Baurecht

Aktenzeichen  8 ZB 17.2076

Leitsatz

1 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden (ebenso BVerfG  BeckRS 2016, 48237). Die Darlegung von Zulassungsgründen erfordert eine substantiierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird (ebenso BayVGH BeckRS 2016, 49238). (Rn. 8)  (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
2 Bestehen ausreichende Verkehrs- und Sicherheitsregeln für den nicht-öffentlichen Teil eines Flughafens, so besteht keine Notwendigkeit für eine ergänzende Anwendung der StVO. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn Fahrbahnmarkierungen für Busse lediglich als Orientierungslinien verstanden werden und nicht als striktes Überfahrverbot. (Rn. 12 – 13) (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Auswahl des Dienstleisters für Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen im Sinn von § 19c Abs. 1 LuftVG richtet sich nach der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (BADV). Eine gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung ist darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen hat oder den ihr eingeräumten Spielraum überschritten hat. Dies ist der Fall, wenn sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und an die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (ebenso BVerwG BeckRS 2013, 47249). (Rn. 20 und 22) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 24 K 16.5634 2017-07-27 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Die Beigeladenen zu 1 und zu 2 tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 1.000.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die Klägerin wendet sich gegen den Auswahlbescheid der Regierung von Oberbayern, Luftamt Südbayern, vom 12. Oktober 2016, mit dem die Beigeladene zu 2 ausgewählt wurde, vom 1. März 2017 bis zum 29. Februar 2024 auf dem Flughafen München (MUC), der von der Beigeladenen zu 1 betrieben wird, im Einzelnen näher festgelegte Bodenabfertigungsdienste zu erbringen.
Die Klägerin sowie ein weiteres Unternehmen hatten sich ebenfalls fristgerecht für die Erbringung beworben (s. zum zweistufigen Bewerbungsverfahren Bescheid vom 12.10.2016, S. 11 ff.). Die Prüfung und Wertung der Bewerbungen am Maßstab der veröffentlichten Auswahlkriterien führte zu einer Punktebewertung des Angebots der Klägerin mit 680 Punkten (von 1000 möglichen). Das Angebot der Beigeladenen zu 2 wurde mit 840 Punkten bewertet, das Angebot der dritten Bewerberin mit 560 Punkten.
Gegen den Bescheid vom 12. Oktober 2016 hat die Klägerin Anfechtungsklage mit den Anträgen erhoben, diesen Bescheid aufzuheben und die Klägerin wegen zwingenden Ausschlusses der beiden anderen Bewerber im Ausschreibungsverfahren zur Erbringung der streitgegenständlichen Bodenabfertigungsdienstleistungen einzusetzen. Das Verwaltungsgericht München hat die Klage mit Urteil vom 27. Juli 2017 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf abgestellt, dass der Einsatz des Bustyps „Cobus 3000“, der dem Angebot der Beigeladenen zu 2 zugrunde lag, nicht zu beanstanden sei. Auch seien keine Verfahrensfehler bei der Auswahlentscheidung unterlaufen, weder bei der Angabe, dass der Einsatz dieses Bustyps zulässig sei, noch bei der Bewertung der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation der Beigeladene zu 2, noch im Zusammenhang mit dem Personaleinsatzkonzept und dem Kriterium der durchschnittlichen Dauer der Betriebszugehörigkeit von Mitarbeitern.
Mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung wendet sich die Klägerin gegen das Urteil. Sie macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sowie besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten geltend. Zudem rügt sie, das Verwaltungsgericht habe sich nicht hinreichend vertieft mit den sich stellenden Fragen befasst, den Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt und die Entscheidung nicht ausreichend begründet.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Akten verwiesen.
II.
Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe wurden nicht hinreichend dargelegt oder liegen nicht vor (vgl. § 124 Abs. 2, § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Aus dem Vorbringen der Klägerin ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nur, wenn einzelne tragende Rechtssätze oder einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts durch schlüssige Gegenargumente infrage gestellt werden (vgl. BVerfG, B.v. 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 – NVwZ 2016, 1243 = juris Rn. 16; B.v. 16.7.2013 – 1 BvR 3057/11 – BVerfGE 134, 106 = juris Rn. 36). Sie sind nicht erst dann gegeben, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (vgl. BVerfG, B.v. 16.1.2017 – 2 BvR 2615/14 – IÖD 2017, 52 = juris Rn. 19; B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – BVerfGE 110, 77/83). Schlüssige Gegenargumente liegen vor, wenn der Antragsteller substanziiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548 = juris Rn. 19; BayVGH, B.v. 12.10.2017 – 14 ZB 16.280 – juris Rn. 2 m.w.N.). Dabei kommt es grundsätzlich nicht auf einzelne Elemente der Urteilsbegründung an, sondern auf das Ergebnis der Entscheidung, also auf die Richtigkeit des Urteils nach dem Sachausspruch in der Urteilsformel (vgl. BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838 = juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 19.3.2013 – 20 ZB 12.1881 – juris Rn. 2).
