Europarecht

Aktenzeichen  11 CE 20.1956

Leitsatz

1. Amtliche Äußerungen – auch gegenüber anderen Stellen der öffentlichen Verwaltung – haben sich an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu orientieren; sie dürfen nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen, den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten und sind nur im Rahmen des zugewiesenen Aufgabenbereichs zulässig. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)
2. Äußerung von Bediensteten einer Aufsichtsbehörde gegenüber nachgeordneten oder sonstigen Fahrerlaubnisbehörden über die Anerkennung einzelner Erste-Hilfe-Kurse verlassen diesen rechtlichen Rahmen nicht, weil Fragen des Nachweises der für Fahrerlaubnisbewerber erforderlichen Kenntnis in Erster Hilfe als auch Fragen der ordnungsgemäßen Durchführung von Schulungen durch amtlich anerkannte Stellen in den Aufgabenkreis der Aufsichtsbehörde fallen. (Rn. 18 und 19) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Frage, ob einer von einer anerkannten Stelle für die Schulung in Erster Hilfe ausgestellten konkreten Teilnahmebescheinigung die Anerkennung verweigert werden kann, ist allein im Rahmen eines Streits mit dem Rechtsträger der jeweils zuständigen Fahrerlaubnisbehörde zu klären.   (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

RO 8 E 20.1294 2020-08-06 Bes VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller begehrt von dem Antragsgegner die Unterlassung bzw. den Widerruf von Äußerungen.
Der Antragsteller ist eine von der Regierung der Oberpfalz anerkannte Stelle für die Schulung in Erster Hilfe gemäß § 19 i.V.m. § 68 FeV mit Sitz in M..
Mit Schriftsatz vom 27. Juli 2020 beantragte der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Regensburg den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit folgendem Inhalt:
1. Die Regierung der Oberpfalz wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, es zu unterlassen, gegenüber anfragenden Fahrerlaubnisbehörden zu behaupten, von dem Antragsteller ausgestellte Bescheinigungen über die Ableistung eines Erste-Hilfe-Kurses gemäß § 68 FeV, welche ein Teilnahmedatum im Zeitraum vom 5. Mai 2020 bis einschließlich 10. Mai 2020 tragen, seien nicht anzuerkennen, sofern der jeweilige Kursteilnehmer erklärt hatte, den Erste-Hilfe-Kurs des Antragstellers aus beruflich erforderlichen Gründen besucht zu haben.
2. Die Regierung der Oberpfalz wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, gegenüber Fahrerlaubnisbehörden, gegenüber denen sie bereits erklärt hatte, Bescheinigungen des Antragstellers über die Ableistung von Erste-Hilfe-Kursen gemäß § 68 FeV seien erst mit einem bescheinigten Kursdatum ab 11. Mai 2020 anzuerkennen, zu erklären, dass von dem Antragsteller ausgestellte Bescheinigungen über die Ableistung von Erste-Hilfe-Kursen gemäß § 68 FeV mit einem Kursdatum im Zeitraum vom 5. Mai bis einschließlich 10. Mai 2020 anzuerkennen sind, sofern der jeweilige Kursteilnehmer erklärt hat, den Erste-Hilfe-Kurs des Antragstellers aus beruflich erforderlichen Gründen besucht zu haben.