Baurecht

Aktenzeichen  M 19 K 19.5368

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Über den Rechtsstreit konnte ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten hierauf übereinstimmend verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die nur noch streitgegenständliche Anordnung in Nr. 2 des Bescheids des Beklagten vom 21. Januar 2019 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten.
1. Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die zuständige Behörde, wenn ein Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird, die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen und – soweit nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann – entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen.
a) Der von den Klägern angelegte Weg stellt einen Eingriff dar.
aa) Nach § 14 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft u.a. Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.
Die Anlegung eines Weges durch Planieren der Erdoberfläche und (teilweise) Ausbringung eines Vlieses einschließlich der Beseitigung von Unterwuchs verändert eine Grundfläche in ihrem äußeren Erscheinungsbild (vgl. VG Lüneburg, U.v. 18.8.2017 – 2 A 144/16 – juris Rn. 31; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 82. EL Januar 2017, § 14 Rn. 5 ff.). Die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts der Moorlandschaft, an deren Vorliegen das Gericht nach Inaugenscheinnahme und den überzeugenden Darlegungen der Naturschutzfachkraft im Augenscheinstermin keine Zweifel hat, wird an der konkreten Stelle durch die Verdichtung des Untergrundes, die Einbringung von Fremdmaterial und die beabsichtigte Nutzung des Weges in seiner Funktion auch erheblich beeinträchtigt. Es liegt schon aufgrund der dauerhaft in Anspruch genommenen Fläche kein Bagatellfall vor, der die Auslösung der Rechtsfolgenkaskade des § 15 BNatSchG nicht rechtfertigen könnte (vgl. Prall/ Koch in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 14 Rn. 40).
bb) Der Privilegierungstatbestand des § 14 Abs. 2 BNatSchG greift für die Kläger nicht ein. Der angelegte Weg ist bereits keine Bodennutzung nach dieser Vorschrift. Der Wegebau ist allenfalls eine – gerade nicht privilegierte (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 82. EL Januar 2017, § 14 Rn. 22) – Vorbereitungsmaßnahme mit Blick auf eine landwirtschaftliche Bodennutzung im westlichen Grundstücksteil. Außerdem ist angesichts eines fehlenden Betriebskonzepts von einer rein als Hobby betriebenen Landwirtschaft auszugehen; mangels Betriebscharakters wird diese von dem grundsätzlich auch im Naturschutzrecht maßgeblichen Begriff der Landwirtschaft i.S.v. § 201 BauGB nicht erfasst (vgl. Guckelberger in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 14 Rn. 60 f.).
b) Der Eingriff ist auch formell illegal. Zwar bedarf es keiner Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften, wie das § 17 Abs. 1 BNatSchG verlangt; insbesondere ist wegen Art. 57 Abs. 1 Nr. 8 Bayerische Bauordnung (BayBO) keine Baugenehmigung erforderlich. Vielmehr bedarf es infolgedessen nach § 17 Abs. 3 BNatSchG einer Genehmigung der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde. Eine solche Genehmigung liegt indes nicht vor. § 17 Abs. 8 BNatSchG findet auch für die Fälle Anwendung, in denen kein Trägerverfahren nach § 17 Abs. 1 BNatSchG durchzuführen ist (vgl. Prall/Koch in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 17 Rn. 29).
c) Das Vorhaben ist zudem materiell illegal, da keine anderweitige Legalisierungsmöglichkeit besteht.
aa) Ein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung nach § 17 Abs. 3 BNatSchG besteht nicht, weil die Anforderungen des § 15 BNatSchG nicht erfüllt sind. Jedenfalls scheitert das Vorhaben an den Anforderungen des § 15 Abs. 5 BNatSchG. Hiernach darf ein Eingriff nicht zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft anderen Belangen im Range vorgehen.
(1) Die Beeinträchtigungen der vorhandenen Moorlandschaft können nicht ausgeglichen werden. Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG ist eine Beeinträchtigung ausgeglichen, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind. Ausgleichsmaßnahmen zeichnen sich dadurch aus, dass sie in dem betroffenen Landschaftsraum einen Zustand herbeiführen, der den früheren Zustand in der gleichen Art und mit der gleichen Wirkung fortführt. Der räumliche Bereich, in dem Ausgleichsmaßnahmen in Betracht kommen, wird durch den fachrechtlich gebilligten Standort des Vorhabens vorbestimmt. Beeinträchtigte Funktionen des Naturhaushalts sind ausgeglichen, wenn und sobald sie in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind (hierzu Guckelberger in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 15 Rn. 41 ff.). Mögliche Ausgleichsmaßnahmen sind weder ersichtlich noch ihr Ergreifen vorgetragen. Gleiches gilt für Ersatzmaßnahmen.
