Europarecht

Aktenzeichen  M 19 K 18.3154

Leitsatz

1. Das Erhaltungsgebot für Grünland stellt nicht darauf ab, dass die einschlägige Vegetation schon nachhaltig vorhanden ist. Auch Aufwuchs wird geschützt. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der Übergang von Grünland zu Ackernutzung auf erosionsgefährdeten Hängen ist auch dort nicht erlaubt, wo zwar der Erosion durch Bewirtschaftungsmaßnahmen vorgebeugt wird, aber eine Schädigung der auf Grünland angewiesenen Lebensräume verursacht würde. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.
I.
Der Bescheid des Beklagten vom 29. Mai 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG soll auf erosionsgefährdeten Hängen Grünland erhalten bleiben. Gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG gilt § 17 Abs. 8 BNatSchG entsprechend, mit der Folge, dass die zuständige Behörde bei einer Beseitigung von Grünland auf erosionsgefährdeten Hängen die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen soll. Diese Regelung stellt eine gegen jedermann wirkende Verpflichtung dar, bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung Grünland zu erhalten (vgl. Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, BayNatSchG, Stand: 40. AL Januar 2017, Art. 3 Rn. 8). Der Verweis auf § 17 Abs. 8 BNatSchG ist dabei keine Rechtsgrundverweisung, sondern lediglich eine Rechtsfolgenverweisung (Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/ Mühlbauer, BayNatSchG, Art. 3 Rn. 15; VG Regensburg, U.v. 8.4.2014 – RO 4 K 13.1557 – juris Rn. 51; VG Würzburg, U.v. 10.5.2016 – W 4 K 15.1162 – juris Rn. 15).
1. Nach Aktenlage war bis zum durch die Klägerin zu verantwortenden Umbruch im Jahr 2017 auf den streitgegenständlichen Flächen „Grünland“ vorhanden. Dies ist unter den Beteiligten unstreitig.
Nach Ansicht des Beklagten ist eine Umsetzung des Bescheids aus dem Jahr 2017 durch die Klägerin nicht vollumfänglich erfolgt. Es sei ausweislich auf einer aktuellen Ortsbesichtigung gewonnener Erkenntnisse keine Grünlandmischung, sondern eine Feldfuttermischung angesät worden. Dies sei bei einer ersten Vor-Ort-Kontrolle zunächst nicht erkennbar gewesen, weil die Ansaat noch nicht weit genug entwickelt gewesen sei, um den exakten Bestand an Vegetation beurteilen zu können. Die Klägerin selbst trägt vor, dass sie den Bescheid aus dem Jahr 2017 befolgt und umgesetzt habe.
a) Für Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG ist grundsätzlich gleichgültig, in welchem Zeitpunkt eine verbotswidrige Handlung begangenen wurde. Auch gegebenenfalls länger zurückliegende Handlungen können gegenüber dem hierfür Verantwortlichen Anlass für eine Wiederherstellungsanordnung sein.
Vorliegend rekurriert der Bescheid im Ergebnis auf zwei Handlungen der Klägerin. Einleitend stellt er in den Gründen den durch die Klägerin im Jahr 2018 vorgenommenen Umbruch dar, um sodann – ausführlich – auf die bereits im Jahr 2017 vorgenommene Umbruchshandlung abzustellen. Erkennbar geht es dem Beklagten darum, dass infolge der der Klägerin zuzurechnenden Umbruchhandlungen bis zum Jahr 2017 bestehendes Grünland beseitigt wurde und daher der Status quo ante wiederhergestellt werden soll.
b) Die Rechtmäßigkeit des hier streitgegenständlichen Bescheids vom 29. Mai 2018 hängt dabei nicht davon ab, ob der bestandskräftige Bescheid vom 11. Juli 2017 durch die Klägerin befolgt worden und entsprechend im Umbruchzeitpunkt 2018 Grünland tatsächlich vorhanden bzw. in Entwicklung war oder ob der Bescheid vom 11. Juli 2017 nicht befolgt worden war und insoweit dem Beklagten die Instrumente des Vollstreckungsrechts zur Verfügung gestanden hätten.
aa) Sollte die Klägerin, wie sie vorgetragen hat, tatsächlich Grünlandsaatgut ausgebracht haben, so liegt Grünland im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG vor, selbst wenn das Saatgut im Zeitpunkt des erneuten Umbruchs noch nicht in jeder Hinsicht oder auf längere Dauer angewachsen gewesen sein sollte. Das Erhaltungsgebot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG für Grünland stellt nicht darauf ab, dass die einschlägige Vegetation schon nachhaltig vorhanden ist. Auch Grünland, das infolge einer Wiederherstellungsanordnung erst im Aufwuchs begriffen ist, wird von der Vorschrift geschützt. Die Norm hat eine doppelte Schutzrichtung. Sie will Erosionsgefahren vorbeugen und Grünland wegen seiner ökologischen Funktion erhalten. Diese Schutzfunktionen verlangen, auch erst nach einer rechtswidrigen Umbruchhandlung neu angesätes Grünland vor erneutem Umbruch zu schützen. Auf ein förderrechtliches Verständnis von „Dauergrünland“ als einem erst nach etwa fünf Jahren entstehenden Vegetationstyp kommt es dabei für das naturschutzrechtliche Verständnis von Grünland nicht an.
