Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  4 ZB 15.1951

Leitsatz

1 Ein grundsätzlicher Wandel der allgemeinen Lebensverhältnisse, der eine Neujustierung der gesetzlichen Hürden für die Zahl der Wahlberechtigten, die einen Wahlvorschlag unterstützen müssen (Unterschriftenquorum), zwingend erforderlich machen würde, ist nicht gegeben. (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine Pflicht des Gesetzgebers, ein Unterschriftenquorum jedenfalls soweit abzusenken, dass einzelne Kleinparteien oder Wählergruppen in die zu wählenden Gremien tatsächlich einziehen können, besteht nicht. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

7 K 14.3609 2015-07-22 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.
III.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die Klägerin, Mitglied der Ökologischen-Demokratischen Partei (ÖDP), wendet sich gegen die Zurückweisung ihrer Wahlanfechtung der Wahl des Bezirksausschusses 3 der Landeshauptstadt München vom März 2014 und erstrebt die Verpflichtung des Beklagten, die Wahl zum Bezirksausschuss 3 für ungültig zu erklären. Es habe eine unüberwindlich hohe Hürde wegen der nötigen Zahl der Unterstützerunterschriften neuer Wahlvorschläge vorgelegen. Die Quoren hätten neuen Wahlvorschlagsträgern die Teilnahme an der Bezirksausschusswahl praktisch unmöglich gemacht. Der bayerische Gesetzgeber sei aufgrund der Erfahrungen bei den Bezirksausschüssen dazu verpflichtet gewesen, die Quoren zu ändern.
Das Verwaltungsgericht München hat die Klage mit Urteil vom 22. Juli 2015 abgewiesen. Die Klägerin sei nach Art. 51 a Nr. 2 GLKrWG klagebefugt, ihrer Klage seien bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung mehr als fünf im Stadtbezirk 3 wahlberechtigte Personen beigetreten. Die Klägerin habe aber keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Ungültigerklärung der Wahl. Nach Art. 27 Abs. 3 Nr. 1 GLKrWG in Verbindung mit Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO habe der Wahlvorschlag der ÖDP für die Bezirksausschusswahl im Stadtbezirk 3, in dem mehr als 50.000 Menschen wohnten, nur zugelassen werden dürfen, wenn er von 340 Unterschriften unterstützt worden wäre. Es seien aber nur 39 Unterstützerunterschriften geleistet worden. Das Gericht halte Art. 27 GLKrWG in Verbindung mit Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO in Übereinstimmung mit den hierzu bereits ergangenen Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, an die es gebunden sei, nicht für verfassungswidrig. Ein grundsätzlicher Wandel der allgemeinen Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung sowie neue rechtliche Gesichtspunkte, die eine erneute Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit rechtfertigen würden, lägen nicht vor. Der Sinn und Zweck der beanstandeten Regelungen habe sich bisher nicht durch Zeitablauf erledigt. Das wiederholte Nichterreichen des erforderlichen Unterschriftenquorums in den Stadtbezirken belege auch keine irrige Prognose des Gesetzgebers. Denn durch den Umstand der bisherigen Nichterreichung des jeweiligen Unterschriftenquorums sei weder dargetan noch belegt, dass es einem Wahlvorschlagsträger durch die Regelung praktisch unmöglich gemacht werde, sein Recht auf Teilnahme an der Wahl auszuüben. Auch landesweit sei es etwa der ÖDP nicht gelungen, die 5%-Hürde auch nur annähernd zu erreichen und dadurch ein hinreichendes politisches Gewicht bzw. einen entsprechenden Rückhalt in der Bevölkerung zu dokumentieren. Dieser Sachverhalt spiegle sich in der mangelnden Bereitschaft von Wählern wider, sich für die ÖDP bzw. andere Kleinparteien oder Wählergruppen zu engagieren. Sollte der Ausschluss einer Wahlbewerbung im Einzelfall auf organisatorische Schwierigkeiten zurückzuführen sein, die erforderliche Zahl von Unterstützungsunterschriften beizubringen, spreche das grundsätzlich nicht für die Unverhältnismäßigkeit dieses Erfordernisses, sondern entspreche gerade dem Sinn des Unterschriftenquorums. Auch die je nach Größe der jeweiligen Gemeinde unterschiedlichen Quoren, die nicht direkt an die Einwohnerzahl, sondern an die Anzahl der zu vergebenden Sitze anknüpften, halte die Kammer mit dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof für verfassungsgemäß. Sie liege innerhalb des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass sich die Gründe für das Erfordernis, sich in eine bei einer Behörde aufliegende Liste einzutragen, mittlerweile durch Zeitablauf erledigt hätten. Eine unzumutbare Erschwernis der Unterschriftensammlung liege nicht vor.
