Aktenzeichen RN 4 K 14.1705
Leitsatz
1. Bei der Prüfung, ob im Einzelfall ein Grünlandumbruch im Überschwemmungsgebiet zugelassen werden kann, ist als atypischer Fall zu berücksichtigen, dass das festgesetzte Überschwemmungsgebiet über das Gebiet hinausreicht, das nach einer Überrechnung im Rahmen der Aktualisierung der Überschwemmungsgebietsverordnung tatsächlich Überschwemmungsgebiet ist. (amtlicher Leitsatz)
2. Eine Ausnahme vom Grünlanderhaltungsgebot ist in einem besonderen Einzelfall möglich, der sich im Grad der Belastung von den zu erwartenden “normalen” Belastungen unterscheidet. Dabei ist von der Regel auszugehen, dass Grünlandstandorte wegen ihrer positiven Wirkung auf den Naturhaushalt und die Tierwelt bzw. die biologische Vielfalt in ihrem derzeitigen Umfang erhalten bleiben sollen. (redaktioneller Leitsatz)
Gründe
Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg
Az. RN 4 K 14.1705
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 2. Februar 2016
4. Kammer
…, stv. Urkundsbeamtin
Sachgebiets-Nr: 1023
Hauptpunkte:
Grünlandumbruch im Überschwemmungsgebiet
Rechtsquellen:
Leitsätze:
In der Verwaltungsstreitsache
…
– Kläger –
bevollmächtigt: Rechtsanwälte …
gegen
…
vertreten durch das Landratsamt …
– Beklagter –
beteiligt: Regierung von …
als Vertreter des öffentlichen Interesses Postfach, L.
wegen naturschutzrechtlicher Anordnung
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg, 4. Kammer, unter Mitwirkung von Vorsitzender Richterin am Verwaltungsgericht Mühlbauer, Richterin am Verwaltungsgericht Schmid-Kaiser, Richterin Meyer, ehrenamtlichem Richter D., ehrenamtlichem Richter H. aufgrund mündlicher Verhandlung vom 2. Februar 2016
folgendes Urteil:
I.
Der Bescheid des Landratsamts … vom 15.9.2014 in der Fassung des Klarstellungsbescheids vom 26.1.2016 wird aufgehoben.
II.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung gleiche Sicherheit leistet.
Tatbestand:
Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung, anlässlich eines Grünlandumbruchs Grünland wieder herzustellen.
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. 16, Gemarkung M. … Auf seine Anfrage vom 28.1.2013 teilte die Untere Naturschutzbehörde beim Landratsamt … dem Kläger mit Schreiben gleichen Datums mit, dass die zum Umbruch beantragte Fläche Fl.Nr. 16 zu ca. 70% innerhalb des amtlich festgesetzten Überschwemmungsgebiets der … (vgl. Verordnung über die Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets an der A. im Bereich des Landkreises … vom 8.6.1991) liege. Deshalb könne dem beantragten Umbruch aus naturschutzfachlicher Sicht nicht zugestimmt werden.
Am 24.9.2013 stellte die Untere Naturschutzbehörde fest, dass die Wiese umgebrochen worden war.
Mit Schreiben vom 30.10.2013 wurde der Kläger gebeten, sich bis 22.11.2013 zur freiwilligen Wiederherstellung des Grünlands zu äußern. Andernfalls wären amtliche Maßnahmen erforderlich.
Im anschließenden Schriftverkehr vertraten die Beteiligten gegensätzliche Standpunkte.
Der Kläger ließ vortragen:
– Die Voraussetzungen des § 17 Abs. 8 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) i. V. m. Art. 3 Abs. 3 Bayerisches Naturschutzgesetz (BayNatSchG) lägen nicht vor. Es läge gemäß Art. 6 Abs. 5 Nr. 1 BayNatSchG kein Eingriff vor. Die Fläche sei dem Bayerischen Kulturlandschaftsprogramm (KULAP-A Maßnahme A 21) vertragsgemäß unterworfen gewesen. Die Nutzung habe jedenfalls seit 1995 einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung entsprochen. Die Maßnahme sei im Jahre 2011 ausgelaufen.
Die Rückholklausel des Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG greife, da sie erst mit Inkrafttreten habe relevant werden können. Im Übrigen fänden sich Regelungen zum Erhalt des Dauergrünlands erstmals in der VO EWG Nr. 73/2009. Es bestehe Bestandsschutz.
– Es komme auf die Rückholklausel gar nicht an. Jedenfalls seit 1995 habe die Nutzung einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung im Sinne des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG a. F. (entspricht Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayNatSchG n. F.) entsprochen. Aus der VO über die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes an der A.ergäben sich keine Einschränkungen. Höchst vorsorglich werde eine Ausnahme entsprechend § 2 Nr. 2 der VO vom 8.6.1991 beantragt. Eine Behinderung des Wasserabflusses sei nicht zu befürchten. Jedenfalls liege nicht das Gesamtgrundstück im festgesetzten Überschwemmungsgebiet.
– Es liege gem. § 14 Abs. 2 BNatSchG kein Eingriff vor. Es greife die Regelvermutung, dass die Bodennutzung den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht widerspreche. Unabhängig davon ergebe sich aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG („soll“) kein zwingendes Verbot. Es könne jedenfalls auf andere Weise (durch entsprechende Ausnahmegenehmigung) ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden.
Für den Beklagten wird vorgetragen:
– Das streitgegenständliche Grundstück sei laut Auskunft des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten … (AELF) im Jahr 1993 als Wiese und seit 1994 als Weide (jeweils als Dauergrünland) codiert und genutzt. Eine vertragliche Vereinbarung bzw. Teilnahme an einem öffentlichen Programm zur Bewirtschaftungsbeschränkung sei erst im Jahr 1995 erfolgt. Dem KULAP sei die Fläche im Jahr 2007 (Maßnahme A 21) unterworfen worden. Das Grundstück sei erstmals im Jahr 2013 als Acker genutzt worden. Es handle sich damit nicht um eine Wiederaufnahme einer Ackernutzung, da die Fläche bereits vor Beginn der eingeschränkten landwirtschaftlichen Nutzung Grünland gewesen sei. Des Weiteren wäre Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG nicht anwendbar, da der für die Maßnahme A 21 geltende Verpflichtungszeitraum von fünf Jahren nicht erfüllt worden sei. Dieses Förderprogramm sei bereits im Jahr 2008 zentral gesperrt worden. Eine Förderung sei nicht gewährt worden.
– Die betroffene Fläche liege überwiegend im amtlich festgesetzten Überschwemmungsgebiet. Entsprechend allgemeiner verwaltungsrechtlicher Grundsätze bedeute „soll“ in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG, dass ein Grünlandumbruch grundsätzlich unzulässig sei. Eine Abweichung sei nur bei einem atypischen Sachverhalt möglich. Ein solcher läge nicht vor.
Am 15.9.2014 erließ das Landratsamt … folgenden Bescheid:
1. Herr … W. (= Verursacher) wird verpflichtet, auf der im Luftbild rot schraffierten Fläche des Grundstücks mit der Fl.Nr. 16 der Gemarkung M. bis spätestens sechs Monate nach Bestandskraft dieses Bescheides Grünland wiederherzustellen. Dies hat durch Ansaat oder Eigenentwicklung und anschließend durch regelmäßige Mahd zu erfolgen. Das beiliegende Luftbild ist Bestandteil dieses Bescheides.
2. Der Verursacher hat die wiederbegrünte Fläche in den anschließenden sechs Jahren als Grünland zu nutzen und Maßnahmen zu unterlassen, die eine Entwicklung zu Dauergrünland beeinträchtigen oder verhindern.
3. Falls der Verursacher den Verpflichtungen nach Nr. 1 oder Nr. 2 dieses Bescheids nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkommt, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 500,00 € hinsichtlich der Nr. 1 sowie in Höhe von 500,00 € hinsichtlich der Nr. 2 zur Zahlung fällig.
4. Die Kosten dieses Bescheids hat Herr … W. zu tragen.
5. Für diesen Bescheid wird eine Gebühr in Höhe von 150,00 € festgesetzt.
Die Auslagen betragen 0,60 €.
Zur Begründung ist vorgetragen: Gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG solle in Überschwemmungsgebieten Grünland erhalten bleiben. Nur unter der Voraussetzung eines atypischen Sachverhalts könne von dieser gesetzlich angeordneten Rechtsfolge abgewichen werden. Ein atypischer Fall liege nicht vor.
