Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  2 M 151/21

Leitsatz

1. Für die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung kommt es nicht auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung an.(Rn.15)

2. Vollstreckungsmaßnahmen setzen lediglich einen wirksamen – unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren – Grundverwaltungsakt voraus (vgl. § 53 Abs. 1 SOG LSA (juris: SOG ST 2013)), so dass Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit im Vollstreckungsverfahren nicht erhoben werden können.(Rn.15)

Verfahrensgang

vorgehend VG Halle (Saale) 2. Kammer, 2. November 2021, 2 B 240/21 HAL, Beschluss

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes.
Mit Bescheid vom 28. September 2021 setzte die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller wegen der Nichtbefolgung einer bauordnungsrechtlichen Verfügung vom 24. September 2013, mit der dem Antragsteller aufgegeben wurde, den auf seinem Grundstück errichteten Wintergarten zu entfernen, ein 3. Zwangsgeld in Höhe von 10.000 € fest. Zugleich drohte sie ihm für den Fall, dass er der Verpflichtung aus der Verfügung vom 24. September 2013 nicht restlos bis spätestens 29. Oktober 2021 nachkomme, ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 20.000 € an. Hiergegen legte der Antragsteller mit Schreiben vom 14. Oktober 2021 Widerspruch ein, über den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist.
Am 1. November 2021 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 € und die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 € anzuordnen.
Mit Beschluss vom 2. November 2021 – 2 B 240/21 HAL – hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, es bestünden keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der 3. Zwangsgeldfestsetzung vom 28. September 2021. Ein gegenüber dem Antragsteller ergangener unanfechtbarer und damit vollstreckbarer Verwaltungsakt der Antragsgegnerin, der auf die Vornahme einer Handlung gerichtet sei und grundsätzlich mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden könne, sei gegeben. Die Klage des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesverwaltungsamtes des Landes Sachsen-Anhalt vom 30. September 2014 habe hinsichtlich des unter Nr. 1 aufgegebenen Handlungsgebots, den auf dem Grundstück A-Straße errichteten Wintergarten bis spätestens drei Monate nach Unanfechtbarkeit dieses Bescheides zu entfernen, keinen Erfolg gehabt. Das Handlungsgebot in dem Bescheid vom 24. September 2013 sei auch nicht zu unbestimmt. Auch die weiteren Voraussetzungen für die Festsetzung des Zwangsgeldes lägen vor. Das festgesetzte 3. Zwangsgeld in Höhe von 10.000 € habe die Antragsgegnerin dem Antragsteller ausweislich der Begründung des angefochtenen Bescheids angedroht. Auch die (mehrfach) verlängerte, angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung sei seit langem abgelaufen. Der Antragsteller führe den Rückbau nicht durch. Ausweislich der Begründung des angefochtenen Bescheides habe ein Ortstermin vom 15. September 2021 ergeben, dass der Wintergarten nicht zurückgebaut worden sei. Die Antragsgegnerin habe das ihr obliegende Vollstreckungsermessen insbesondere im Hinblick auf die Entschließung zur Festsetzung des 3. Zwangsgeldes in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die Antragsgegnerin habe ausreichende Ermessenswägungen getroffen. Aus der Wendung auf Seite 5 Mitte „insofern ist eine Abwägung widerstreitender Interessen sogar entbehrlich“ folge nicht, dass sich die Antragsgegnerin ihres Ermessens nicht bewusst gewesen wäre. Vielmehr sei diese Wendung im Rahmen ihrer Verhältnismäßigkeitsprüfung erfolgt. Zudem habe die Antragsgegnerin in rechtlich nicht zu beanstandender Weise bei der Festsetzung des 3. Zwangsgeldes den Umstand berücksichtigt, dass der Antragsteller eine weitere Glasüberdachung angebracht habe. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 20.000 € erweise sich zwar als nicht unerhebliche Verdoppelung des festgesetzten 3. Zwangsgeldes. Mit Blick darauf, dass sich der Antragsteller seit Jahren weigere, der bestandskräftigen Rückbauverfügung nachzukommen, erscheine dieser Betrag aber als gerade noch angemessen. Soweit der Antragsteller unter Vortrag von umfangreichen Darstellungen der Rechtsauffassung sei, dass der Wintergarten rechtmäßig sei, weil er in Absprache mit den vormaligen Eigentümern des Nachbargrundstücks errichtet worden sei, vermöge dies an der Bestandskraft der Rückbauverfügung nichts zu ändern. Auch das übrige Vorbringen des Antragstellers u.a. zu dem weiteren Bauantrag bezüglich eines Wintergartens ändere daran nichts.