Die Klägerin beantragt, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen. Der Beklagte ist diesem Antrag entgegengetreten.
II.
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 22. Juli 2015 bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. § 124 a Abs. 5 Satz 2, § 124 Abs. 2 VwGO).
1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist mit zutreffenden Erwägungen zu dem Ergebnis gelangt, dass entsprechend der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs auch nach heutiger Beurteilung nicht von einer Verfassungswidrigkeit der Regelungen des Art. 27 GLKrWG in Verbindung mit Art. 60 Abs. 3 Satz 4 GO auszugehen ist. Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung wird insoweit weder ein einzelner tragender Rechtssatz noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (vgl. BVerfG, B. v. 21.1.2009 – 1 BvR 2524/06 – JZ 2009, 850/851; B. v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/547 m. w. N.). Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel.
Die Klägerin trägt hierzu vor, dass sich die Umstände seit Inkrafttreten der besagten Vorschriften wesentlich geändert hätten. Der Gesetzgeber müsse Normen des Wahlrechts laufend überprüfen und gegebenenfalls ändern, wenn die Rechtfertigung der Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt werde. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 18. Juli 1995 festgestellt, dass das Gesetz keine unüberwindlichen Schwierigkeiten für die Teilnahme an den Wahlen aufstelle; die damit verbundenen Erschwernisse seien zumutbar. Dem sei nunmehr entgegenzuhalten, dass die Hürde des aufgestellten Quorums seit seiner Einführung unüberwindlich geblieben sei. Nach 20 Jahren sei in vier Wahlen von keiner einzigen Wählergruppe ein Sprung über die Hürde geschafft worden. Damit sei die Unüberwindlichkeit der aufgestellten Hindernisse nachgewiesen. Es bestehe auch ein Zusammenhang zwischen dem Unterstützungswillen in der Bevölkerung und der Lage der jeweiligen Eintragungsstelle. Das Bundesverfassungsgericht habe dazu ermahnt, dass das Erfordernis der Vorbeugung der Stimmenzersplitterung einen engen Rahmen einhalten müsse; bereits ein Quorum von 0,35% der Wahlberechtigten läge außerhalb eines solchen Spielraums (BVerfGE 60, 162, 168 und 4, 375, 384).
Zudem habe es seit der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs einen stetigen Rückgang der Wahlbeteiligung gegeben. Die Lebenswirklichkeit zeige insoweit, dass eine Motivierung der Wähler immer schwieriger werde. So wie das Interesse der Bevölkerung abnehme, nähmen die Anforderungen an die Sammlung von Unterschriften zu.
Weiter sei es in den vergangenen Jahren zu einer zunehmenden Digitalisierung der Gesellschaft gekommen. Wege zu behördlichen Dienststellen würden vermieden, wie beispielsweise auch die möglich gemachten online-Petitionen des Bayerischen Landtags und andere Petitions-Plattformen anschaulich zeigten. Die Leistung einer höchstpersönlichen Unterschrift sei anachronistisch, insoweit sei von einem Wandel der tatsächlichen Grundlagen der Norm auszugehen.
In den vergangenen Jahren habe auch die Erwerbstätigenquote zugenommen, immer weniger Personen hätten deshalb Zeit für eine Unterstützerunterschrift. Auch darin liege ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse. Damit sei die prohibitive Wirkung der verlangten Unterschriftenzahlen belegt, es sei eine verfassungsrechtliche Überprüfung und Neujustierung erforderlich. Das Verwaltungsgericht habe diese Prüfung nicht durchgeführt.
