Arbeitsrecht

Aktenzeichen  M 31 K 17.2355

Leitsatz

Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (vgl. BVerwG, U.v. 18.5.1990 – 8 C 48.88 – BVerwGE 85, 163, 167).  (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.
Dem Kläger steht über die bereits mit Bescheid vom 7. September 2016 bewilligte Förderung in Höhe von 168.819 EUR für den Bewilligungszeitraum Januar bis Dezember 2015 keine weitergehende Förderung nach dem EKI-Förderprogramm zu, da die Beklagte einen Betrag in Höhe von 10.973 EUR zu Recht in Abzug gebracht hat. Der Bescheid der Beklagten vom 7. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 26. April 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat keinen Anspruch auf eine höhere als die bereits von der Beklagten bewilligten Förderung (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Dem Kläger steht nach der Förderpraxis der Beklagten im Vollzug des EKI-Förderprogramms keine weitergehende als die bereits bewilligte Förderung zu. Die Beklagte hat die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 BV der Ausübung ihres Förderermessens (Art. 40 BayVwVfG) ziehen.
Bei Zuwendungen der vorliegenden Art handelt es sich um freiwillige Maßnahmen der Landeshauptstadt M.. Eine Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung der beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (vgl. Art. 23, 44 BayHO). Vorliegend einschlägig sind insbesondere die Ausführungsbestimmungen „Fördervoraussetzungen und Qualitätsmerkmale für Eltern-Kind-Initiativen gemäß § 25 SGB VIII“ sowie die „Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen der Landeshauptstadt M./Sozialreferat“ vom 18. Februar 1998.
Sind die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in Richtlinien geregelt, müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der jeweiligen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrunde liegenden Haushaltsgesetz/Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) gebunden ist. Dabei unterliegt eine solche Richtlinie nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (BVerwG, U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – juris Rn. 24). Bei solchen Richtlinien handelt es sich um keine Rechtsnormen, die einer richterlichen Auslegung unterworfen wären (BayVGH, B.v. 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 – juris Rn. 19; BayVGH. B.v. 27.7.2009 – 4 ZB 07.1132 – juris Rn. 13), sondern um verwaltungsinterne Weisungen. Diese setzen die Maßstäbe für die Verteilung von Fördermitteln. Sie erzeugen aufgrund der Selbstbindung der Verwaltung über den Gleichheitssatz des Art. 3 GG bzw. Art. 118 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Förderung im Einzelfall, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch gefördert werden. Nur entsprechend den genannten Grundsätzen besteht ein Anspruch auf Förderung im Einzelfall. In den einschlägigen Förderrichtlinien selbst wird auch einleitend klargestellt, dass die Förderung ohne Rechtspflicht im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel erfolgt.
Ein Anspruch auf die Förderung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz folglich dann, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch positiv verbeschieden werden.
Prüfungsmaßstäblich ist mithin allein die tatsächliche Förderpraxis der Beklagten im Vollzug des EKI-Förderprogramms für den streitigen Bewilligungszeitraum des Kalenderjahres 2015. In der mündlichen Verhandlung vom 16. Oktober 2019 hat die Beklagte unwidersprochen und für das Gericht auch schlüssig nachvollziehbar ausgeführt, dass in ständiger Praxis die eingereichten Verwendungsnachweise daraufhin überprüft worden sind, ob auf Seiten der Förderempfänger anderweitige Mittel vorhanden sind, die zur Deckung der Aufwendungen vorrangig einzusetzen sind. Eine entsprechende Grundlage findet diese Förderpraxis in Nummer 11 der Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen der Landeshauptstadt München (Sozialreferat) vom 18. Februar 1998.
Der Kläger konnte trotz diesbezüglicher Anforderung durch die Beklagte nicht belegen, dass er hinsichtlich eines Betrags in Höhe von 10.973 EUR weitere Aufwendungen für den Betrieb seiner Kindertageseinrichtung getätigt hat. Die Beklagte hat unwidersprochen dargelegt, dass in derartigen Fällen eine Kürzung der Förderung nach dem EKI-Förderprogramm vorgenommen worden ist.