Nach diesem Maßstab bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht mit der Begründung abgewiesen, dass der Einsatz des Bustyps „Cobus 3000“, der im Angebot der Beigeladenen zu 2 vorgesehen war, nicht zu beanstanden ist (dazu im Folgenden unter 1.1) und dass auch sonst keine relevanten Verfahrensfehler bei der Auswahlentscheidung gemacht wurden (dazu im Folgenden unter 1.2).
1.1 Die Klägerin geht zu Unrecht davon aus, dass Passagierbusse des Typs „Cobus 3000“, deren Verwendung dem Angebot der Beigeladenen zu 2 zugrunde liegt, während sie selbst mit kleineren Modellen („Cobus 2700“) kalkuliert hat, auf dem Flughafen München nicht eingesetzt werden dürfen und dass das Angebot daher hätte ausgeschlossen werden müssen. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 8. Mai 2017 (Az. 8 CS 17.432, Rn. 42 ff.) dargelegt hat, liegt kein Rechtsverstoß vor. Der Einsatz steht in Einklang mit der Flughafenbenutzungsordnung (FBO, S. 100 ff. der Bewerbungsunterlagen) und den Verkehrs- und Sicherheitsregeln für den nicht-öffentlichen Bereich des Flughafens (S. 458 ff. der Bewerbungsunterlagen).
Soweit die Klägerin dies weiterhin in Abrede stellt, setzt sie sich nicht hinreichend mit den überzeugenden Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinander. Sie wiederholt lediglich ihre im erstinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Einwände, zu denen das Urteil hinreichend Stellung genommen hat. Die Klägerin zeigt dagegen keine rechtlichen oder tatsächlichen Umstände substanziiert auf, aus denen sich die Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung insofern unrichtig sein könnte.
Das Verwaltungsgericht hat überzeugend dargelegt, dass Nr. 1.1 und Nr. 2.1, Abschnitt D, der Verkehrs- und Sicherheitsregeln für den nicht-öffentlichen Teil des Flughafens, wonach Fahrstraßen einzuhalten und Fahrzeuge nur an ausgewiesenen Stellen abgestellt werden dürfen, einem Einsatz der Busse dieses Typs, wie er bereits seit längerem erfolgt, nicht entgegenstehen. Den Fahrbahnmarkierungen kommt nur eine Funktion als Orientierungslinien zu. Die Klägerin hält dem zu Unrecht entgegen, es handle sich um strikt zu beachtende Überfahrtverbote, die angesichts der Abmessungen der Busse nicht eingehalten werden könnten, sodass es zu Rechtsverstößen komme. Für die von ihr zugrunde gelegte Auslegung der Verkehrs- und Sicherheitsregeln finden sich aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts aber im Wortlaut dieser Bestimmungen keine ausreichenden Anhaltspunkte. Es wird aus dem Vortrag im Zulassungsverfahren auch nicht ersichtlich, welchen Sinn und Zweck ein solches striktes Überfahrverbot haben sollte. Vielmehr erscheint es völlig ausreichend, die Markierungen als Orientierungslinien zu verstehen, im Gegensatz etwa zu den doppelten weißen Begrenzungslinien. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann auf die zutreffenden Gründe der angefochtenen Entscheidung sowie auf den Beschluss des Senats vom 8. Mai 2017 (Az.: 8 CS 17.432, Rn. 44 ff.) verwiesen werden, mit denen sich der klägerische Vortrag nicht hinreichend auseinandersetzt. So führt etwa der Beklagte zu Recht aus, dass die Klägerin nicht auf die Unterscheidung zwischen den einfachen und den doppelten weißen Begrenzungslinien (nur letztere dürfen laut Regelwerk „grundsätzlich“ nicht überfahren werden) eingeht. Auf diesen Aspekt hat im Übrigen die Beigeladene zu 2 im erstinstanzlichen Verfahren nochmals ausdrücklich unter Heranziehung des von der Klägerseite zusätzlich vorgelegten Handbuchs des „Airport Council International“ (Akte des Verwaltungsgerichts, Schriftsatz vom 25.7.2017) hingewiesen. Ebenso wenig befasst sich die Klägerin in ihrem Zulassungsvorbringen mit den Regelungen über die Einfahrt in Fahrstraßen, die in den Urteilsgründen ebenfalls zutreffend zur Auslegung herangezogen wurden. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen der FBO und der Verkehrs- und Sicherheitsregeln für den nicht-öffentlichen Teil des Flughafens zwar strikt einzuhalten sind, dass es aber auf den Regelungsinhalt der jeweiligen Bestimmung ankommt. Aus dem generellen Beachtungsgebot kann nicht gefolgert werden, dass eine einzelne Vorschrift als striktes (Überfahrungs-)Verbot zu verstehen ist, wenn deren Auslegung gegen einen solchen Norminhalt spricht (vgl. oben).
