Baurecht

Aktenzeichen  8 N 16.1660

Leitsatz

1. Art. 73 Abs. 5 S. 1 BayVwVfG zielt darauf ab, die im Veröffentlichungsgebiet Betroffenen durch Angabe der räumlichen Lage sowie der Art des Vorhabens zu ermuntern, sich für die Planung zu interessieren und nach Bedarf hieran als Einwender mitzuwirken; es soll ihnen bewusst gemacht werden, dass sie erforderlichenfalls weitere Schritte unternehmen müssen, um ihre Interessen wahrnehmen zu können. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
2. Besitzt ein Überschwemmungsgebiet aufgrund einer vorläufigen Sicherung bereits eine geographische Bezeichnung, so kann die Überschwemmungsgebietsverordnung durch den Verweis auf diese Bezeichnung gekennzeichnet werden. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
3. Wird aus drucktechnischen Gründen oder wegen des Gebots der notwendigen Beschränkung des Umfangs eines Amtsblatts auf die Mitveröffentlichung einer bzw. mehrerer Karten größeren Maßstabs verzichtet, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. (Rn. 45) (redaktioneller Leitsatz)
4. Die Unterteilung eines Überschwemmungsgebietes in Zonen mit dem Ziel, unterschiedliche bauliche Entwicklungen zu ermöglichen, widerspräche § 78 Abs. 2 WHG, der die Ausnahmen vom Verbot der Bauleitplanung nach § 78 Abs. 1 S. 1 WHG bundesrechtlich abschließend regelt. (Rn. 60) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Mit Einverständnis der Beteiligten kann der Senat nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden. Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet. Die Antragstellerin ist mit ihren Einwendungen wegen einer Eigentumsbeeinträchtigung nach Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG präkludiert. Abgesehen davon weist die Verordnung weder formelle noch materiell-rechtliche Fehler auf.
A.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig, insbesondere statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO).
Die Antragstellerin ist antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie macht geltend, durch die angegriffene Rechtsvorschrift als Grundstückseigentümerin im Geltungsbereich der Verordnung von rechtswidrigen Nutzungsbeschränkungen betroffen zu sein. Dies genügt für ihre Antragsbefugnis (stRspr, vgl. z.B. BayVGH, U.v. 29.12.2011 – 22 N 08.190 – BayVBl 2012, 500 = juris Rn. 13; U.v. 5.12.2007 – 22 N 05.194 – juris Rn. 19). Dass sich die Antragstellerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht auf das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berufen kann, schmälert nicht die aus einfachem Recht herrührende Schutzfähigkeit des Eigentums (vgl. BayVGH, U.v. 4.3.2005 – 2 N 04.2100 – juris Rn. 24 m.w.N.; OVG NW, U.v. 11.9.2000 – 11 D 120/98.AK – juris Rn. 36 und 38).
Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist eingehalten.
B.
Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Die angegriffene Verordnung leidet an keinen formellen oder materiell-rechtlichen Fehlern.
1. Die Verordnung ist nicht wegen formeller Mängel unwirksam. Insbesondere wurde der Verordnungsentwurf rechtsfehlerfrei ausgelegt (vgl. Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 2 bis 8 BayVwVfG).
1.1 Der im Amtsblatt der Antragsgegnerin am 3. März 2014 veröffentlichte Bekanntmachungstext war ausreichend, um die erforderliche Anstoßwirkung zu erzielen.
Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG verlangen die ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung. Der Bekanntmachungstext muss geeignet sein, gegenüber den möglicherweise Betroffenen eine sog. Anstoßwirkung zu erzielen (vgl. BVerwG, U.v. 16.8.1995 – 11 A 2.95 – NVwZ 1996, 267 = juris Rn. 30; U.v. 16.5.1978 – IV C 9.77 – BVerwGE 55, 369 = juris Rn. 24; vgl. auch Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 73 Rn. 52; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 73 Rn. 46). Die Anforderungen an die Anstoßwirkung der öffentlichen Bekanntmachung der Auslegung von Planungsunterlagen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. BVerwG, B.v. 17.1.2013 – 7 B 18.12 – juris Rn. 51). Art. 73 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG zielt darauf ab, die im Veröffentlichungsgebiet Betroffenen durch Angabe der räumlichen Lage sowie der Art des Vorhabens zu ermuntern, sich für die Planung zu interessieren und nach Bedarf hieran als Einwender mitzuwirken; es soll ihnen bewusst gemacht werden, dass sie erforderlichenfalls weitere Schritte unternehmen müssen, um ihre Interessen wahrnehmen zu können. Dazu gehört in erster Linie, die Vorhabensunterlagen einzusehen (vgl. BVerwG, U.v. 6.4.2017 – 4 A 2.16 u.a. – DVBl 2017, 1039 = juris Rn. 28; B.v. 17.1.2013 – 7 B 18.12 – juris Rn. 51). Zweck der Auslegung ist es, die möglicherweise Betroffenen über das Vorhaben zu informieren und ihnen Anlass zu der Prüfung zu geben, ob ihre Belange von der Planung berührt werden (vgl. BVerwG, U.v. 15.12.2006 – 7 C 1.06 – BVerwGE 127, 259 = juris Rn. 18; vgl. auch BVerfG, B.v. 24.10.2017 – 1 BvR 1026/13 – DVBl 2018, 175 = juris Rn. 55). Ihre Aufgabe ist es nicht, über den Inhalt des Vorhabens selbst so detailliert Auskunft zu geben, dass die Einsichtnahme in die Planunterlagen entbehrlich wird (vgl. BVerwG, B.v. 17.9.2008 – 4 BN 22.08 – DVBl 2008, 1511 = juris Rn. 4).
