht gegenüber dem Antragsteller erfolgt sei. Wie könne der Antragsteller auf etwas reagieren, was ihm nie gesagt worden sei. Einige (wenige) seiner Dozenten, meistens die, die bereits länger bei ihm beschäftigt seien, hätten in einzelnen Punkten eine Rückmeldung gegeben, wobei auch hier nie klar gewesen sei, ob die Rückmeldung sämtliche Beanstandungen enthalten habe. Außerdem seien die Verstöße gegenüber der Lehrkraft in wesentlich „moderateren“ Formen dargestellt worden und die Prüfer hätten sich offensichtlich nicht zu den Konsequenzen ihrer Prüferergebnisse geäußert. Aus den Stellungnahmen der Lehrkräfte, die der Antragsteller in jedem Einzelfall eingeholt habe, ergebe sich auch, dass Einiges offensichtlich nicht verstanden worden sei, da die Dozenten von anderen Trägern – in anderen Bundesländern – ein anderes Vorgehen gekannt hätten.
Es sei insofern nicht sehr redlich, Beanstandungen der Signaturlisten im Bescheid aufzuzählen, ohne zu erwähnen, dass diese dem Antragsteller (bis auf eine) nicht zur Kenntnis gegeben worden seien. Er habe daher auch keine Gelegenheit gehabt, mit geeigneten Maßnahmen die Mängel abzustellen. Es werde nicht in Abrede gestellt, dass das Bundesamt zahlreiche Verstöße dokumentiert habe, die in Einzelfällen einen zu laxen Umgang einiger Dozenten mit der Signaturliste nahelegten und in einem Fall auch auf eine offensichtliche Überforderung eines Dozenten schließen ließen. Auch hier wäre bei rechtzeitiger Information Abhilfe zu schaffen gewesen. Von den vom Bundesamt aufgeführten Verstößen sei zutreffend, dass bei der Kurs- und Verwaltungsprüfung … der Teilnehmer … auf dem durchgestrichenen Feld unterschrieben habe. Der Teilnehmer habe sich am 6. November telefonisch krankgemeldet gehabt und es sei nicht mehr nachzuvollziehen, weshalb er über den (deutlichen) Querstrich unterschrieben habe. Es sei auch zutreffend, dass bei der Kurs- und Verwaltungsprüfung … ein ähnlicher Vorgang erfolgt sei. Es handele sich, wenn überhaupt, um eine Manipulation eines Teilnehmers, die nicht im Auftrag des Antragstellers durchgeführt worden sei, und auch die Lehrkraft habe dies nicht bemerkt. Auch der Sachverhalt zu Kurs … Modul … werde nicht bestritten. Der Verstoß sei auf einen Fehler der Dozentin zurückzuführen, was diese auch eingeräumt habe. Es sei aber keine Manipulation beabsichtigt gewesen, die Dozentin habe lediglich den am 22. und 23. September 2015 ordnungsgemäß durchgeführten Unterricht so genau wie möglich dokumentieren wollen und habe nur die Möglichkeit gesehen, die beiden Tage aus der neuen Liste (Modul …) durch Ausschneiden herauszunehmen und auf der alten Liste des Moduls … aufzukleben. Im Übrigen sei das Modul auch nicht berechnet worden, da mit den formalen Veränderungen definitiv ein formaler Verstoß gegen das Führen der Signaturliste vorgelegen habe, den der Antragsteller auch akzeptiert habe.
Auch der nachträgliche Eintrag in die Signaturliste durch zwei Teilnehmer und weitere Beanstandungen im Kurs … seien vom Prüfer des Bundesamtes an Ort und Stelle nicht gegenüber den beteiligten Personen beanstandet worden oder dem Antragsteller mitgeteilt worden. Während der am 23. November 2016 durchgeführten Kursprüfung sei außerdem festgestellt worden, dass offensichtlich eine Person bereits gegangen sei und kein Eintrag in die Spalte „Kommt/Geht“ durchgeführt worden sei. Der Antragsteller könne dazu nur sagen, dass der Dozent offensichtlich mit dieser Kontroll- und Prüfungssituation überfordert gewesen sei. Auch bei dem Vorfall im Kurs … habe das Verschulden ganz klar bei der Kursleiterin gelegen. Der Vorfall sei aber bekannt gewesen und der Antragsteller habe unaufgefordert gegenüber dem Bundesamt Stellung dazu genommen.
Der zuständige Regionalkoordinator habe offensichtlich keinen weiteren Aufklärungsbedarf gesehen.
Soweit beim Kurs … Modul … bemängelt worden sei, dass keine Angaben zu Beginn und Ende des Kurses eingetragen seien, sei darauf hinzuweisen, dass der verantwortliche Dozent nicht mehr für den Betrieb des Antragstellers arbeite und daher eine Stellungnahme nicht eingeholt werden könne.
Zur Entschuldigung der Dozentin wegen der fehlenden Angaben zum Unterrichtstag am 7. November 2016, festgestellt bei der Kursprüfung … Modul, sei zu sagen, dass an diesem Tag ein auffälliger Teilnehmer körperliche Gewalt gegen die Kursteilnehmer angewandt habe und die Dozentin bedroht habe. Möglicherweise sei deshalb vergessen worden, die Eintragungen vorzunehmen.
Hinsichtlich des Kurses … M sei zu sagen, dass dem Dozenten, der seit 2016 neu beim Antragsteller tätig sei, offensichtlich einiges nicht klar gewesen sei und er sich für die Dokumentationsverstöße (Angaben zu den Unterrichtstagen) entschuldige.