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen, nach der Aussetzung von Erste-Hilfe-Kursen im Zuge der Corona-Pandemie habe der Antragsteller am 23. April 2020 bei dem Antragsgegner einen Antrag auf Sondergenehmigung zur Ausbildung in Erster Hilfe für systemrelevante Berufsgruppen gestellt. Vom 5. Mai 2020 bis einschließlich 10. Mai 2020 habe er Erste-Hilfe-Kurse für solche Teilnehmer durchgeführt, die diesen aus beruflichen Gründen benötigt hätten, und sich von jedem Teilnehmer eine entsprechende Erklärung über die berufliche Notwendigkeit geben lassen. Das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege habe dem Antragsteller mit E-Mail vom 7. Mai 2020 mitgeteilt, dass am 5. Mai 2020 die 4. Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung in Kraft getreten sei und berufliche Aus- und Fortbildungen wieder stattfinden dürften, sofern ein Mindestabstand von 1,5 m gewahrt werden könne. Trotzdem würden die entsprechenden Bescheinigungen von den jeweiligen Fahrerlaubnisbehörden nicht anerkannt. Dies gehe darauf zurück, dass die Regierung der Oberpfalz an sämtliche anfragenden Fahrerlaubnisbehörden, möglicherweise aber auch an alle bayerischen Fahrerlaubnisbehörden, die Weisung erteilt habe, Erste-Hilfe-Bescheinigungen des Antragstellers aus dem Zeitraum vom 5. Mai 2020 bis einschließlich 10. Mai 2020 nicht anzuerkennen. Die entsprechende Rechtsansicht habe die Regierung der Oberpfalz der Bevollmächtigten des Antragstellers gegenüber mehrfach bekräftigt. Mittlerweile seien die Bescheinigungen von mehr als 20 Kursteilnehmern – von insgesamt 78 in der in Rede stehenden Woche – zurückgewiesen worden. Dem Antragsteller sei durch die erforderlichen Nachschulungen ein finanzieller Schaden entstanden, weiterer Schaden drohe. Außerdem sei ein Reputationsschaden zu befürchten. Daher sei der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung erforderlich. Die Auffassung der Regierung der Oberpfalz treffe nicht zu.
Mit Beschluss vom 6. August 2020 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab. Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Bei summarischer Prüfung sei überwiegend wahrscheinlich, dass dem Antragsteller kein Anspruch auf Unterlassung künftiger Äußerungen bzw. auf Widerruf getätigter Äußerungen zustehe. Als Rechtsgrundlage komme insoweit allein § 1004 BGB bzw. ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht. Es sei aber schon nicht glaubhaft gemacht, dass Mitarbeiter der Regierung der Oberpfalz entsprechende Äußerungen gegenüber Fahrerlaubnisbehörden getätigt hätten. In diesem Zusammenhang sei auch darauf zu verweisen, dass die Entscheidung über die Anerkennung von Erste-Hilfe-Kursen den jeweiligen Fahrerlaubnisbehörden obliege und die Regierung der Oberpfalz allein die Aufsicht über die Fahrerlaubnisbehörden im Regierungsbezirk Oberpfalz ausübe. Demzufolge liege es fern, dass die Regierung der Oberpfalz gegenüber Fahrerlaubnisbehörden außerhalb der Oberpfalz entsprechende Äußerungen tätige oder sogar Weisungen erteile. Unabhängig davon ergäbe sich selbst in dem Fall, dass die Regierung der Oberpfalz entsprechende Äußerungen getätigt hätte, kein durchsetzbarer Anspruch auf Unterlassung oder Widerruf derartiger Äußerungen. Es handle sich allein um eine Rechtsmeinung bzw. eine Weisung zur rechtlichen Beurteilung oder Behandlung eines Sachverhalts und nicht um einen Eingriff in absolute Rechte oder etwa in den Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts. Die Rechtmäßigkeit derartiger Äußerungen oder ggf. Weisungen sei nur im Rahmen einer nachfolgenden Verwaltungsentscheidung, z.B. der Nichtanerkennung einer Bescheinigung im Rahmen eines Führerscheinantrags, überprüfbar.