II.
Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung.
1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass sowohl die mit dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. September 2021 vorgenommene Festsetzung eines 3. Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 € als auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 € voraussichtlich rechtmäßig ist.
a) Die Festsetzung des 3. Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 € ist – bei der im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens nur möglichen summarischer Prüfung – voraussichtlich rechtmäßig.
Die Festsetzung eines Zwangsgeldes durch die zuständige Behörde setzt gemäß § 71 VwVG LSA i.V.m. §§ 53 Abs. 1, 56 Abs. 1, 59 SOG LSA voraus, dass ein unanfechtbarer oder sofort vollziehbarer Grundverwaltungsakt vorliegt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, die Festsetzung des Zwangsgeldes gemäß § 59 SOG LSA angedroht worden ist und der Adressat die sich aus dem Grundverwaltungsakt ergebende Verpflichtung nicht innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, erfüllt hat.
Diese Voraussetzungen sind – soweit derzeit ersichtlich – erfüllt. Dem Antragsteller ist mit bauordnungsrechtlicher Verfügung der Antragsgegnerin vom 24. September 2013 aufgegeben worden, den auf seinem Grundstück A-Straße in A-Stadt errichteten Wintergarten bis spätestens 3 Monate nach Unanfechtbarkeit dieses Bescheides zu entfernen. Der Bescheid ist mit dem Beschluss des Senats vom 28. November 2016 – 2 L 124/15 – unanfechtbar geworden, mit dem der Senat den Antrag des Antragstellers auf Zulassung der Berufung gegen das seine Klage gegen den Bescheid abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts abgelehnt hat. Die Festsetzung eines 3. Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 € ist dem Antragsteller auch gemäß § 59 SOG LSA angedroht worden. Schließlich hat der Antragsteller die sich aus der Verfügung vom 24. September 2013 ergebende Verpflichtung, den Wintergarten zu entfernen, bis heute nicht erfüllt. Dieser Sachverhalt ist zwischen den Beteiligten unstreitig und wird vom Antragsteller auch mit der Beschwerde nicht in Frage gestellt.
Die von der Antragsgegnerin bei der Festsetzung des Zwangsgeldes gemäß §§ 53 Abs. 1, 56 Abs. 1 SOG LSA zu treffende Ermessensentscheidung ist – entgegen der Ansicht des Antragstellers – ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.