Unter Anwendung dieser Maßstäbe auf den vorliegenden Einzelfall reichte der im Amtsblatt vom 3. März 2014 veröffentlichte Text der Bekanntmachung aus, um eine Anstoßwirkung gegenüber potentiell Betroffenen zu erzielen. Einer zusätzlichen textlichen oder planerischen Darstellung der Überschwemmungsgebietsgrenzen beidseitig der Flüsse bedurfte es hierfür nicht.
1.1.1 Die Art des Vorhabens, der Erlass einer Verordnung zur Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets, lässt sich dem Bekanntmachungstext problemlos entnehmen. Auch die räumliche Lage des Vorhabens wurde beschrieben. Aus der Überschrift („Erlass der Verordnung über das Überschwemmungsgebiet an der Donau von Flusskilometer 2.372,105 bis Flusskilometer 2.387,660 und am Regen von Flusskilometer 0,000 bis Flusskilometer 4,855 auf dem Gebiet der Stadt R* …“) ergibt sich, dass die Verordnung die Gebiete im Stadtgebiet umfasst, die bei Hochwasser der Donau bzw. des Regens voraussichtlich überschwemmt werden.
1.1.2 Ob sich die möglicherweise Betroffenen alleine aufgrund der Beschreibung im Bekanntmachungstext bewusst werden konnten, dass das Vorhaben ihre Aufmerksamkeit verdient und sie sich zum Schutz ihrer Interessen damit befassen sollten (vgl. BayVGH, GB v. 27.10.2010 – 22 A 09.40058 – juris Rn. 19; B.v. 19.3.2010 – 22 ZB 09.3157 – juris Rn. 7), bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Die hierzu vertretene Auffassung der Antragsgegnerin, zur Wahrung der Anstoßfunktion genüge allein die Benennung des Stadtnamens, teilt der Senat nicht. Eine solche Schlussfolgerung lässt sich auch der von ihr angeführten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (U.v. 5.10.1993 – 5 S 1266/92 – NVwZ 1994, 1024) nicht entnehmen, da das Gebiet im dortigen Fall zusätzlich durch Aufzählung der Gemarkungen und Gewanne beschrieben wurde (vgl. juris Rn. 14).
1.1.3 Die Anstoßwirkung musste die Eigentümer der Grundstücke im Überschwemmungsgebiet aber hier erreichen. Das Vorhaben traf sie aufgrund dessen vorläufiger Sicherung im Jahr 2009 nicht unvorbereitet (vgl. BVerwG, U.v. 31.7.2012 – 4 A 5000.10 u.a. – BVerwGE 144, 1 = juris Rn. 34). Am 19. Januar 2009 wurde die vorläufige Sicherung des Überschwemmungsgebiets unter Abdruck von Übersichtslageplänen ortsüblich bekannt gemacht (vgl. Amtsblatt vom 19.1.2009, S. 100 f. der Gerichtsakte). Darauf hat die Antragsgegnerin im Bekanntmachungstext vom 3. März 2014 hingewiesen. Die von der vorläufigen Sicherung betroffenen Eigentümer mussten deshalb damit rechnen, dass ihre Grundstücke (auch) im festzusetzenden Überschwemmungsgebiet liegen können. Dem Übersichtslageplan Nr. 2 (vgl. Amtsblatt vom 19.1.2009, S. 101 der Gerichtsakte) war die Lage der Grundstücke der Antragstellerin an der südlichen Grenze des Überschwemmungsgebiets zu entnehmen; eine hinreichende Orientierung ist am Verlauf der A* … S* … Straße und an den Umrissen der dortigen Bebauung möglich.
Aufgrund der vorläufigen Sicherung besaß das Überschwemmungsgebiet eine geographische Bezeichnung, also einen Namen, sodass das bekanntzugebende Vorhaben durch den Verweis auf diesen Namen gekennzeichnet und damit der Bürger ausreichend informiert war (vgl. BVerwG, U.v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 – BVerwGE 69, 344 = juris Rn. 16). Der in der Auslegung benutzte Name des Vorhabens war infolge der vorausgegangenen vorläufigen Sicherung allgemein geläufig (vgl. BVerwG, U.v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 – BVerwGE 69, 344 = juris Rn. 16; HessVGH, U.v. 8.6.2004 – 3 N 1239/03 – ÖffBauR 2004, 5 = juris Rn. 20). Die dreimalige Aktualisierung der Lagepläne ist unschädlich, da dem interessierten Bürger bewusst sein musste, dass der genauere Umfang des Überschwemmungsgebiets ohnehin nur durch Einsicht in die ausgelegten Vorhabensunterlagen feststellbar ist (vgl. BVerwG, U.v. 6.7.1984 – 4 C 22.80 – BVerwGE 69, 344 = juris Rn. 16).
