Aktenzeichen M 10 K 16.207
Leitsatz
1 § 61 Abs. 2 S. 1 AsylG verstößt nicht gegen Art. 15 RL 2013/33/EU. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
2 Durch Art. 15 RL 2013/33/EU wird dem einzelnen Asylbewerber nicht im konkreten Einzelfall ein unbedingter Arbeitsmarktzugang zugesichert. Das Gebot des effizienten Arbeitsmarktzugangs bezieht sich auf den generell-abstrakten Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten, nicht aber auf die konkret-individuelle Anwendungsentscheidung des gesetzlichen Umsetzungsakts. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
3 Es ist grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, auch einem Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsstaat, der vor dem 31. August 2015 Asyl beantragt hat, eine Beschäftigungserlaubnis zu versagen. (Rn. 27 – 36) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Nach Anhörung der Parteien konnte das Gericht durch Gerichtsbescheid ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 84 Abs. 1 VwGO).
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Das ursprüngliche Klagebegehren hat sich durch Rücknahme des Asylantrags erledigt. Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Ablehnungsbescheids ergibt sich aus dem glaubhaft vorgetragenen ernsthaften und inzwischen auch durchgeführten Vorhaben des Klägers, eine Schadensersatzklage aufgrund unionsrechtlichem Staatshaftungsanspruch anhängig zu machen. In einem solchen Fall kann die Fortsetzungsfeststellungsklage zwar unzulässig sein, wenn die beabsichtigte bzw. erhobene Schadensersatzklage offensichtlich aussichtslos ist. Hiervon ist aber nur auszugehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt besteht. Dies ist hier zu verneinen. Zwar ist ein Schadensersatzbegehren hier mit der Lösung einiger rechtlicher Probleme verbunden. Ein negativer Ausgang einer Schadensersatzklage drängt sich allerdings nicht offensichtlich auf.
2. Die Klage ist allerdings unbegründet. Die Versagung der vom Kläger beantragten Beschäftigungserlaubnis durch den Bescheid vom 15. Dezember 2015 war rechtmäßig. Der streitgegenständliche Bescheid ist insbesondere nicht ermessensfehlerhaft gewesen. Der Kläger hatte keinen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zur Beschäftigung als Warenverräumer nach § 61 Abs. 2 AsylG.
a) Zwar fällt der Kläger nicht unter das Verbot des – mit dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I 1722) eingeführten – § 61 Abs. 2 Satz 4 AsylG, wonach einem Ausländer aus einem sicheren Herkunftsstaat, der nach dem 31. August 2015 einen Asylantrag gestellt hat, während des Asylverfahrens die Ausübung einer Beschäftigung nicht gestattet werden darf. Denn der Kläger hat seinen Asylantrag bereits am 21. Juli 2014 gestellt.
b) Auch die zuletzt von der Bundesagentur für Arbeit mit Schreiben vom 29. Dezember 2014 erteilte Zustimmung zu der befristeten Beschäftigung des Klägers als Einräumkraft (vgl. § 32 Abs. 2 und 3 BeschV) ist nicht entscheidungserheblich. Denn auch bei deren Zustimmung steht die Erteilung der Erlaubnis im Ermessen der Ausländerbehörde (§ 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG).
c) § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG verstößt nicht gegen Unionsrecht (vgl. VG München, U.v. 12.1.2016 – M 4 K 15.3550; v. 21.1.2016 – M 10 K 15.5366).
Art. 15 RL 2013/33/EU ist durch das deutsche Recht umgesetzt worden. Mit dem Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer vom 31. Oktober 2014 (BGBl. I 1649) wurde die Sperrfrist in § 61 Abs. 1 AsylG vor Ausübung einer Beschäftigung im Bundesgebiet auf drei Monate verkürzt. Dies stellte u.a. eine vorweggenommene Anpassung der deutschen Rechtslage an die Neufassung der sog. Aufnahmerichtlinie dar (vgl. BT-Drs.- 17/13556 S. 8; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck’scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: Mai 2015, § 61 Rn. 4). Mit dieser gegenüber Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU sogar deutlich kürzeren Frist wurde diese überobligatorisch umgesetzt (vgl. auch Hailbronner, Ausländerrecht, 90. Lfg. Mai 2015, § 61 AsylVfG Rn. 3; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck’scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: Mai 2015, § 61 Rn. 1, 4). Dass § 61 Abs. 2 Satz 1 AsylG als Tatbestandsvoraussetzung grundsätzlich die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit und eine Ermessensentscheidung der Behörde vorsieht, hält sich im Rahmen des von der Richtlinie den Mitgliedstaaten eingeräumten Umsetzungsspielraums. Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU regelt explizit, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres einzelstaatlichen Rechts beschließen, unter welchen Voraussetzungen dem Antragsteller Zugang zum Arbeitsmarkt zu gewähren ist. Dadurch wird den Mitgliedstaaten ein gewisser Spielraum eingeräumt, der der Richtlinie als unionsrechtliche Regelungstechnik (Art. 288 Abs. 3 AEUV) immanent ist und dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV), vor allem im hier tangierten Bereich der Beschäftigung(spolitik) (Art. 5 Abs. 2, Art. 145 ff. AEUV), Rechnung trägt. Dabei erlaubt Art. 15 Abs. 2 Satz 2 RL 2013/33/EU – sogar – ausdrücklich den Mitgliedstaaten, den Angehörigen der Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftraum und rechtmäßig aufhältigen Drittstaatsangehörigen Vorrang gegenüber den Antragstellern einzuräumen. Dass dies keine abschließende Grenze für den Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten ist, zeigt sich daran, dass Art. 15 Abs. 2 Satz 1 a.E. RL 2013/33/EU die insoweit maßgebliche Grenze auf Tatbestandsseite errichtet, nämlich die Sorge für einen effektiven Arbeitsmarktzugang. Insoweit ist durch die Verwendung des Plurals („für Antragssteller“; englische Sprachfassung: „that applicants“) klargestellt, dass das Gebot des effizienten Arbeitsmarktzugangs sich auf den generell-abstrakten Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten bezieht, nicht aber auf die konkret-individuelle Anwendungsentscheidung des gesetzlichen Umsetzungsakts (mit anderen Worten: dem einzelnen Antragsteller nicht im konkreten Einzelfall einen unbedingten Arbeitsmarktzugang zusichert).
d) Die vom Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid getroffene Ermessensentscheidung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden (§ 114 VwGO). In diesem Zusammenhang ist auch hervorzuheben, dass gerade eine Ermessensentscheidung die Möglichkeit schafft, im Einzelfall vorrangige unionsrechtliche Vorgaben und Rechte bei der Auslegung und Anwendung zu beachten und damit dem Effizienzgebot (effet utile) des Unionsrechts praktisch Gewicht verleiht. Die Ermessensentscheidung hat fehlerfrei die privaten Belange des Klägers und die öffentlichen Interessen an einer Versagung der Erwerbserlaubnis abgewogen und verstößt nicht gegen höheres Recht.
aa) Die Behörde hat sich zunächst zu Recht auf die Weisung im IMS vom 31. März 2015 – Az. I A2-2081-1-8 – gestützt. Danach sind bei Asylbewerbern und Geduldeten aus sicheren Herkunftsstaaten (Anlage II zu § 29a AsylG) oder deren Asylantrag vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) aus sonstigen Gründen als offensichtlich unbegründet abgelehnt worden ist (§ 30 AsylG), ab sofort grundsätzlich keine Beschäftigungserlaubnisse auf der Grundlage von § 61 Abs. 2 AsylVfG oder von § 4 Abs. 2 AufenthG (i.V.m. § 32 BeschV) mehr zu erteilen oder zu verlängern. Mit dieser als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift zu qualifizierenden Maßnahme wird das Ermessen im Sinne einer landeseinheitlichen gleichmäßigen am Gesetzeszweck orientierten Anwendung gesteuert.
Die Weisung ist rechtmäßig. Das ausländerbehördliche Ermessen darf durch Verwaltungsvorschriften gelenkt und gebunden werden (siehe BVerwG, B.v. 27.12.1990 – 1 B 162/90 – juris Rn. 5 m.w.N.). Im vorliegenden Fall ist die Weisung auch inhaltlich nicht zu beanstanden, weil sie sich im Rahmen von § 61 Abs. 2 AsylG hält, der selbst wiederum nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere Unionsrecht, verstößt (siehe oben unter Ziff. 3). Im Einzelfall lässt die Weisung auch Abweichungen zu. Mit der Formulierung „grundsätzlich“ wird klargestellt, dass die angewiesenen Behörden trotz der Weisung weiterhin im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung die Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen haben. Ferner wird dies auch weiter daran deutlich, dass in der Weisung klargestellt wird, dass „im Einzelfall aus Gründen des Vertrauensschutzes eine Ausnahme zugelassen werden“ kann. Im Übrigen entspricht das Recht und die Pflicht der Behörde, bei Vorliegen atypischer Umstände vom Entscheidungsprogramm der Verwaltungsvorschrift im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung abzuweichen, dem Wesen und der Funktion der Verwaltungsvorschrift, da durch Verwaltungsvorschriften das gesetzlich eingeräumte Ermessen nur abstrakt wahrgenommen und der Ausländerbehörde eine Orientierung zur Einzelfallentscheidung gegeben wird, sodass der Behörde die Befugnis zu Ausnahmeregelungen verbleibt (BVerwG, B.v. 27.12.1990 – 1 B 162/90 – juris Rn. 6; vgl. auch Erichsen/Ehlers, Allg. VwR, 13. Auf. 2006, S. 573).