Der erneute Verweis der Klägerseite auf die subsidiäre Geltung straßenverkehrsrechtlicher Bestimmungen vermag deren Ansicht ebenfalls nicht zu stützen. Der ergänzenden Anwendung (vgl. Nr. 3.1.1 FBO) der Straßenverkehrsordnung (StVO) und damit allgemeiner, für den öffentlichen Straßenverkehr geltender Verkehrs- und Markierungsregeln sind von vornherein Grenzen gesetzt. Eine ergänzende Heranziehung setzt nicht nur voraus, dass eine Regelungslücke besteht, sondern dass die Interessenlage auch in der für die jeweilige Normierung maßgeblichen Hinsicht gleich zu bewerten ist. Es fehlt hier schon an einer Regelungslücke. Dass die streitgegenständlichen Linien keine absoluten Überfahrverbote anordnen, ergibt sich im Wege der Auslegung der Verkehrs- und Sicherheitsregeln (vgl. oben). Ein Bedarf für eine ergänzende Anwendung der StVO besteht daher nicht und wurde von der Klägerin auch nicht dargelegt. Zudem weicht die Interessenlage in Bezug auf Markierungsregeln für den nicht-öffentlichen Flughafenbereich wesentlich von vergleichbaren Kennzeichnungserfordernissen auf öffentlichen Straßen ab. Dies zeigt auch der klägerische Hinweis, dass der Vorfeldverkehr im nicht-öffentlichen Teil eines Flughafens auf breitere Fahrzeugtypen angelegt ist, als der allgemeine Straßenverkehr. Ergibt die Auslegung der besonderen Bestimmungen der Verkehrs- und Sicherheitsregeln für den abgetrennten, nicht-öffentlichen Bereich des Flughafens – konkret der Nr. 1.1 und Nr. 2.1, Abschnitt D – daher eine bestimmte Bedeutung von Fahrbahnkennzeichnungen, kann dies nicht durch Heranziehung von Normen der Straßenverkehrsordnung, die grundsätzlich für andere Verkehrssituationen geschaffen worden sind, unterlaufen werden.
Die Beigeladene zu 1, die die „Verkehrsregeln“ auf ihrem Flughafengelände selbst festlegt, hat im Übrigen ihr Verständnis der Bestimmungen, das sich mit dem des Verwaltungsgerichts deckt, erneut bestätigt und erläutert. Der Klägerin ist zwar zuzugeben, dass auch die Beigeladene zu 1 selbst an die von ihr erlassenen Bestimmungen gebunden ist, solange sie diese nicht ändert. Die Klägerseite kann aber nicht ernsthaft bestreiten, dass derjenige, der ein solches Regelungsregime für den von ihm betriebenen Flughafen entworfen und erlassen hat, insofern über besondere Kenntnisse der Sach- und Rechtslage verfügt. Zudem spielt der subjektive Wille des Normgebers – gemessen am allein maßgeblichen Horizont des objektiven Empfängers – bei der Auslegung ebenfalls eine Rolle.
Auf die von der Klägerin weiterhin aufgeworfene Frage der Breite der Haltebuchten kommt es nicht an. Sollte diese 2,7 m betragen, hätte das zur Folge, dass ein Bus des Modells „Cobus 3000“ mit einer Breite von 3 m lediglich rund 30 cm in die Fahrbahn hineinragen würde und nicht 50 cm. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts darauf, dass der Bustyp „Cobus 2700“, der dem klägerischen Angebot zugrunde gelegt worden war, bei einer Haltebuchtbreite von 2,5 m ebenfalls in die Fahrbahn hineinragen würde, stellt ersichtlich nur eine zusätzliche Überlegung dar, auf der die Entscheidung nicht beruht. Es kann daher dahinstehen, ob zu Unrecht von einer Haltebuchtbreite von lediglich 2,5 m statt von 2,7 m ausgegangen wurde. Nach der zutreffenden, dem Urteil zugrunde liegenden Rechtsauffassung hätte dies – ebenso wie bei der Beigeladenen zu 2 in Bezug auf den Typ „Cobus 3000“ – zu keinem Ausschluss des Angebots führen können. Der Hinweis der Beigeladenen zu 1, dass zahlreiche Bodenmarkierungen an anderen als an den von der Klägerin bezeichneten Stellen nur 2,5 m breit sind, kann daher ebenfalls dahinstehen.
Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Bustyp „Cobus 3000“ auf dem Flughafen allgemein zugelassen ist, hat die Klägerin ebenfalls nicht substanziiert in Frage gestellt. Es bleibt fraglich, worin sie insofern einen Rechtsverstoß sehen will. Die Beigeladene zu 1 hat nochmals klargestellt, dass sie gemäß Nr. 3.5.2 FBO den Einsatz dieser Busse auf ihrem Vorfeld für zulässig erklärt hat. Damit hat sie jedenfalls eingewilligt, dass derartige Fahrzeuge den maßgeblichen Bereich befahren. Woraus die Klägerin zusätzliche Erfordernisse an eine Zulassungsentscheidung ableiten will und was sie unter einer „Duldung“ des Einsatzes im Unterschied zu einer Zulassung versteht, wird nicht ersichtlich.
Soweit die Klägerin schließlich der Ansicht ist, es hätte einer ausführlicheren Begründung des erstinstanzlichen Urteils bedurft, wird nicht erkennbar, welche konkreten Mängel sie rügen will. Ihr Vortrag erschöpft sich in Hinweisen darauf, dass in der Regel im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nur eine summarische Prüfung und in einem nachfolgenden Hauptsacheverfahren eine vertiefte Prüfung erfolgt. Worin konkrete Defizite des angefochtenen Urteils zu sehen sein sollen, hat sie dagegen nicht dargelegt. Im Übrigen hat sich der Senat im Beschluss vom 8. Mai 2017 (Az. 8 CS 17.432, Rn. 42 ff.) inhaltlich mit den von Klägerseite aufgeworfenen Rechtsfragen eingehend auseinandergesetzt. Soweit sie sich gegen die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts wendet, lassen sich ihrem Vortrag keine zur Zulassung führenden Mängel entnehmen. Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Das Gericht ist im Grundsatz nicht an bestimmte Beweisregeln gebunden. Es würdigt den Prozessstoff auf seinen Aussage- und Beweiswert für die Feststellung der entscheidungserheblichen Tatsachen nur nach der ihm innewohnenden Überzeugungskraft. Trotz des besonderen Charakters der Beweiswürdigung, der dem Gericht einen Wertungsrahmen eröffnet, ist das Gericht allerdings nicht gänzlich frei. Die richterliche Überzeugung muss auf rational nachvollziehbaren Gründen beruhen, d.h. sie muss insbesondere die Denkgesetze, die Naturgesetze sowie zwingende Erfahrungssätze beachten. Ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn das Gericht von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, namentlich Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätten aufdrängen müssen, oder wenn die Beweiswürdigung objektiv willkürlich ist, gegen die Denkgesetze verstößt oder einen allgemeinen Erfahrungssatz missachtet. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen einer fehlerhaften Beweiswürdigung ist folglich nur dann gegeben, wenn die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts augenscheinlich nicht zutreffen oder beispielsweise wegen gedanklicher Lücken oder Ungereimtheiten ernstlich zweifelhaft sind. Allein die Möglichkeit einer anderen Bewertung der Beweisaufnahme rechtfertigt die Zulassung der Berufung jedoch nicht (vgl. BVerwG, B.v. 26.9.2016 – 5 B 3.16 D – juris Rn. 17; BayVGH, B.v. 21.1.2013 – 8 ZB 11.2030 – ZfW 2013, 176 = juris Rn. 17 m.w.N.; B.v. 6.10.2014 – 22 ZB 14.1079 u.a. – NuR 2014, 879 = juris Rn. 21). Solche Mängel der Sachverhalts- und Beweiswürdigung sind dem Vorbringen im Zulassungsverfahren nicht zu entnehmen.
1.2 Das Verwaltungsgericht ist – entgegen der klägerischen Einwendungen – zutreffend davon ausgegangen, dass auch sonst keine relevanten Verfahrensfehler vorliegen. Die Bieteranfrage zur Zulässigkeit des Einsatzes der Busse vom Typ „Cobus 3000“ wurde aus den genannten Gründen (vgl. oben 1.1) richtig beantwortet. Das Verwaltungsgericht hat rechtsfehlerfrei dargelegt, dass das Angebot der Beigeladenen zu 2 nicht aufgrund der Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation auszuschließen (dazu unten 1.2.1) und die Frage nach der Betriebszugehörigkeit nicht zu beanstanden bzw. nicht entscheidungserheblich (dazu unten 1.2.2) war. Die dagegen erhobenen klägerischen Einwendungen überzeugen nicht.