Der Einwand der Antragstellerin, die Anstoßfunktion könne nicht aus der vorläufigen Sicherung abgeleitet werden, weil das dortige Verfahren rechtsstaatlichen Anforderungen nicht entsprochen habe, geht fehl. Dass im Rahmen der vorläufigen Sicherung im Jahr 2009 keine Auslegung mit der Möglichkeit zur Erhebung von Einwendungen entsprechend der damaligen Rechtslage erfolgt ist (vgl. § 31b Abs. 5 Satz 1 WHG i.V.m. Art. 61g Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BayWG, jeweils in der bis 28.2.2010 gültigen Fassung; vgl. jetzt § 76 Abs. 3 und 4 WHG 2010, Art. 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BayWG 2010), ist insoweit unerheblich. Entscheidend ist vielmehr die Tatsache, dass das Überschwemmungsgebiet im Rahmen der vorläufigen Sicherung öffentlich bekannt gemacht wurde mit der Folge, dass der Name des Vorhabens („Überschwemmungsgebiet an Donau und Regen auf dem Gebiet der Stadt R* …“) im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seitdem allgemein geläufig ist. Die hinreichende Bekanntheit des benutzten Namens wird auch durch die von der Antragstellerin vorgelegten Artikel der M* … Zeitung vom 7. Januar 2009 und des W* …blatts vom 8. Januar 2009 belegt.
1.1.4 Für einen „Befassungsanstoß“ bedurfte es auch keines Hinweises in der Auslegungsbekanntmachung auf die für festgesetzte Überschwemmungsgebiete geltenden Schutzvorschriften nach § 78, 78a WHG. Eine darauf gerichtete Hinweispflicht ist in Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG nicht vorgesehen. Weder das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und erst Recht nicht der einfachgesetzliche Eigentumsschutz noch die darin eingeschlossene Garantie auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) erfordern dies. Durch diese Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens wird der Rechtsschutz weder unmöglich gemacht noch unzumutbar erschwert oder faktisch entwertet (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2017 – 1 BvR 1026/13 – DVBl 2018, 175 = juris Rn. 35; U.v. 17.12.2013 – 1 BvR 3139/08 u.a. – BVerfGE 134, 242 = juris Rn. 191). Die Auslegung war vielmehr auch ohne einen solchen Hinweis geeignet, den potentiell Betroffenen die Beurteilung zu ermöglichen, ob und in welchem Umfang sie von dem Vorhaben betroffen werden können (vgl. BVerfG, B.v. 24.10.2017, a.a.O., juris Rn. 55). Dass die Bebaubarkeit von Grundstücken im Überschwemmungsgebiet regelmäßig eingeschränkt wird, um Hochwasserschäden zu vermeiden, liegt auf der Hand. Vorliegend kommt hinzu, dass das Überschwemmungsgebiet seit 19. Januar 2009 vorläufig gesichert war, weshalb nach § 31b Abs. 5 Satz 2 WHG a.F. (bis 28.2.2010 gültige Fassung) die Schutzbestimmungen des § 31b Abs. 4 WHG a.F. schon seitdem galten.
1.2 Die Bekanntmachung der Auslegung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 3. März 2014 ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Nach Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG haben die Gemeinden, in denen der Verordnungsentwurf auszulegen ist, die Auslegung ortsüblich bekannt zu machen. Die Art und Weise der ortsüblichen Bekanntmachung richtet sich nach dem einschlägigen Orts- und Landesrecht (vgl. BVerwG, U.v. 23.4.1997 – 11 A 7.97 – BVerwGE 104, 337 = juris Rn. 34; BayVGH, B.v. 4.11.2008 – 8 CS 08.2622 – juris Rn. 5; vgl. auch Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 51), hier also nach Art. 27 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GO i.V.m. der Verwaltungsanordnung der Antragsgegnerin vom 30. März 2012 (vgl. S. 132 der Gerichtsakte). Insoweit unterscheidet sich die Bekanntmachung der Auslegung nach Art. 73 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG von der öffentlichen Bekanntmachung von Zustellungen nach Art. 74 Abs. 5 Satz 2 BayVwVfG, die eine zusätzliche Bekanntmachung in örtlichen Tageszeitungen verlangt (vgl. auch BVerwG, U.v. 31.7.2012 – 4 A 5000/10 u.a. – BVerwGE 144,1 = juris Rn. 32). Damit genügte die Veröffentlichung im Amtsblatt.
1.3 Auch die Auslegung erweist sich nicht als fehlerhaft. Es ist nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin nicht alle Unterlagen ausgelegt hat, die – aus der Sicht der potentiell Betroffenen – erforderlich sind, um den Betroffenen das Interesse, Einwendungen zu erheben, bewusst zu machen (vgl. BVerwG, U.v. 25.6.2014 – 9 A 1.13 – BVerwGE 150, 92 = juris Rn. 12). Dass die Antragsgegnerin den Erläuterungsbericht des Wasserwirtschaftsamts mittlerweile – ohne für den Senat nachvollziehbaren Grund – aus der den konkreten Verwaltungsvorgang umfassenden Behördenakte herausgenommen hat (vgl. S. 6 der Sitzungsniederschrift vom 13.3.2018), belegt entgegen dem Vorhalt der Antragstellerin nicht, dass dieser nicht mit ausgelegt wurde. Die Auslegungsbekanntmachung vom 3. März 2014 enthielt vielmehr den Hinweis, dass der Erläuterungsbericht ausgelegt wird (vgl. S. 15 der Behördenakte). Auch in den Anschreiben der sachbearbeitenden Mitarbeiterin der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2014 an die beteiligten Ämter war der Erläuterungsbericht als Anlage vermerkt (vgl. S. 39, 46, 54 der Behördenakte). Abgesehen davon kann vorliegend die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin, die keine Einsicht in die Unterlagen genommen hatte, nicht wegen mangelnder Unterlagen an der Erhebung von Einwendungen gehindert gewesen sein. Die Frage nach den Auswirkungen fehlerhafter Auslegungsunterlagen (vgl. hierzu BayVGH, B.v. 1.4.2014 – 22 ZB 13.995 – BayVBl 2014, 754 = juris Rn. 23), bedarf deshalb vorliegend keiner abschließenden Entscheidung.
