Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 2 K 15.3956

Leitsatz

Die vorläufige Sicherung eines Überschwemmungsgebiets nach Art. 47 BayWG stellt eine Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 S. 2 BayVwVfG und keine nicht selbständig anfechtbare Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a VwGO dar. (redaktioneller Leitsatz)
Für die vorläufige Sicherung eines Überschwemmungsgebiets für einen geplanten Flutpolder genügt ein generelles Konzept für Hochwasserschutzmaßnahmen sowie eine vom Wasserwirtschaftsamt ermittelte parzellenscharfe Abgrenzung mit einer Berechnung der Fläche und des Rückhaltevolumens für den Flutpolder. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

1. Die Klage ist zulässig.
Sie ist als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO), denn sie ist gegen eine ausdrücklich als Allgemeinverfügung und damit als Verwaltungsakt i. S. v. Art. 35 Satz 2 BayVwVfG bezeichnete Regelung des Beklagten gerichtet. Die redaktionelle Fassung der Bekanntmachung mit der Überschrift „Allgemeinverfügung“ ergibt, dass die erlassende Behörde nicht nur die (nicht angefochtene) allgemeine Zulassung von Maßnahmen nach § 78 Abs. 4 WHG durch Ziff. 5, sondern auch die angefochtenen Bestimmungen in Ziff. 1 – 4 als Allgemeinverfügung versteht. Bereits die äußere Erscheinungsform spricht im hier zu entscheidenden Fall dagegen, dass es sich bei der vorläufigen Sicherung nur um eine nicht selbstständig anfechtbare Verfahrenshandlung i. S. v. § 44a VwGO handelt (so aber Drost, Das neue Wasserrecht in Bayern, Stand Januar 2015, Art. 47 BayWG, Rn. 8). Gegen diese Annahme spricht auch, dass dann gegen die aus § 78 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 WHG aus einer vorläufigen Sicherung folgenden Beschränkungen, die nach Art. 47 Abs. 2 BayWG bis zu sieben Jahre andauern können, effektiver Rechtsschutz kaum erlangt werden könnte, zumal wenn es wider Erwarten nicht oder nicht im Umfang der vorläufigen Sicherung zur Festsetzung des Überschwemmungsgebiets käme. Im Hinblick auf die an die öffentliche Bekanntmachung geknüpfte gesetzliche Fiktion einer vorläufigen Sicherung des Überschwemmungsgebiets und die dadurch eintretenden Rechtsfolgen (§ 78 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 bis 5 WHG) ist es angezeigt, die Bekanntmachung nach Art. 47 Abs. 1 Satz 1 BayWG als Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 Satz 2 BayVwVfG zu qualifizieren (vgl. VG Augsburg, U. v. 19.02.2013 – Au 3 K 12.1265 – juris Rn. 29 ff.; Rossi in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand 01.09.2015, § 76 Rn. 33 ff., 39; derselbe in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, BayWG, Stand 15.05.2015, Rn. 8ff., 13).
Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sie durch die vorläufige Sicherung eines 464 ha großen Teils ihres Gemeindegebiets in ihrer von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfassten Planungshoheit verletzt wird.
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die vorläufige Sicherung des zur Hochwasserentlastung und Rückhaltung beanspruchten Gebiets ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Nach § 76 Abs. 3 WHG sind die noch nicht nach § 76 Abs. 2 WHG festgesetzten Überschwemmungsgebiete zu ermitteln, in Kartenform darzustellen und vorläufig zu sichern. Ermittelte und kartierte Überschwemmungsgebiete, die noch nicht als Überschwemmungsgebiete festgesetzt sind, gelten als vorläufig gesicherte Überschwemmungsgebiete, wenn sie als solche ortsüblich bekanntgemacht sind (Art. 47 Abs. 1 Satz 1 BayWG).
Der Beklagte kann das für den künftigen Flutpolder … beanspruchte Gebiet durch Allgemeinverfügung vorläufig sichern. Eine Gegenüberstellung der Absätze 2 und 3 des § 78 WHG zeigt, dass die vorläufige Sicherung eines erst noch festzusetzenden Überschwemmungsgebiets im Gegensatz zur endgültigen Festsetzung dieses Gebiets nicht in Form einer Rechtsverordnung zu erfolgen hat. Dafür spricht neben der Gesetzessystematik auch der Regelungszweck, nämlich die schnellstmögliche (vorläufige) Sicherung des Überschwemmungsgebiets schon vor Abschluss des zeitaufwändigen Verordnungsverfahrens.