1.2.1 Die Klägerin macht zu Unrecht geltend, dass das Angebot der Beigeladenen zu 2 wegen Verstoßes gegen zwingende Vorgaben in Bezug auf die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation auszuschließen war. Das Verwaltungsgericht ist vielmehr zutreffend davon ausgegangen, dass insofern keine beachtlichen Rechtsfehler vorliegen, die zu einem Ausschluss hätten führen müssen. Es hat den richtigen Prüfungsmaßstab zugrunde gelegt. Der Senat hat dazu in seinem Beschluss vom 8. Mai 2017 (Az.: 8 CS 17.432, Rn. 14 ff.) ausgeführt:
„1.1 Die Auswahl des Dienstleisters für Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen im Sinn von § 19c Abs. 1 LuftVG richtet sich nach der Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (BADV). Sie erfolgte im konkreten Fall zutreffend in einem zweistufigen Verfahren (§ 7 Abs. 1 BADV i.V.m. Anlage 2 zu § 7 – Auswahlrichtlinie des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur). Auf einen durch eine Ausschreibung eröffneten Teilnahmewettbewerb, in dem die Interessenten ihre Eignung nachweisen müssen, folgt das eigentliche Auswahlverfahren. Zuständig war vorliegend die Regierung von Oberbayern, Luftamt Südbayern, als Luftfahrtbehörde (§ 7 Abs. 1 Satz 3 BADV, § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 ZustVVerk).
Für die Ausschreibung und das Auswahlverfahren gelten gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 BADV die in der Auswahl-Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Anlage 2 zu § 7 BADV) niedergelegten Grundsätze. Nach Nummer 1 Absatz 2 der Auswahl-Richtlinie müssen die Verfahren sachgerecht, objektiv, transparent und nichtdiskriminierend durchgeführt werden (vgl. auch Art. 11 Abs. 1 lit. a der Richtlinie 96/67 EG des Rates vom 15.10.1996 [ABl. L 272 vom 25.10.1996, S. 36], zuletzt geändert durch Verordnung [EG] 1882/2003 vom 29.9.2003 [ABl. L 284 vom 31.10.2003, S. 1], sowie die Erwägungsgründe 11, 16 und 21 dieser Richtlinie). Gemäß Nummer 2.3 Absatz 5 der Auswahl-Richtlinie bewertet die Luftfahrtbehörde die Bewerbungen anhand der vorher festgelegten maßgeblichen Bewertungskriterien und trifft nach Anhörung des Nutzerausschusses, des Flugplatzunternehmers und des Betriebsrats des Flugplatzunternehmens die Auswahlentscheidung. Diese ist dem Nutzerausschuss, dem Flugplatzunternehmer sowie den Bewerbern bekanntzugeben.
Angesichts dieser Kriterien kommt nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung den zuständigen Stellen in Auswahlverfahren gemäß § 7 BADV in Verbindung mit der Auswahl-Richtlinie (Anlage 2 zu § 7), vor allem bei der Bestimmung und Gewichtung der Zuschlagskriterien sowie bei der Auswahlentscheidung selbst, ein Beurteilungs- und Bewertungsspielraum zu (BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 3 C 32.11 – juris Rn. 20 f., m.w.N.; BayVGH, B.v. 25.2.2010 – 8 AS 10.40003 – juris Rn. 16; OVG NW, U.v. 17.6.2016 – 20 D 95/13.AK – juris Rn. 123 f.). Eine gerichtliche Überprüfung der Auswahlentscheidung ist darauf beschränkt, ob die Behörde gegen die geltenden Verfahrensbestimmungen verstoßen hat oder den ihr eingeräumten Spielraum überschritten hat. Dies ist der Fall, wenn sie von unzutreffenden Tatsachen ausgegangen ist, sachfremde Erwägungen angestellt hat oder sich nicht an den von ihr aufgestellten Beurteilungsmaßstab und an die allgemeinen Grundsätze der Sachgerechtigkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung gehalten hat (BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 3 C 32/11 – juris Rn. 21, m.w.N.; HessVGH, U.v. 15.10.2014 – 9 C 1276/13.T – juris Rn. 30). Der Anwendungsbereich des Vergaberechts ist dagegen nicht eröffnet, so dass allenfalls allgemeine Rechtsgrundsätze aus dem Vergabewesen übertragbar sind (Reidt, in Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 19c Rn. 43 ff., m.w.N.). Gerichtliche Entscheidungen, die zu abweichenden Kriteriensystemen ergangen sind, können ebenfalls nicht ohne Weiteres herangezogen werden (BayVGH, B.v. 21.7.1999 – 20 AS 99.40032 – juris Rn. 25; vgl. auch BVerwG, B.v. 18.3.2016 – 3 B 16.15 – juris Rn. 13).
