Aktenzeichen 1 N 16.350
Leitsatz
1 Das Fehlen einer Festsetzung zur Grundflächenzahl oder aber zur Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen hat zur Folge, dass die Regelungen zur Geschossfläche und zur Zahl der Vollgeschosse unwirksam sind, da sie als Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen genügen (vgl. BayVGH BeckRS 2009, 36423). (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans schlägt auf einen Änderungsbebauungsplan durch, wenn die Gemeinde keine neue Gesamtplanung aufgestellt hat. Ein Verweis auf die Geltung der BauNVO 1990 vor den textlichen Festsetzungen deutet darauf hin, dass der Bebauungsplan nicht insgesamt neu gefasst werden sollte. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
Gründe
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.
1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist im Normenkontrollverfahren jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller muss dabei Tatsachen vortragen, welche die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheinen lassen. Eine solche Rechtsverletzung kommt regelmäßig in Betracht, wenn sich der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks (auch) gegen bauplanerische Festsetzungen wendet, die unmittelbar sein Grundstück betreffen. Ein Grundstückseigentümer, dessen Grundstück nicht im Plangebiet liegt und der folglich nicht unmittelbar betroffen ist, muss hingegen aufzeigen, dass seine aus dem Abwägungsgebot (§ 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB) folgenden Rechte verletzt sein können. Gleiches gilt, wenn der Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Bebauungsplans sein Eigentum nicht unmittelbar berührende Festsetzungen angreift. In diesem Fall muss der Antragsteller hinreichend substantiiert darlegen, dass ein abwägungserheblicher Belang bei der Abwägung möglicherweise fehlerhaft behandelt wurde (vgl. BVerwG, B.v. 20.9.2005 – 4 BN 46.05 – BauR 2006, 352; BayVGH, B.v. 21.12.2010 – 1 N 08.3385 – juris Rn. 26).
Nach diesen Maßstäben sind die Antragsteller als Eigentümer des im Plangebiet gelegenen Grundstücks FlNr. … Gemarkung W. zwar nicht wegen ihrer bloßen Eigentümerstellung antragsbefugt, da sie sich nicht gegen Festsetzungen auf ihrem Grundstück wenden. Sie haben jedoch hinreichend substantiiert vorgetragen, dass die Planung hinsichtlich immissionsschutzrechtlicher Belange ihrer Landwirtschaft möglicherweise abwägungsfehlerhaft sein könnte.
Die Antragsteller sind nicht wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz von Treu und Glauben an der Geltendmachung einer Rechtsverletzung gehindert. Dies käme in Betracht, wenn die Antragsteller im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens ausdrücklich erklärt hätten, sich den Vorschriften des künftigen Bebauungsplans zu unterwerfen und im Vorgriff auf den Bebauungsplan eine Baugenehmigung erhalten hätten. Bei Schaffung eines solchen Vertrauenstatbestandes kann die Anfechtung des Bebauungsplans eine unzulässige Rechtsausübung aufgrund widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) darstellen (vgl. BVerwG, U.v. 18.4.1996 – 4 C 22.94 – BVerwGE 101, 58). Allein dadurch, dass die Antragsteller schon zu Beginn des Bebauungsplanverfahrens und vor dessen Abschluss eine Baugenehmigung für einen Stallneubau im Plangebiet beantragt und erhalten haben, wurde jedoch kein vergleichbarer Vertrauenstatbestand geschaffen. Sie haben zwar mit Bescheid vom 20. Februar 2014 eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Rinderstalls auf ihrem Grundstück erhalten, obwohl das Vorhaben nach der im Zeitpunkt der Genehmigung geltenden Fassung des Bebauungsplans außerhalb der Baugrenzen lag und erst der streitgegenständliche Bebauungsplan den erforderlichen Bauraum festsetzte. Diese Baugenehmigung beruhte jedoch nicht auf den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans. Die Akte des Baugenehmigungsverfahrens enthält keine Hinweise, dass die Baugenehmigung im Vorgriff auf den in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan erteilt worden wäre. Die Baugenehmigung wurde vielmehr ausdrücklich unter Befreiung von den Festsetzungen hinsichtlich der Baugrenzen des zum Zeitpunkt der Genehmigung geltenden Bebauungsplans erteilt. Die Antragsgegnerin hat auch nicht vorgetragen, dass die Antragsteller die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans ausdrücklich anerkannt hätten und deshalb daran gebunden wären (vgl. BayVGH, B.v. 25.10.2007 – 2 N 07.361 – juris Rn. 14; BVerwG, U.v. 18.4.1996 a.a.O.).
2. Der Antrag ist begründet.
Der streitgegenständliche Bebauungsplan ist unwirksam, da der Ursprungsbebauungsplan in der Fassung vom 29. Juni 1992 wegen einer fehlerhaften Festsetzung zum Maß der Nutzung insgesamt unwirksam ist (2.1). Der Mangel des Ursprungsbebauungsplans führt auch zur Unwirksamkeit des streitgegenständlichen Bebauungsplans, da er als bloßer Änderungsbebauungsplan nicht selbstständig an die Stelle des Ursprungsbebauungsplans getreten ist (2.2).
2.1 Die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung im Ursprungsbebauungsplan sind unwirksam. Bei diesen fehlt die nach § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1990 zwingend erforderliche Festsetzung der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen.
Nach den Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans durch Planzeichen und Text wird für jeden Bauraum eine maximal zulässige Geschossfläche festgesetzt. Darüber hinaus bestimmt die Planzeichnung die maximal zulässige bzw. zwingende Zahl der Vollgeschosse. Regelt ein Bebauungsplan das Maß der baulichen Nutzung, muss er die nach § 16 Abs. 3 BauNVO 1990 gebotenen Mindestfestsetzungen treffen. Das Festsetzungsgebot des § 16 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO 1990 gilt dabei auch dann, wenn wie im vorliegenden Fall die überbaubaren Grundstücksflächen durch Baugrenzen festgesetzt werden (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1995 – 4 NB 36.95 – NVwZ 1996, 894; BayVGH, U.v. 4.4.2006 – 1 N 04.2709 – juris Rn. 45). Das Fehlen einer Festsetzung zur Grundflächenzahl oder aber zur Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen hat zur Folge, dass die Regelungen des Ursprungsbebauungsplans zur Geschossfläche und zur Zahl der Vollgeschosse unwirksam sind, da sie als Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung nicht den gesetzlichen Mindestanforderungen genügen (vgl. BayVGH, U.v. 4.4.2006 a.a.O. Rn. 46).
Die Unwirksamkeit der Festsetzungen zum Maß der Nutzung im Ursprungsbebauungsplan bewirkt dessen Gesamtunwirksamkeit. Die Unwirksamkeit eines Teils eines Bebauungsplans hat nur dann nicht die Gesamtunwirksamkeit zur Folge, wenn die restlichen Festsetzungen auch ohne den ungültigen Teil noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass die Gemeinde auch einen Bebauungsplan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, B.v. 6.11.2007 – 4 BN 44.07 – juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 5.2.2016 – 1 N 11.766 – juris Rn. 16). Unabhängig davon, ob der Ursprungsbebauungsplan ohne die unwirksamen Festsetzungen zum Maß der Nutzung noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken kann, scheidet eine Teilunwirksamkeit im vorliegenden Fall jedenfalls deshalb aus, da die Antragsgegnerin einen Bebauungsplan ohne Festsetzungen zum Maß der Nutzung angesichts ihres Planungswillens nicht beschlossen hätte. Ausweislich der Begründung des Ursprungsbebauungsplans diente dieser dazu, die Dorfstruktur wegen der Gefahr zunehmender Bautätigkeit zu sichern (vgl. Begründung des Ursprungsbebauungsplans Nr. 1). Dementsprechend sollte die Planung in erster Linie die vorhandenen Gebäude im Bestand festschreiben (vgl. Begründung des Ursprungsbebauungsplans Nr. 3.1) und das Maß der baulichen Nutzung in Anlehnung an die vorhandenen Geschossflächen festsetzen (vgl. Begründung des Ursprungsbebauungsplans Nr. 3.3). Diese Zielsetzung wäre ohne die Festsetzungen zur zulässigen Geschossfläche und der Geschossigkeit nicht zu erreichen gewesen, da diese dazu dienen, die Größe der Baukörper zu begrenzen bzw. festzulegen und so die gegebene Baustruktur bewahren können. Es ist daher nicht anzunehmen, dass die Antragsgegnerin den Ursprungsbebauungsplan ohne diese Regelungen erlassen hätte.
2.2 Die Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans hat auch die Unwirksamkeit des streitgegenständlichen Bebauungsplans zur Folge, da dieser nur als unselbstständige Änderungssatzung anzusehen ist.
Eine Rechtsnorm, durch die eine bestehende Norm geändert werden soll, geht ins Leere und kann somit nicht wirksam werden, wenn die zu ändernde Norm nichtig ist. Die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans erstreckt sich deshalb auf nachfolgende Satzungen zur Änderung dieses Bebauungsplans, wenn sich der Änderungsbebauungsplan vom Inhalt seiner Festsetzungen gegenüber dem alten Plan nicht verselbstständigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 30.9.1992 – 4 NB 22.92 – juris Rn. 18; BayVGH, U.v. 3.9.2001 – 1 N 98.48 – juris Rn. 42; U.v. 28.2.2017 – 15 N 15.2042 – BayVBl 2017, 594). Werden im Zuge der „Änderung“ sämtliche Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans durch neue Festsetzungen ersetzt oder erneut in den planerischen Abwägungsprozess einbezogen, so entsteht ein neuer, eigenständiger Plan, bei dem Fehler des Ursprungsplans nicht mehr fortwirken. Werden demgegenüber unter dem Fortbestehen der Ursprungsplanung im Übrigen nur einzelne Festsetzungen geändert, so bedeutet dies, dass nicht bezüglich der Gesamtheit der Planung nochmals inhaltlich in den Abwägungsprozess eingetreten zu werden braucht. Dann kann die nunmehr geltende planungsrechtliche Ordnung im Bebauungsplangebiet nur als Einheit der alten und geänderten Planung angesehen werden (vgl. BVerwG, B.v. 26.7.2011 – 4 B 23.11 – BauR 2012, 53; U.v. 30.9.1992 a.a.O.).
Nach diesen Maßstäben schlägt die Unwirksamkeit des Ursprungsbebauungsplans hier auf den streitgegenständlichen Bebauungsplan durch. Mit dem streitgegenständlichen Bebauungsplan werden nur teilweise Festsetzungen des unwirksamen Ursprungsbebauungsplans geändert. Zwar wurde eine neue Planzeichnung angefertigt und die alten und neuen textlichen Festsetzungen wurden gesammelt neu aufgeführt. Die wesentlichen Festsetzungen des Ursprungsbebauungsplans sind jedoch in weitem Umfang ohne Änderung nur übernommen worden. Dies gilt insbesondere für die bisher festgesetzten Baugrenzen und Baulinien. Diese werden außerhalb der zu Beginn des Änderungsverfahrens als Änderungsbereiche (T1, T2, T4 und T5) vorgesehenen Flächen weitgehend beibehalten. Gleiches gilt für die Festsetzung der Art der Nutzung als Dorfgebiet sowie die Verkehrsflächen. Diese bloße Integration der bestehenden Festsetzungen in den Text und in die Planzeichnung der Änderungssatzung stellt keine Ersetzung aller bisherigen Festsetzungen dar. Weder aus dem Satzungstext noch aus der Planbegründung, die selbst kein Planbestandteil ist (vgl. BVerwG, U.v. 18.9.2003 – 4 CN 3.02 – BVerwGE 119, 45) und deswegen nur als Auslegungshilfe herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 18.3.2004 – 4 CN 4.03 – BVerwGE 120, 239), ergibt sich, dass die Antragsgegnerin eine neue Gesamtplanung aufgestellt hat. Vielmehr deutet der Verweis auf die Geltung der BauNVO 1990 vor den textlichen Festsetzungen darauf hin, dass der Bebauungsplan nicht insgesamt neu gefasst werden sollte. Bezieht sich die Änderung eines Bebauungsplans nicht ausdrücklich auch auf die Anwendung der neuen Fassung der BauNVO oder liegt nicht eine neue Gesamtplanung vor, sind auf einen mehrfach und während der Geltung verschiedener Fassungen der BauNVO geänderten Bebauungsplan unterschiedliche Fassungen der BauNVO anzuwenden (vgl. BayVGH, U.v. 23.12.1998 – 26 N 98.1675 – NVwZ-RR 2000, 79). Anhaltspunkte dafür, dass die bestehende Planung durch den Bebauungsplan vollständig ersetzt werden soll, finden sich auch nicht in der Begründung des Bebauungsplans. Zur Erläuterung der Planung nimmt diese auf die „bestehenden Begründungen des gültigen Bebauungsplans“ Bezug (Begründung Nr. 3.1). Sie geht zudem hinsichtlich der Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung grundsätzlich von der Geltung der bisherigen Festsetzungen des bestehenden Bebauungsplans aus (Begründung Nr. 3.2).
Auch aus dem Aufstellungsverfahren ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass die Antragsgegnerin einen neuen Gesamtplan schaffen wollte. Der Ablauf des Änderungsverfahrens lässt vielmehr erkennen, dass sich die Erwägungen der Antragsgegnerin auf die geänderten Bereiche und nicht auf die Gesamtplanung bezogen haben. Nachdem die Änderung zunächst im Planentwurf vom 26. September 2013 fünf abgegrenzte Änderungsbereiche enthielt, beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin in der Stadtratssitzung vom 30. April 2015, den Plan digitalisiert an Hand des neuesten Vermessungsplanes neu zu fertigen (vgl. Bl. 534 Rückseite der Bebauungsplanakte), den Geltungsbereich auf den bestehenden Geltungsbereich, ergänzt um den Straßenanschluss W.weg/D. Straße zu erweitern, und billigte den neu erstellten Plan in der Fassung vom 14. April 2015 (Bl. 527 Rückseite der Bebauungsplanakte). Dies geschah zum einen aufgrund der Einwendung, dass der Geltungsbereich der Änderungsplanung unbestimmt sei, da zum Teil auch außerhalb der als Änderungsfläche genannten Bereiche T 1 bis T5 Festsetzungen geändert würden (vgl. Bl. 533 und 534 Rückseite der Bebauungsplanakte), zum anderen um Abweichungen von den tatsächlichen Verhältnissen zu bereinigen und Festsetzungen aus dem bisherigen Änderungsbereich auf den gesamten Geltungsbereich zu erstrecken (vgl. Bl. 527 der Bebauungsplanakte). Ziel der umfassenden Neuerstellung der Planzeichnung und der Erstreckung des Geltungsbereichs auf den gesamten bisherigen Geltungsbereich war somit erkennbar die bessere Lesbarkeit und Bestimmbarkeit des Plans. Inhaltlich verblieb es jedoch bei der Änderung einzelner Festsetzungen. Eine Überarbeitung oder Abwägung der unveränderten Festsetzungen der bisherigen Planfassung erfolgte im Rahmen der Ausweitung des Geltungsbereichs nicht.
Dies wird auch durch die mit Beschluss vom 30. April 2015 erfolgte Änderung der Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung deutlich. Nachdem das Landratsamt darauf hingewiesen hatte, dass die bisherigen Festsetzungen zum Maß der Nutzung zumindest zur Teilnichtigkeit des Ursprungsbebauungsplanes führen würden, beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung zu ändern und entsprechende Nutzungsschablonen im Bebauungsplan als Planzeichen aufzunehmen. Diese Vorgehensweise wiederholte sich auch nach dem erneuten Hinweis des Landratsamts vom 22. Juni 2015, wonach die fehlerhaften Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung durch das Änderungsverfahren nicht geheilt würden. In Reaktion hierauf beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin am 26. November 2015, in den Nutzungsschablonen der Teilflächen für das Maß der zulässigen Grundfläche der baulichen Anlagen das Kürzel „GR“ redaktionell einzufügen (Bl. 774 der Behördenakte). Trotz des Hinweises, dass ein bloßes Änderungsverfahren zur Heilung des Mangels nicht ausreiche, hat die Antragsgegnerin ihre Erwägungen und die Abwägung nicht auf den Gesamtplan erstreckt, sondern lediglich “redaktionelle“ Ergänzungen vorgenommen.
Die Antragsgegnerin trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO als unterlegene Partei die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