Es liege ein Eingriff gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG vor, da durch die Veränderung der Nutzung der Fläche von Dauergrünland zu Ackerland die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt werden könnten. Dauergrünland biete einer Vielzahl heimischer Pflanzen- und Tierarten Lebens- und Nahrungsraum. Darüber hinaus schütze es den Boden ganzjährig, helfe Erosionen zu vermeiden und trage dazu bei, dass Grundwasser und in der Nähe liegende Gewässer nicht oder nur gering mit Dünger- und Pflanzenschutzmitteln belastet werden.
Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG sei nicht einschlägig. Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege würden bei dem Umbruch nicht berücksichtigt. Durch den Umbruch werde der Boden nicht mehr ganzjährig geschützt. Der Lebens- und Nahrungsraum für eine Vielzahl von heimischen Pflanzen und Tieren werde verkleinert. Der Grünlandumbruch entspreche nicht den Regeln der guten fachlichen Praxis.
Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG finde keine Anwendung. Der erfolgte Grünlandumbruch und die Nutzung als Acker stelle keine Wiederaufnahme dar, da die Fläche bereits vor Beginn der eingeschränkten landwirtschaftlichen Nutzung Dauergrünland gewesen sei.
Eine Herstellung rechtmäßiger Zustände sei auf andere Weise nicht ersichtlich. Da bei der Auswahl der Maßnahmen in erster Linie die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege maßgebend seien, sei der Wiederherstellung des Grünlands der Vorrang zu geben. Dies sei tatsächlich möglich und erfordere keinen unverhältnismäßigen Aufwand durch den Verursacher. Auf die weiteren Ausführungen wird Bezug genommen.
Mit der am 15.10.2014 erhobenen Klage macht der Kläger geltend:
– Der Verweis auf das beigefügte Lichtbild genüge nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz.
– Bei der Beurteilung der Unzulässigkeit des vorgenommenen Umbruchs werde nicht berücksichtigt, dass sich die gegenständliche Fläche am äußersten Rand des festgesetzten Überschwemmungsgebiets befinde und demnach nur zum Teil in den Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG fallen könne. Hier komme es tatsächlich nicht zu Überschwemmungen. Das Grundstück liege nicht im Abflussbereich. Im Falle einer Wiederherstellung wäre jedenfalls die Restfläche nicht mehr sinnvoll bewirtschaftbar.
– Insbesondere sei nicht ersichtlich, wieso in der gegenständlichen Teilfläche eine Vielzahl heimischer Pflanzen und Tierarten Lebens- und Nahrungsraum gefunden hätten und wieso bei der Nutzung als Grünland in der konkreten Situation Erosion mehr vermieden würde als bei einer Nutzung als Ackerland und warum bei Anbau von Wintergetreide Lebensraum tatsächlich verkleinert werde.
– Es liege kein Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG vor. Jedenfalls seit dem Jahr 1995 sei eine Bewirtschaftung im Rahmen einer laufenden Agrarumweltmaßnahme erfolgt. Die Nutzung habe einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Bodennutzung im Sinne des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG a. F. (entspricht Art. 6 Abs. 4 BayNatschG n. F.) entsprochen. Auch stehe Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG der Annahme eines Eingriff entgegen. Jedenfalls seit 1995 sei die Bodennutzung aufgrund der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung eingeschränkt gewesen. Die Wiederaufnahme sei innerhalb von 15 Jahren nach Auslaufen erfolgt.
– Gemäß Art. 46 Abs. 4 Bayerisches Wassergesetz (BayWG) sei grundsätzlich eine Umwandlung von Dauergrünland in Ackergrünland auch im Überschwemmungsgebiet möglich. Nach § 78 Abs. 4 Satz 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) könne eine Ausnahme zugelassen werden. Dies habe der Beklagte nicht erwogen und damit nicht geprüft, ob eine Herstellung rechtmäßiger Zustände auf andere Weise möglich sei. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 2 Nr. 2 der Überschwemmungsgebietsverordnung lägen vor. Über den Antrag, eine Ausnahme nach § 2 Nr. 2 der Verordnung vom 8.6.1991 zu erteilen, sei nicht entschieden worden.