Unschädlich ist, dass nach Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung die betreffenden Flächen „hiermit als Überschwemmungsgebiet vorläufig gesichert“ werden, also dem Wortlaut nach eine vorläufige Sicherung angeordnet wird, obwohl der Beklagte in § 78 WHG, Art. 47 BayWG zu dieser Regelung nicht ausdrücklich ermächtigt wird. Die Bekanntmachung genügt gleichwohl dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, denn Art. 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BayWG verpflichtet das Landratsamt zur Bekanntmachung des vom Wasserwirtschaftsamt ermittelten, kartierten und noch nicht als Überschwemmungsgebiet gesicherten Gebiets und knüpft an die ortsübliche Bekanntmachung die Fiktion der vorläufigen Sicherung. Ziffern 1 bis 3 der mit „Allgemeinverfügung“ überschriebenen Bekanntmachung ist damit der Sache nach die gesetzlich vorgeschriebene Bekanntmachung des ermittelten und kartierten Gebiets und die Bekanntmachung der gesetzlichen Fiktion der vorläufigen Sicherung. Ziffer 4 der Bekanntmachung vom 22. Juli 2015 ist nur die deklaratorische Wiedergabe der sich aus § 78Abs. 6 i. V. m. Abs.1 Nr. 1 und 2 WHG ergebenden Verbote.
b) Bei den nach Maßgabe der Ziffern 1. und 2. der Allgemeinverfügung vom 22. Juli 2015 vorläufig gesicherten Flächen für den möglichen Flutpolderstandort … handelt es sich um ein nach § 76 Abs. 2 WHG festsetzbares und damit nach § 76 Abs. 3 WHG vorläufig sicherbares Überschwemmungsgebiet. Überschwemmungsgebiete sind nicht nur Flächen, die derzeit bei Hochwasser überschwemmt oder durchflossen werden, sondern auch solche Gebiete, die zur Hochwasserentlastung und Rückhaltung beansprucht werden (§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WHG; vgl. auch § 76 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 WHG). Bei solchen Gebieten für die Hochwasserentlastung handelt es sich um Bereiche, in welche im Hochwasserfall gezielt Hochwasser eingeleitet wird. Es geht um Gebiete, die nicht natürlicherweise überschwemmt werden, sondern menschlicherseits in diesem Sinne eingesetzt oder geschaffen werden, was durch das menschliche Tätigkeiten beschreibende Wort „beansprucht“ deutlich wird. Unerheblich ist dabei, ob diese Gebiete früher tatsächlich überflutet wurden (Rossi in Sieder-Zeitler-Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand 1.9.2015, § 76 WHG Rn. 20 i. V. m. Rn. 10). Daran gemessen handelt es sich vorliegend bei den Flächen, die für den geplanten gesteuerten Flutpolder … benötigt werden und in die bei Hochwasser gezielt Wasser eingeleitet werden soll, um ein Überschwemmungsgebiet im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WHG, das einer vorläufigen Sicherung nach § 76 Abs. 3 WHG zugänglich ist.
Der Einwand der Klägerin, mit Gebieten, „die für Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beansprucht werden“ (§ 76 Abs. 1 WHG), seien nur aktuell beanspruchte Gebiete gemeint, trifft nicht zu. Bei dieser Auslegung des Gesetzes hätte die ausdrückliche Erwähnung der „Gebiete die bei Hochwasser eines oberirdischen Gewässers überschwemmt oder durch durchflossen“ werden, keine selbstständige Bedeutung und wäre überflüssig. Vielmehr sind unter den für die Hochwasserentlastung oder Rückhaltung beanspruchten Gebiete solche Flächen gemeint, in welche im Hochwasserfall gezielt Hochwasser geleitet wird, die also nicht natürlicherweise überschwemmt werden, sondern menschlicherseits in diesem Sinne eingesetzt oder geschaffen werden (Rossi a. a. O., § 76 WHG Rn. 10).
c) Unzutreffend ist auch der Einwand der Klägerin, die vorläufige Sicherung werde „derzeit ins Blaue hinein durchgeführt“. Der vorläufigen Sicherung des künftigen Flutpolders … liegt ein von der Technischen Universität München entwickeltes generelles Konzept für Hochwasserschutzmaßnahmen an der … in Bayern und eine vom Wasserwirtschaftsamt … ermittelte parzellenscharfe Abgrenzung mit Berechnung der Fläche und des Rückhaltevolumens für den Flutpolder … zugrunde. Eine konkretere Planung für eine vorläufige Sicherung setzt § 76 Abs. 3 WHG i. V. m. Art. 47 BayWG nicht voraus. Unerheblich ist, dass der Ausgang weiterer Verfahrensschritte, etwa eines Planfeststellungsverfahrens für die Umgestaltung der …ufer und des Verordnungsverfahrens zur Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets, noch offen ist. Durch die vorläufige Sicherung soll eine Art Veränderungssperre bewirkt werden, damit eine ergebnisoffene Durchführung dieser Verfahren nicht durch Schaffung vollendeter Tatsachen verhindert wird. Entgegen der Klagebegründung bewirkt die angefochtene Allgemeinverfügung noch keine Festsetzung eines zu Hochwasserentlastung und Rückhaltung beanspruchten Überschwemmungsgebiets im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WHG, die im Übrigen auch durch Verordnung und nicht durch Allgemeinverfügung vorzunehmen ist. Deshalb ist die vorläufige Sicherung auch nicht verfrüht. Der Einwand, der Beklagte habe nur die vage Absicht zur Herstellung eines Flutpolders und keine konkreten Planungsschritte unternommen, ist in Anbetracht der vom Wasserwirtschaftsamt vorgelegten Unterlagen nicht nachvollziehbar.
d) Die vorläufige Sicherung des geplanten Flutpolders … ist auch nicht unverhältnismäßig. Bedenken gegen die Erforderlichkeit und Tauglichkeit der von der zuständigen Fachbehörde geplanten Hochwasserentlastungsmaßnahme wurde nicht substantiiert geltend gemacht und sind auch sonst nicht ersichtlich. Es ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass zum Beispiel bei einem Hochwasserabfluss in der … von 2.100 m³/s (am Pegel … bei einem hundertjährlichen Hochwasser, vgl. Erläuterungsbericht S. 5) die Flutung des Polders mit einem Volumen von 11 Mio. m³ zu einer deutlichen Reduzierung der Abflussspitze beiträgt und im Verbund mit weiteren geplanten Flutpoldern die flussabwärts drohenden Überschwemmungsschäden vermeiden oder zumindest erheblich vermindern kann. Die vorläufige Sicherung künftiger Maßnahmen des Hochwasserschutzes ist auch nicht übermäßig, die dadurch bewirkten Beschränkungen stehen nicht außer Verhältnis zum Zweck der Maßnahme. Mit der vorläufigen Sicherung soll verhindert werden, dass durch die Ausweisung neuer Baugebiete oder die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen der beabsichtigte Erlass einer Verordnung zur Festsetzung des Überschwemmungsgebiets und die Erteilung der erforderlichen Gestattungen für die wasserbaulichen Einrichtungen des gesteuerten Flutpolders erschwert oder verhindert werden. Die vorläufige Sicherung dient damit mittelbar einer künftigen Maßnahme zum Schutz von Menschenleben und großen Sachwerten. Dieser Zweck rechtfertigt die durch die vorläufige Sicherung bewirkten Beschränkungen, nämlich eine vorübergehende Untersagung der Ausweisung neuer Baugebiete und der Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen in einen land- und forstwirtschaftlichen genutzten und zum Teil als Naturschutzgebiet ausgewiesenen Gebiet. Für eine von der Klägerin vermisste „Abwägung im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes“ ist bei der vorläufigen Sicherung von Überschwemmungsgebieten kein Raum, da diese durch § 76 Abs. 3 WHG strikt vorgeschrieben wird. Gegen die vom Beklagten vorgenommene Beurteilung des betroffenen Gebiets als ein Gebiet, das für die Hochwasserentlastung und Rückhaltung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 WHG geeignet und erforderlich ist und auch unter Berücksichtigung der derzeitigen Nutzung beansprucht und deshalb vorläufig gesichert werden kann, bestehen aus den vorgenannten Gründen keine Bedenken.