(2) Außerdem gehen die Belange des Naturschutzes bei der Abwägung anderen Belangen im Range vor. Entscheidend ist, ob die nach Abzug aller Vermeidungs- und Ausgleichsanstrengungen verbleibenden Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes (oder des Landschaftsbildes) von solcher Bedeutung und solchem Gewicht sind, dass ihnen der Vorrang vor den zugunsten des Eingriffs streitenden Anforderungen an Natur und Landschaft gebührt. Ungeachtet der Antwort auf die Frage, ob neben zugunsten des Eingriffsvorhabens streitenden Belangen der Allgemeinheit bzw. des gemeinen Wohls auch private Interessen an der Realisierung eines Eingriffsvorhabens im Rahmen der erforderlichen Abwägung Berücksichtigung finden können (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 82. EL Januar 2017, § 14 Rn. 44), ist das private Interesse der Kläger an einer Nutzung des westlichen Teils des Grundstücks jedenfalls von nachrangiger Bedeutung. Sie betreiben ersichtlich keinen landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Die Grundstücknutzung als Freizeitgestaltung dient allein persönlichen (für sich genommen legitimen) Interessen der Kläger. Zudem ist insoweit von Belang, dass sie das Grundstück in Kenntnis der (rechtlich) unsicheren Erreichbarkeit erworben haben bzw. davon jedenfalls hätten Kenntnis haben müssen. Neben dieser Abwägung bleibt für eine Anwendung des § 67 BNatSchG kein Raum.
bb) Ob der Wegebau nach Maßgabe der Landschaftsschutzverordnung „F. Moos und E. …“ erlaubt sein oder ob er von Befreiungstatbeständen im Rahmen des gesetzlichen Flächen- oder Biotopschutzes erfasst werden kann, ist im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich. Denn jede Eingriffshandlung muss den dargelegten Anforderungen der §§ 14 ff. BNatSchG genügen. Diese Vorschriften haben eine Ergänzungsfunktion und bezwecken einen Mindestschutz von Natur und Landschaft (vgl. Prall/Koch in Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 14 Rn. 5). Diesen Anforderungen genügt der Eingriff der Kläger aber gerade nicht.
d) Die Anordnung weist auch keine Ermessensfehler auf.
Die Ausübung des intendierten Ermessens (vgl. § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG: „soll“) ist unter Berücksichtigung aller gegenläufigen Interessen erfolgt und auch nicht unverhältnismäßig belastend für die Kläger. Der Beklagte hat von den vorgesehenen Rechtsfolgen Gebrauch gemacht und die Beseitigung des Weges und damit die Wiederherstellung des vorherigen Zustands (mit Blick auf die Bodenbeschaffenheit) angeordnet. Zwar hat die Behörde in erster Linie die zur Kompensation des Eingriffs erforderlichen Anordnungen zu treffen. Doch kommt die Wiederherstellung des vorherigen Zustands in Frage, wenn – wie hier – die Beeinträchtigungen nicht oder nicht innerhalb einer angemessenen Frist ausgeglichen oder ersetzt werden können.
Die Wiederherstellungsanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig. Es kann dahinstehen, ob die Beseitigungsanordnung einen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG darstellen würde, wäre der westliche (einzig bewirtschaftbare) Grundstücksteil für die Kläger überhaupt nicht (mit entsprechendem Gerät) erreichbar. Denn jedenfalls ist es ihnen möglich, über das Befahren der Grundstücke anderer Eigentümer den westlichen Grundstücksteil zu erreichen. Hierfür steht ihnen gegenüber den Eigentümern ein zivilrechtliches Notwegerecht nach § 917 Abs. 1 BGB zu. Dieses Recht besteht auch trotz des tatsächlich vorhandenen Weges, der an der Ostseite des Grundstücks angrenzt. Nach § 917 Abs. 1 BGB kann der Eigentümer eines Grundstücks von den Nachbarn verlangen, dass sie die Benutzung ihrer Grundstücke zur Herstellung der erforderlichen Verbindung dulden, wenn einem Grundstück die zur ordnungsmäßigen Benutzung notwendige Verbindung mit einem öffentlichen Weg fehlt. Der Geeignetheit eines vorhandenen Weges, einen Zugang zum Grundstück zu ermöglichen, können Hindernisse entgegenstehen, „die sowohl in der tatsächlichen Beschaffenheit des Verbindungsweges als auch auf rechtlichem Gebiet (…) liegen können“ (Brückner in Münchner Kommentar zum BGB, 8. Aufl. 2020, § 917 Rn. 11; vgl. auch VG München, U.v. 11.5.2015 – M 8 K 14.841 – juris Rn. 49 f.). Ein solcher Weg fehlt daher nicht nur, wenn er in tatsächlicher Hinsicht nicht vorhanden ist, sondern auch, wenn er – wie hier – aus naturschutzrechtlichen Gründen einer Grundstücksnutzung im Westteil des Grundstücks nicht dienen kann. Die Pflicht zur Entschädigung nach § 917 Abs. 2 BGB macht die Beseitigungsanordnung dabei ebenso wenig unverhältnismäßig wie die Notwendigkeit für die Kläger, das Notwegerecht gegen sämtliche Eigentümer gegebenenfalls auf dem Zivilrechtsweg durchzusetzen.
Der Beklagte verletzt auch nicht das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG. Das Gleichheitsgebot ist anwendbar, da es auch im Zusammenhang mit naturschutzrechtlichen Beseitigungsanordnungen eines gleichheitsgerechten Vorgehens bedarf, sofern mehrere Sachverhalte gegeben sind, deren Gleichbehandlung geboten ist (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2014 – 14 CS 12.1950 – juris Rn. 14; OVG RhPf, B.v. 5.6.2012 – 8 A 10593/12 – juris Rn. 16 ff.). Hierauf können sich die Kläger auch berufen und müssen sich nicht den Einwand, eine Gleichbehandlung im Unrecht einzufordern, entgegenhalten lassen.
Vorliegend liegen auf dem Grundstück der Kläger und dem Nachbargrundstück FlNr. 479/7 vergleichbare naturschutzrechtliche Eingriffe vor, deren Beseitigung der Beklagte gleichheitsgerecht sicherzustellen hat. Vergleichbar sind die Sachverhalte zwar nicht hinsichtlich der konkret vorhandenen Anlagen; auf dem Nachbargrundstück handelt es sich um verschieden große Gebäude und Schuppen und nur einen eher kurzen Fußweg, auf dem klägerischen Grundstück um einen längeren und v.a. breiteren, für Nutzfahrzeuge ausgelegten Weg. Eine Vergleichbarkeit ist jedoch hinsichtlich der Beeinträchtigungswirkung der Anlagen in naturschutzrechtlicher Hinsicht gegeben. In beiden Fällen werden umfangreiche naturschutzrechtlich hochwertige Flächen versiegelt und handelt es sich um nicht unerhebliche Eingriffe i.S.v. § 14 BNatSchG. Für die Frage der Vergleichbarkeit kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte im Zeitpunkt des Erlasses des vorliegenden Bescheids von der Nutzung des Nachbargrundstücks wusste. Andernfalls obläge es dem Beklagten, durch eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes (Art. 24 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetzes – BayVwVfG) über den Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG zu entscheiden.
Eine Ungleichbehandlung liegt darin, dass gegen die Kläger eine Beseitigung angeordnet, gegen den oder die Eigentümer des Nachbargrundstücks jedoch bislang nichts unternommen wurde, obwohl nach Auskunft des Beklagten von der Illegalität der Nutzung auszugehen ist. Der Beklagte hat nicht nur bis zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses, sondern bis heute keine nennenswerten Bestrebungen unternommen, gegen die Anlagen vorzugehen.
Für die Ungleichbehandlung der vergleichbaren Sachverhalte besteht jedoch derzeit ein rechtfertigender Grund. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Behörde nicht gegen jede illegale Anlage gleichzeitig vorgehen muss. Es ist vielmehr zulässig, wenn die Behörde anlassbezogen oder auf Basis eines Konzepts schrittweise vorgeht und möglicherweise auch erst einmal exemplarisch einen typischen Fall herausgreift und ein gerichtliches Verfahren abwartet, wenn rechtliche Unsicherheiten bestehen (vgl. für das insoweit übertragbare Baurecht Decker in Simon/Busse, BayBO, EL 98 Oktober 2008, Art. 76 Rn. 232 ff. m.w.N.).
Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte hier anlassbezogen zuerst gegen die naturschutzrechtlichen Verstöße der Kläger vorgeht, denen wegen ihrer Aktualität eine intensivere negative Vorbild- und Bezugsfallwirkung zukommt als den offenkundig schon seit vielen Jahren bestehenden Verstößen auf dem Nachbargrundstück. Es begründet keinen Ermessensfehler, wenn er den Ausgang des vorliegenden Verfahrens abwartet, bevor er – wie er u.a. in der mündlichen Verhandlung bekundet hat – den Sachverhalt aufklärt und im Falle der Illegalität der Anlagen gegen diese auf dem Nachbargrundstück einschreitet. Entscheidet sich der Beklagte zu einem schrittweisen Vorgehen, ist er wegen Art. 3 Abs. 1 GG allerdings verpflichtet, zeitnah nach rechtskräftigem Abschluss des vorliegenden Verfahrens die Legalität der Anlagen auf dem Nachbargrundstück zu überprüfen und gegebenenfalls hiergegen unter Nutzung der durch dieses Verfahren gewonnenen Erkenntnisse einzuschreiten. Insoweit ist die vom Beklagten in Aussicht gestellte Gestaltung des weiteren Vollzugs in Gestalt und Zielrichtung bereits vorgezeichnet.
Die Zulässigkeit schrittweisen Vorgehens hängt nicht vom Kenntnisstand des Beklagten ab. Es kommt nicht darauf an, zu welchem Zeitpunkt dieser von den Anlagen auf dem Nachbargrundstück Kenntnis erlangt hat. Daher war der schriftsätzlich gestellte Beweisantrag abzulehnen. Denn die unter Beweis gestellte Tatsache ist nicht entscheidungserheblich (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2020, § 86 Rn. 25). Selbst wenn man sie als wahr unterstellt, ändert sie nichts an der Zulässigkeit des Handelns des Beklagten.
2. Die Kläger haben als unterlegene Beteiligte nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner (§ 159 Satz 2 VwGO) zu tragen.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO).