Aktenzeichen Vf. 13-VII-15
Leitsatz
1. Unzulässige Wiederholung einer Popularklage, die darauf abzielt, ein „höchstpersönliches Elternwahlrecht zugunsten Kind” bei Landtagswahlen, Volksbegehren und Volksentscheiden einzuführen.
2. Es besteht kein Anlass zu einer erneuten Entscheidung über die Frage einer Verfassungspflicht zur Einführung eines “höchstpersönlichen Elternwahlrechts zugunsten Kind” (dazu BayVerfGH BeckRS 2003, 14824). (redaktioneller Leitsatz)
3. Zwischen einem behaupteten gesellschaftlichen Wandel und der zur Prüfung gestellten verfassungsrechtlichen Frage muss ein ausreichender Bezug bestehen. (redaktioneller Leitsatz)
4. Kinder und Jugendliche werden dadurch, dass ihnen ein aktives Wahlrecht erst ab Vollendung des 18. Lebensjahres zusteht, nicht in ihrer Menschenwürde verletzt. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Der Antrag wird abgewiesen.
2. Dem Antragsteller wird eine Gebühr von 750 € auferlegt.
Gründe
I.
Gegenstand der Popularklage ist die Frage, ob es verfassungsrechtlich geboten ist, ein „höchstpersönliches Elternwahlrecht zugunsten Kind“ bei Landtagswahlen, Volksbegehren und Volksentscheiden einzuführen.
Der Antragsteller beanstandet Art. 3 des Gesetzes über Landtagswahl, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung (Landeswahlgesetz – LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Juli 2002 (GVBl S. 277, ber. S. 620, BayRS 111-1 -I), das zuletzt durch Art. 10 a Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Juni 2015 (GVBl S. 178) geändert worden ist, sowie § 13 der Wahlordnung für Landtagswahlen, Volksbegehren und Volksentscheide (Landeswahlordnung – LWO) vom 16. Februar 2003 (GVBl S. 62, BayRS 111-1 -1-I), die zuletzt durch Art. 10 a Abs. 2 des Gesetzes vom 23. Juli 2015 (GVBl S. 178) geändert worden ist, weil ihnen eine solche Regelung fehle. Er meint, die Normgeber seien aufgrund von Grundrechten und anderen Normen zu einer entsprechenden Erweiterung des Wahlrechts von Eltern minderjähriger Kinder verpflichtet. Es geht ihm dabei ausdrücklich nicht um eine – aus seiner Sicht unzulässige – Stellvertretung der Eltern für ihre Kinder bei Ausübung des Wahlrechts oder um eine treuhänderische Wahrnehmung von Rechten der Kinder, sondern ausschließlich um ein eigenes, zusätzliches Stimmrecht der Eltern im Interesse der Kinder.
Der Antragsteller hat bereits 2002 eine Popularklage mit identischem Klageziel erhoben, die durch Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 5. November 2003 (VerfGHE 56, 141) mit der Begründung abgewiesen wurde, dass kein ausdrücklicher Verfassungsauftrag bestehe, der es gebiete, das Wahlrecht von Eltern mit Kindern durch Einführung eines Elternwahlrechts zu erweitern. Auch aus dem Gleichheitssatz ergebe sich kein derartiger Auftrag an den Gesetzgeber. Vielmehr würde ein Tätigwerden des Gesetzgebers in der vom Antragsteller gewünschten Weise gegen den in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV festgelegten Grundsatz der Wahlgleichheit verstoßen.
Der Antragsteller ist der Auffassung, die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 5. November 2003 stehe der Zulässigkeit der nunmehr erhobenen Popu-larklage nicht entgegen. Soweit der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung einen Gesetzgebungsauftrag aus Art. 124 Abs. 1 BV (Schutz von Ehe und Familie) und aus Art. 118 Abs. 1 BV (Gleichheitssatz) ausdrücklich verneint habe, sei inzwischen ein grundlegender Wandel der Rechtsauffassung und der Lebensverhältnisse eingetreten. Art. 124 Abs. 1 und Art. 126 Abs. 1 BV beinhalteten nach neuerer Rechtsauffassung Grundrechtsgewährleistungen, nicht lediglich Programmsätze. Der grundrechtliche Schutz- und Förderauftrag für Ehe und Familie und der Gleichheitssatz verpflichteten den Gesetzgeber zur Einführung eines Elternwahlrechts, dies vor allem mit Blick auf den derzeitigen Ansturm von Asylbewerbern, die zunehmende Kinderfeindlichkeit und die ständig wachsende Zahl von Kinderlosen und Alten. Außerdem gebe es rechtliche Gesichtspunkte, die der Verfassungsgerichtshof bei seiner früheren Entscheidung nicht berücksichtigt habe. Ein Gesetzgebungsauftrag zur Einführung des Elternwahlrechts folge aus Art. 100 BV (Menschenwürde). Dieser enthalte einen Handlungsauftrag zur Bekämpfung von Kinderarmut sowie zur Sicherung des Existenzminimums und verbiete es, Kinder zum Objekt staatlichen Handelns zu machen. Auch aus Art. 2 BV sei ein Gesetzgebungsauftrag herzuleiten. Der Begriff „Volk“ in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BV umfasse das gesamte Volk einschließlich Minderjähriger. Dementsprechend und mit Blick auf den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl dürften die Interessen von Kindern bei Wahlen nicht „ganz unter den Hammer fallen“. Ferner sei Art. 91 Abs. 1 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör) zu berücksichtigen, der es gebiete, dass auch Kinder angehört werden. Zusätzlich beruft sich der Antragsteller zur Begründung seiner Popularklage auf Art. 1, 3, 6 und 20 Abs. 2 Satz 1 GG. Auch wenn die Popularklage nach der Bayerischen Verfassung entschieden werde, sei dennoch das Grundgesetz gebührend zu achten. Sofern der Verfassungsgerichtshof einen Verstoß gegen Normen des Grundgesetzes annehme, sei er nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet.
II.
1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.
2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage für unzulässig. Sie betreffe einen Gegenstand, über den der Verfassungsgerichtshof bereits entschieden habe. Die Voraussetzungen für einen erneuten Antrag nach Art. 98 Satz 4 BV seien nicht erfüllt.
III.
Die Popularklage ist unzulässig. Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 5. November 2003 (VerfGHE 56, 141) bereits festgestellt, dass sich aus den Normen der Bayerischen Verfassung keine Verpflichtung des Gesetzgebers ergibt, das vom Antragsteller für erforderlich gehaltene „höchstpersönliche Elternwahlrecht zugunsten Kind“ einzuführen. Ein erneuter Antrag nach Art. 98 Satz 4 BV wäre deshalb nur dann zulässig, wenn seit dem Ergehen der Entscheidung (Ende 2003) ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten wäre oder wenn neue rechtliche Gesichtspunkte oder neue, in der früheren Entscheidung noch nicht gewürdigte Tatsachen geltend gemacht würden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 26.10.2009 VerfGHE 62, 198/201 f.; vom 12.10.2010 VerfGHE 63, 173/177; vom 13.9.2011 VerfGHE 64, 159/166). Diese Voraussetzungen erfüllt die Popu-larklage nicht.
1. Einen Gesetzgebungsauftrag zur Schaffung eines „höchstpersönlichen Elternwahlrechts zugunsten Kind“ aus Art. 124 bis 126 BV und Art. 118 Abs. 1 BV (allgemeiner Gleichheitssatz) hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 5. November 2003 ausdrücklich abgelehnt. Seither ist kein grundlegender Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung oder der Lebensverhältnisse eingetreten, der Anlass zu einer erneuten Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs geben könnte.
a) Die Argumentation des Antragstellers, die allgemeine Rechtsauffassung habe sich seit 5. November 2003 dahingehend geändert, dass Art. 124 Abs. 1 und Art. 126 Abs. 1 BV neuerdings als Grundrechtsgewährleistungen und nicht mehr lediglich als Programmsätze interpretiert würden, ist unzutreffend. Der Verfassungsgerichtshof geht seit Langem in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sowohl Art. 124 Abs. 1 BV (Schutz von Ehe und Familie) als auch Art. 126 Abs. 1 BV (Erziehungsrecht der Eltern) Grundrechte gewähren (vgl. z. B. VerfGH vom 9.11.1966 – Vf. 76-VI-66 – juris; vom 4.11.1976 VerfGHE 29, 191/200). Auch in seiner Entscheidung vom 5. November 2003 hat der Verfassungsgerichtshof den Grundrechtscharakter der genannten Verfassungsbestimmungen nicht infrage gestellt. Seine Wertung, aus Art. 124 bis 126 BV lasse sich kein Auftrag zur Einführung eines Elternwahlrechts herleiten, beruht nicht darauf, dass er die Vorschriften lediglich als Programmsätze angesehen hätte. Ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung liegt somit nicht vor.
b) Den Darlegungen des Antragstellers in seinen Schriftsätzen und den beigefügten Anlagen ist nicht zu entnehmen, dass seit Ende 2003 ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse eingetreten sein könnte, der eine erneute Auseinandersetzung des Verfassungsgerichtshofs mit dem geforderten „höchstpersönlichen Elternwahlrecht zugunsten Kind“ erforderlich machen würde.
aa) Soweit der Antragsteller den „Ansturm von Asylbewerbern“ als Beleg für einen Wandel der Lebensverhältnisse nennt, wird nicht erkennbar, inwieweit die gestiegene Zahl von Asylsuchenden in Deutschland Auswirkungen auf die von ihm gewünschte erneute verfassungsgerichtliche Überprüfung wahlrechtlicher Vorschriften haben könnte. Ein gesellschaftlicher Wandel, der sich nicht auf die zur Prüfung des Verfassungsgerichtshofs gestellte Thematik bezieht, gibt keinen Anlass, eine hierzu bereits ergangene frühere Entscheidung infrage zu stellen. Die Behauptung des Antragstellers, eine Integration von Asylsuchenden setze voraus, dass zunächst die durch das Wahlrecht ausgegrenzten (deutschen) Kinder, Eltern und Familien besser integriert würden, ist nicht geeignet, einen ausreichenden Bezug zwischen dem behaupteten gesellschaftlichen Wandel und der zur Prüfung gestellten verfassungsrechtlichen Fragestellung zu begründen.
bb) Soweit der Antragsteller eine „zunehmende Kinder- und Familienfeindlichkeit“ in Deutschland beklagt, führt er selbst aus, dass Benachteiligungen von Kindern und Familien aus seiner Sicht „schon immer“ bestanden hätten (Schriftsatz vom 16. September 2015, Seite 11). An anderer Stelle zitiert der Antragsteller soziologische Untersuchungen, wonach Kinder und Jugendliche hierzulande noch nie so gesund, gebildet und wohlhabend gewesen seien wie heute (Schriftsatz vom 30. Juli 2016, Seite 5). In der Gesamtschau sind der Popularklage keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass es seit Ende 2003 zu einer für das Wahlrecht bedeutsamen Änderung der Lebensverhältnisse von Kindern, Eltern und Familien gekommen sein könnte.
cc) In seiner abschließenden Stellungnahme vom 10. November 2016 legt der Antragsteller anhand statistischer Daten dar, dass der Anteil der Kinder an der Bevölkerung ebenso wie der Anteil der Eltern mit minderjährigen Kindern an den Wahlberechtigten in den Jahren 1974 bis 2014 abgenommen habe (Schriftsatz vom 10. November 2016, Seite 6). Den genannten Zahlen zufolge ging der Anteil der Kinder an der Bevölkerung von 26,2% im Jahr 1974 auf 18,0% im Jahr 2004 zurück und verringerte sich sodann auf 16,1% im Jahr 2014. Der Anteil der Eltern mit minderjährigen Kindern an den Wahlberechtigten sei von 38,1% im Jahr 1974 auf 26,7% im Jahr 2004 zurückgegangen und habe sich sodann auf 23,8% im Jahr 2014 verringert. Inwieweit solche demografischen Verschiebungen sich auf die verfassungsrechtliche Beurteilung eines Elternwahlrechts auswirken könnten, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen belegen die genannten Zahlen keinen grundlegenden gesellschaftlichen Wandel in der Zeit seit der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 5. November 2003. Sie machen im Gegenteil deutlich, dass sich der im November 2003 bekannte, seit Jahren andauernde Trend der Bevölkerungsentwicklung (Abnahme des Anteils der Kinder und der Eltern mit minderjährigen Kindern) in den auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs folgenden zehn Jahren wie bisher fortgesetzt hat, wenn auch mit etwas geringerer Dynamik.