Der Grundsatz der Gleichbehandlung setzt voraus, dass die Angebote aller Wettbewerber den gleichen Bedingungen unterworfen sind. Maßgeblich sind insofern die von der Luftfahrtbehörde aufgestellten Bewertungskriterien. Sie stellen die Verbindung her zwischen der Ausschreibung und der Auswahlentscheidung, der sie gemäß Nummer 2.3 Abs. 5 Satz 4 der Auswahl-Richtlinie (Anlage 2 zu § 7) zugrunde gelegt werden müssen (vgl. HessVGH, U.v. 15.10.2014 – 9 C 1276/13.T – juris Rn. 32 ff.; BayVGH, B.v. 25.2.2010 – 8 AS 10.40003 – juris Rn. 18, m.w.N.). Diese Kriterien sind so klar, präzise und eindeutig zu formulieren, dass alle gebührend informierten und mit der üblichen Sorgfalt handelnden Interessenten (aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts) deren genaue Bedeutung verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können.“
Hiervon ist auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen (vgl. zum Gestaltungsspielraum bei Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulationen auch OVG NW, U.v. 23.11.2017 – 20 D 4/16.AK – juris Rn. 243 ff.). Die Klägerin legt nicht dar, inwiefern das Urteil, das unter Heranziehung dieser Maßstäbe Fehler in der behördlichen Entscheidung verneint hat, die zu einem Ausschluss der Beigeladenen zu 2 hätten führen müssen, unrichtig sein soll. Die Darlegung von Zulassungsgründen erfordert eine substanziierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird (vgl. BayVGH, B.v. 9.6.2016 – 21 ZB 16.374 – juris Rn. 6 m.w.N.). Daran fehlt es jedoch. Konkrete Defizite des Urteils werden nicht aufgezeigt. Die Klägerin behauptet lediglich, dass das Angebot der Beigeladenen zu 2 gegen Vorgaben in den Bewerbungsunterlagen verstoßen habe und nicht hinreichend transparent sei. Worin diese Verstöße konkret liegen sollen und warum die verwaltungsgerichtlichen Ausführungen nicht zutreffen sollen, dass nach dem anzulegenden Maßstäben die Vergleichbarkeit gegeben und eine hinreichend Plausibilitätsprüfung möglich war, wird nicht ausgeführt. Die Kalkulation der Beigeladenen zu 2 lässt nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Verwaltungsgerichts keine beachtlichen Fehler erkennen (vgl. dazu auch den Beschluss des Senats vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – Rn. 91 ff.). Die dort enthaltenen Angaben entsprechen den Vorgaben in der Ausschreibung. Nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die auch die Klägerin nicht in Zweifel gezogen hat, waren hier kein unmittelbarer Preisvergleich und kein unmittelbarer Kalkulationsvergleich gefordert. Zudem hat das Verwaltungsgericht zutreffend die hinreichende Transparenz des Angebots der Beigeladenen zu 2 bejaht und Wettbewerbsverzerrungen aufgrund einer im Verhältnis zur Kalkulation der Klägerin abweichenden Darstellung ausdrücklich verneint. Die Klägerin hat sich schließlich auch nicht damit auseinandergesetzt, dass ausweislich des angefochtenen Bescheids bei ihrem eigenen Angebot eine Kontrollrechnung nach den Ausführungen des Sachverständigen nicht ohne Weiteres möglich gewesen sei (Bescheid vom 12.10.2015, S. 74, 92 f.; vgl. auch den Beschluss des Senats vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – Rn. 102). Warum dessen ungeachtet nach den hier maßgeblichen Vorgaben bestimmte Umsatzpositionen aus bestimmten angegebenen Preisen durch „einfache Kontrollrechnung“ hätten erkennbar sein müssen, hat die Klägerin nicht näher begründet.
Zudem hat sie im Zulassungsverfahren ihre insofern erhobenen Einwendungen darauf beschränkt, dass das Angebot der Beigeladenen zu 2 auszuschließen gewesen sei. Mit den Gründen, aus denen ein Ausschluss hätte erfolgen können, und den Voraussetzungen für einen solchen (vgl. etwa die Ausschlussgründe nach Nr. 11 des Aufforderungsschreibens vom 10. Mai 2016) setzt sie sich ebenso wenig auseinander wie mit der Frage einer Ermessensreduzierung auf Null. Sie vermengt Fragen des Ausschlusses mit Fragen, die sich bei der Bewertung der Angebote stellen, ohne dabei wiederum hinreichend auf die Entscheidungsgründe einzugehen. Die Klägerseite verkennt, dass die Frage des Ausschlusses des Angebots der Beigeladenen zu 2 und die Frage der Prüfungstiefe bei der Bewertung der Angebote voneinander zu trennen sind. Selbst wenn sich die geforderten Angaben zu Preisen und zu den Kalkulationen nicht ohne Weiteres nachrechnen lassen sollten, hätte es einer näheren Darlegung bedurft, warum das gesamte Angebot – in Anbetracht der vorliegend auf eine Plausibilitäts- und Angemessenheitsprüfung ausgerichteten Ausschreibung (vgl. dazu auch den Beschluss des Senats vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – Rn. 61 ff.) – zwingend hätte ausgeschlossen werden müssen und warum dies bei ihrem Angebot nicht der Fall sein soll.