Aus diesem Vortrag ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Das Verwaltungsgericht hat sich mit der Frage, ob sich die Lebensverhältnisse seit den zu Art 27 GLKrWG ergangenen Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (BayVerfGH, E. v. 18.7.1995 – Vf. 2-VII-95 – VerfGHE 48, 61 ff.; BayVerfGH, E. v. 21.5.1997 – Vf. 5-VII-96 – VerfGHE 50, 106 ff.; hierzu auch BVerfG, B. v. 16.7.1998 – 2 BvR 1953/95 – juris) maßgeblich geändert haben, auseinandergesetzt und eine solche Änderung verneint. Mit den von der Klägerin vorgetragenen Aspekten wird ein grundsätzlicher Wandel der allgemeinen Lebensverhältnisse, der eine Neujustierung der gesetzlichen Hürden zwingend erforderlich machen würde (vgl. dazu BayVerfGH, E. v. 9.5.1994 – Vf. 1-VII-93 – juris Rn. 24, BayVBl 1994, 494 f.; BayVerfGH, E. v. 5.3.2001 – Vf. 11-VII-97 – BayVBl 2001, 466), nicht aufgezeigt:
a) Allein die Tatsache, dass die Hürde des Unterschriften-Quorums seit seiner Einführung bei Bezirksausschusswahlen nicht überwunden worden ist, ist kein Indiz dafür, dass die Prognose des Gesetzgebers falsch gewesen wäre oder die Hürde auch tatsächlich unüberwindlich sein könnte. Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des Beklagten weist insoweit zu Recht darauf hin, dass der Grund für den von der Klägerin aufgezeigten Befund auch darin liegen kann, dass es schlicht kein entsprechendes Interesse der Wähler gibt, Kleinparteien und Kleingruppen in der von der Klägerin ersehnten Höhe zu unterstützen, auch wenn den Wählern die Möglichkeit der Unterstützung tatsächlich offen stand. Eine Pflicht des Gesetzgebers, ein Unterschriftenquorum jedenfalls soweit abzusenken, dass einzelne Kleinparteien oder Wählergruppen in die zu wählenden Gremien tatsächlich einziehen können, besteht nicht. Das Verwaltungsgericht hat dazu zutreffend angemerkt, dass es gerade dem Sinn des Unterschriften-Quorums entspricht, entsprechende Kleinparteien und Wählergruppen von der Wahl fernzuhalten. Die Vermutung, dass dem fehlenden Erreichen des jeweiligen Quorums etwas anderes als der fehlende Rückhalt bei den Wählern zugrunde liegt, ist durch die bloße Tatsache des Vortrags der Umstände bei den vergangenen vier Jahren jedenfalls nicht widerlegt. Mit der von der Klägerin zitierten älteren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (betreffend Wahlsysteme mit Sperrklauseln) hat sich der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Leitentscheidung bereits auseinandergesetzt (BayVerfGH, E. v. 18.7.1995 – Vf. 2-VII-95 – juris Rn. 53 – 60, 67), hierauf kann verwiesen werden (vgl. BayVGH, B. v. 21.10.2008 – 4 C 08.2479 – juris Rn. 4/5).
b) Auch der entsprechende Rückgang der Wahlbeteiligung bei den vergangenen Stadtbezirkswahlen, wie er von der Klägerin aufgezeigt wird, deutet zwar darauf hin, dass die Motivierung der Wähler immer schwieriger geworden ist. Allerdings kann in den von der Klägerin genannten Zahlen kein Grund für eine Änderung der Einschätzung zu den Voraussetzungen der Zulassung eines Wahlvorschlags gesehen werden. Ein Rückgang der Wahlbeteiligung um wenige Prozentpunkte, der sich im Übrigen beim Auftauchen von die Bevölkerung bewegenden Themen vor Ort auch einmal schlagartig ändern kann, ist jedenfalls kein zwingender Anlass für eine Erleichterung der Zulassung von Wahlvorschlägen. Grund für die Einführung der Unterschriften-Quoren war, dass das politische Gewicht eines neuen Wahlvorschlages hinreichend bekannt sein muss. Dieser Aspekt ist auch bei einem Rückgang der Wahlbeteiligung weiterhin von Gewicht.
c) Die von der Klägerin aufgezeigte fortgeschrittene Digitalisierung der Gesellschaft ist ebenfalls kein Grund, der im Sinne eines grundsätzlichen Wandels der Lebensverhältnisse die Verfassungswidrigkeit der von der Klägerin angegriffenen Normen aufzeigen würde. Dass die Bürger heute die Gelegenheit haben, einige Behördengänge zu vermeiden, und etwaige Geschäfte mit Verwaltungen teilweise online abwickeln können und etwa auch online Petitionen einreichen oder unterstützen können, belegt nicht die Unzumutbarkeit der Leistung einer höchstpersönlichen Unterschrift bei der Behörde. Auch heute noch gibt es eine Reihe von Angelegenheiten, bei denen höchstpersönliche Vorsprache unvermeidbar und vorgeschrieben ist. Entsprechende Behördengänge sind vor diesem Hintergrund längst noch nicht unzumutbar geworden. Die Servicementalität innerhalb der Behörden hat sich in den letzten Jahren entsprechend erhöht, viele Behörden bieten Bürgerbüros oder zentrale Anlaufstellen mit bürger- und arbeitnehmerfreundlichen Öffnungszeiten an, um den Kontakt des Bürgers mit der Behörde möglichst unkompliziert und so angenehm wie möglich zu gestalten. Ein persönlicher Gang zu einer Eintragungsstelle kann vor diesem Hintergrund noch nicht als „anachronistisch“ im Sinne von absolut veraltet und für den Bürger völlig unzumutbar angesehen werden. Im Gegenteil belegt ein tatsächlicher Gang zur Eintragungsstelle die Ernsthaftigkeit einer Unterstützung eines Wahlvorschlages, was bei einem bloß unpersönlich bleibenden schnellen Klick auf eine Schaltfläche innerhalb eines online-Angebots nicht annähernd der Fall ist und kaum eine Aussagekraft für eine tatsächliche Unterstützung von Wahlvorschlägen bei dann tatsächlich durchgeführten Wahlen (bei denen die Wähler auch höchstpersönlich in das Wahllokal kommen müssen) aufweisen kann.
d) Die von der Klägerin geschilderte Zunahme der Erwerbstätigkeit in der Bevölkerung zeigt ebenfalls keinen derartig grundlegenden Wandel in den allgemeinen Lebensverhältnissen auf, der die Verfassungswidrigkeit der von der Klägerin angegriffenen Normen unmittelbar zu Folge haben würde. Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des Beklagten hat zu diesem Aspekt zutreffend eingewandt, dass derjenige, der tatsächlich einen neuen Wahlvorschlag unterstützen wolle, das auch tun könne. Die Landesanwaltschaft hat auch auf eine heute weitergehende Flexibilisierung der Arbeit hingewiesen und auch auf einen Zuwachs bei der Teilzeitbeschäftigung sowie auf die seit 1991 abgenommene Wochenarbeitszeit. Dafür, dass die tatsächlichen Verhältnisse in der Arbeitswelt der Beschäftigten Formen angenommen hätten, die ein tatsächliches Aufsuchen einer Eintragungsstelle völlig unmöglich oder unzumutbar machen würden, sind keine Anzeichen erkennbar.
2. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO sind nach dem Vortrag im Zulassungsantrag nicht ersichtlich. Der Sachverhalt ist übersichtlich, die entscheidungserheblichen Rechtsfragen lassen sich ohne weiteres anhand der anzuwendenden Rechtsvorschriften klären. Die Rechtsfragen der Zulässigkeit der von der Klägerin angegriffenen Sperrklauseln waren mehrfach Gegenstand der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs. Sie sind verfassungsrechtlich geklärt.
3. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen (nach dem Vorliegen grundsätzlich veränderter Lebensumstände) lassen sich anhand der bereits zu den anzuwendenden Rechtsnormen ergangenen Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs auch ohne ein Berufungsverfahren klären. Die von der Klägerin aufgezeigten tatsächlichen Umstände sind nicht geeignet, wesentliche neue Entwicklungen zu belegen oder eine so wesentliche Änderung der damaligen Verhältnisse aufzuzeigen, die zwingend eine Änderung der maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften bedingen würde.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).