– Es sei nicht ersichtlich, dass die Verordnung über die Festsetzung der Grenzen des Überschwemmungsgebiets vom 8.6.1991 (noch) rechtmäßig sei, insbesondere, ob die Voraussetzungen des Art. 46 BayWG zur Fortschreibung beachtet worden seien.
– Eine Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme sei mindestens gleich wirksam wie eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. Der Kläger wäre zu einer gleichwertigen Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahme bereit. Er habe das angrenzende vergleichbare Grundstück Fl.Nr. 116 (ca. 0,6 ha) über mehrere Jahre angepachtet gehabt. Er habe das zuvor als Ackerland bewirtschaftete Grundstück als Grünland zurückgegeben und mithin einen gleichwertigen Ausgleich geschaffen. Dies sei im Bescheid nicht berücksichtigt.
Die Schaffung rechtmäßiger Zustände – unterstellt, es läge ein Eingriff vor -, wäre auch dadurch möglich, dass dem Kläger eine Genehmigung zum Umbruch von Dauergrünland nach § 10 der Verordnung der gemeinsamen Agrarpolitik (BayGAPV) erteilt würde. Einen derartigen Antrag habe der Kläger hilfsweise am 20.3.2015 beim Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten gestellt. Diese Entscheidung sei vorgreiflich.
Der Kläger beantragt zunächst:
1. Der Bescheid des Landratsamts … vom 15.09.2014 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Landratsamt … beantragt,
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Die zulässige Klage sei aus den im Bescheid dargestellten Gründen unbegründet. Ergänzend wird angeführt, dass selbst bei Erteilung einer Ausnahme nach § 2 Nr. 2 der Überschwemmungsgebietsverordnung Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG dem Umbruch entgegenstände.
Nachdem der Kläger am 30.3.2015 beim AELF … die Genehmigung der Umwandlung von Dauergrünland gemäß § 10 der Verordnung der Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (BayGAPV) beantragt hatte, ordnete das Gericht mit Beschluss vom 15.4.2015 das Ruhen des Verfahrens an. Im Rahmen dieses Verfahrens begründete die Untere Naturschutzbehörde die Ablehnung dieses Antrags unter dem 24.6.2015 mit dem hohen Grundwasserstand und der Lage des Grundstücks im Überschwemmungsgebiet der … Nachdem das AELF … mit Bescheid vom 14.9.2015 den Antrag abgelehnt hatte, wurde das Verfahren mit Beschluss vom 30.9.2015 fortgeführt. Über den zwischenzeitlich erhobenen Widerspruch gegen den Bescheid des AELF … vom 14.9.2015 ist noch nicht entschieden. Dem neuerlichen Antrag des Klägers, das Ruhen des Verfahrens anzuordnen, widersetzte sich das Landratsamt …
Auf Frage des Gerichts teilte das Landratsamt … – Sachgebiet Wasserrecht – mit, dass das Überschwemmungsgebiet der A. überrechnet worden sei. Eine Anpassung des amtlich festgesetzten Überschwemmungsgebiets gemäß § 76 Abs. 3 Satz 3 WHG bzw. eine Aktualisierung gemäß Art. 46 Abs. 3 BayWG sei noch nicht erfolgt. Die neu ermittelte Überschwemmungsgebietsgrenze bleibe in Teilbereichen hinter der amtlich festgesetzten Überschwemmungsgebietsgrenze zurück. Der wasserrechtlichen Beurteilung eines Sachverhalts werde grundsätzlich diese neu ermittelte Grenze zugrunde gelegt.
Mit Klarstellungsbescheid vom 26.1.2016 ergänzte das Landratsamt … die Ziffer 1 des Bescheids vom 15.9.2014 durch Beifügung eines Luftbildes Maßstab 1 : 1.000, in dem die Wiederherstellungsfläche rot gekennzeichnet ist.
Der Kläger bezieht diesen Bescheid ins Streitverfahren ein und beantragt sodann:
1. Der Bescheid des Landratsamts … vom 15.9.2014 in der Fassung des Klarstellungsbescheids vom 26.1.2016 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die vorliegende Behördenakte, die eingereichten Schriftsätze und die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 2.2.2016 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Landratsamts … vom 15.9.2014 in der Fassung des Klarstellungsbescheids vom 26.1.2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben.