2. Der Antragsteller kann sich nicht darauf berufen, der Verfassungsgerichtshof habe bei seiner Entscheidung vom 5. November 2003 rechtliche Gesichtspunkte ungeprüft gelassen, die eine nochmalige Auseinandersetzung mit dem Gegenstand der Popularklage erforderlich machen würden.
Wurde eine Popularklage in zulässiger Weise erhoben, überprüft der Verfassungsgerichtshof die angegriffene Regelung anhand aller in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn insoweit keine Rügen geltend gemacht worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 14.2.2011 VerfGHE 64, 10/16). Dementsprechend erfolgte bereits im vorangegangenen Popularklageverfahren eine umfassende Überprüfung der angegriffenen wahlrechtlichen Bestimmungen. Der Verfassungsgerichtshof war nicht gehalten, in den Gründen der Entscheidung vom 5. November 2003 Ausführungen zu den vom Antragsteller nunmehr zusätzlich herangezogenen Verfassungsbestimmungen zu machen. Die Argumentation des Antragstellers, aus den von ihm ergänzend herangezogenen Vorschriften ergebe sich für den Normgeber ein Auftrag zur Einführung des gewünschten „höchstpersönlichen Elternwahlrechts zugunsten Kind“, ist fernliegend. Einer ausdrücklichen Erwähnung dieser Vorschriften in den Entscheidungsgründen bedurfte es daher nicht.
a) Der Schutzbereich der Menschenwürde (Art. 100 BV) wird durch die angegriffenen wahlrechtlichen Bestimmungen von vornherein nicht berührt (vgl. hierzu VerfGH 28.7.1986 VerfGHE 39, 75/79 f.). Kinder und Jugendliche werden dadurch, dass ihnen die Verfassung ein aktives Wahlrecht erst ab Vollendung des 18. Lebensjahrs zugesteht (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 1 BV), weder zu Objekten staatlichen Handelns herabgewürdigt noch in ihrem Grundrecht auf ein Existenzminimum betroffen. Noch viel weniger kann aus Art. 100 BV ein an den Gesetzgeber gerichteter Auftrag hergeleitet werden, in der vom Antragsteller gewünschten Weise tätig zu werden.
b) Die Argumentation des Antragstellers, aus der Verwendung des Begriffs „Volk“ in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV sei abzuleiten, dass die gesamte Bevölkerung – also auch Kinder und Jugendliche – bei Wahlen repräsentiert sein müssten, geht fehl. Der Verfassungsgeber hat in Art. 7 Abs. 1 und 2 BV ausdrücklich geregelt, dass die Teilnahme an Wahlen an die Vollendung des 18. Lebensjahrs geknüpft ist. Dass hierfür ein Ausgleich zu erfolgen hätte – etwa in der vom Antragsteller gewünschten Form eines zusätzlichen Stimmrechts für Eltern minderjähriger Kinder – ist der Verfassung an keiner Stelle zu entnehmen. Vielmehr hat der Verfassungsgeber in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV den Grundsatz der Wahlgleichheit festgelegt, der es verbietet, einer Gruppe von Wahlberechtigten mehr Stimmrechte zuzuteilen als den übrigen Staatsbürgern.
c) Der Schutzbereich des Art. 91 Abs. 1 BV, der die Gewährung von rechtlichem Gehör in gerichtlichen Verfahren betrifft, ist offensichtlich nicht berührt.
3. Die vom Antragsteller angeführten Bestimmungen des Grundgesetzes sind im Verfahren der Popularklage nicht Prüfungsmaßstab. Im Rahmen der Popularklage wird ausschließlich die Vereinbarkeit landesrechtlicher Vorschriften mit den Normen der Bayerischen Verfassung geprüft. Die Frage, ob die angegriffenen landesrechtlichen Vorschriften mit Bestimmungen des Grundgesetzes vereinbar sind, kann sich daher im Popularklageverfahren nicht stellen. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG scheidet deshalb aus.
IV.
Es ist angemessen, dem Antragsteller eine Gebühr von 750 € aufzuerlegen (Art. 27 Abs. 1 Satz 2 VfGHG).