Anders als von der Klägerin ausgeführt, ist eine gerichtliche Auslegung des Richtlinienwortlauts, insbesondere mit Blick auf deren Wortlaut und Sinn und Zweck, nicht angängig. Wie vorstehend bereits erörtert, handelt es sich bei Richtlinien nicht um Rechtsnormen, die der richterlichen Auslegung unterworfen werden, sondern allein um verwaltungsinterne Weisungen, die maßgeblich für die Verteilung von Fördermitteln sind. Allein zu prüfen ist mithin unter Zugrundelegung des Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 BV innewohnenden Willkürverbots insoweit, ob sich ein Rechtsverstoß der Beklagten – auch ohne Feststellung einer entgegenstehenden Verwaltungspraxis – aus der Verletzung einer absolut eindeutigen und unmissverständlichen Richtlinienbestimmung ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 23.4.2003 – 3 C 25.02 – juris Rn. 19). Unter dem Gesichtspunkt der Willkür kann auch der Subventionszweck und seine Verfehlung Bedeutung gewinnen. Dies zugrunde gelegt ist ein Verstoß gegen das Willkürverbot nicht erkennbar.
Unbeachtlich und kein Verstoß gegen das Willkürverbot ist die Tatsache, dass die Beklagte auch hinsichtlich der vom Bezirk Oberbayern zur Verfügung gestellten Mittel, bei denen es sich – wie der Kläger selbst einräumt – um Drittmittel handelt, einen Nachweis über deren vollständigen Verbrauch verlangt hat, den der Kläger nicht erbringen konnte. Es spielt auch keine Rolle, ob die Mittel des Bezirks, wie vom Kläger vorgetragen, nur als Zuschuss für Sachkosten und Therapiestunden vorgesehen sind, da die Beklagte dem Kläger gerade die Möglichkeit gegeben hat, zur Vermeidung einer Anrechnung dieser Mittel noch weitere Nachweise für Ausgaben, sei es für die Mehrbelastung des Personals oder für Anschaffungen, die im Zusammenhang mit der Integration der Kinder (z.B. spezielle Materialien oder Spielsachen) getätigt worden sind, nachzureichen.
Soweit die Vertreterin des Klägers in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass auch in den Folgejahren nach dem streitgegenständlichen Bewilligungszeitraum keine Anrechnung erfolgt sei, wurde dies von den Vertreterinnen der Beklagten schlüssig damit begründet, dass ab dem Förderzeitraum 2016 die Umstellung auf eine neue Vollzugspraxis erfolgt ist. Diese Umstellung war nach den plausiblen Erläuterungen der Vertreterinnen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gerade auch der Tatsache geschuldet, dass die bisherige Praxis der Beklagten in der Vergangenheit dazu geführt hat, dass pauschale Förderungen wie die des Bezirks Oberbayern (anteilig) angerechnet werden mussten, wenn für deren Verwendung keine Nachweise vorgelegt werden konnten. Die im Jahr 2015 noch vorgenommene Überprüfung des Verbrauchs der Bezirksmittel und deren Anrechnung, soweit sie nicht durch den Kläger nachweislich verbraucht worden sind, entsprach also der zu diesem Zeitraum noch gängigen Handhabung der Förderpraxis durch die Beklagte, die nach der unbestrittenen Auskunft der Beklagten auch in anderen Fällen als dem des Klägers Anwendung gefunden hat.
Die Beklagte setzte sich durch ihre im maßgeblichen Bewilligungszeitraum noch ausgeübte Förderpraxis auch nicht in Widerspruch zur Förderpraxis des Bezirks Oberbayern oder konterkariert diese Förderung. Selbst wenn nach dem Vortrag des Klägers für die Pauschalförderung der Intergrationskindergartenplätze durch den Bezirk von diesem keine Nachweise verlangt worden sind, entbindet es den Kläger im Verhältnis zur Beklagten gerade nicht davon, ihm zur Verfügung stehende Mittel vorrangig einzusetzen, wie es auch in Nummer 11 der Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen der Landeshauptstadt München (Sozialreferat) vom 18. Februar 1998 vorgesehen ist.