1. Der Bescheid vom 15.9.2014 war inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Zwar war auf dem beiliegenden Luftbild der Bereich, auf den sich die streitgegenständliche Wiederherstellungsanordnung bezieht, durch eine rote Schraffur gekennzeichnet, doch enthält dieses Luftbild keine Angabe zum Maßstab der Darstellung. Diesen Mangel konnte das Landratsamt … im gerichtlichen Verfahren durch den Erlass des „Klarstellungsbescheids“ vom 26.1.2016 heilen (vgl. BVerwG B. v. 21.6.2006 – 4 B 32/06 -). Das nunmehr maßgebliche Luftbild weist einen Maßstab 1 : 1.000 auf. Damit kann der Kläger hinreichend bestimmt erkennen, auf welche Fläche sich die streitgegenständliche Anordnung bezieht. Damit liegt der gerichtlichen Überprüfung der Bescheid vom 15.9.2014 in der Fassung des Klarstellungsbescheids vom 26.1.2016 zugrunde.
2. Gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG soll auf erorsionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten Grünland erhalten bleiben. Gemäß Satz 3 dieser Vorschrift gilt § 17 Abs. 8 BNatSchG entsprechend. Damit ist gemäß Art. 44 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG die zuständige Untere Naturschutzbehörde grundsätzlich befugt, Anordnungen zu treffen.
2.1 Für die Frage, ob Grünland im Sinne des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG vorliegt, ist mangels anderweitiger Regelungen ein Rückgriff auf die europarechtliche Regelung erlaubt, wobei jedoch die jeweilige Zielrichtung zu berücksichtigen ist.
Nach Art. 2 e Verordnung (EG) Nr. 795/2004 i. V. m. Art. 2 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Diese Definition steht im Zusammenhang mit der Gewährung von Beihilfen für landwirtschaftliche Bodennutzung. Hierbei wird auf eine tatsächliche landwirtschaftliche Nutzung abgestellt, eine bloße Beweidung entsprechender Flächen reicht nicht aus (vgl. Bayer. VGH, Urteil v. 16.4.2013 – 21 B 12.1307).
Beim Vollzug des Bayerischen Naturschutzgesetzes steht indes der Schutz der Fläche an sich mit ihrer Wertigkeit für die Natur im Vordergrund. Es geht um die Sicherung von Lebensräumen für bestimmte Tiere und Pflanzen. Das Grünlanderhaltungsgebot dient der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Demnach ist es – anders als im Rahmen landwirtschaftlicher Beihilfegewährung – unerheblich, ob die Fläche landwirtschaftlich genutzt wird oder lediglich als Weide dient oder brach liegt. Es geht um Flächen, die mindestens fünf Jahre überwiegend mit Gräsern bestanden sind.
Eine derartige Fläche ist betroffen. Im Schreiben des AELF … vom 16.6.2014 ist die landwirtschaftliche Nutzung des streitgegenständlichen Flurstücks dargestellt. Danach wurde die Fläche ab 1993 als Wiese bzw. Weide genutzt. Erstmals im Jahr 2013 erfolgte eine Ackernutzung. Die in der Zeit von 1995 bis 1999 laufende Agrarumweltmaßnahme (AUM) K 42 hatte eine extensive Weidenutzung und Verzicht auf Düngung und Pflanzenschutz zum Inhalt, die ab 2007 maßgebliche AUM A 21 bezog sich auf eine umweltorientierte Dauergrünlandnutzung.
Das Argument des Klägers, europarechtliche Regelungen zum Erhalt von Dauergrünland seien erstmals im Jahr 2009 erlassen worden und demnach bestehe Bestandsschutz, trägt nicht. Eine dem Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG entsprechende Regelung bestand bereits unter Geltung des Bayerischen Naturschutzgesetzes in der Fassung vom 23.12.2005 in Art. 2 b Abs. 3 Satz 1.
2.2 Das streitgegenständliche Grundstück liegt im amtlich festgesetzten Überschwemmungsgebiet der A., vgl. Überschwemmungsgebietsverordnung vom 8.6.1991. Gemäß Art. 46 Abs. 3 Satz 2 BayWG gelten nach früherem Recht festgesetzte Überschwemmungsgebiete fort und sind gemäß Art. 46 Abs. 2 BayWG zu aktualisieren. Eine Überrechnung im Jahr 2006 hat ergeben, dass im hier maßgeblichen Bereich des klägerischen Grundstücks die Grenze des Überschwemmungsgebiets hinter der amtlich festgesetzten Grenze zurückbleibt. Die vom Gesetz geforderte Aktualisierung ist noch nicht vollzogen.