Das Verwaltungsgericht hat – entgegen der klägerischen Einwendungen – auch insgesamt einen zutreffenden Entscheidungsmaßstab angelegt und keine bloße summarische Prüfung ausreichen lassen. Vielmehr hat es sich mit der von der Klägerin geübten Kritik an der Entscheidung des Senats im Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auseinandergesetzt und dargelegt, warum die Argumentation zutreffend ist. Dass es inhaltlich zu einer Bestätigung dieser Entscheidung gelangte und sich in wesentlichen Teilen der Argumentation des Senats angeschlossen hat, ist unschädlich. Soweit sich die Klägerin gegen die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts wendet, lassen sich ihrem Vorbringen nach den oben dargelegten Maßstäben (vgl. oben Nr. 1.1) keine zur Zulassung der Berufung führenden Mängel entnehmen.
1.2.2 Die Klägerin macht auch zu Unrecht einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot geltend. Das die durchschnittliche Dauer der Betriebszugehörigkeit betreffende Kriterium verstößt nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, was das Verwaltungsgericht zutreffend durch Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 8. Mai 2017 (Az.: 8 CS 17.432 – Rn. 105 ff.) dargelegt hat.
Im Zulassungsvorbringen wird nicht hinreichend dargelegt, warum die Auslegung der entsprechenden Vorgabe in den Ausschreibungsunterlagen, wonach das Personaleinsatzkonzept auf das im Unternehmen verfügbare Personal auch in Bezug auf die Betriebszugehörigkeit eingehen sollte (ggf. unter Erläuterung der herangezogenen Personengruppen), durch das Verwaltungsgericht unzutreffend sein soll. Ergänzend kann auf die Auslegung des Kriteriums durch den Senat verwiesen werden (vgl. dazu auch den Beschluss des Senats vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – Rn. 107 f.). Der Beklagte weist insofern zu Recht darauf hin, dass ein Personaleinsatzkonzept, also eine zukunftsgerichtete Konzeption gefordert war. Es sollte in dieser auf den Aspekt der durchschnittlichen Dauer der Betriebszugehörigkeit eingegangen werden. Dagegen waren keine formularmäßigen Angaben verlangt. Warum die Klägerin keine Aussagen zu dem für sie verfügbaren Personal auf vergleichbaren Flughäfen oder am Standort M* … gemacht und diese erläutert hat und warum derartige Angaben in einer auf der Grundlage vorhandener Daten erstellten, in die Zukunft gerichteten Konzeption diskriminierend sein sollten, hat sie im Zulassungsverfahren nicht hinreichend dargelegt.
Vor allem hat die Klägerin aber die Erheblichkeit des vermeintlichen Fehlers nicht aufgezeigt. Selbst wenn die Frage diskriminierend gewesen wäre, hätte dies nicht zwingend zu einer Neuausschreibung führen müssen, sondern allenfalls dazu, dass dieses Kriterium zu keinem Punkteabzug bei der Klägerin hätte führen dürfen. Ihr Angebot hätte dann die Höchstpunktzahl von 5 Punkten in der Kategorie Personaleinsatzkonzept erzielt, was zu einer Gesamtpunktzahl von 720 Punkten geführt hätte (vgl. dazu auch den Beschluss des Senats vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – Rn. 112). Die Beigeladene zu 2 hätte jedoch mit 840 Punkten weiterhin den höchsten Gesamtpunktwert erreicht, so dass es auf den vermeintlichen Verstoß nicht ankommt. Mit diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts (und des Senats im Beschluss vom 8.5.2017 – 8 CS 17.432 – a.a.O.) hat sich die Klägerin nicht auseinandergesetzt.
2. Ein Berufungszulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor.
Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinn dieser Bestimmung weist eine Rechtssache auf, wenn die Beantwortung der für die Entscheidung erheblichen Fragen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich das durchschnittliche Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten bereitet, wenn sich diese also wegen ihrer Komplexität und abstrakten Fehleranfälligkeit aus der Mehrzahl der verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraushebt (vgl. BayVGH, B.v. 3.11.2011 – 8 ZB 10.2931 – BayVBl 2012, 147/149 = juris Rn. 28; B.v. 10.4.2017 – 15 ZB 16.673 – juris Rn. 42 jeweils m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall.
Die von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen (vgl. oben Nr. 1.) lassen sich bei Heranziehung der gängigen Auslegungsmethoden ohne Weiteres lösen. Dass die rechtlichen Grenzen der behördlichen Beurteilungsspielräume noch nicht abschließend geklärt sein mögen, ändert an dieser Beurteilung nichts. Vielmehr kommt es auf die hier zu entscheidenden Rechtsfragen an.