Nach der Rechtsprechung des Senats ist auch bei der Festsetzung eines Zwangsmittels der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Die Festsetzung eines Zwangsgeldes kann unverhältnismäßig sein, wenn sich die Frist, die dem Pflichtigen zur Durchführung der ihm aufgebebenen Handlung eingeräumt wurde, als nicht (mehr) angemessen i.S.d. § 59 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA erweist (Beschluss des Senats vom 3. Mai 2016 – 2 M 6/16 – juris Rn. 27). Dafür ist hier weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Im Übrigen ist nach den Vorschriften der §§ 53 Abs. 1, 56 Abs. 1 SOG LSA die Festsetzung des Zwangsmittels – hier des Zwangsgeldes – die regelmäßige Folge der Zwangsgeldandrohung. Dies entspricht Sinn und Zweck des abgestuften Vollstreckungsverfahrens. In dessen Rahmen können die einzelnen Verfahrensschritte ihre gesetzlich gewollte Warn- und Mahnfunktion nur dann erzielen, wenn das Vollstreckungsverfahren im Regelfall – soweit die gesetzlichen Voraussetzungen im Übrigen vorliegen – konsequent zu Ende geführt wird. Es handelt sich bei der Festsetzung eines Zwangsmittels nach dessen Androhung um einen Fall des intendierten Ermessens; die Vollstreckung ist die Regel; das Absehen davon die Ausnahme. Maßstab der Ermessensausübung insbesondere im gestreckten Verfahren sind in erster Linie Zweckmäßigkeit und Effektivität des Beugemittels (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 – juris Rn. 13; Beschluss vom 6. August 2021 – 2 B 973/21 – juris Rn. 6; VGH BW, Beschluss vom 2. August 2019 – 1 S 1263/19 – juris Rn. 7; NdsOVG, Beschluss vom 15. November 2021 – 1 ME 133/21 – juris Rn. 12).
Davon ausgehend sind Anhaltspunkte für eine ermessensfehlerhafte Entscheidung der Antragsgegnerin nicht erkennbar. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen sind (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 – a.a.O. Rn. 14; VGH BW, Beschluss vom 2. August 2019 – 1 S 1263/19 – a.a.O. Rn. 7). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Im Gegenteil: Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts untermauern vielmehr die Annahme eines Regelfalls der Zwangsgeldfestsetzung.
Die vom Antragsteller mit der Beschwerde vorgetragenen Gesichtspunkte, mit denen er die Unverhältnismäßigkeit und damit die Ermessensfehlerhaftigkeit der Zwangsgeldfestsetzung begründen will, sind für das vorliegende Vollstreckungsverfahren unerheblich. Die Einwände des Antragstellers richten sich der Sache nach gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung von 24. September 2013, mit der ihm die Entfernung des Wintergartens auferlegt worden ist. Diese Einwände sind jedoch – wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat – im vorliegenden Verfahren ohne Belang.
Es unterliegt keinem Zweifel, dass es für die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung oder Zwangsgeldandrohung nicht auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ankommt, sondern Vollstreckungsmaßnahmen lediglich einen wirksamen – unanfechtbaren oder sofort vollziehbaren – Grundverwaltungsakt voraussetzen (vgl. § 53 Abs. 1 SOG LSA), so dass Einwendungen gegen dessen Rechtmäßigkeit im Vollstreckungsverfahren nicht erhoben werden können. Was im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens auf der vorangegangenen Stufe bestandskräftig entschieden ist, darf – ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit – unberücksichtigt bleiben. Allein die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Akte ist, wie § 53 Abs. 1 SOG LSA zeigt, Bedingung für die Rechtmäßigkeit folgender Vollstreckungsakte. Einwendungen, die sich der Sache nach auf die Grundverfügung beziehen, sind demzufolge im Vollstreckungsverfahren unbeachtlich (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 2012 – 12 B 1339/12 – juris Rn. 3; Beschluss vom 14. März 2013 – 2 B 219/13 – juris Rn. 8; NdsOVG, Beschluss vom 15. November 2021 – 1 ME 133/21 – a.a.O. Rn. 12).
Nach diesen Grundsätzen kommt es für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung auf die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 24. September 2013 nicht an. Es kann daher dahinstehen, ob – wie der Antragsteller meint – mit der gemäß § 7 BauO LSA (vormals § 8 BauO LSA a.F.) erteilten Teilungsgenehmigung der Antragsgegnerin vom 25. November 1993 anerkannt wurde, dass mit dem im Juli 1993 fertiggestellten Wintergarten die erforderlichen Abstände eingehalten wurden, und ob ihm daraus Vertrauensschutz in die bauplanungsrechtliche und bauordnungsrechtliche (abstandsrechtliche) Zulässigkeit (des Wintergartens) erwächst. Diese – in der Sache zweifelhafte – Überlegung kann allenfalls der Beseitigungsverfügung vom 24. September 2013 entgegengehalten werden, die indessen bestandskräftig geworden ist. Zur Unverhältnismäßigkeit der Vollstreckung führt diese Überlegung nicht, denn die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit des zu beseitigenden Vorhabens bzw. der Beseitigungsverfügung, um die es insoweit geht, ist – wie oben ausgeführt – im Vollstreckungsverfahren unbeachtlich. Das gilt auch, soweit der Antragsteller auf die Zustimmung seines damaligen Nachbarn, dem inzwischen verstorbenen Herrn S., zu seiner Baumaßnahme hinweist. Ebenso ohne Belang ist die Frage, ob durch das Vorhaben des Antragstellers eine rechtserhebliche Beeinträchtigung nachbarlicher Belange – des Herrn D. – verbunden ist und ob dieser ein subjektives Recht auf Durchführung einer Vollstreckung hat. Diese Frage ist (allein) Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungszulassungsverfahrens mit dem Aktenzeichen 2 L 108/21.Z. Ebenso unbeachtlich für das vorliegenden Vollstreckungsverfahren ist nach den oben dargelegten Grundsätzen, ob der Antragsteller einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung bzw. den Umbau eines Wintergartens auf seinem Grundstück hat. Diese Frage ist (allein) Gegenstand des beim Senat anhängigen Berufungszulassungsverfahrens mit dem Aktenzeichen 2 L 107/21.Z.
b) Die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 € ist voraussichtlich ebenfalls rechtmäßig. Gemäß § 54 Abs. 3 SOG LSA können Zwangsmittel solange wiederholt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist.
Auch die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 20.000 € ist nicht zu beanstanden. Die Höhe eines Zwangsgeldes hat sich daran zu orientieren, welche (wirtschaftliche) Bedeutung die Nichtbefolgung der Aufforderung zu einem bestimmten Tun für den Belasteten hat (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 2012 – 12 B 1339/12 – a.a.O. Rn. 7). Die Hartnäckigkeit, mit der sich der Antragsteller seit Jahren der – bestandskräftigen – Verfügung der Antragsgegnerin vom 24. September 2013 widersetzt, lässt auf eine nicht unerhebliche Bedeutung schließen. Hinzu kommt, dass ein zu geringes Zwangsgeld kaum die erforderliche Anschubwirkung entfalten kann. Vor diesem Hintergrund kann die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes in Höhe von 20.000 € nicht als unverhältnismäßig angesehen werden.
2. Ohne Erfolg rügt der Antragsteller, das Verwaltungsgericht habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem es über seinen Antrag sofort entschieden habe, ohne dass er weiter habe vortragen können. Selbst wenn in diesem Vorgehen des Verwaltungsgerichts ein Verfahrensfehler zu erblicken sein sollte, was fern liegt, würde dies allein der Beschwerde selbst dann nicht zum Erfolg verhelfen, wenn die angegriffene Entscheidung darauf beruhte. Hierauf wäre es nur nach dem bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Prozessrecht angekommen. Danach hatte das Rechtsmittelgericht zunächst über die Zulassung der Beschwerde zu befinden. Die Beschwerde war unter anderem zuzulassen, wenn ein Verfahrensmangel geltend gemacht wurde und vorlag, auf dem die erstinstanzliche Entscheidung beruhen konnte. Im Fall der Zulassung war die Beschwerde jedoch schon nach altem Prozessrecht nur dann erfolgreich, wenn die Rechtsverfolgung oder -verteidigung des Beschwerdeführers inhaltlich begründet war. Nachdem das Zulassungserfordernis weggefallen und das Beschwerdeverfahren unbeschränkt eröffnet ist, kommt es nur noch auf den Erfolg in der Sache selbst an (vgl. Beschluss des Senats vom 29. September 2021 – 2 M 64/21 – juris Rn. 7).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 GKG und folgt – auch in der Begründung – der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).