2. Die Antragstellerin ist nach Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG i.V.m. Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG mit allen Einwendungen wegen einer Eigentumsbeeinträchtigung ausgeschlossen, weil die Voreigentümerin der Grundstücke keine Einwendungen erhoben hat. Damit hat die Antragstellerin „präklusionsbelastetes“ Grundeigentum erworben mit der Folge, dass sie sich die Versäumnisse ihrer Rechtsvorgänger entgegenhalten lassen muss (vgl. BayVGH, B.v. 25.7.2011 – 8 ZB 11.543 – BayVBl 2012, 569 = juris Rn. 19; B.v. 17.8.2010 – 8 CS 10.303 – juris Rn. 24, jeweils m.w.N.). Auf den Einwendungsausschluss wurde in der Auslegungsbekanntmachung vom 3. März 2014 ordnungsgemäß hingewiesen.
2.1 Die Anwendung des Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG, auf den Art. 73 Abs. 3 Satz 1 BayWG verweist, ist im vorliegenden Fall nicht nach § 7 Abs. 4 UmwRG ausgeschlossen. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet in seiner zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 2017 (BGBl. I, S. 3290) Anwendung (vgl. OVG NW, U.v. 4.9.2017 – 11 D 14/14.AK – juris Rn. 34). Nach der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 UmwRG gilt das Gesetz für nach dem 28. Januar 2013 erhobene Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG, die nach dem 25. Juni 2005 ergangen sind. Der Einwendungsausschluss nach Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG ist hiernach u.a. unanwendbar für Zulassungsentscheidungen nach § 2 Abs. 6 UVPG für Vorhaben, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann. Die angegriffene Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets gemäß § 76 Abs. 2 WHG i.V.m. Art. 46 Abs. 3 Satz 1 BayWG ist schon deshalb keine solche Entscheidung, weil sie nicht in der Liste „UVP-pflichtige Vorhaben“ gemäß Anlage 1 des UVPG in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 2010 (BGBl. I S. 94), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. September 2017 (BGBl. I S. 3370), aufgeführt ist. Für die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten ist im Übrigen auch keine Strategische Umweltprüfung (SUP) durchzuführen (vgl. Anlage 5 des UVPG – Liste „SUP-pflichtiger Pläne und Programme“ sowie Nr. 14 der Anlage zum Beschluss des Bundesrats vom 18.2.2005, BR-Drs. 52/05; vgl. auch Breuer/Gärditz, Öffentliches und Privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, Rn. 1317). Darüber hinaus fände für Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 7 UVPG), Art. 73 Abs. 4 Satz 3 BayVwVfG ohnehin gemäß § 7 Abs. 4 UmwRG weiter Anwendung.
Nicht entscheidungserheblich ist vorliegend, ob § 7 Abs. 4 UmwRG den unionsrechtlichen Vorgaben für den materiellen Ausschluss von Einwendungen (vgl. EuGH, U.v. 20.12.2017 – C-664/15 – juris Rn. 88 ff.) vollumfänglich genügt. Im Schrifttum wird die Weitergeltung der nationalen Präklusionsregelungen (vgl. BT-Drs. 18/9526 S. 44) auch mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention teilweise infrage gestellt, soweit nicht UVP-pflichtige, aber umweltrelevante Vorhaben betroffen sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 73 Rn. 89; Franzius, NVwZ 2018, 219). Die hier gegenständliche Festsetzung des Überschwemmungsgebiets erweist sich als offensichtlich nicht umweltrelevant, weil sie keine negativen Umweltauswirkungen haben kann.
2.2 Die Präklusion erfasst alle Einwendungen, also sachliches Gegenvorbringen, das auf die Verhinderung oder Modifizierung der Festsetzung abzielt (vgl. BVerwG, U.v. 25.5.2016 – 3 C 2.15 – BVerwGE 155, 218 = juris Rn. 25; U.v. 14.7.2011 – 9 A 14.10 – NVwZ 2012, 180 = juris Rn. 12). Mit ihnen bringt der Einwender zum Ausdruck, bestimmte Beeinträchtigungen von Rechten und Pflichten nicht hinnehmen zu wollen (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2015 – 7 C 11.12 – BVerwGE 151, 213 = juris Rn. 17). Nicht der Präklusion unterliegen dagegen Einwände, die auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften abzielen, die die Behörde unabhängig von den konkreten Rechten und Interessen der Betroffenen und deren Einwendungen von Amts wegen zu berücksichtigen hat, etwa die sachliche Unzuständigkeit (vgl. BVerwG, U.v. 14.7.2011 – 9 A 14.10 – NVwZ 2012, 180 = juris Rn. 12; U.v. 19.2.2015 – 7 C 11.12 – BVerwGE 151, 213 = juris Rn. 17; U.v. 25.5.2016 – 3 C 2.15 – BVerwGE 155, 218 = juris Rn. 25; OVG NW, B.v. 29.7.2010 – 20 B 1320/09 – ZfW 2011, 104 = juris Rn. 28; vgl. auch Neumann/Külpmann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 98).