e) Die Klägerin wird durch die vorläufige Sicherung auch nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt. Zwar trifft es zu, dass durch die vorläufige Sicherung des Überschwemmungsgebiets die Ausweisung neuer Baugebiete in diesem Gebiet untersagt ist (§ 78 Abs. 6 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG; vgl. auch Ziffer 4. der Allgemeinverfügung). Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt indes eine wehrfähige Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen nur, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt (BVerwG, U. v. 6.11.2013 – 9 A 9.12 – juris Rn. 19 m. w. N.; BVerwG, B. v. 2.8.2006 – 9 B 9.06 – juris Rn. 6 m. w. N.). Das von ihr geplante Baugebiet „…“ liegt nach Angaben der Klägerin außerhalb des vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebiets, eine mögliche Beeinträchtigung dieser Bauleitplanung wurde ebenso wenig nachvollziehbar dargelegt, wie eine Verhinderung der interkommunalen Zusammenarbeit mit dem Markt …. Die angefochtene Maßnahme der Beklagten entzieht auch nicht wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung. Von einer (endgültigen) Entziehung des betroffenen Gebiets kann von vornherein nicht die Rede sein, denn die lediglich vorläufige Sicherung tritt spätestens nach fünf Jahren, im Falle einer einmaligen Verlängerung spätestens nach sieben Jahren, außer Kraft (Art. 47 Abs. 3 BayWG). Im Übrigen macht die vorläufig gesicherte Fläche mit ihren im Gemeindegebiet der Klägerin gelegenen Teil von 464 ha nur etwa 10% der Gesamtfläche der klagenden Gemeinde aus. Die vorläufige Sicherung betrifft einen südlich der … liegenden Gebietsteil der Klägerin, der von den nördlich der … gelegenen Ortschaften durch den Fluss getrennt und im Norden, Osten und Süden durch festgesetzte Überschwemmungsgebiete sowie im Westen von der … begrenzt wird und sich daher ohnehin kaum für die Ausweisung eines Baugebiets eignen dürfte.
f) Auf Art. 14 GG kann sich die Klägerin auch außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben nicht berufen, da sie nicht Grundrechtsträgerin, sondern Grundrechtsverpflichtete ist (vgl. BayVGH, B. v. 21.9.2015 – 22 ZB 15.1095 – juris Rn. 48 m. w. N.; Jarras in Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 19 Rn. 24, 26). Im Hinblick auf etwaige einfachgesetzliche Rechte aus dem Eigentum (z. B. aus § 1004 BGB) bewirkt die vorläufige Sicherung keine Rechtsverletzung. Die bisherige Nutzung der Grundstücke zu landwirtschaftlichen Zwecken sowie als Wald- oder Wegefläche wird durch die vorläufige Sicherung nicht eingeschränkt. Allenfalls eine ohnehin nur im Rahmen des § 35 BauGB denkbare Bebauung ist infolge der Allgemeinverfügung untersagt. Die damit verbundene Einschränkung einfachgesetzlicher Eigentumsrechte der Klägerin ist im Hinblick auf den überragend wichtigen Gemeinwohlbelang des Hochwasserschutzes und der damit verbundenen Abwehr erheblicher Gefahren für Leib, Leben und Eigentum vieler Dritter gerechtfertigt, insbesondere nicht unverhältnismäßig.
Auch die für planfestgestellte Nassauskiesungen vorgesehenen Folgenutzungen werden durch die vorläufige Sicherung nicht vereitelt. Ob die dafür festgestellten Pläne geändert werden müssen und inwieweit dadurch Rechte der Klägerin berührt werden, ist erst in den für eine Errichtung des Flutpolders und die Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets erforderlichen Verfahren zu klären.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf Euro 15.000,00 festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG -).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes Euro 200,- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift eines Beteiligten sollen Abschriften für die übrigen Beteiligten beigefügt werden.