Wer – wie hier der Kläger – Fördermittel verschiedener Zuwendungsgeber in Anspruch nimmt, hat hinsichtlich jedes einzelnen Zuwendungsverhältnisses die entsprechenden Fördervoraussetzungen einzuhalten. Es obliegt allein dem Empfänger der Fördermittel, diese Voraussetzungen gegenüber dem jeweiligen Fördergeber einzuhalten. Sofern es im Einzelfall dazu kommen sollte, dass sich Fördervoraussetzungen verschiedener Fördergeber widersprechen oder Fördergeber unterschiedliche Anforderungen an die Auszahlung oder Verwendung ihrer Fördermittel stellen, so fällt dies allein in den Verantwortungs- und Risikobereich des Förderempfängers. Aus der Tatsache, dass der Bezirk Oberbayern nach dem Vortrag des Klägers keine konkreten Nachweise für die Verwendung seiner Fördermittel gefordert hat, kann der Kläger im Verhältnis zur Beklagten also nichts für sich herleiten.
Auch auf die zwischen den Parteien unstreitige Tatsache, dass die Beklagte in den Jahren vor dem streitgegenständlichen Bewilligungszeitraum keine Prüfung dahingehend vorgenommen hat, ob die Mittel des Bezirks Oberbayern vollständig verbraucht worden sind und demzufolge auch keine Anrechnung eventuell nicht verbrauchter Mittel erfolgt ist, kann sich der Kläger nicht, auch nicht im Hinblick auf etwaige Vertrauensschutzgesichtspunkte, berufen.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung plausibel und unwidersprochen dargelegt, dass sie aufgrund ihrer Förderpraxis bis zum Ende des Bewilligungszeitraums 2015 eine Überprüfung des Verbrauchs von Drittmitteln vorgenommen hat und diese Mittel in Anrechnung gebracht hat, sofern sie vom jeweiligen Förderempfänger nicht vollständig aufgebraucht worden sind.
Die Tatsache, dass es im Fall des Klägers in den Jahren vor 2015 zu keiner Überprüfung des Verbrauchs der vom Bezirk Oberbayern zur Verfügung gestellten Fördermittel gekommen ist, mag einem internen Defizit bei der Überprüfung des Verwendungsnachweise des Klägers oder – wie von der Beklagten vorgetragen – dem Umstand geschuldet gewesen sein, dass der Kläger anlässlich eines Planungsgesprächs im Jahr 2011 darauf hingewiesen hat, dass von der Förderung des Bezirks keine Mittel übrig bleiben würden, weil in der Einrichtung des Klägers drei Therapeuten tätig seien und die Beklagte zunächst im Vertrauen auf diese Aussage keine genaue Überprüfung des Verbrauchs der Fördermittel des Bezirks vorgenommen hat. In jedem Fall begründete das zeitweise Unterlassen einer konkreten Überprüfung durch den Zuwendungsgeber weder eine regelmäßige Verwaltungspraxis noch einen Vertrauenstatbestand, auf den sich der Kläger nunmehr berufen könnte.
Insbesondere lag insoweit auch keine gewollte und generelle Abweichung der Beklagten von ihren Förderrichtlinien vor. In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 BV gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (BVerwG, U.v. 18.5.1990 – 8 C 48.88 – BVerwGE 85, 163, 167 m.w.N.). Weicht sie hingegen konsequent und generell im Vollzug von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlich vollzogenen Verwaltungspraxis (BVerwG, U.v. 25.4.2012 – 8 C 18/11 – juris Rn. 32).
Im vorliegenden Fall lag in der Anrechnung nicht nachweislich verwendeter Mittel im Jahr 2015 gerade keine gleichheitswidrige Benachteiligung des Klägers. Vielmehr entsprach es jahrelanger Verwaltungspraxis der Beklagten, solche Mittel anzurechnen. Dementsprechend hat die Beklagte ihre Förderrichtlinien generell dahin ausgelegt und gehandhabt. Die Tatsache, dass in den Jahren 2011 bis 2014 keine derartige Anrechnung erfolgt ist, stellte keine im Rahmen der Selbstbindung von der Beklagten zu beachtende, generell geänderte Verwaltungspraxis dar und konnte dementsprechend auch keine Grundlage für einen entsprechenden Vertrauensschutz des Klägers sein.
Da die von der Beklagten mit Bescheid vom 7. September 2016 bewilligte Förderung auch nach Anrechnung der 10.973 EUR noch oberhalb der dem Kläger zustehenden Förderung nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz liegt, ergibt sich auch aus dem Gesichtspunkt, dass dem Kläger mindestens eine Förderung, wie sie sich nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz ergeben würde, zustünde, kein Anspruch auf eine weitergehende Förderung. Wie Anlage 4 zum Bescheid vom 7. September 2016 belegt, lag der Zuschuss nach dem EKI-Förderprogramm selbst bei Anrechnung des streitgegenständlichen Betrags von 10.973 EUR noch um 4.049 EUR höher als nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (vgl. BA Seite 21).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Das Verfahren ist nicht von den Gerichtskosten befreit, da es sich um kein Verfahren aus dem Sachgebiet „Jugendhilfe“ i.S.d. § 188 Satz 2 Hs. 1 i.V.m. Satz 1 VwGO handelt.
Ob ein Rechtsstreit einem der Sachgebiete des § 188 Satz 1 VwGO zuzuordnen ist, beurteilt sich nach dem sachlichen Schwerpunkt. Wesentliches Indiz ist dabei die Zugehörigkeit der maßgeblichen Anspruchsnorm zum Sachgebiet einschließlich des zugrunde liegenden Verwaltungsverfahrensrechts (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.1974 – V C 18.74 – juris Rn. 17; Hoppe in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 188 Rn. 3). Da die streitbefangene Förderung von der Beklagten allein nach dem EKI-Förderprogramm und nicht im Vollzug der Rechtsansprüche nach dem Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz erfolgt und damit ein Fall einer Subventionierung unter dem Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel vorliegt, ist Anspruchsgrundlage für die streitgegenständliche Förderung allein das Haushaltsrecht in Gestalt der Zuschussrichtlinie der Beklagten, nicht aber das Bayerische Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz, auch wenn mit diesem ein rechtsnatürlicher Sachzusammenhang besteht.
Der bestehende Sachzusammenhang der streitbefangenen zusätzlichen freiwilligen kommunalen Leistung mit der gesetzlichen Förderung von Kindertageseinrichtungen hat auch mit Blick auf das in Rechtsprechung und Literatur bestehende weite Verständnis des Begriffs „Jugendhilfe“ nach § 188 Satz 1 VwGO vorliegend nicht die Anwendbarkeit dieser Vorschrift zur Folge. Das Gericht teilt in ständiger Rechtsprechung (B.v. 11.3.2019 – M 31 K 19.898 – juris Rn. 4 ff., U.v. 21.10.2019 – M 31 K 19.898) nicht die in Rechtsprechung und Literatur vorzufindende Auffassung, dass ein solches weiteres Verständnis des Begriffs „Jugendhilfe“ auch alle Angelegenheiten mit mittelbarem Bezug zu fürsorgerischen Maßnahmen, insbesondere die Zuschussgewährungen für Kindertageseinrichtungen, die nur nach Maßgabe des Haushaltsrechts erfolgen, erfasst (vgl. insbesondere OVG Koblenz, U.v. 17.1.2017 – 7 A 10057/16.OVG – juris Rn. 52; Clausing/Kimmel in Schoch/Schneider/Bier, Stand 25. EL September 2018, § 188 Rn. 11 m.w.N.). Gerichtskostenfrei ist eine Klage zumindest dann nicht, wenn diese – wie hier – ausschließlich auf eine freiwillige (kommunale) Gewährung einer Förderung für eine Kindertageseinrichtung abzielt. Freiwillige (kommunale) Zuwendungen, die von einer privaten Einrichtung für Maßnahmen i.S.d. § 188 Satz 1 VwGO verwendet werden sollen, sind diesen Sachgebieten nicht zuzurechnen. Vielmehr handelt es sich um einen Subventionsrechtsstreit, wie er auch von anderen natürlichen oder juristischen Personen geführt werden könnte, wenn sie für ihre nicht den Fürsorgebereich betreffenden Zwecke Fördermittel der öffentlichen Hand erstreiten wollen.