2.3 Soweit der Kläger geltend macht, es sei nicht geprüft worden, ob ihm gemäß § 2 Abs. 2 der Überschwemmungsgebietsverordnung eine Ausnahme von dem Verbot jeglicher Veränderung der Erdoberfläche, die geeignet ist, eine Behinderung des Wasserabflusses zu bewirken, erteilt werden könne, ist dies nicht entscheidungserheblich. Den Zweck des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG konkretisiert die Begründung zum gleichlautenden Art. 2 b BayNatSchG a. F. dahingehend, dass es nicht nur um die Vermeidung stofflicher Umweltbelastungen geht, sondern auch gerade um die Sicherung von Lebensräumen für bestimmte Tiere und Pflanzen (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt, Naturschutzrecht in Bayern, Art. 3 Rn. 9). Wenn Art. 46 Abs. 4 BayWG bestimmt, dass in der Rechtsverordnung für die Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland ein Genehmigungsvorbehalt angeordnet werden kann, soweit dies zum Schutz vor Hochwassergefahren erforderlich ist, soll damit die Sicherstellung der wasserrechtlichen Anforderungen an den Hochwasserschutz gewährleistet werden. Die damit in der Regel verbundene Beschränkung des Umbruchverbots auf den Abflussbereich des Hochwassers ist nicht deckungsgleich mit der naturschutzfachlichen Bewertung. Damit wäre selbst eine wasserrechtliche Befreiung vom Verbot einer Überschwemmungsgebietsverordnung nicht maßgeblich für die naturschutzrechtliche Bewertung.
Die vom Kläger zwischenzeitlich beantragte (und versagte) Genehmigung für den Umbruch von Dauergrünland aufgrund des § 10 Abs. 1 der Verordnung zur Umsetzung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (BayBAPV) vom 2.6.2005 hat ebenfalls keine Auswirkung auf das vorliegende Verfahren. Demnach braucht der Erlass des Widerspruchsbescheids nicht abgewartet zu werden. Diese ab dem 6.6.2014 geltende Genehmigungspflicht knüpft nämlich an das Verhältnis von Dauergrünland zu landwirtschaftlich genutzter Fläche im Freistaat Bayern an. Voraussetzung für eine derartige Genehmigung ist u. a., dass naturschutz- oder wasserrechtliche Gründe einem Umbruch nicht entgegenstehen und der Kläger mindestens im gleichen Umfang, in dem Dauergrünland umgebrochen werden soll, neues Dauergrünland anlegt.
3. Der streitgegenständliche Bescheid stützt sich laut entsprechender Erklärung der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung auf Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG i. V. m. § 17 Abs. 8 BNatSchG. Die Bezugnahme auf § 17 Abs. 8 BNatSchG enthält keine Rechtsgrundverweisung, sondern einen Rechtsfolgenverweis für den Fall, dass der Betroffene die – den Regelfall bildende – Erhaltungspflicht des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG nicht einhält (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt a. a. O. Art. 3 Rn. 15). Demnach hängt die Verpflichtung zum Erhalt der Grünlandstandorte nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG nicht vom Vorliegen eines Eingriffs ab. Den Ausführungen zum Vorliegen eines Eingriffs im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG im streitgegenständlichen Bescheid kommt somit keine gesonderte Bedeutung zu. Demnach ist es unschädlich, dass der Bescheid lediglich allgemeine Ausführungen ohne jegliche Berücksichtigung der Gegebenheiten des Einzelfalls enthält, die das Vorliegen eines Eingriffs nicht begründen können (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 28.5.2015 – 4 LA 275/14 -).
Unabhängig davon könnte sich der Kläger nicht mit Erfolg auf die Regelungen des Art. 6 Abs. 4 und Abs. 5 BayNatSchG berufen. Die sogenannte Landwirtschaftsklausel des Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG greift nicht beim Übergang von der einen zur anderen Nutzungsart. Daher fällt der Übergang von Dauergrünland zu Ackerland nicht darunter (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt a. a. O. Art. 6 Rn. 24). Die Anwendung des Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG würde voraussetzen, dass das betroffene Flurstück vormals als Ackerland genutzt worden wäre und diese Nutzung aufgrund vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an Förderprogrammen über Bewirtschaftungsbeschränkungen zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen gewesen wäre. Nur in diesem Fall läge eine Wiederaufnahme der früheren Ackernutzung vor, die im zeitlichen Rahmen des Art. 6 Abs. 5 BayNatSchG nicht als Eingriff gälte. Dies ist bei dem betroffenen Flurstück nicht der Fall, eine frühere Ackernutzung, die durch entsprechende Programme hinsichtlich einer Grünlandnutzung eingeschränkt gewesen wäre, hat der Kläger selbst nicht vorgetragen.
Es besteht somit unabhängig vom Vorliegen eines Eingriffs eine behördliche Ermächtigung zum Einschreiten, die ebenfalls als Soll-Vorschrift ausgestaltet ist. Nach § 17 Abs. 8 BNatSchG soll die zuständige Behörde, wenn nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann, entweder (Ersatz- oder Ausgleichs-) Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen. Bei der Auswahl der Maßnahme sind in erster Linie die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege maßgebend. Dabei ist die Wiederherstellung des früheren Zustands primäres Instrument zur Beseitigung der Folgen eines illegalen Eingriffs (vgl. Schuhmacher/Fischer-Hüftle a. a. O. § 17 Rn. 52).
4. Das als Sollvorschrift ausgestaltete Grünlanderhaltungsgebot steht unter dem Vorbehalt der Zulassung einer Ausnahme im Einzelfall. Eine Regelung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme gemacht werden kann, enthält das Gesetz jedoch nicht. Mangels besserer Anhaltspunkte gilt § 67 Abs. 1 BNatSchG entsprechend (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt a. a. O. Art. 3 Rn. 17). Hier kommt die Nr. 2 dieser Vorschrift in Betracht, da der Grünlandumbruch nicht aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses (Nr. 1) begehrt wird. Nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatschG kann eine Befreiung von naturschutzrechtlichen Geboten und Verboten gewährt werden, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist.
Die Behörde muss bei der Prüfung der Zumutbarkeit die Bewertung durch den Normgeber beachten und daher annehmen, dass der Normgeber diejenigen Konsequenzen, die bei allen oder den meisten Betroffenen vorherzusehen sind, für zumutbar hält. Es ist davon auszugehen, dass das, was die Norm bestimmt, grundsätzlich auch dann vom Gesetzgeber beabsichtigt ist, wenn es sich als Härte erweist. Eine administrative Korrektur der Normauswirkung setzt daher mehr voraus als nur den Eintritt solcher Konsequenzen, mit denen bei einer Regelung der in Rede stehenden Art normalerweise zu rechnen ist. Auszuscheiden sind alle Folgen, die die Norm in einer unbestimmten Anzahl von Fällen typischerweise und gleichermaßen haben kann oder haben soll (vgl. Schuhmacher/Fischer-Hüftle Bundesnaturschutzgesetz § 67 Rn. 14). Eine Ausnahme ist in einem besonderen Einzelfall möglich, der sich im Grad der Belastung von den zu erwartenden „normalen“ Belastungen unterscheidet. Dabei ist von der Regel auszugehen, dass alle genannten Grünlandstandorte wegen ihrer (das gesetzgeberische Motiv bildenden) positiven Wirkung auf den Naturhaushalt und die Tierwelt bzw. die biologische Vielfalt in ihrem derzeitigen Umfang erhalten bleiben sollen (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle-Egner/Meßerschmidt a. a. O., Art. 3 Rn. 18).
Bei dem im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums zu prüfenden gerechten und verhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Interessen des Einzelnen und den Belangen der Allgemeinheit dürfen nicht nur die Konsequenzen der Regelung für den Betroffenen in den Blick genommen werden. Erst wenn es zu einer gegenüber den allgemeinen zu erwartenden Konsequenzen des Gebots zu einer ungleichen (schweren) Belastung kommt, so kann dies den Grad der Unzumutbarkeit erreichen (vgl. Schuhmacher/Fischer-Hüftle a. a. O., § 67 Rn. 17). Es ist davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber bewusst war, dass die Regelung des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG, die sich nur an die Landwirtschaft richtet (vgl. Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt a. a. O. Art. 3 Rn. 9) in Bewirtschaftungsmodalitäten landwirtschaftlicher Betriebe eingreifen kann. Diese Regelung betrifft alle Landwirte, die aus betrieblichen Gründen Grünland in Ackerland umwandeln wollen.