Der Verdacht einer Manipulation von Signaturlisten könne mit den gefertigten Stellungnahmen völlig entkräftet werden, der Antragsteller habe niemals die Absicht gehabt, sich durch Verfälschungen, unrichtige Eintragungen und andere Veränderungen der Signaturliste einen Vorteil zu verschaffen. Er habe dies auch nicht geduldet und sei in jedem Einzelfall tätig geworden, wenn er davon Kenntnis erlangt habe. Er habe seine Dozenten über den Umgang mit der Signaturliste schriftlich belehrt und Hospitationen in Kursen durchgeführt und die Lehrkräfte über Neuerungen ständig informiert. Die nicht in Abrede zu stellenden zahlreichen Verstöße, die das Bundesamt dokumentiert habe und die in Einzelfällen auf einen zu laxen Umgang einiger Dozenten mit der Signaturliste und in einem Fall auch auf eine offensichtliche Überforderung eines Dozenten schließen ließen, hätten dem Antragsteller rechtzeitig mitgeteilt werden müssen, damit er Abhilfe hätte schaffen können.
Zu dem Vorwurf, keine gültigen Nachweise über nicht zu vertretende Fehlzeiten eingeholt zu haben, sei zu sagen, dass auch hier die Lehrkräfte die ersten Ansprechpartner seien und ein Exemplar des Fehlzeitenkataloges des Bundesamtes in jedem Kursordner vorhanden sei. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass bei vielen Teilnehmern teilweise heftige Reaktionen erfolgen, da der Kursträger verpflichtet sei, verpflichtete Teilnehmer bei unentschuldigtem Fehlen beim Jobcenter zu melden. Dies solle nicht als Entschuldigung verstanden werden, könne aber möglicherweise helfen, die schwierige Lage zu verstehen. Auch wenn es die Lehrkräfte seien, die Ansprechpartner für die Entschuldigungen sein, hätte dies in der Verwaltung überprüft werden müssen, dies sei offensichtlich nicht immer in der gebotenen Gründlichkeit passiert. Das möge der großen Arbeitsbelastung und der Tatsache geschuldet sein, dass eine Verwaltungsmitarbeiterin aufgrund einer schweren Erkrankung ausgefallen sei. Für die fehlerhaften Bewertungen im Rahmen von Fehlzeiten der Teilnehmer entschuldige sich der Antragsteller und bekunde in jedem Einzelfall seine (auch finanzielle) Verantwortung. Wenngleich nicht in Abrede gestellt werde, dass er als Qualitätsbeauftragter für diese Fehler verantwortlich sei, wäre es sehr hilfreich gewesen, wenn das Bundesamt den Antragsteller unverzüglich davon in Kenntnis gesetzt hätte.
Zum Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Durchführung von Einstufungstests habe das Bundesamt nicht dazu Stellung genommen, dass der Antragsteller vorgebracht habe, dass er seit zehn Monaten keine Kenntnis davon gehabt habe, dass Einstufungstests nicht in Ordnung gewesen sein sollen.
Das Bundesamt wies im streitgegenständlichen Bescheid vom 30. Mai 2017 darauf hin, dass nach § 5 Abs. 1 der AbrRL die Kosten für einen Teilnahmeberechtigten nicht erstattet werden, wenn die Teilnahme am Integrationskurs ohne vorherige ordnungsgemäße Durchführung eines Einstufungstests gemäß § 11 Abs. 2 IntV erfolgt oder wenn die Einstufung in eine Kursart oder einen Kursabschnitt offenkundig unter Missachtung der Sprachkenntnisse zu Stande gekommen ist. Es wurde bemängelt, dass für zwei Teilnehmer keine Interviewbögen vorgelegt worden seien, dass das Gesamtergebnis-Blatt der Einstufung jedenfalls in zwei Fällen ohne Datum und Unterschrift des Einstufenden vorgelegt worden sei und in einem Fall die Angaben in den online übermittelten Anmeldedaten sich von den Angaben im Interviewbogen unterschieden.
Der Antragsteller bestätigte die vergessene Unterschrift in zwei Fällen und die fehlerhafte Übermittlung eines Datensatzes bei den Anmeldedaten im Fall von Herrn … Auch im Hinblick auf die vom Bundesamt festgestellte Fälschung von Nachweisen bei der Erhebung von Kostenbeiträgen durch Frau … betreffend die Module … und …des Kurses … bestätigte der Antragsteller den Vorfall, wies jedoch darauf hin, dass er unverzüglich eine Teamsitzung Verwaltung durchgeführt habe und Frau … und auch Frau … eine arbeitsrechtliche Abmahnung erhalten hätten zu dem gegen ihn gerichteten Vorwurf, dass er selbst nicht zuverlässig und gesetzestreu sei und sich das Handeln seiner Mitarbeiterin zurechnen lassen müsse, könne er nur sagen, dass er alles getan habe, um den Vorfall aufzuklären und seine Mitarbeiterinnen nach bestem Wissen und Gewissen und nach Berücksichtigung aller damit verbundenen Umstände sanktioniert habe.
Zum Vorwurf der Nichteinhaltung fristgebundener Meldepflichten betreffend die Kurse … und … gab der Antragsteller zu, dass die Verstöße korrekt dokumentiert seien und er diese Verstöße auch gekannt habe. Der Antragsteller habe daraufhin seine Mitarbeiter in Teamsitzungen und bei zahlreichen anderen Gelegenheiten immer darauf hingewiesen, dass diese Meldepflichten konsequent einzuhalten seien. Es werde ernsthaft daran gearbeitet, solche Fehler nicht mehr entstehen zu lassen.