Ein Ermessensausfall liegt hier nicht vor. Wie der Begründung des Bescheids zu entnehmen ist, hat das Landratsamt sein Ermessen erkannt und eine Interessenabwägung vorgenommen. In seiner Klageerwiderung hat der Beklagte auch auf die Möglichkeit hingewiesen, bei begonnener Ausbildung eine Ausnahme zuzulassen. Der Fall einer begonnenen Berufsausbildung liegt bei dem Kläger aber nicht vor.
Die Ermessensentscheidung im Bescheid vom 15. Dezember 2015 verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
bb) Ein Verstoß gegen Unionsrecht, insbesondere gegen Art. 15 RL 2013/33/EU im konkreten Einzelfall liegt nicht vor.
Der Kläger kann sich nicht auf Art. 15 Abs. 1 RL 2013/33/EU berufen, da diese umgesetzt (siehe oben unter Ziff. 3) und sie nicht „self-executing“ (Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU) ist.
Einem Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsstaaten grundsätzlich keine Arbeitserlaubnis zu erteilen (wie es auch die Weisung im IMS vom 31. März 2015 – Az. I A2-2081-1-8 – regelt), ist auch inhaltlich von Art. 15 RL 2013/33/EU gedeckt. Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist in Art. 15 RL 2013/33/EU in Abs. 1 von zwei unionsrechtlich bestimmten Tatbestandsmerkmalen und in Abs. 2 von mitgliedstaatlichen Voraussetzungen abhängig. Die unionsrechtlich in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 RL 2013/33/EU gesetzte Grenze eines effektiven Arbeitsmarktzugangs ist hier nicht überschritten. Erstens bezieht sich die Grenze nicht auf den konkret-individuellen Umsetzungsakt. Zweitens ist bei Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten das Recht auf einen effektiven Zugang zwangsläufig schwächer, da bei diesen die gesetzliche Vermutung besteht, dass ihr Schutzgesuch ohne Erfolg bleiben wird und kein rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt im Bundesgebiet erfolgen wird (vgl. auch BT-Drs. 18/6185, S. 29 sub b, S. 49 sub 7). Dabei ist hervorzuheben, dass das Unionsrecht die vorgenannte Unterscheidung bei Asylbewerbern kennt und das Konzept des sichereren Herkunftsstaats legitimiert (vgl. Art. 36 ff. RL 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes).
Die Entscheidung, dem Kläger keine Arbeitserlaubnis zu erteilen (wie es auch die Weisung im IMS vom 31. März 2015 – Az. I A2-2081-1-8 – regelt), verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit dem grundsätzlichen Verbot der Erwerbstätigkeit für Asylbewerber aus sichereren Herkunftsstaaten, wie dem Kläger, werden auch einwanderungspolitische Ziele verfolgt. Die Verfestigung des Aufenthalts soll bei Asylbewerbern verhindert werden, solange ihr endgültiges Bleiberecht nicht feststeht, und einem Zustrom der Asylbewerber soll entgegengewirkt werden, die lediglich aus wirtschaftlichen Gründen an einem Aufenthalt im Bundesgebiet interessiert sind. Diese sachlichen Erwägungen verstoßen nicht gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG und rechtfertigen insbesondere eine Ungleichbehandlung von Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten gegenüber solchen aus anderen Staaten (vgl. auch BVerwG, B.v. 23.9.1981 – 1 B 90/81 – juris Rn. 3; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck’scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: Mai 2015, § 61 Rn. 2).
Ebenso wenig verletzt die Versagung der Beschäftigungserlaubnis den Kläger in seinem „Recht auf Arbeit“. Art. 23 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte formuliert das Recht auf Arbeit zwar als elementares Menschenrecht; allerdings stellt diese Erklärung keine verbindliche Rechtsquelle des Völkerrechts im Sinne eines völkerrechtlichen Vertrags dar. Das Recht auf Arbeit findet sich zwar auch in Art. 6 Abs. 1 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) und somit im Rang eines bindenden internationalen Abkommens. Hierauf kann sich der Kläger jedoch nicht berufen, da der Pakt im Wesentlichen nur Programmsätze enthält, ohne jedoch subjektive Rechte zu vermitteln (vgl. VGH BW, U.v. 16.2.2009 – 2 S 1855/07 – juris Rn. 39 ff.; OVG NRW U.v. 9.10.2007 – 15 A 1596/07 – juris Rn. 37 ff.; Tomuschat, in: Isensee/Kirchhof, HStR, Bd. X, 3. Aufl. 2012, § 208 Rn. 14; Murswiek, in: Isensee/Kirchhof, HStR Bd. IX, 3. Aufl. 2011, § 192 Rn. 44 f., 49). Das Grundgesetz gewährt gerade kein solches „Recht auf Arbeit“, da dieses in (wirtschaftlichen) Notzeiten ein weitgehendes staatliches Verfügungsrecht über Arbeitsplätze, staatliche Wirtschaftslenkung und eine entsprechende Arbeitspflicht erfordern würde und deshalb mit den Grundrechten der Berufsfreiheit und des Eigentums und mit einer mehr privat- und marktwirtschaftlichen Ordnung nicht vereinbar wäre (vgl. Duden Recht – Fachlexikon für Studium, Ausbildung und Beruf, 3. Aufl. Berlin 2015). Demgegenüber enthält Art. 166 Abs. 2 BV – ebenso wie einige andere Landesverfassungen – ein (sog. „Jedermann“-) Recht auf Arbeit; dieses wird jedoch nur als Programmsatz, nicht jedoch als einklagbares Recht angesehen (BayVerfGH, E.v. 5.3.2013 – Vf. 123-VI-11 – juris Rn. 20 m.w.N.).
cc) Das Landratsamt hat alle relevanten privaten Belange des Klägers und das öffentliche Interesse an der Versagung der Erlaubnis abgewogen. Vor allem beruht die Versagung der Erlaubnis nicht auf sachfremden, sondern auf aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken (vgl. Grünewald in: Vormeier, GK-AsylVfG, § 61, Stand: Januar 2005, Rn. 24; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck’scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: Mai 2015, § 61 Rn. 12; Hailbronner, Ausländerrecht, 90. Lfg. Mai 2015, § 61 AsylVfG Rn. 17). Einwanderungspolitische Ziele dürfen zulässigerweise bei der Ermessensentscheidung im Rahmen des § 61 Abs. 2 AsylG berücksichtigt werden (Grünewald in: Vormeier, GK-AsylVfG, § 61, Stand: Januar 2005, Rn. 25 m.w.N. aus der Rspr.; Neundorf in: Kluth/Heusch, Beck’scher Online-Kommentar Ausländerrecht, 9. Edition Stand: Mai 2015, § 61 Rn. 12).
Der Beklagte hat die persönlichen Belange des Klägers im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung den migrationspolitischen öffentlichen Belangen der Verhinderung einer Verwurzelung bei Personen ohne Bleibeperspektive aus sicherem Herkunftsstaat in nicht zu beanstandender Weise hintangestellt. Insbesondere der Entscheidung entgegenstehende Vertrauensschutzgesichtspunkte sind auf Seiten des Klägers nicht ersichtlich. Zwar hatte der Kläger im Dezember 2014 bereits eine befristete Beschäftigungserlaubnis bis zum 28. Dezember 2015 erhalten. Allein daraus konnte jedoch kein Vertrauensschutz dahingehend erwachsen, dass er diese – ohnehin befristete – Beschäftigungserlaubnis erneut erhalten würde. Der Beklagte durfte in dem ablehnenden Bescheid zu Recht auf die Weisung im IMS vom 31. März 2015 – Az. I A2-2081-1-8 – hinweisen und nun eine Ermessensentscheidung zu Lasten des Klägers treffen.
3. Die Klage war daher mit der Kostenfolge nach § 84 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Gerichtskosten werden nicht erhoben (§ 83 b AsylG).
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 84 Abs. 1 Satz 3, 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