Es liegen auch keine besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten vor. Worin diese in Bezug auf die Kalkulation zu sehen sein sollen, erschließt sich angesichts des anzulegenden Prüfungsmaßstabs nicht (vgl. oben). Ein unmittelbarer und detaillierter Kalkulationsvergleich war nach den zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts, die die Klägerin nicht hinreichend in Zweifel gezogen hat, nicht erforderlich. Allein der Umstand, dass umfangreiche Ausschreibungsunterlagen zu beachten waren, führt nicht zum Vorliegen besonderer tatsächlicher Schwierigkeiten. Die Ausschreibung und die Bewertung der Angebote sind zwischen den Beteiligten weitgehend unstrittig. Nach dem Vortrag im Zulassungsverfahren sind lediglich überschaubare Fragen (einzelne Verkehrsregelungen auf dem Flughafen, Ausschluss des Angebots der Beigeladenen zu 2 aufgrund abweichenden Verständnisses der Kalkulationsvorgaben sowie Auslegung der Frage zur Betriebszugehörigkeit und ggf. deren Relevanz für die Entscheidung) von Bedeutung. Auch unter Berücksichtigung des Begründungsaufwands des erstinstanzlichen Urteils lassen sich keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache erkennen. Aus dem klägerischen Vortrag wird nicht ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht auf bestimmte tatsächliche Aspekte nicht eingegangen wäre oder notwendige Rechtsfragen nicht oder unzutreffend beantwortet hätte. Hierfür wäre Voraussetzung, dass ein Rechtsmittelführer diese Gesichtspunkte in nachvollziehbarer Weise darstellt und ihren Schwierigkeitsgrad plausibel macht (vgl. dazu BVerfG, B.v. 23.6.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163 = juris Rn. 17). Daran fehlt es.
3. Die Klägerin hat schließlich keinen Verfahrensfehler in einer dem § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise geltend gemacht, auf dem das Urteil beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Zwar ist unschädlich, dass sie Verfahrensfehler nicht ausdrücklich als solche gerügt und sich auch nicht ausdrücklich auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO berufen hat. Ein solcher Mangel muss aber nach höchstrichterlicher Rechtsprechung sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substanziiert dargetan werden (vgl. BVerwG, B.v. 19.8.1997 – 7 B 261.97 – NJW 1997, 3328 = juris Rn. 4 m.w.N.). Das ist nicht geschehen.
Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter in der mündlichen Verhandlung nicht ausdrücklich beantragt hat (§ 86 Abs. 2 VwGO). Die Tatsache, dass ein förmlicher Beweisantrag – wie hier – nicht gestellt wurde, ist nur dann unerheblich, wenn sich dem Gericht eine weitere Ermittlung des Sachverhalts (im konkreten Einzelfall) auch ohne ausdrücklichen Beweisantrag hätte aufdrängen müssen (BVerwG, B.v. 20.12.2012 – 4 B 20.12 – juris Rn. 6 f.; B.v. 29.7.2015 – 5 B 36.14 – juris Rn. 7). Die Geltendmachung eines derartigen Verfahrensmangels setzt wiederum eine hinreichend substanziierte Darlegung voraus (vgl. BVerwG, B.v. 13.7.2007 – 9 B 1.07 – juris Rn. 2). Hieran fehlt es.
Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die Mustermengen- und Gesamtkostenkalkulation weitere Ermittlungen und Bewertungen – unter Heranziehung eines Sachverständigen– hätte vornehmen müssen. Es wird nicht ersichtlich, dass die Klägerseite auf eine solche Aufklärung hingewirkt hätte oder dass sich dem Gericht eine solche hätte aufdrängen müssen. Angesichts des vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Plausibilitäts- und Angemessenheitsmaßstabes kam es auf die genaue Nachvollziehbarkeit einzelner, von der Klägerin im Übrigen nicht hinreichend konkretisierter Kalkulationspositionen im Angebot der Beigeladenen zu 2 nicht an.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO (zur Nichterstattungsfähigkeit außergerichtlicher Kosten der Beigeladenen im Zulassungsverfahren vgl. BayVGH, B.v. 6.10.2017 – 8 ZB 15.2664 – juris Rn. 24; B.v. 17.5.2018
– 8 ZB 16.1977 – juris Rn. 45 m.w.N.).
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52 Abs. 1 GKG unter Heranziehung der Ziffern 1.1.4 und 54.1 analog des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 18. Juli 2013. Der Senat hat den von einem im Auswahlverfahren obsiegenden Bewerber zu erwartenden Jahresgewinn anhand der vorgelegten Bewerbungsunterlagen und der Ausführungen der Beteiligten auf 1 Million Euro geschätzt.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).