Das Bundesamt bemängelte darüber hinaus die nicht ordnungsgemäße Durchführung von Abschlusstests. Bei der Prüfung des Abschlusstests „Leben in Deutschland“ am 23. November 2016 sei festgestellt worden, dass die Überprüfung der Identitäten der Prüflinge anhand amtlicher Ausweisdokumente mit Lichtbild kein einziges Mal erfolgt sei. Bei derselben Prüfung sei für eine kurze Zeit nicht sichergestellt gewesen, dass die zweite trägerunabhängige Aufsichtsperson anwesend ist. Eine Befragung der Aufsichtspersonen durch das Bundesamt habe ergeben, dass beide nicht die Durchführungshinweise oder die Integrationstestverordnung benennen konnten. Sie hätten angegeben, nicht über die Bestimmungen zu unerlaubten Hilfsmitteln oder zur Feststellung der Identität der Prüflinge Bescheid gewusst zu haben, und hätten auch nicht erläutern können, ob bzw. wie der Träger/die Prüfstelle sichergestellt habe, dass sie mit der Prüfungsdurchführung und den Durchführungshinweisen vertraut sind. Außerdem sei über den Verlauf der Prüfung kein Protokoll angefertigt worden. Zudem sei festgestellt worden, dass sich während der Prüfung unter den Unterlagen der Teilnehmerin … … ein Smartphone befunden habe. Dies sei aus unterschiedlichen Perspektiven und Entfernungen deutlich zu erkennen gewesen, trotzdem sei eine Reaktion der aufsichtführenden Personen ausgeblieben. Schließlich sei es in mehreren Fällen zu mehrfachem gemeinsamen Flüstern, Blickkontakten, gegenseitigem Abschauen und Abschreiben gekommen.
Der Antragsteller nahm zu diesem Punkt keine Stellung mit der Begründung, dass kein Widerspruch gegen die Versagung des Zulassungsantrags als Prüfstelle eingelegt worden sei. Die Beanstandungen des Bundesamtes insoweit seien allesamt nachvollziehbar und könnten nicht widerlegt werden.
Zu den angeführten Mängeln hinsichtlich der Größe und der Ausstattung von zu Unterrichtszwecken benutzten Räumlichkeiten räumte der Antragsteller ein, dass die Darstellung den Tatsachen entspreche. Der PC-Raum in der … sei von Anfang Oktober bis Anfang Dezember 2016 auch als Unterrichtsraum genutzt worden. Auch die aufgeführten Mängel hinsichtlich TZ 6.3 der allgemeinen Nebenbestimmungen betreffend Selbstzahler wurden eingeräumt.
Auch die Überschreitung der Höchststundenzahl in Alpha-Kursen von 25 Unterrichtseinheiten wurde eingeräumt, jedoch darauf hingewiesen, dass es sich dabei um einen einmaligen Vorfall gehandelt habe, der auch sofort nach der Rückmeldung des Regionalkoordinators wieder geändert worden sei.
Soweit das Bundesamt ausführe, dass die Zulassung insbesondere deswegen zu versagen sei, weil es in der Kürze des Zulassungszeitraums zu einer Gesamtheit an Verstößen gegen eine Vielzahl an Vorgaben und Vorschriften gekommen sei, welche darauf schließen ließen, dass der Antragsteller in jeder Form die gebotene Sorgfalt vermissen lasse, sei zusammenfassend festzustellen, dass
a.) einige, den ablehnenden Bescheid tragende Verstöße, wie oben ausgeführt, nicht den Tatsachen entsprächen
b.) bei Einschätzung der Verstöße, die nicht bestritten werden, nicht berücksichtigt worden sei, dass sie im Zulassungszeitraum vom Bundesamt nicht beanstandet worden seien und daher zu keinen Rechtsfolgen geführt hätten
c.) und weder die langjährige Tätigkeit des Antragstellers vor dem sehr kurzen Zulassungszeitraum
d.) und auch nicht die besondere Situation im Jahre 2016 mit dem hohen Zustrom von Teilnehmern bei der Einschätzung der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Antragstellers berücksichtigt worden sei.
2. Die ganz überwiegende Anzahl von Verstößen im Laufe des Zulassungszeitraums sei dem Antragsteller nicht mitgeteilt worden, auch diejenigen nicht, die die tragenden Säulen der ablehnenden Entscheidung des Bundesamtes gewesen seien. Verwaltungsvorschriften in Bereichen, in denen Behörden Kontroll- und Aufsichtsfunktionen ausübten, gingen bei schweren Sanktionen wie der Versagung einer weiteren betrieblichen Tätigkeit immer von wiederholten Verstößen aus. Auch in der Integrationskursverordnung sei dies der Fall. Nach § 20b IntV seien die Regelungen zum Widerruf und Erlöschen einer Zulassung geregelt. Es würden exemplarisch schwerwiegende Mängel erwähnt, die zum Verlust der Zulassung führen könnten, es werde aber immer vorausgesetzt, dass diese wiederholt aufgetreten seien und/oder der Träger deswegen bereits abgemahnt worden sei. Dies setze zwingend voraus, dass der Verantwortliche die betreffenden Verstöße kenne oder hätte kennen müssen. Der Antragsteller habe nur gewusst, dass Prüfungen in seiner Einrichtung durchgeführt werden, er habe nicht einmal Kenntnis über den gesamten Umfang dieser Prüfungen gehabt. Trotz der vielen Prüfungen sei es nicht zu Beanstandungen gekommen, der Antragsteller habe daher vernünftigerweise davon ausgehen dürfen, dass das Bundesamt unter Ausübung seines Ermessens nicht zu einer Sanktionierung der festgestellten Verstöße gekommen sei. Auch im Schriftwechsel mit dem Bundesamt (z.B. Erweiterung des Einzugsbereichs, Anforderung von Zahlungen) habe der Antragsteller keine Erkenntnisse über die ihm gegenüber dokumentierten Verstöße gewinnen können.
Der Antragsteller wies außerdem darauf hin, dass es einige Anhaltspunkte dafür gebe, dass dem zuständigen Regionalkoordinator die gebotene Neutralität im Umgang mit dem Antragsteller fehle. Bereits im Zulassungsverfahren 2015 sei das Verfahren nicht gerade beschleunigt bearbeitet worden, obwohl der Regionalkoordinator gewusst habe, dass der Antragsteller nach Ende des Ermittlungsverfahrens bereits viereinhalb Monate auf eine erneute Zulassung gewartet habe. In diesem Zusammenhang sei auch keineswegs unwichtig, dass im Falle des Antragstellers vom üblichen „Prozedere“ des Bundesamtes abgewichen worden sei, denn eine unverzügliche Mitteilung über die festgestellten Fehler hätte es dem Antragsteller ermöglicht, durch geeignete Maßnahmen für die Zukunft Abhilfe zu schaffen. Erst bei wiederholt festgestellten Beanstandungen in den darauffolgenden Prüfungen hätte das Bundesamt dann zu Recht davon ausgehen dürfen, dass das Qualitätsmanagement des Antragstellers offensichtlich nicht funktioniere und er nicht in der Lage sei, eine einwandfreie Durchführung der Integrationskurse zu garantieren. Es werde auch bestritten, dass den Mitarbeitern vor Ort die Mängel mitgeteilt worden seien. Insbesondere von mangelhaften Einstufungstests, fehlenden oder nicht ordnungsgemäßen Entschuldigungen oder anderen Feststellungen sei aber auch gegenüber den Mitarbeitern nicht die Rede gewesen. Fakt sei somit, dass der Antragsteller diese Verstöße nicht gekannt habe und auch nicht habe kennen müssen. Gerade im Hinblick auf die Einstufungstests hätte dem Antragsteller mitgeteilt werden müssen, dass Mängel vorliegen. Fehlerhafte Einstufungstests hätten gravierende Folgen für den Träger wie für den Teilnehmer. Jedoch seien Zahlungen bezogen auf die Teilnehmer, deren richtige Einstufung in Frage gestellt worden sei, über den gesamten Zulassungszeitraum weitergelaufen und auch aus den Abrechnungen habe sich nicht ergeben, dass irgendwelche Einstufungen zweifelhaft seien. Dies verdeutliche, dass auch das Bundesamt Fehler und Versäumnisse im Umgang mit dem Antragsteller gemacht habe. In Ausübung pflichtgemäßen Ermessens sei dies zu Gunsten des Antragstellers nicht gewürdigt worden. Zusammenfassend werde nochmals darauf hingewiesen, dass die Behauptung nachträglicher Manipulationen (Seite 26 des Bescheides) widerlegt worden sei. Was den Vorgang der Fälschung von Nachweisen betreffe, habe der Antragsteller dargelegt, dass er solche Vorgehensweisen nicht dulde. Es sei richtig, dass im Zulassungszeitraum diverse Verstöße durch das Bundesamt dokumentiert worden seien, die zumindest zu einem großen Teil objektiv vorgelegen hätten. Diese Verstöße hätten jedoch nicht zu Beanstandungen durch das Bundesamt geführt. Er habe daher auch keine Möglichkeit gehabt, Qualitätssicherungsmaßnahmen zu treffen. Zu der Tatsache, dass das Bundesamt Rückforderungen im großen Stil durchgeführt habe und mit fälligen Abrechnungsbeträgen verrechnet habe, sei auszuführen, dass es keine Rolle gespielt habe, dass der Antragsteller die Verstöße nicht gekannt habe, sie dem Bundesamt aber seit Juli 2016 bekannt gewesen seien. Der Antragsteller sei gutgläubig gewesen und habe auf die Rechtmäßigkeit der Zahlungen vertraut. Es könne nicht ernsthaft vom Antragsteller erwartet werden, dass er den Vorwurf nicht ausreichend dokumentierter Einstufungstests zehn Monate nach Feststellung des Bundesamtes gegen sich gelten lasse, wenn insbesondere für einen Regionalkoordinator klar gewesen sein dürfte, dass sein Unterlassen weitreichende finanzielle Folgen für den Antragsteller haben würde. Das Bundesamt könne sich auch nicht auf einen überdurchschnittlichen zeit- und personalintensiven Aufwand, den der Antragsteller hervorgerufen habe, berufen. Hätte man den Antragsteller in einer adäquaten Form über die Prüfungsergebnisse unterrichtet, hätte er die Möglichkeit gehabt, weitere Verstöße zu verhindern. Außerdem sei darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller den Folgezulassungsantrag nicht erst Mitte November gestellt hätte, wenn er von den Zweifeln des Bundesamtes an seiner Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit gewusst hätte.
Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass der Antragsteller seit 2007 als Integrationskursträger in … tätig sei, weitestgehend ohne Beanstandungen. In seiner Zulassungszeit habe er in … über 150 Integrationskurse durchgeführt. Zur Beurteilung der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit sei grundsätzlich nicht nur der Zeitraum der letzten Erteilung der Folgezulassung heranzuziehen, sondern, wenn ein längerer Zeitraum zur Verfügung steht, sei auch dieser zu berücksichtigten. Bis Ende 2015 habe es keine wesentlichen Beanstandungen am Standort … gegeben. Außerdem sei im Jahre 2016 eine große Menge an Kursteilnehmern zu bewältigen gewesen. Der Antragsteller habe in diesem Zeitraum fast so viele Integrationskurse gestartet wie in den letzten drei Zulassungsjahren. Es sei in dieser Zeit auch sehr schwer gewesen, geeignete Kräfte zu bekommen, weil viele Träger vorübergehend ihre Kurskapazitäten erhöht hätten.
Zur Eilbedürftigkeit wurde abschließend ausgeführt, dass sich das Zulassungsverfahren bisher über sechs Monate hinziehe und große Nachteile und wirtschaftliche Schäden bereits eingetreten seien. Die Aufgabe des Betriebes sei nur noch eine Frage von wenigen Monaten. Zwei Drittel der Einnahmen seien weggefallen, die fixen Kosten wie Mieten und festangestellte Arbeitskräfte blieben aber bestehen. Dies bedeute mit Sicherheit, dass der Betrieb nicht mehr existieren werde, wenn in Monaten oder gar Jahren über seinen Widerspruch im Klageverfahren entschieden werde.
Das Bundesamt beantragte mit Schriftsatz vom 28. Juli 2017, den Antrag nach § 123 VwGO abzulehnen.
Zum Anordnungsgrund wurde ausgeführt, bei der Entscheidung über eine Trägerzulassung handele es sich um einen umfangreichen und komplexen Sachverhalt. Die besondere Schwierigkeit der Sachaufklärung und der besondere Umfang des Falles gebiete jedenfalls keine Unterschreitung der in § 75 VwGO vorgesehenen Dreimonatsfrist.
Im Wege des einstweiligen Rechtschutzes sei der Erhalt einer Trägerzulassung für den Zeitraum von einem Jahr nicht erreichbar. Durch die Teilnahme am Integrationskurs würden für einen Teilnehmer Rechtsfolgen und vollendete Tatsachen geschaffen, die nicht mehr umkehrbar seien. Eine einjährige Trägerzulassung sei keine „teilweise“ Vorwegnahme der Hauptsache, sondern eine komplette Vorwegnahme. Außerdem lägen die Voraussetzungen für eine Ermessensreduzierung auf Null nicht vor.
Auch ein Anordnungsanspruch sei nicht gegeben. So seien die Beanstandungen, die während der Prüfungsabnahme der LID-Prüfung vom … November 2016 festgestellt worden seien, zwischen den Beteiligten unstreitig. Der Antragsteller habe dazu aber nicht Stellung genommen, da er seinen Widerspruch beschränkt habe und die Nichterteilung der Zulassung als Prüfstelle davon ausgenommen habe. Alleine die dort festgestellten groben und schwerwiegenden Verfehlungen gegen nahezu alle bestehenden Prüfungsvorgaben rechtfertigten die Nichterteilung der Trägerzulassung. Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei eine Reaktion auf diese Verfehlungen nicht auf die bloße Nichterteilung der Zulassung als Prüfstelle beschränkt. Die Abschlusstests seien Bestandteil des Integrationskurses und die Zulassung als Prüfstelle werde nur deswegen gesondert erteilt, weil nicht jeder Träger Prüfstelle sein wolle und auch nicht jede Prüfstelle Integrationskurse durchführen möchte. Alleine aus den Vorgängen rund um die Prüfungsabnahme ergebe sich, dass beim Antragsteller von Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit gemäß §§ 18, 19 ff. IntV nicht ausgegangen werden könne. Außerdem sei darauf hinzuweisen, dass es nicht Aufgabe des Bundesamtes sei, einen Träger auf Verfehlungen und Verstöße hinzuweisen und diese bei den ohnehin nur stichprobenartig vorgesehenen Kontrollen zu „entdecken“, sondern es sei Aufgabe des Trägers, innerhalb seiner Organisation dafür Sorge zu tragen, dass Vorschriften und Vorgaben bekannt seien und eingehalten werden. Deshalb werde gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 3 IntV ein angewandtes Verfahren zur Qualitätssicherung und -entwicklung verlangt. Der Träger habe durch interne Qualitätskontrollen die Einhaltung von Vorgaben sicherzustellen und dürfe nicht darauf warten, dass ihm das Bundesamt festgestellte Mängel schon mitteilen werde und es dann ausreiche, sich um die Abhilfe dieser Mängel zu kümmern.
Alleine die vom Antragsteller eingeräumten Verfehlungen und Versäumnisse rechtfertigten in ihrer Gesamtheit bereits die Annahme fehlender Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit.
Mit Schriftsatz vom 23. August 2017 erwiderte der Antragstellerbevollmächtigte auf den Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 28. Juli 2017. Auf den Schriftsatz wird Bezug genommen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die beigezogenen Akten des Bundesamtes, die Gerichtsakte im Verfahren AN 6 E 17.00590 und die Gerichtsakten im anhängigen Verfahren Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung führt nicht zum Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen. Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klagerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.
Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist dabei grundsätzlich nicht zulässig.
Vorliegend stünde das – grundsätzliche – Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache allerdings einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers im Hinblick auf eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer vorläufigen Zulassung als Kursträger über einen begrenzten Zeitraum hinweg nicht schon per se entgegen. Denn eine derartige einstweilige Anordnung kann ausnahmsweise getroffen werden, wenn ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erreichbar ist, dem Antragsteller ohne Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und er nach dem von ihm glaubhaft gemachten Sachverhalt im Hauptsacheverfahren voraussichtlich obsiegen würde (BayVGH, Beschluss vom 27.6.2012 – 3 AE 12.734). Die Kammer geht allerdings vorliegend nicht davon aus, dass der Antragsteller im Hauptsacheverfahren obsiegen würde.
Vielmehr ist ein Anordnungsanspruch deshalb nicht vorhanden, weil die Versagung der (erneuten) Zulassung als Kursträger nach summarischer Prüfung im Eilverfahren voraussichtlich rechtlich nicht zu beanstanden sein wird:
Nach § 18 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Integrationskursen für Ausländer und Spätaussiedler – IntV – vom 13. Dezember 2004 (BGBl I, 3370 i.d.F. der Änderungsverordnung vom 20.2.2012 BGBl I, 295) kann das Bundesamt auf Antrag private oder öffentliche Kursträger zur Durchführung der Integrationskurse zulassen, wenn sie die in § 19 IntV genannten Angaben machen, die dort genannten Nachweise vorliegen, sie zuverlässig sind, Integrationskurse ordnungsgemäß durchführen können und ein Verfahren zur Qualitätssicherung des Kursangebotes anwenden. Bei den genannten gesetzlichen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit (§ 18 Abs. 1 Nr. 1 IntV) und Leistungsfähigkeit (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 IntV) geht es um die Anwendung so genannter unbestimmter Rechtsbegriffe. Dies hat zur Folge, dass bei Nichterfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen ein Ermessensspielraum nicht eröffnet und ein entsprechender Antrag somit abzulehnen ist.
Nach § 43 Abs. 3 Satz 2 AufenthG i.V.m. § 1 IntV führt das Bundesamt die Integrationskurse in Zusammenarbeit mit verschiedenen Behörden durch. In § 1 Satz 2 IntV wird klargestellt, dass das Bundesamt die Integrationskurse in der Regel nicht selbst durchführt, sondern sich hierzu privater oder öffentlicher Kursträger bedient. Das Bundesamt koordiniert und steuert die Durchführung durch die Kursträger auf Bundesebene, aber auch auf regionaler und kommunaler Ebene (Begründung der IntV, B. zu § 1). Zur Erfüllung des gesetzlichen Auftrages, eine bundesweit einheitliche Trägerlandschaft zu gewährleisten und den Integrationserfolg nicht dem Zufall zu überlassen, kommt dem Zulassungsverfahren eine entscheidende Bedeutung zu. Das Verfahren soll Qualität, Wettbewerb und Transparenz schaffen. Letztlich beruht also die Durchführung von Integrationskursen auf einem Auftrag des Bundesamtes. Die Grundsätze der Zusammenarbeit mit den Kursträgern finden ihren Niederschlag unter Nr. 2 der Nebenbestimmungen (z.B. zum Zulassungsbescheid vom 2.12.2015). Unter „Verbindliche Vorgaben“ heißt es: Der Kursträger ist zur Einhaltung der Bestimmungen der IntV in der jeweils geltenden Fassung verpflichtet. Die mit der Durchführung der Integrationskurse verbundenen Steuerungs-, Koordinierungs- und Kontrollfunktionen liegen beim Bundesamt. Die vom Bundesamt zur Regelung des Integrationskursverfahrens eingeführten Vordrucke, Formulare und Merkblätter sind, auch durch Abruf im Internet, verbindlich zu verwenden. Das Bundesamt informiert die Kursträger aktuell über Änderungen im Integrationskursverfahren. Nach Möglichkeit werden die Informationen elektronisch versandt. Der Kursträger ist verpflichtet, dem Bundesamt seine Mailadresse anzugeben und diese regelmäßig abzurufen. Ergänzende Regelungen muss der Kursträger unbedingt beachten. Erkennt der Kursträger, dass er seinen Verpflichtungen nicht nachkommen kann, so hat er dies dem Bundesamt unverzüglich mitzuteilen (Nr. 3.2).
Daraus ist ersichtlich, dass die Antragsgegnerin zwar durch die von ihr zur Grundlage der Zusammenarbeit gemachten Konzepte und ihre gesetzlich eingeräumte Kontrollfunktion den Rahmen und auch verschiedene Details für die Durchführung der Integrationskurse vorgeben kann, letztlich aber – um den unterschiedlichen Teilnehmer- und Lernsituationen Rechnung tragen zu können – den Kursträgern gewisse Spielräume einräumen muss, um gemeinsam die von der Integrationskursverordnung vorgegebenen Aufgaben möglichst erfolgreich erfüllen zu können.
Im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Antragsgegnerin und dem jeweiligen Kursträger sind auch auf Grund der dabei dem Kursträger einzuräumenden Handlungsspielräume gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 1 IntV hohe Anforderungen an die vom Antragsteller zu erfüllende Zuverlässigkeit zu stellen.
Für den Prüfungsmaßstab als solchen spielt es keine Rolle, dass im vorliegenden Fall eine Folgezulassung streitgegenständlich ist, auch für eine Folgezulassung gibt es keine erleichterten Kriterien, sondern es ist ebenso der Maßstab gemäß § 18 Abs. 1 IntV wie für die Erstzulassung anzulegen. Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 IntV kann das Bundesamt zwar bei Wiederholungsanträgen ein vereinfachtes Verfahren vorsehen. Dies bezieht sich allerdings nur auf die Anforderungen an den Zulassungsantrag nach § 19 IntV, wie aus dem Zusammenhang mit § 20 Abs. 3 Satz 1 IntV deutlich wird, nicht jedoch auf die materiellen Anforderungen nach § 18 IntV. Aus dem Konzept „Trägerzulassungsverfahren“ des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, Stand 26. Oktober 2009 (bamf.de), geht unter Ziffer 3.2 Folgezulassung, Verfahren, hervor, dass die Kursträger anstatt des komplett neuen Zulassungsantrages lediglich den verkürzten Antrag auf Folgezulassung einzureichen haben. Als Kriterien für die Folgezulassung sollen u. a. die Ergebnisse der bisherigen Vorortprüfungen („Anzahl und Art der erfolgten Beanstandungen“ sowie Art und Qualität der Zusammenarbeit mit anderen am Integrationskursverfahren beteiligten Stellen) zu Grunde gelegt werden. Zur Entscheidungsfindung soll auch die Qualität der bisherigen Zusammenarbeit des Kursträgers mit dem Bundesamt herangezogen werden.
Von daher spricht alles dafür, dass die Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei die angeführten Mängel und Verstöße, die sowohl die Zuverlässigkeit als auch die Leistungsfähigkeit des Antragstellers in Frage stellen, jedenfalls soweit sie vom Antragsteller zugestanden wurden, der ablehnenden Entscheidung über den erneuten Antrag auf Zulassung zu Grunde legen durfte. Eine Beurteilung der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit im Sinne der Nummern 1 und 2 des § 18 Abs. 1 IntV kann auf einer breiten Tatsachenbasis erfolgen, falls – wie hier – ein längerer Zeitraum für die Beurteilung zur Verfügung steht.
Gemessen an diesen Grundsätzen wird sich im Hauptsacheverfahren voraussichtlich die Versagung der erneuten Zulassung als rechtmäßig erweisen. Sie kann im Wesentlichen auf zwei Hauptpunkte gestützt werden, wobei jeder für sich bereits die Versagung rechtfertigt: Das sind zum einen die vom Antragsteller zumindest dem Grunde nach eingeräumten Mängel und Verstöße (1.), zum anderen ist es der Umstand, dass das erforderliche Vertrauensverhältnis zwischen Bundesamt und Kursträger hier grundlegend gestört ist (2.).
1. Die von der Antragsgegnerin festgestellten Mängel und Verstöße, die ausdrücklich zum Bestandteil des angefochtenen Bescheides vom 30. Mai 2017 gemacht wurden, sind – soweit sie vom Antragsteller dem Grunde nach eingeräumt worden sind – bereits sowohl von der Anzahl als auch von der Tragweite her in ihrer Gesamtheit derart schwerwiegend, dass in Anbetracht dieser nachhaltigen und schwerwiegenden Vertragsverletzungen eine erneute Zulassung zu Recht zu versagen gewesen sein dürfte.
Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann der Antragsteller jedenfalls hinsichtlich der zugestandenen Verstöße und Mängel nicht einwenden, dass die Antragsgegnerin bei der Feststellung der Verstöße z.B. bei Vorortkontrollen nicht in jedem Einzelfall einen Mängelbericht dem Verantwortlichen des Antragstellers zukommen hat lassen. Der Antragsteller verkennt hier die Funktion von Vorortprüfungen. Es ist Aufgabe des Antragstellers, derartige Verstöße mit eigenen organisatorischen Maßnahmen zu verhindern. Seine Einlassung im Verfahren, die Verstöße könnten nicht zur Grundlage eines die Zulassung versagenden Bescheides gemacht werden, da er von den meisten Verstößen nichts gewusst oder nichts erfahren haben will, deutet auf erhebliche Organisationsmängel hin, die auch die Leistungsfähigkeit des Antragstellers erheblich in Zweifel ziehen.
Es sprechen im Einzelnen bereits folgende – von der Antragstellerseite zumindest dem Grunde nach eingeräumten – Mängel und Verstöße für die Nichterfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen der Zuverlässigkeit (§ 18 Abs. 1 Nr. 1 IntV) und der Leistungsfähigkeit (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 IntV). Der Umstand, dass der Antragsteller die von ihm eingeräumten Mängel und Verstöße lediglich anders bewertet sehen möchte und absichtliche Manipulationen verneint, kann hingegen zu keiner anderen Einschätzung führen:
a) Zahlreiche Verstöße im Zusammenhang mit dem Führen von Signaturlisten (fehlende Einträge, nachträgliche Einträge, verspätete Einträge) und bei der Bestätigung von Fehlzeiten (Entschuldigungen trotz Teilnahme, unzutreffende Entschuldigungsgründe, fehlende Begründung, fehlerhafte Bewertung von Fehlzeiten von Kursteilnehmern) – §§ 2 Abs. 4, 3 AbrRL – .
b) Nichteinhaltung fristgebundener Meldepflichten (Allgemeine Nebenbestimmungen TZ 3.2): Kurszeitverschiebungen, Lehrkraftwechsel, Kursortwechsel nicht mitgeteilt.
c) Beanstandungen bei der Prüfungsabnahme am 23. November 2016 (§§ 6 Abs. 1, Abs. 2, 7, 8 IntTestV, Durchführungshinweise TZ 7). Der Antragsteller kann sich insoweit nicht darauf berufen, dass er den Widerspruch beschränkt hat und dieser die Prüfungsabnahme nicht betrifft. Die Antragsgegnerin hat bei der Folgezulassung zu prüfen, ob im vorhergehenden Zulassungszeitraum Beanstandungen aufgetreten sind und ob diese auf Grund ihrer Anzahl und Art die Zuverlässigkeit in Frage stellen können. Dies ist bei den Beanstandungen bei der Prüfungsabnahme aber der Fall, so dass die Mängel berücksichtigt werden mussten.
d) Fälschung von Nachweisen durch eine Mitarbeiterin (Frau …).
e) Nutzung des PC-Raumes in der …als Unterrichtsraum.
f) Bei Selbstzahlern (Nebenbestimmungen TZ 6.3) Zahlung des vollen Kostenbeitrags nicht gefordert.
Es erübrigt sich hier, die einzelnen Verstöße, wie sie im Bescheid vom 30. Mai 2017 aufgelistet sind, nochmals eingehend zu beleuchten, da der Antragsteller eine große Anzahl der Verstöße zugestanden hat. Der Antragsteller hält allerdings dem Vorwurf, der sich aus den zahlreichen, zugestandenen Verstößen ergibt, er verfüge nicht über die erforderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit, entgegen, die Antragsgegnerin habe es versäumt, ihn auf diese Mängel hinzuweisen. Damit bringt er jedoch deutlich zum Ausdruck, dass organisatorisch keine Mechanismen vorhanden sind, die sicherstellen, dass der Antragsteller selbst die Mängel, die seine Zuverlässigkeit in Frage stellen, erkennt und abstellt.
Das Bundesamt ist jedoch angesichts der Vielzahl der vorhandenen Kursträger nicht in der Lage, eine vollständige Kontrolle der Kursträger sicherzustellen, und daher darauf angewiesen, dass der Kursträger von sich aus derartige Verstöße verhindert bzw. abstellt. Die Vorortkontrollen können nur Stichproben sein, um die Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit zu überprüfen, sie können keinesfalls alle Mängel und Verstöße feststellen, um künftige Verstöße zu vermeiden. Dies ist Aufgabe des Qualitätsmanagements des Antragstellers.
2. Zudem setzt der dem Kursträger zur Verfügung stehende Handlungsspielraum in der Zusammenarbeit mit dem Bundesamt voraus, dass zwischen den Beteiligten ein Vertrauensverhältnis besteht, in dessen Rahmen das Bundesamt darauf vertrauen kann, dass der Kursträger verantwortungsvoll diesen Spielraum ausnützt und sich dabei aber an die ihm vorgegebenen Konzepte hält. Dieses Vertrauen ist angesichts der Vielzahl von Mängeln und Verstößen, wie sie im Bescheid vom 30. Mai 2017 auf 29 Seiten aufgelistet sind und die der Antragsteller in großem Umfang zugestanden hat, aber schwer erschüttert, zumal der Antragsteller die mangelnde Bekanntgabe dieser von ihm verursachten Mängel durch das Bundesamt zur Ursache für die immer wieder vorkommenden Verstöße erklärt. Die Antragsgegnerin sieht sich hier mit einem Kursträger konfrontiert, der davon ausgeht, dass nur bei einer hohen Kontrolldichte durch das Bundesamt und entsprechenden Hinweisen Fehler dauerhaft vermieden werden können. Dies würde jedoch bei der Antragsgegnerin zu einem erheblichen zeit- und personalintensiven Mehraufwand führen, mit der rechtlichen Konsequenz, dass auch die Leistungsfähigkeit des Antragstellers in Frage steht.
In diesem Zusammenhang bringt der Antragsteller in einer Stellungnahme zum Termin am 12. Mai 2017 zudem zum Ausdruck, dass er den Regionalkoordinator für nicht unvoreingenommen hält, und spricht ihm Objektivität im Handeln und in der Beurteilung ab. Im Schriftsatz vom 23. August 2017 spricht der Antragsteller sogar von Pflichtverletzungen des Regionalkoordinators, die nicht nur zu Unklarheiten und Irritationen geführt hätten, sondern auch Schäden verursacht hätten und zu weiteren Schadensersatzansprüchen des Antragstellers führen könnten.
Derartige Äußerungen belasten das Vertrauensverhältnis zusätzlich, so dass auch unter Berücksichtigung dieses Umstandes die Versagung der Folgezulassung mit Bescheid vom 30. Mai 2017 im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erachtet werden wird.
Die Vielzahl der festgestellten und eingeräumten Verstöße und Mängel lässt auch eine Kompensation durch eine davorliegende, längere Zeit ohne Beanstandungen, die der Antragsteller behauptet, nicht zu. Auch der enorme Anstieg der Kurszahl und die dadurch hervorgerufene Schwierigkeit, fähige Lehrkräfte zu finden, entbindet den Antragsteller nicht von einer Qualitätskontrolle, die die Vermeidung von Verstößen sicherstellt.
Für die Kammer ergibt sich – aufgrund der im Verfahren nach § 123 VwGO anzustellenden summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage – aus den obigen Ausführungen, dass beim Antragsteller davon auszugehen ist, dass die erforderliche Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit, die § 18 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 IntV auch für eine Folgezulassung voraussetzt, voraussichtlich nicht gegeben ist. Der Widerspruch vom 6. Juli 2017 gegen den ablehnenden Bescheid vom 30. Mai 2017 wird daher voraussichtlich nicht erfolgreich sein. Daraus ergibt sich, dass ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht wurde. Der Antrag ist deshalb abzulehnen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller gemäß § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Die Kammer geht nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach ihrem Ermessen unter Würdigung der Angaben im Schriftsatz des Antragstellers vom 6. April 2017 (Gerichtsakte AN 6 E 17.00590, Bl. 102) und unter Berücksichtigung dessen, dass es sich um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes handelt, davon aus, dass ein Streitwert in Höhe von 65.000,00 EUR angemessen ist.