Zur Begründung der hiergegen eingelegten Beschwerde, der der Antragsgegner entgegentritt, lässt der Antragsteller im Wesentlichen ausführen, die Regierung der Oberpfalz müsse sich durchaus zumindest gegenüber der Fahrerlaubnisbehörde beim Landratsamt M. in dem genannten Sinn geäußert haben. Dies ergebe sich aus einer E-Mail des Landratsamts M. vom 4. Juni 2020, in der von Hinweisen der „zuständigen Aufsichtsbehörden“ die Rede sei. Die Regierung der Oberpfalz allein sei zuständige Aufsichtsbehörde für die Entscheidung darüber, ob der Antragsteller in dem fraglichen Zeitraum Schulungen hätte abhalten dürfen, und nur diese treffe Entscheidungen über die Anerkennung des Antragstellers gemäß § 68 FeV als Stelle für die Schulung in Erster Hilfe. Dem Verwaltungsgericht könne auch insoweit nicht gefolgt werden, als selbst in dem Fall, dass die Regierung der Oberpfalz entsprechende Äußerungen getätigt habe, der Antragsteller keinen durchsetzbaren Anspruch auf Unterlassung oder Widerruf derartiger Äußerungen habe. Mit der jedenfalls gegenüber dem Landratsamt M. geäußerten Rechtsauffassung, wonach die fraglichen Bescheinigungen des Antragstellers nicht anzuerkennen seien, habe die Regierung der Oberpfalz die Anerkennung des Antragstellers gemäß § 68 FeV missachtet. Bei der Anerkennung nach § 68 FeV handle es sich jedoch um ein absolutes Recht, das von jedermann zu beachten sei. Solange die Anerkennung bestehe, dürfe die Regierung der Oberpfalz die aus der Anerkennung hergeleiteten Befugnisse nicht in Abrede stellen.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde, bei deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die form- und fristgerecht vorgetragenen Gründe beschränkt ist, hat keinen Erfolg.
1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
Anordnungsgrund und -anspruch sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Ist der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.
2. Hiervon ausgehend hat der Antragsteller, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, bereits keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
a) Als Grundlage für die Begehren des Antragstellers kommt allein der allgemein anerkannte öffentlich-rechtlich Anspruch auf Unterlassung bzw., soweit der Widerruf getätigter Äußerungen in Rede steht, auf Folgenbeseitigung in Betracht. Der auf die Abwehr zukünftigen Handelns gerichtete öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch setzt voraus, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen oder sonstige subjektive Rechte des Betroffenen droht (vgl. BVerwG, B.v. 11.11.2010 – 7 B 54.10 – juris Rn. 14; BayVGH, U.v. 22.10.2015 – 10 B 15.1320 – juris Rn. 28; Enders in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2013, Bd. III, § 53 Rn. 24 ff.; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 352 ff., 373 ff.). Der auf die Beseitigung der Folgen abgeschlossenen Handelns zielende Anspruch auf Folgenbeseitigung hingegen ist gegeben, wenn durch einen hoheitlichen, ein subjektives Recht des Betroffenen verletzenden Eingriff ein rechtswidriger Zustand entstanden ist, der noch andauert (vgl. BVerwG, U.v. 26.8.1993 – 4 C 24.91 – BVerwGE 94, 100 Rn. 23 f.; B.v. 37.3.1996 – 8 B 33.96 – Buchholz 415.1 Nr. 133 = juris Rn. 5; U.v. 17.1.1980 – 7 C 42.78 – BVerwGE 59, 319 = juris Rn. 30; Enders, a.a.O., Rn. 37 ff.).
b) Davon ausgehend ergibt sich ein Anspruch auf Unterlassung bzw. Widerruf zunächst nicht mit Blick auf die Grundsätze über die Zulässigkeit und Grenzen herabsetzender Behauptungen und Wertungen staatlicher Organe gegenüber Bürgern, die dem Ehrenschutz im weiteren Sinne dienen.
Insoweit ist in der Rechtsprechung geklärt, dass amtliche Äußerungen sich an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu orientieren haben. Aus dem Willkürverbot ist abzuleiten, dass Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen dürfen, d.h. bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen, und zudem den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen (Sachlichkeitsgebot, vgl. BVerwG, U.v. 13.9.2017 – 10 C 6.16 – BVerwGE 159, 327 Rn. 27; B.v. 11.11.2010 – 7 B 54.10 – juris Rn. 14; BVerfG, B. v. 15.8.1989 – 1 BvR 881/89 – NVwZ 1990, 54 = juris Rn. 7, 15). Ferner sind Äußerung nur im Rahmen des zugewiesenen Aufgabenbereichs zulässig (vgl. BVerwG, U.v. 13.9.2017 – 10 C 6.16 – BVerwGE 159, 327 Rn. 16 ff.; U.v. 17.1.1980 – 7 C 42.78 – BVerwGE 59, 319 = juris Rn. 32). Diese Grundsätze gelten auch für Äußerungen gegenüber einer anderen Stelle der öffentlichen Verwaltung (vgl. BVerwG, B.v. 11.11.2010 – 7 B 54.10 – juris.). Bei der gebotenen Gesamtwürdigung der Verhältnisse des Einzelfalls (vgl. dazu BVerwG, B.v. 11.11.2010 – 7 B 54.10 – juris Rn. 16; B.v. 7.3.1996 – 8 B 33.96 – Buchholz 415.1 Nr. 133 = juris Rn. 5) kann insoweit jedoch auch das öffentliche Interesse daran, dass die Verwaltung ihre Aufgaben umfassend wahrnimmt, insbesondere Sachverhalte vorbehaltlos darstellt und bewertet, Berücksichtigung finden (vgl. dazu BayVGH, B.v. 6.3.2012 – 12 B 11.467 – n.v.).
Eine konkrete, der Regierung der Oberpfalz zuzurechnende Äußerung gegenüber einer Fahrerlaubnisbehörde, die der Überprüfung anhand dieser Maßstäbe zugänglich wäre, hat der Antragsteller bereits nicht genannt, sondern lediglich Mutmaßungen geäußert, die u.a. auf einer Mitteilung des Landratsamts M. beruhen. Die Regierung der Oberpfalz hat jedoch bestritten, sich gegenüber Fahrerlaubnisbehörden entsprechend geäußert zu haben. Abgesehen davon wäre eine Äußerung der Regierung der Oberpfalz gegenüber Fahrerlaubnisbehörden dahin, dass Bescheinigungen über die Ableistung eines Erste-Hilfe-Kurses gemäß § 68 FeV, welche ein Teilnahmedatum vom 5. Mai 2020 bis einschließlich 10. Mai 2020 tragen, nicht anzuerkennen sind, danach aber auch nicht wegen Verstoßes gegen das Sachlichkeitsgebot zu beanstanden.
Zuständig für die Erteilung einer Fahrerlaubnis und damit auch zur Prüfung, ob der Fahrerlaubnisbewerber Erste Hilfe leisten (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 des Straßenverkehrsgesetzes vom 5.3.2003 – StVG -, BGBl I S. 310, zuletzt geändert durch Gesetz vom 29.6.2020, BGBl I S. 1528, in Kraft getreten zum 1.10.2020) bzw. einen Nachweis über die Schulung in Erster Hilfe vorlegen kann (§ 19 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 21 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13.12.2010 – Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV, BGBl I S. 1980, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5.12.2019, BGBl I S. 2008, in Kraft getreten zum 1.6.2020), sind in Bayern die Kreisverwaltungsbehörden (§ 73 Abs. 1, 2 FeV; § 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Verkehrswesen – ZustVVerk – vom 22.12.1998, GVBl. S. 1025, zuletzt geändert durch Verordnung v. 12.11.2019, GVBl. S. 634). Die Regierung der Oberpfalz als höhere Verwaltungsbehörde ist insoweit nach dem allgemeinen Behördenaufbau des Freistaats Bayern Aufsichtsbehörde über die Kreisverwaltungsbehörden im Regierungsbezirk Oberpfalz und auch zu Weisungen berechtigt (vgl. auch § 73 Abs. 1 Satz 2 FeV). Ferner ist die Regierung der Oberpfalz nach § 7 Abs. 2 Nr. 6 ZustVVerk u.a. zuständig für die amtliche Anerkennung von Stellen, die Ausbildungen in Erster Hilfe für den Erwerb einer Fahrerlaubnis durchführen (§ 68 Abs. 1 Satz 1 FeV) und die Ausübung der Aufsicht über diese (§ 68 Abs. 2 Satz 6 FeV).
Somit fallen sowohl Fragen des Nachweises der erforderlichen Kenntnis in Erster Hilfe als auch Fragen der ordnungsgemäßen Durchführung von Schulungen in Erster Hilfe durch amtlich anerkannte Stellen in den der Regierung der Oberpfalz zugewiesenen Aufgabenkreis. Vor diesem Hintergrund ist von vornherein nicht zu erkennen, dass eine Äußerung von Bediensteten der Regierung der Oberpfalz des von dem Antragsteller bezeichneten Inhalts gegenüber nachgeordneten Fahrerlaubnisbehörden im Regierungsbezirk Oberpfalz oder, im Rahmen eines fachlichen Austauschs, gegenüber sonstigen Fahrerlaubnisbehörden den vorbenannten rechtlichen Rahmen verlassen würde. Inwieweit die Äußerung einer Rechtsmeinung den Anforderungen des Sachlichkeitsgebots widersprechen könnte, ist, unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit der geäußerten Rechtsauffassung, nicht ersichtlich und von der Beschwerde auch nicht dargelegt. Die inmitten stehende Äußerung berührt weder die Ehre noch sonstige Aspekte des sozialen Geltungsanspruchs des Antragstellers (vgl. dazu BayVGH, U.v. 20.1.2020 – 4 B 19.1354 – juris Rn. 20; Ossenbühl/Cornils, a.a.O. S. 357, 372) und wäre damit nicht als rechtswidriger Eingriff zu qualifizieren. Ob Bedienstete der Regierung der Oberpfalz überhaupt entsprechende Äußerungen gegenüber Fahrerlaubnisbehörden getätigt haben, kann somit dahinstehen.
c) Aber auch mit Blick auf sonstige Rechte des Antragstellers ist kein rechtswidriger Eingriff ersichtlich.
Insbesondere stellte, anders als die Beschwerde meint, eine Äußerung des vom Antragsteller genannten Inhalts keinen rechtswidrigen Eingriff in seine amtliche Anerkennung als Stelle für die Schulung in Erster Hilfe nach § 68 FeV oder damit verbundene Rechtspositionen dar. Die Anerkennung ist nach § 2 Abs. 13 Satz 1 StVG, § 68 Abs. 1 Satz 1 FeV Voraussetzung dafür, dass der Antragsteller Schulungen in Erster Hilfe für den Erwerb einer Fahrerlaubnis durchführen darf. In dieses Recht vermag die in Rede stehende Äußerung, die sich auf die Anerkennung einzelner, von Fahrerlaubnisbewerbern vorgelegter Bescheinigungen über die Schulung in Erster Hilfe bezieht, von vornherein nicht einzugreifen.
Allein in einer Äußerung der Regierung der Oberpfalz des genannten Inhalts gegenüber einer Fahrerlaubnisbehörde läge schließlich auch noch kein Eingriff in Rechtspositionen, die mit der Teilnahme an einer Schulung in Erster Hilfe bzw. dem Nachweis darüber verbunden sind. Dabei kann dahinstehen, ob Rechtspositionen insoweit allein den Fahrerlaubnisbewerbern und Absolventen der Schulungen zustehen oder auch von dem Antragsteller geltend gemacht werden könnten. Denn betroffen ist die Rechtsstellung des Bürgers erst bei einer Weigerung der Fahrerlaubnisbehörde, einen entsprechenden Nachweis anzuerkennen. Eine Klärung der Frage, ob einer von dem Antragsteller im Zeitraum vom 5. Mai 2020 bis einschließlich 10. Mai 2020 ausgestellten Bescheinigung die Anerkennung verweigert werden kann, kommt somit allein im Rahmen eines Streits um die Anerkennung konkreter Bescheinigungen mit dem Rechtsträger der jeweils zuständigen Fahrerlaubnisbehörde in Betracht.
3. Die Beschwerde war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 2 und § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.