Vorliegend ist die Antragstellerin mit allen Einwendungen, die eine Beeinträchtigung ihrer im Überschwemmungsgebiet liegenden Grundstücke betreffen, präkludiert. Es spricht viel dafür, dass der Ausschluss auch den Einwand der mangelnden Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung erfasst. Der Vorhalt der Antragstellerin, die Präklusionswirkung könne der Geltendmachung formeller Verstöße nicht entgegengehalten werden, überzeugt nicht. Mit dieser Einwendung beruft sich die Antragstellerin in der Sache darauf, die Betroffenheit ihrer Grundstücke – d.h. deren Belegenheit innerhalb oder außerhalb des Überschwemmungsgebiets – aus der Verordnung nicht zweifelsfrei erkennen zu können. Die Einwendung betrifft demnach nicht die Einhaltung von Bestimmungen, die den rechtlichen Rahmen der Festsetzung abstecken (vgl. BVerwG, U.v. 25.5.2016 – 3 C 2.15 – BVerwGE 155, 218 = juris Rn. 25; U.v. 14.7.2011 – 9 A 14.10 – NVwZ 2012, 180 = juris Rn. 12).
3. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Antragstellerin mit ihren Einwendungen nicht präkludiert ist, hätte der Normenkontrollantrag keinen Erfolg. Die angegriffene Verordnung verstößt nicht gegen materielles Recht.
3.1 Die Verordnung genügt dem Gebot der Bestimmtheit und Normenklarheit.
Zu den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Normenklarheit gehört die unbedingte Klarheit und Nachprüfbarkeit des räumlichen Geltungsbereiches einer Norm (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.1967 – IV C 105.65 – BVerwGE 26, 129/130). Eine Verordnung, die – wie hier – nur Teile des Stadtgebiets umfasst, muss daher ihren räumlichen Geltungsbereich genau beschreiben (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 14; U.v. 13.7.1989 – 22 N 87.870 – BayVBl 1990, 185). Lässt sie hierüber Zweifel, so ist sie zu unbestimmt und wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip ungültig. Denn eine Rechtsnorm, der nicht eindeutig entnommen werden kann, wo sie gilt, lässt den Betroffenen über die Rechtslage im Unklaren (vgl. BayVerfGH, E.v. 10.3.1981 – Vf. 16, 17 und 18-VII-79 – BayVBl. 1981, 462/463 f.).
3.1.1 Art. 51 Abs. 3 LStVG, auf den Art. 73 Abs. 1 Satz 1 BayWG verweist, sieht für die Beschreibung des räumlichen Geltungsbereichs einer Verordnung drei Möglichkeiten vor: Durch wörtliche Beschreibung im Verordnungstext, durch Abdruck einer genauen Karte in der Verordnung oder – wenn die ersten beiden Alternativen ausscheiden – durch grobe Umschreibung unter Bezugnahme auf Karten (Maßstab mindestens 1 : 25.000) oder Verzeichnisse, die von der in der Verordnung bezeichneten Behörde archivmäßig verwahrt werden und allgemein zugänglich sind. § 2 Abs. 2 der angegriffenen Verordnung nimmt die dritte Möglichkeit wahr und bestimmt:
„Die Grenzen des Überschwemmungsgebietes sind in den mitveröffentlichten Übersichtslageplänen vom 06.02.2014 im Maßstab 1 : 25.000 (Anlage 1) sowie im Gesamtübersichtslageplan vom 06.02.2014 im Maßstab 1 : 25.000 (Anlage 2) eingetragen. Für die genaue Grenzziehung sind 10 Detaillagepläne im Maßstab 1 : 2.500 (Anlage 3) vom 06.02.2014, gefertigt vom Wasserwirtschaftsamt R* …, maßgebend.“
§ 2 Abs. 4 der Verordnung regelt ergänzend:
„Der Verordnungstext und die Lagepläne können vom Tag des Inkrafttretens dieser Verordnung an während der Dienststunden bei der Stadt R* …, Umweltamt, Neues Rathaus, M* …weg * * …, Zimmer-Nr. …, kostenlos eingesehen werden.“
3.1.2 Die Bestimmung der Grenzen des Geltungsbereichs der Verordnung nach Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 LStVG – grobe Umschreibung der Grenzen in der Verordnung und Bezugnahme auf eine genaue Karte im Maßstab von mindestens 1 : 25.000 – ist vorliegend nicht zu beanstanden. Die dritte Alternative des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LStVG steht nicht gleichrangig neben den beiden ersten, sondern greift nur hilfsweise (vgl. Böhm/Welsch in Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Stand 1.9.2015, Art. 51 Anm. 6). Gerade bei Verordnungen mit einem größeren räumlichen Geltungsbereich liegt es nahe, gemäß Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 LStVG zu verfahren (vgl. auch BayVGH, U.v. 20.10.1993 – 19 N 91.1767 – BayVBl 1994, 718/719).
Die beiden ersten Alternativen des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LStVG waren vorliegend nicht vorzuziehen. Eine wörtliche Umschreibung (vgl. Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 LStVG) wäre nicht hinreichend anschaulich. Da das Überschwemmungsgebiet nicht nur ganze Grundstücke, sondern auch Teilflächen hieraus betrifft, wären die Grenzen nicht allein durch Angabe der Flurnummern zu beschreiben (vgl. BayVGH, U.v. 21.12.2004 – 4 N 01.959 – BayVBl 2005, 629 = juris Rn. 35). Hinzu kommen die erhebliche Größe des Überschwemmungsgebiets und die Vielzahl der hiervon im Stadtgebiet erfassten Grundstücke (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 18; U.v. 18.5.1999 – 9 N 97.2491 – BayVBl 2001, 402 = juris Rn. 51). Mit der groben Umschreibung durch den Abdruck von Übersichtslageplänen und der Bezugnahme auf die Detailpläne kann vorliegend den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips wohl besser Rechnung getragen werden als durch eine wörtliche Umschreibung (vgl. BayVGH, U.v. 18.5.1999 – 9 N 97.2491 – BayVBl 2001, 402 = juris Rn. 53).
Auch der Abdruck einer genauen Karte im Amtsblatt (vgl. Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 LStVG) war vorliegend nicht geboten. Mit einer Karte im Format des Amtsblatts (DIN A4) könnte die Grenzziehung aufgrund der erheblichen Größe des Überschwemmungsgebiets und der Einbeziehung von Grundstücksteilflächen nur sehr ungenau beschrieben werden (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 18). Die Vorgehensweise der Antragsgegnerin, aus drucktechnischen Gründen und wegen des Gebots der notwendigen Beschränkung des Umfangs des Amtsblatts auf die Mitveröffentlichung einer bzw. mehrerer Karten größeren Maßstabs zu verzichten, ist rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, U.v. 27.1.1967 – IV C 105.64 – BVerwGE 26, 129/130; BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 18).
3.1.3 Die Voraussetzungen des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 LStVG liegen hier vor. Nach dem Gesetzeswortlaut genügt es, ist aber zugleich notwendig, dass die Verordnung die Grenze ihres Geltungsbereichs „grob umschreibt“. Die in Bezug genommenen Unterlagen dürfen die Beschreibung des Geltungsbereichs nicht ersetzen, sondern nur präzisieren (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 19; U.v. 5.2.2007 – 22 N 06.2838 – ZfW 2008, 158/160; U.v. 21.12.2004, BayVBl 2005, 629 = juris Rn. 36). Dem wird die Verordnung gerecht.
Die grobe Umschreibung des Geltungsbereichs erfolgt hier mithilfe von im Amtsblatt mitveröffentlichten Übersichtslageplänen im Maßstab 1 : 25.000. Der Verwaltungsgerichtshof hat hierzu entschieden, dass die grobe Umschreibung auch im Abdruck einer Karte gesehen werden kann (vgl. BayVGH, U.v. 5.2.2007 – 22 N 06.2838 – ZfW 2008, 158/159; U.v. 18.5.1999 – 9 N 97.2491 – BayVBl 2001, 434 = juris Rn. 55; vgl. auch Böhm/Welsch in Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Art. 51 Anm. 6). Dafür spricht, dass in Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LStVG nicht von „beschreiben“, sondern von „umschreiben“ die Rede ist; der Begriff „umschreiben“ lässt eher auf eine zeichnerische Lösung schließen. Dafür spricht weiter die prinzipielle Gleichwertigkeit der wörtlichen Beschreibung und des Abdrucks einer Karte bei den ersten beiden Alternativen des Art. 51 Abs. 3 LStVG (vgl. BayVGH, U.v. 18.5.1999 – 9 N 97.2491 – BayVBl 2001, 434 = juris Rn. 53). Für die dritte Möglichkeit des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LStVG, also die grobe Umschreibung, kann nichts anderes gelten; die in Bezug genommenen Unterlagen haben insofern nicht ersetzende, sondern lediglich präzisierende Funktion (vgl. BayVGH, U.v. 5.2.2007 – 22 N 06.2838 – ZfW 2008, 158/159).
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin erfüllen die im Amtsblatt abgedruckten Übersichtslagepläne im Maßstab 1 : 25.000 die Mindestanforderungen für die „grobe Umschreibung“ nach Art. 51 Abs. 3 Satz 1 Alt. 3 LStVG. Mit ihnen ist für den Norm-adressaten – auch ohne einen Blick in die Detaillagepläne – die ungefähre Lage der Grenze des Überschwemmungsgebiets (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2008 – 22 N 05.332 u.a. – juris Rn. 19) bzw. eine grobe räumliche Zuordnung (vgl. Böhm/Welsch in Bengl/Berner/Emmerig, LStVG, Art. 51 Anm. 6) noch erkennbar. Insbesondere besteht anhand des mitveröffentlichten Übersichtslageplans Nr. 2 kein Zweifel, dass die Grundstücke der Antragstellerin im Bereich der südlichen Grenze des Geltungsbereichs liegen. Deren Belegenheit südlich des W* …hafens und im Norden angrenzend an die A* … S* … Straße ermöglicht dem Normadressaten eine grobe Orientierung (vgl. auch BayVGH, U.v. 27.10.2006 – 22 N 04.1544 – BayVBl 2007, 465 = juris Rn. 13), ohne dass er auf die Eintragung von Straßennamen angewiesen wäre. Auch durch die Schwarzschraffur, mit der die Flächen des Überschwemmungsgebiets eingezeichnet wurden, wird die Erkennbarkeit des ungefähren Grenzverlaufs nicht unzumutbar erschwert.
3.1.4 Die grobe Umschreibung des Überschwemmungsgebiets unter Angabe seiner Belegenheit im Verordnungstext (vgl. Überschrift und § 2 Abs. 1 der Verordnung) sowie durch den Abdruck der Übersichtslagepläne im Amtsblatt genügt auch den höchstrichterlich aus dem Rechtsstaatsgebot entwickelten Anforderungen (vgl. BVerwG, U.v. 31.1.2001 – 6 CN 2.00 – BVerwGE 112, 373 = juris Rn. 9; B.v. 16.5.1991 – 4 NB 26.90 – BVerwGE 88, 204 = juris Rn. 17).
3.1.5 Der genaue Grenzverlauf ergibt sich – was die Antragstellerin nicht in Zweifel zieht – aus den zehn Detaillageplänen im Maßstab 1 : 2.500, die allgemein zugänglich sind (vgl. Art. 51 Abs. 3 Satz 2 LStVG i.V.m. § 2 Abs. 4 der Verordnung).
3.1.6 Bedenken gegen die Wahrung des Gebots der Normenklarheit ergeben sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht daraus, dass die Detaillagepläne nicht mit dem Verordnungstext verbunden sind, sondern gesondert verwahrt werden. Da die Lagepläne gesondert ausgefertigt wurden, sind Zweifel an der Identität der maßgeblichen Pläne ausgeschlossen; eine körperliche Verbindung mit dem Textteil der Verordnung war deshalb nicht notwendig (vgl. BayVGH, U.v. 4.8.2017 – 15 N 15.1713 – NVwZ-RR 2017, 953 = juris Rn. 20).
3.2 Die Verordnung ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets nicht erforderlich gewesen wäre.
Nach § 76 Abs. 2 Satz 1 WHG i.V.m. Art. 46 Abs. 3 Satz 1 BayWG setzen die Kreisverwaltungsbehörden durch Rechtsverordnung Überschwemmungsgebiete fest. Dies gilt innerhalb der Risikogebiete oder der nach § 73 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 WHG zugeordneten Gebiete mindestens für Gebiete, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist sowie für die zur Hochwasserentlastung und Rückhaltung beanspruchten Flächen (vgl. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 WHG).
3.2.1 Die fachbehördliche Ermittlung des Überschwemmungsgebiets durch das Wasserwirtschaftsamt erweist sich vorliegend als nachvollziehbar und plausibel. Das Wasserwirtschaftsamt hat die Überschwemmungsgrenzen für ein 100-jährliches Hochwasser (HQ100) anhand eines hydraulischen Berechnungsmodells ermittelt, das anhand dreier abgelaufener Hochwasserereignisse (März 1988, Mai 1999, August 2002) angepasst wurde (vgl. Nr. 4 des Erläuterungsberichts vom 6.2.2014, S. 105 ff. der Gerichtsakte). Die Vertreterin des Wasserwirtschaftsamts hat hierzu in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass das beauftragte Fachbüro Dr. … * … … bei der Berechnung des hydraulischen Modells die vom Bayerischen Landesamt für Umwelt (LfU) vorgegebene „Fachliche Vorgehensweise bei der Ermittlung von Überschwemmungsgebieten“ (vgl. S. 135 ff. der Gerichtsakte) angewandt habe (vgl. S. 7 der Sitzungsniederschrift vom 13.3.2018). Zudem seien die Abflussmengen so berechnet worden, dass an keinem Punkt ein 100-jährlicher Abfluss überschritten werde. Dem ist die Antragstellerin nicht substanziiert entgegengetreten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats kommt amtlichen Gutachten und Auskünften des Wasserwirtschaftsamts als Fachbehörde nach Art. 63 Abs. 3 BayWG eine hervorgehobene Bedeutung zu. Die Notwendigkeit einer Abweichung oder Beweiserhebung ist erst dann gegeben, wenn sich der Eindruck aufdrängt, dass das Gutachten unvollständig oder widersprüchlich ist, auf einem fehlerhaften Sachverhalt beruht, der Gutachter nicht hinreichend sachkundig oder parteilich war oder ein anderer Gutachter erkennbar über überlegene Forschungsmittel verfügt (vgl. BayVGH, B.v. 5.2.2016 – 8 ZB 15.1514 – juris Rn. 9; B.v. 16.12.2015 – 8 ZB 14.1471 – juris Rn. 15; B.v. 2.5.2011 – 8 ZB 10.2312 – BayVBl 2012, 47 = juris Rn.11 m.w.N.). Dass hier Fehler der vorgenannten Art einschlägig sein könnten, vermag der Senat nicht zu erkennen.
3.2.2 Die Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts, die Grundstücke der Antragstellerin lägen innerhalb eines Risikogebiets mit signifikantem Hochwasserrisiko (vgl. § 76 Abs. 2 Nr. 1 WHG i.V.m. § 73 Abs. 1 Satz 1 WHG), hat diese nicht erschüttert, sondern nur „mit Nichtwissen“ bestritten. Auch ihr – nicht durch Aussagen sachverständiger Personen untermauerter – Vorhalt, ihre Grundstücke fielen wegen der geringen Hochwasserhöhe nicht in diesen Bereich, verfängt nicht. Die Vertreterin des Wasserwirtschaftsamts hat hierzu in der mündlichen Verhandlung plausibel dargelegt, dass für die Ermittlung von Überschwemmungsgebieten nicht die Wassertiefe ausschlaggebend sei und dass die Fließgeschwindigkeit maßgeblich von anderen Faktoren, insbesondere dem Gefälle und der Beschaffenheit der Oberfläche, abhänge (vgl. S. 10 der Sitzungsniederschrift vom 13.3.2018).
3.2.3 Die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets ist auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die Antragsgegnerin die Schließung der Staustufe des Wasserkraftwerks R* … als sich aufdrängende Alternative in Betracht hätte ziehen müssen.
Die Schließung der Staustufe im Hochwasserfall stellt keine geeignete Alternative dar, mit deren Realisierung die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets entbehrlich würde. Das Wasserwirtschaftsamt hat bei seiner Bewertung rechtsfehlerfrei den bescheidsgemäßen Betrieb der Stauanlage zugrunde gelegt (vgl. S. 8 der Sitzungsniederschrift vom 13.3.2018 und Nr. 2.2 der Handreichung „Ermittlung und Festsetzung von Überschwemmungsgebieten in Bayern“ des StMUG – im Folgenden: Handreichung vom 20.7.2010, S. 119 der Gerichtsakte). Im Übrigen ist weder dargelegt noch sonst erkennbar, wie die Stauanlage in der Lage sein sollte, die im Hochwasserfall anströmenden Wassermassen zurückzuhalten.
3.3 Die Verordnung erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig, weil das Überschwemmungsgebiet nicht in Zonen mit unterschiedlichen Schutzvorschriften eingeteilt wurde. Die Antragsgegnerin war insbesondere nicht gehalten, Zonen nach Wassertiefen bei HQ100 oder nach Abfluss- und Retentionsbereichen festzulegen.
Die Antragstellerin stützt ihre gegenteilige Auffassung auf Nr. 2.6 der Handreichung des Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit (StMUG) vom 20. Juli 2010. Hiernach kann auch nach Wegfall des Art. 61i Abs. 1 Satz 3 BayWG a.F. (bis 28.2.2010 gültige Fassung) eine Zonierung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erforderlich werden, wenn Schutzvorschriften nicht flächendeckend, sondern nur in Teilbereichen erforderlich sind.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Das Ziel der Antragstellerin, die bauliche Entwicklung ihrer Grundstücke durch Nichtanwendung der Schutzvorschriften nach § 78 WHG bzw. durch allgemeine Zulassung nach § 78 Abs. 6 Satz 1 WHG (entspricht § 78 Abs. 3 Satz 2 WHG a.F.) in diesem Bereich offenzuhalten, ist mit einer Zonierung des Überschwemmungsgebiets nicht zu realisieren. Anknüpfungspunkte für Zonen mit unterschiedlichen Schutzanforderungen müssen objektive Kriterien des vorbeugenden Hochwasserschutzes sein. Die Unterteilung in Zonen mit dem Ziel, unterschiedliche bauliche Entwicklungen zu ermöglichen, widerspräche § 78 Abs. 2 WHG, der die Ausnahmen vom – das gesamte Überschwemmungsgebiet in seiner Ausdehnung auf Grundlage des HQ100 erfassende – Verbot der Bauleitplanung nach § 78 Abs. 1 Satz 1 WHG bundesrechtlich abschließend regelt (vgl. Drost, Das Wasserrecht in Bayern, Stand Juli 2009, Art. 61i BayWG Rn. 11).
Abgesehen davon ist hier nicht erkennbar, dass sich die Hochwassergefahr innerhalb des Überschwemmungsgebiets unterschiedlich auswirkt (vgl. LT-Drs. 15/8876 S. 18 zu Art. 61i BayWG a.F.; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, BayWG, Stand Juni 2008, Art. 61i Rn. 10). Das Wasserwirtschaftsamt hat eine Zonierung aufgrund der geringen Fließgeschwindigkeit der Donau und der eng stehenden Bebauung an den Flussufern als nicht zielführend erachtet (vgl. Protokoll des Erörterungstermins am 23.4.2015, S. 167 der Behördenakte). Der Vorhalt der Antragstellerin, eine Zonierung sei wegen der geringen Häufigkeit der Überschwemmung ihrer Grundstücke nötig, lässt außer Acht, dass die statistische Hochwasserwahrscheinlichkeit (HQ100) gesetzlich vorgegeben ist (vgl. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG). Dementsprechend bezieht sich die Benennung der Häufigkeit der Überschwemmung als Abgrenzungskriterium für eine Zonierung in der Handreichung vom 20. Juli 2010, auf die sich die Antragstellerin beruft, nicht auf die allgemeinen Schutzvorschriften des § 78 WHG, sondern auf zusätzliche Anforderungen (z.B. zur Gewässerqualität). Auch eine Zonierung nach Wassertiefen erweist sich vorliegend als nicht notwendig. Der niedrigen „Überflutungstiefe“ im Bereich der Grundstücke der Antragstellerin kann ggf. durch Erteilung einer Befreiung von den gesetzlichen Schutzvorschriften Rechnung getragen werden (vgl. Hornfischer/Reith, VBlBW 2014, 401/403).
3.4 Da vorliegend kein Abwägungsdefizit zu erkennen ist, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob es sich bei der Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets innerhalb der Gebiete, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist (HQ100), um eine Entscheidung mit planerischer Gestaltungsfreiheit oder um eine rechtlich gebundene Entscheidung handelt (vgl. hierzu OVG RhPf, U.v. 30.10.2003 – 1 C 10100/03 – UPR, 2004, 194 = juris Rn. 19; OVG Saarl, U.v. 28.11.2003 – 3 N 1/02 – juris Rn. 60 ff.; VGH BW, U.v. 20.4.1994 – 8 S 2449/93 – ZfW 1995, 88 = juris Rn. 29; Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358/361 m.w.N.).
C.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.