bb) Sollte hingegen die Klägerin, wovon der Beklagte im Bescheid ausgeht, kein Grünland angesät haben und damit ihrer Verpflichtung aus dem Bescheid vom 11. Juli 2017 nicht vollumfänglich nachgekommen sein, so fehlt es ebenfalls nicht am Tatbestandsmerkmal „Grünland“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG. Dass in diesem Fall nach dem tatsächlichen Befund im Jahr 2018 vor Ort kein (gegebenenfalls erst im Aufwuchs befindliches) Grünland vorhanden gewesen wäre, ist unschädlich. Es ist zulässig, den Zustand vor dem ersten Umbruch im Jahr 2017 als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt heranzuziehen. Die damalige Beseitigungshandlung der Klägerin setzt sich gewissermaßen auch in ihrer erneuten Umbruchhandlung fort, und zwar unabhängig davon, wie die Vegetationsbeschaffenheit während der Vornahme der zweiten Umbruchhandlung war.
Der Beklagte ist auch nicht darauf zu verweisen, den Bescheid aus dem Jahr 2017 vorrangig mit Hilfe des Vollstreckungsrechts durchzusetzen. Ein solcher Vorrang des Vollstreckungsrechts besteht nicht. Folge des bestehenden Auswahl- und Entschließungsermessens nach Art. 37 VwZVG ist es, dass die vollstreckende Behörde von einer Festsetzung des im Jahr 2017 angedrohten Zwangsgelds absehen und stattdessen unter konkludenter Aufhebung des bisherigen Bescheids einen erneuten Bescheid erlassen darf, jedenfalls dann, wenn eine erneute Umbruchhandlung durch die Klägerin vorgenommen worden ist. Die Klägerin ist durch das dem Beklagten eingeräumte „Wahlrecht“ auch in keiner prozessualen Rechtsposition beeinträchtigt. In einem „Erfüllungsstreit“ steht ihr die Vollstreckungsabwehrklage, gegen die Wiederherstellungsanordnung die Anfechtungsklage zur Verfügung.
Auf diese Weise kann der Beklagte zudem auf bestehende Unsicherheiten im Tatsächlichen über die mögliche Erfüllung des Bescheids aus dem Jahr 2017 durch Wiedereinsaat der gebotenen Grünlandmischung reagieren, zumal die Klägerin so weniger belastet wird als mit einer grundsätzlich wiederholbaren Zwangsgeldfestsetzung. Gleichermaßen kann der Beklagte möglicherweise dem Bescheid anhaftende Unsicherheiten über die Art und Weise der Wiedereinsaat durch Präzisierungen beseitigen.
2. Die streitgegenständlichen Flächen liegen auf erosionsgefährdeten Hängen. Die sog. Allgemeine Bodenabtragsgleichung (ABAG), die sich zur Erosionsberechnung auf die sog. KLS-Faktoren beschränkt, ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Der K-Faktor steht hierbei für die Bodenart, den Humusgehalt und die Steinbedeckung vor Ort. Die Faktoren L und S stehen für die natürlichen und parzellen-strukturellen Einflussfaktoren Gefälle und Hanglänge. Diese Faktoren miteinander multipliziert ergeben den mittleren langjährig zu erwartenden Bodenabtrag in Tonnen pro Hektar und Jahr (vgl. die Informationen des Umweltbundesamts zum Thema Erosion, Stand: 15.3.2016, abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/ themen/boden-landwirtschaft/boden belastungen/erosion). Der errechnete Wert wird zu einem Schwellenwert von 0,6 in Beziehung gesetzt (vgl. Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Az. L1-7298.5-1/135, v. 12.4.2016 zur Genehmigung der Umwandlung von Dauergrünland). Wird der Schwellenwert überschritten, ist vom Bestehen einer Erosionsgefahr auszugehen (vgl. zum Ganzen die Informationsbroschüre der Bayerischen Landesanstalt für Landwirtschaft, Bodenerosion. Wie stark ist die Bodenerosion auf meinen Feld…, S. 7 ff.; s.a. Arbeitshilfe der Bayerischen Landesanstalt für Landwirtschaft und des Bayerischen Landesamts für Umwelt, Grünland erhalten nach Art. 3 BayNatSchG und nach weiteren rechtlichen Regelungen, Stand 4.7.2013, S. 3 f.).
Während unter den Beteiligten über diese Berechnungsmethode im Wesentlichen Einigkeit herrscht, ist hingegen streitig, ob in der Gleichung zur Berechnung der Erosionsgefahr – zu Gunsten der Klägerin – hätte berücksichtigt werden müssen, dass diese auf dem umgebrochenen Gelände Maßnahmen ergriffen hat, die grundsätzlich die Erosionsgefahr mindern. So habe sie dauerhafte Grünstreifen zwischen den Feldern angelegt sowie Quergräben und Ackerfurchen gezogen, die abschießendes Wasser quer ableiten und damit die Erosion insbesondere nach Regenereignissen mildern würden. Zudem bewirtschafte sie die Felder quer und nicht längs zum Gefälle.