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze liegt ein atypischer Sonderfall insoweit vor, als die Grenze des festgesetzten Überschwemmungsgebiets, die der Wiederherstellungsanordnung zugrundeliegt, über den Bereich hinaus reicht, dem nach aktuellen wasserwirtschaftlichen Erkenntnissen der besondere Schutz eines Überschwemmungsgebiets zukommen soll. Diese Erkenntnisse dürfen, wenn sich die auf das Vorhandensein eines Überschwemmungsgebiets gründenden Naturschutzinteressen und das Interesse des Bürgers, seinen Grund und Boden frei zu nutzen, gegenüberstehen, nicht unberücksichtigt bleiben. Aus der Verpflichtung zur Anpassung festgesetzter Überschwemmungsgebiete ergibt sich, dass der Gesetzgeber selbst davon ausgeht, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten verändern können. Kommt es, wie hier, zu einem Auseinanderfallen des festgesetzten Überschwemmungsgebiets und dem aktuell als Überschwemmungsgebiet schützenswerten Bereich, ist dies bei Erlass einer entsprechenden Anordnung zu berücksichtigen. In welcher Form die Behörde in dieser Situation, in der die Anpassung des Überschwemmungsgebiets noch nicht erfolgt ist, dies berücksichtigt, obliegt ihrem pflichtgemäßen Ermessen.
Des Weiteren ist in die Prüfung einzustellen, dass das Grundstück des Klägers nicht als Ganzes im (maßgeblichen) Überschwemmungsgebiet liegt und er insoweit Bewirtschaftungserschwernisse für die vom Grünlanderhaltungsgebot nicht erfassten Flächen geltend macht. Der streitgegenständliche Bescheid enthält hierzu keinerlei Ermessenserwägungen.
In der mündlichen Verhandlung wurde für den Beklagten dezidiert erklärt, es läge kein atypischer Fall vor. Ein derartiger rechtserheblicher Ermessensfehler führt zur Aufhebung des Verwaltungsakts, wenn der Fehler nicht unbeachtlich ist und nicht geheilt werden kann. Eine Unbeachtlichkeit scheidet bei der bescheidsmäßigen Beschränkung der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit des Klägers aus.
5. Eine Heilung dergestalt, dass die Behörde ihre Entscheidung auf alternative Umstände stützen könnte, die selbst rechtmäßig sind (vgl. Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Auflage, § 114 VwGO Rn. 53) liegt nicht vor. Es kann dahingestellt bleiben, ob die in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenvertreterin vorgetragene weitere Begründung für den Umfang der Wiederherstellungsanordnung im Hinblick auf den auf dem Grundstück anzutreffenden hohen Grundwasserstand die Nachholung einer Begründung im Sinne des Art. 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG oder ein Nachschieben von Gründen beinhaltet. Jedenfalls kann auch die in diesem Zusammenhang vorgelegte Karte die angeordnete Grünlandwiederherstellung in den Grenzen des festgesetzten Überschwemmungsgebiets nicht rechtfertigen. Die Beteiligten stimmten insoweit mit dem Gericht überein, dass der Bereich mit hohem Grundwasserstand (Bl. 97 der Gerichtsakte) nicht identisch ist mit der festgesetzten Überschwemmungsgebietsgrenze. Jedenfalls im nördlichen Bereich des klägerischen Grundstücks reicht die Überschwemmungsgebietsgrenze erheblich weiter nach Westen als die Ausweisung des hohen Grundwasserstands.
Da das Gericht nicht befugt ist, sein Ermessen an die Stelle des von der Behörde auszuübenden Ermessens zu setzen, war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg zu stellen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg).
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einzureichen (Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 340148, 80098 München).
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Allen Schriftsätzen sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.
Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,– € festgesetzt.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,– EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg einzulegen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg). Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