Ungeachtet einer genauen Beurteilung der konkreten Maßnahmen der Klägerin auf ihren Feldstücken und der hiermit erreichten Erosionsminderung, ist allgemein anerkannt, dass mit solchen und ähnlichen Maßnahmen der Erosion vorgebeugt werden kann (vgl. Informationsbroschüre des Bayerischen Landesanstalt für Landwirtschaft, Bodenerosion. Wie stark ist die Bodenerosion auf meinen Feld…, S. 11 f. [„C-Faktor“] und S. 13 [„P-Faktor“]; s.a. Informationen des Umweltbundesamts zum Thema Erosion, a.a.O.).
Jedoch besteht im vorliegenden Fall entgegen der Annahme der Klägerin kein Raum, ihre erosionsmindernden Maßnahmen bei der Erosionsberechnung zu ihren Gunsten zu berücksichtigen. Für die Beurteilung des Vorliegens eines erosionsgefährdeten Hangs im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG ist allein auf den natürlichen Zustand des Geländes abzustellen. Vom jeweiligen Bewirtschafter ergriffene bewirtschaftungstechnische Erosionsminderungsmaßnahmen müssen ausgeblendet bleiben. Andernfalls würde der bereits erwähnte Zweck des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG, Grünland zu erhalten, überall dort verfehlt, wo angesichts der örtlichen Verhältnisse das Ergreifen von erosionsmindernden Maßnahmen derart möglich ist, dass der maßgebliche Schwellenwert nicht überschritten wird. Damit würde zwar für sich betrachtet möglicherweise Erosionsschutz realisiert, Grünland hingegen dürfte umgebrochen werden. Das ist ersichtlich nicht der Zweck der Norm. Diese zielt darauf ab, Lebensräume für bestimmte Tiere und Pflanzen zu erhalten (vgl. Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, BayNatSchG, Art. 3 Rn. 9). Prägnant führt der „Grünland-Report“ des Bundesamts für Naturschutz (Stand: Juli 2014), abrufbar unter https://www.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/presse/2014/PK_Gruenlandpapie r_30.06.2014_final_layout_barrierefrei.pdf), auf S. 5 aus: „Grünland bietet mit seiner Vielfalt an Strukturen und zeitlich gestaffelten Blühabfolgen eine große Vielfalt an Tierlebensräumen, sowohl von Wirbeltieren wie Vögeln und Amphibien bis zur Kleinlebewelt von Blüten und Blütenständen, wobei teilweise sehr enge Wechselbeziehungen zwischen Flora und Fauna bestehen (…). Aufgrund des enormen Artenspektrums und der Vielzahl unterschiedlicher Standorte spielt der Erhalt des Grünlands eine ganz wesentliche Rolle bei der Erreichung von nationalen, europäischen und internationalen Biodiversitätszielen.“
Daher ist der Übergang von Grünland zur Ackernutzung auf erosionsgefährdeten Hängen auch dort nicht erlaubt, wo zwar der Erosion durch Bewirtschaftungsmaßnahmen vorgebeugt wird, aber eine Schädigung der auf Grünland angewiesenen Lebensräume verursacht würde.
Dies ist bei den von der Klägerin gepachteten Grundstücken der Fall. Im Ergebnis ist daher die Berücksichtigung betrieblicher Vorkehrungen zum Schutz vor Erosion auf der Ebene des Tatbestands des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG von vornherein nicht zulässig.
3. Ermessensfehler sind ebenfalls nicht erkennbar. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG ist als intendierte Ermessensnorm konzipiert (vgl. Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, BayNatSchG, Art. 3 Rn. 16). Besondere Umstände des Einzelfalls, die eine Bejahung der Voraussetzungen des § 67 BNatSchG begründen könnten (zur Anwendung der Norm Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Mühlbauer, BayNatSchG, Art. 3 Rn. 17), sind weder substantiiert vorgetragen noch sonst erkennbar. Nichts anderes ergibt sich aus den erosionsmindernden Faktoren, die die Klägerin auf ihren Grundstücken ergriffen haben will; einer Berücksichtigung auf Ermessensebene steht – wie bereits schon der Berücksichtigung auf Tatbestandsebene – der Schutzzweck der Vorschrift entgegen.
4. Gegen die festgesetzten Nebenbestimmungen zur Konkretisierung des Verwaltungsakts sind rechtliche Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich. Sie dienen der Präzisierung und Konkretisierung der Wiederherstellungsanordnung und sind mit Art. 36 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 BayVwVfG vereinbar.
5. Die unter Nr. 2 des Bescheids erfolgte Androhung eines Zwangsgelds für den Fall der Nichtbefolgung der unter Nr. 1 des Bescheids genannten Verpflichtungen beruht auf Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1, Art. 30 Abs. 1 Satz 1, Art. 31 i.V.m. Art. 36 VwZVG und begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Insofern folgt das Gericht der Begründung des streitgegenständlichen Verwaltungsakts und sieht von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 117 Abs. 5 VwGO).
II.
Die Klägerin hat als unterlegene Beteiligte nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO).